CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 25000-23-25-000-2004-06430-05 Nº interno: (5320-2019) Demandante: Universidad Distrital Francisco José de Caldas Demandado: José Justiniano Camacho García Acción: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho CCA en la modalidad de acción de lesividad Temas: Improcedencia de ordenar la restitución de los dineros pagados por concepto de pensión de jubilación, al no acreditarse la mala fe del demandado en el otorgamiento de la prestación La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia del 31 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda[1] 1.1. Las pretensiones En su oportunidad la Universidad Francisco José de Caldas por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, en la modalidad de acción de lesividad, con el fin de que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución N° 051 del 15 de febrero de 2001 y Resolución 067 del 2 de marzo de 2001 “Por la cual se reconoce una Pensión de Jubilación” expedida por el Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante la cual reconoció a partir del 31 de diciembre de 2000 la pensión de jubilación al señor José Justiniano Camacho García. - Resolución N° 067 del 2 de maro de 2001 “Por la cual se ordena el pago de una MESADA PENSIONAL”, al señor José Justiniano Camacho García a partir del 31 de diciembre de 2000.

Solicitó a título de restablecimiento del derecho se ordene al señor Justiniano Camacho García, a reintegrar al ente académico las sumas de dinero pagadas por concepto de mesada pensional, incluyendo las mesadas adicionales de mitad y de final de año, valores que deberán ser indexados con los respectivos intereses, desde el 31 de diciembre 2000.

Los hechos en que se fundamentan las pretensiones de la demanda, se pueden resumir en los siguientes[2]: El señor José Justiniano Camacho García nació el 28 de noviembre de 1961 e ingresó el 20 de marzo de 1990 a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, se desempeñó entre otros cargos en el de operador de computador código 7010 grado 12, y prestó sus servicios hasta el 20 de junio de 2000, habiendo completado más de 21 años de servicios.

El estudio realizado por la división de recursos humanos de la demandante indicó, que el reconocimiento pensional del demandado estuvo regido conforme la convención colectiva de trabajo 1992-1993 suscrita entre la Universidad Distrital y el sindicado de la Universidad SINTRAUD y que el 30 de octubre de 2000, presentó renuncia al cargo que ocupaba que le fue aceptada mediante Resolución N° 674 del 21 de noviembre de 2000.

Posteriormente se expidió la Resolución 051 del 15 de febrero de 2001 y 067 de 2001, mediante las cuales la Universidad Distrital le reconoció y ordenó pagar pensión de jubilación al demandado, a partir del 31 de diciembre de 2000, con el 70% del promedio del último año de salario devengado en cuantía de $1.617.560 que luego fue modificada en $1.724.551 mediante Resolución 431 del 7 de diciembre 2001, por haber cumplido los requisitos para el reconocimiento del estatus pensional, de conformidad con el artículo 10 literal A) de la Convención Colectiva 1992-1993 de los trabajadores oficiales de la universidad extensiva a los empleados públicos.

Según los hechos relatados, la demandante reconoció la pensión al demandado cuando contaba con más de 39 años de edad y 11 años de servicios exclusivos a la Universidad, con fundamento en factores extralegales no consagrados en la Ley 33 de 1985 que exigía 55 años de edad y 20 años de servicios prestados. Normas violadas y concepto de violación La parte demandante invocó como transgredidas por los actos administrativos acusados, las siguientes normativas superiores y legales: los artículos 55 y 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política; 7° de la Ley 71 de 1988; 8° del Decreto 2709 de 1994; los artículos 36 y 146 de la Ley 100 de 1993; 1° del Decreto 1158 de 1994 y el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo.

Las normas y el concepto de violación fueron sustentados así por la parte accionante: Las resoluciones 051 del 15 de febrero de 2001 y 067 del 2 de marzo de 2001 incurrieron en transgresión directa de la Constitución Política y la ley, al haber reconocido y pagado la pensión de jubilación al demandado, sin que éste cumpliera con los requisitos legales en cuanto al monto, la edad y los años de servicio laborados, aunado a que se violentó el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, al haber incluido en la pensión factores salariales distintos a los enlistados en esta norma.

Lo anterior, por cuanto los actos demandados desconocieron el régimen pensional que cobijaba al demandado consignado en las leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, sin haber cumplido 55 años de edad y 20 años de servicios, pues fue pensionado con fundamento en la Convención Colectiva 1992- 1993, incluyendo conceptos extralegales como la prima de navidad, prima de vacaciones, sueldo de vacaciones y el quinquenio.

Respecto de la transgresión del artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política, adujo que se evidencia porque la Universidad no tenía competencia para expedir el Acuerdo 024 de 1989 que fijó el régimen prestacional de los empleados del claustro académico, régimen con fundamento en el cual se efectuó el reconocimiento pensional y que fue declarado nulo por esta jurisdicción. En cuanto al restablecimiento del derecho, solicitó que se condene al demandado a reintegrar a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, las siguientes sumas de dinero: i) por concepto de mesada pensional $80.992.628, ii) mesada adicional (junio) $ 6.048.788, iii) mesada adicional (diciembre) $6.048.788 para un total de $93.090.204. 2.

Contestación de la demanda El señor José Justiniano Camacho García, actuando a través de apoderado, solicitó no fueran acogidas las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes razones[3]: Los actos administrativos demandados no transgredieron la normatividad superior y legal invocada como violada, por cuanto se expidieron al amparo del Acuerdo 006 de 1992 expedido por el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, que hizo extensivos los derechos y prerrogativas de la Convención Colectiva de Trabajo 1992-1993 para los trabajadores oficiales a los empleados públicos, que se constituyó en un derecho adquirido con justo título, por lo que dichos actos hicieron creer al demandado que estaba obrando legalmente, de tal manera que tenía la seguridad jurídica y la confianza legítima para optar a su pensión de jubilación, de allí que fue motivado en la buena fe que presentó renuncia al cargo que ocupaba.

En segundo término, señaló que los factores que constituyen el ingreso base de liquidación en las leyes 33 y 62 de 1985, tienen carácter enunciativo y no taxativo, por lo que no impedía la inclusión de otros factores salariales devengados en el último año de servicio, aún sin habérsele efectuado el respectivo descuento para los aportes. De allí que no es cierto que los factores que deban tenerse en cuenta para la pensión de jubilación del demandado, sean los del artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, como quiera que en gracia de discusión, al demandado lo cobijaba el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues tenía más de 15 años de cotización. Apoyó esta afirmación con fundamento en un precedente de esta Sección[4].

Finalmente refirió que, en caso de declararse la nulidad de los actos administrativos demandados, no se ordene el restablecimiento del derecho a través del reintegro de los dineros pagados, en vista de que el demandado actuó de buena fe al recibir el beneficio pensional reconocido por la Universidad. Solicitó tener en cuenta la protección de sus derechos fundamentales para evitarle un daño desproporcionado, dado el desconocimiento de la confianza legítima por parte de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. 3.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D, mediante sentencia del 31 de enero de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al adoptar las siguientes determinaciones[5]: Declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, reintegrar al señor José Justiniano Camacho García al cargo que venía desempeñando o a uno equivalente, bajo las mismas prerrogativas laborales en las que se encontraba antes de su retiro, hasta que cumpliera el requisito de los 60 años de edad y, que una vez los cumpliera, se le debía reconocer su pensión de jubilación conforme la Ley 71 de 1988.

Negó el restablecimiento del derecho en cuanto al reintegro de las mesadas pensionales que le fueron pagadas. A las anteriores decisiones llegó, luego de encontrar acreditado que la demandante le otorgó estatus pensional al señor Camacho García y reconocerle su pensión de jubilación mediante la Resolución 051 del 15 de febrero de 2001, con fundamento en el literal c) del artículo 10° de la Convención Colectiva de Trabajo 1992-1993 en un monto del 70% del ingreso base de liquidación, normativa esta que exigía haber prestado servicios entre 10 años y menos de 15 exclusivos a la Universidad y completar 20 años con otras entidades del Estado.

En el caso concreto, la demandante reconoció la pensión de jubilación porque el demandado acreditó 21 años, 1 mes y 18 días de servicios prestados a entidades públicas y privadas, de los cuales 10 años, 2 meses y 29 días fueron prestados a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. A juicio del a quo, no es posible predicar para el caso del demandado la aplicación del supuesto normativo del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, como quiera que no logró consolidar su derecho al amparo de la Convención Colectiva con anterioridad al 30 de junio de 1997, en virtud de la vigencia de la transición establecida en el inciso 2° de dicha preceptiva, en tanto que para dicha fecha contaba con un tiempo de servicios de 18 años, 1 mes y 25 días siendo que el artículo 10 de la Convención Colectiva 1992-1993, exigía 20 años.

Por las anteriores razones, al encontrar evidente la causal de nulidad de violación de las normas superiores y en aras de salvaguardar el orden jurídico vigente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, pero se abstuvo de condenar al demandado a reintegrar las mesadas pensionales canceladas, en aplicación del principio de la buena fe pues no obran pruebas que lo desvirtúen, al no evidenciarse conducta desplegada por el señor José Justiniano Camacho que evidencia una actuación torticera, engañosa o fraudulenta frente a la Administración. Igualmente, el a quo indicó que, para el momento de emisión de la sentencia, el señor José Camacho tampoco cumplía los requisitos exigidos en el artículo 1° de la Ley 71 de 1988 “Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones”, que reguló la pensión de jubilación con tiempos públicos y privados, que eran 20 años de servicio y 60 años de edad, como quiera que para el año 2019 contaba con 57 años por haber nacido el 28 de noviembre de 1961.

Ante el panorama anterior dispuso el fallador, siguiendo un precedente de la Subsección A de esta Sección[6] y en aras de salvaguardar el principio de confianza legítima y los derechos fundamentales del demandado, el reintegro laboral bajo la modalidad de un “contrato de trabajo”[7] hasta tanto cumpliera los 60 años de edad, sin que exista solución de continuidad entre el pago del último salario y la primera mesada pensional.

Respecto de los factores salariales indicó el a quo que, en tratándose del reconocimiento pensional bajo la Ley 71 de 1988, tan sólo debían tenerse como tales, aquellas sumas de dinero sobre las cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes al Sistema de Seguridad Social en pensiones, conforme la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[8] proferida por este despacho ponente. 4.

Fundamentos del recurso de apelación La Universidad Distrital Francisco José de Caldas actuando a través de apoderado, impugnó la sentencia del 31 de enero de 2019 y solicitó que fuera parcialmente revocada. En un breve y escueto escrito de impugnación, sostuvo el apelante[9]: “Teniendo en cuenta que accedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda, no podemos estar conformes con la negativa de ordenar la devolución de los dineros pagados, bajo la premisa del principio de la buena fe, más aún cuando los argumentos para acceder a la nulidad de las resoluciones de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación al señor José Justiniano Camacho García establecen que los actos administrativos fueron contrarios a derecho y por ende produjo un beneficio patrimonial a una persona que no lo merecía, repito, sobre una causa ilegal e injusta.

Este concepto debe prevalecer sobre la presunta buena fe de quién recibe, teniendo en cuenta que una de las consecuencias evidentes de la no devolución de dineros, es reconocer un contrasentido entre la decisión de declarar la nulidad de los actos que vienen precedidos de un régimen ilegal y la negativa de recuperar el dinero pagado, lo que a todas luces indica que el único perjudicado con esta decisión es el patrimonio público.

En este sentido, comedidamente solicito al Superior Jerárquico, estudie nuevamente la posibilidad de condenar al demandado a devolver las sumas de dinero entregadas”. 5. Alegatos de conclusión Mediante auto del 13 de mayo de 2021, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto[10].

La parte demandada el 17 de junio de 2021 remitió vía correo electrónico, escrito mediante el cual solicitó se confirme en su integridad el fallo impugnado, en atención a los principios de equidad, de protección a la seguridad social y el derecho pensional de que tratan los artículos 53 y 83 de la Constitución Política, de respeto por la dignidad humana y el no menoscabo de los derechos de los trabajadores, como los proclama la Declaración Universal de Derechos Humanos en su artículo 23.

Reiteró en todo lo demás los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda[11].. La parte demandante mediante memorial dirigido el 28 de junio de 2021, también solicitó la confirmación de la sentencia apelada, al considerar que al haber sido reconocida la pensión de jubilación del demandado con base en una normatividad que no le podía servir de sustento tal y como lo declaró la primera instancia, pues se debió pensionar con fundamento en el régimen de la Ley 33 de 1965[12].

El Ministerio Público según certificación secretarial del 9 de agosto de 2021, guardó silencio al no emitir concepto en este proceso[13]. II. CONSIDERACIONES 1.Competencia Como quiera que la demanda fue interpuesta en vigencia del Decreto 01 de 1984, corresponde a esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 129 ídem, conocer en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación, que se circunscribe en lo que le resulta desfavorable a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, corresponde a la Sala determinar si es procedente ordenarle al señor José Justiniano Camacho García, restituya o reintegre las sumas de dinero que le fueron pagadas por concepto de mesadas pensionales, al haberle sido reconocida su pensión de jubilación con desconocimiento de los requisitos legales exigidos en su momento por la legislación en la materia, tal y como así lo determinó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo impugnado, ilegalidad que no fue objeto de controversia en la apelación por la universidad.

Con el fin de desatar los problemas jurídicos propuestos, se abordarán los siguientes temas: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial del régimen pensional de los empleados públicos y la competencia para fijarlo; 2.2. Hechos probados; 2.3. Resolución del caso concreto y; 2.3.1. Improcedencia de ordenar la restitución de los dineros pagados por concepto de pensión de jubilación, al no acreditarse la mala fe del demandado en el otorgamiento de la prestación. 2.1.

Marco normativo y jurisprudencial del régimen pensional de los empleados públicos y la competencia para fijarlo La Constitución Nacional de 1886 en su artículo 62 numeral 1° contempló como facultad propia del Congreso de la República la reglamentación del régimen prestacional de los servidores públicos: “ARTICULO 62: La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva; las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos en la Constitución, las condiciones de ascenso y de jubilación y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del Tesoro Público.

El Presidente de la República, Los Gobernadores, los Alcaldes y en general todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover los empleados administrativos, no podrán ejercerla sino dentro de las normas que expida el Congreso, para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio público, de ascensos por mérito y antigüedad, y de jubilación, retiro o despido (…)”.

Por su parte, el artículo 76 de la anterior Carta Política disponía: “ARTÍCULO 76: Corresponde al Congreso hacer las leyes: por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes; (…) 10. Regular los otros aspectos del servicio público, tales como los contemplados en los artículos 62, 132 y demás preceptos constitucionales ( )”.

El Congreso de la República quedó dotado de forma exclusiva de facultad para regular aspectos relacionados, entre otras, con el acceso y retiro del servicio público y la jubilación de los servidores estatales, teniendo competencia para expedir las leyes reguladoras de la materia, a las que quedaban sujetos el Presidente de la República, los Gobernadores y Alcaldes.

En razón de dicha prerrogativa se dio paso a la expedición sucesiva de leyes que en concreto regularon el asunto fijando de forma específica las prestaciones de los funcionarios del Estado. Dentro de este conjunto normativo se destacan la Ley 6 de 1945 que consagró el régimen pensional para los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional, haciéndose extensiva a los empleados territoriales, y que fijó como edad pensional 50 años.

Posteriormente, se expidieron los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 que además de dar una clasificación concreta a los servidores del Estado, definieron las prestaciones sociales que a cada uno de ellos correspondía. Luego surgió la Ley 4ª de 1976 concerniente a las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes y en el sector privado.

Posteriormente, se expidió la Ley 33 de 1985, que definió las prestaciones para el sector público de todos los niveles, equiparando la edad de la mujer con la del hombre en 55 años, a efectos de adquirir el derecho a la pensión de jubilación y estableciendo su cuantía en 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año; esta norma en su artículo 1º consagró un régimen de transición. Posteriormente, la Constitución Política de 1991 otorgó al Gobierno Nacional la facultad indelegable de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, pero siempre bajo criterios dados por el Congreso de la República.

Indica la norma: “ARTÍCULO 150: Corresponde al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales g) Estas funciones en lo pertinente a prestaciones oficiales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas (…)”.

Dicha competencia fue reiterada por el artículo 1º de La Ley 4ª de 1992, ley marco que estableció las normas generales para determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. En este sentido, la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es una competencia que la Constitución y la ley reservó de manera exclusiva al Gobierno Nacional, con observancia de los parámetros dados por el Congreso de la República, en virtud de los cuales es claro que no es dable a otro organismo arrogarse dicha facultad.

Siendo así, resultan ilegales las normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regulen la materia, y las convenciones colectivas en las que se consagren prerrogativas contra legem[14]. Ya con anterioridad el Decreto Ley 80 de 1980, por el cual se organiza el sistema de educación postsecundaria, había dispuesto en su artículo 130: “Quienes actualmente están vinculados a las Instituciones Oficiales de educación superior y de acuerdo con las disposiciones del presente decreto adquieren el carácter de empleados públicos, no necesitarán ni nombramiento ni posesión. El cambio de la naturaleza jurídica de la vinculación no implicará disminución o pérdida de la remuneración o de las prestaciones sociales que hubieren alcanzado conforme a derecho con anterioridad a la expedición de este decreto” (resaltado de la Sala).

Bajo el marco constitucional y legal, no resulta posible pactar la fijación de un reglamento especial para el reconocimiento de las pensiones de jubilación y vejez de los empleados públicos de las universidades, concediendo prerrogativas superiores a las legales, puesto que estos derechos prestacionales sólo podían y pueden ser regulados por el Congreso de la República como en efecto lo hizo a través de la Leyes 6 de 1945, 4 de 1975 y 33 de 1985, entre otras.

No obstante, es preciso tener en cuenta que con posterioridad a la expedición de la Carta Política de 1991 el legislador, considerando que en el nivel territorial existían regímenes prestacionales contrarios a la Constitución y a la ley, avaló dichas situaciones en materia pensional, al expedir la Ley 100 de 1993, previó en su artículo 146: “Artículo 146.

Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.

También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido [o cumplan dentro de los dos años siguientes][15] los requisitos exigidos en dichas normas. Lo dispuesto en la presente ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo.

Las disposiciones de este artículo regirán desde la sanción de la presente ley". Dentro de las razones que expuso la Corte Constitucional en la Sentencia C- 410 de 1997 para declarar la exequibilidad parcial del artículo precedente está la protección de los derechos adquiridos, al señalar: “De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes.

Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas.

Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segundad social (ley 100 de 1993). No sucede lo mismo con la expresión contenida en el citado inciso segundo acusado, en virtud de la cual tendrán igualmente derecho a pensionarse con fundamento en las disposiciones señaladas, quienes cumplan "dentro de los dos años siguientes" los requisitos exigidos en dichos preceptos para pensionarse.

A juicio de la Corte, ello quebranta el ordenamiento superior, ya que equipara una mera expectativa con un derecho adquirido. Ello impide que los que están próximos a pensionarse -es decir, dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la ley- y que tan solo tienen una mera expectativa de adquirir el derecho, puedan hacerse acreedores a los beneficios propios de la ley 100 de 1993”.

(subrayas fuera de texto) La norma en comento guarda armonía con el artículo 11 ídem que dispone: “El Sistema General de Pensiones consagrado en la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y respetando, adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores (…) para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una Pensión o se encuentren pensionados por jubilación (…)”.

Según el precedente transcrito, se puede llegar a concluir que se convalidan los reconocimientos cuyo estatus pensional se haya consolidado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el 30 de junio de 1995 según el artículo 151. Por su parte, esta Sección estableció su criterio jurisprudencial a partir de la sentencia de Sala Plena de la Sección Segunda del 29 de septiembre de 2011[16], y estimó que la convalidación de reconocimientos pensionales de orden territorial, consolidados antes de la expedición de la Ley 100 de 1993 cobija por igual a los actos administrativos unilaterales de los entes territoriales y a los actos administrativos por medio de los cuales se da aplicación a convenciones colectivas.

En efecto, según el texto del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 la vigencia de las “situaciones jurídicas de carácter individual” hace referencia a las que se basen en “disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales a favor de empleados o servidores públicos”, sin hacer distinción en torno a la fuente jurídica de tales disposiciones de naturaleza territorial.

Así, se consideró en la sentencia en comento que: “La convención colectiva de trabajo en este caso surgió por la negociación contractual y consensual celebrada entre el sindicato y los directivos de la Universidad, quienes tenían autonomía administrativa y presupuestal, pero que, como se precisó en consideraciones precedentes, no podían regular salarios y prestaciones de sus empleados porque esto le correspondía al legislador.

La naturaleza de la convención colectiva, en el caso de los empleados públicos no puede definirse como un contrato, porque los primeros no pueden gobernarse por esta clase de instrumentos; tampoco se puede definir como de carácter normativo pues no tiene las formalidades propias de una preceptiva, pero sí pueden estar encuadradas dentro de lo que la Ley pretende aplicar como una “disposición”, máxime, cuando lo que buscó fue la protección y progresividad de los derechos de los trabajadores; en otras palabras, la Convención Colectiva, lleva inmersa la voluntad del empleador de otorgar unos derechos a sus beneficiarios.[17] Sin embargo, las convenciones colectivas están precedidas y son el resultado de una actividad de una “negociación colectiva”, que contienen reconocimientos o aprobaciones de la administración de derechos laborales y, aunque son derechos “extralegales”, en este caso, por disposición del mismo Congreso, se validan los reconocimientos efectuados, respecto de las situaciones consolidadas, sin consideración a su irregularidad.”. [18] Con base en este criterio, que a su vez se asienta en la decisión de constitucionalidad del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 dispuesta en la sentencia C- 410 de 1997 de la Corte Constitucional, se reconoce validez en los términos estrictos del texto de la citada norma, a las disposiciones normativas territoriales sobre reconocimientos pensionales, incluidas las originadas en convenciones colectivas. 2.2.

Hechos probados 2.2.1. Resolución N° 055 del 16 de febrero de 1990 “Por la cual se hace un nombramiento”, proferida por la Rectoría y la Secretaría General de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante la cual nombró provisionalmente en el cargo Operador de Computador código 7010 grado 12 en la sección de publicaciones a José Justiniano Camacho García[19]. 2.2.2.

Reporte de semanas cotizadas 1967-1994 efectuado por el Instituto de Seguro Social a nombre del señor Camacho García José Justiniano, que acreditó un total de 3.972 días y 567 semanas[20]. 2.2.3. Estudio status pensional José Justiniano Camacho García elaborado por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas que acreditó el tiempo de servicio[21] La anterior prueba acredita que el demandado laboró “Total Tiempo de Servicio durante 21 años, 1 mes y 18 días”.

En este documento la universidad consignó: “…se concluye que el señor Camacho García, cumple con los requisitos de tiempo determinado por el régimen aplicable; (Convención Colectiva de Trabajo) de 1992-1993 artículo 10° que dice: ‘la Universidad jubilará a todo el personal de tiempo completo, vinculado laboralmente a la institución, al cumplir veinte (20) años de servicios computables para tal fin, sin tener en cuenta la edad del trabajador, si como mínimo ha servido (10) años de tiempo completo a la Universidad’ (…) El monto pensional aplicable al señor Camacho García al momento del retiro ha de ser del 70% del salario promedio devengado durante los últimos doce (12) meses de conformidad con el artículo 10° de la Convención Colectiva de Trabajo 1992- 1993. 2.2.4.

Oficio N° 5851 del 5 de julio de 2000 mediante el cual el Jefe División de Recursos Humanos de la Universidad Distrital José Francisco José de Caldas le informó al señor José Justiniano Camacho García, que el tiempo computable por servicios prestados al centro académico era de 10 años 2 meses y 29 días, que en el Instituto de Seguro Social había cumplido 10 años 10 meses y 29 días y el tiempo total con otras entidades privadas era de 21 años 1 mes y 18 días de servicios laborados[22].

Este acto administrativo consignó que el cargo ocupado por el demandado se denominaba auxiliar administrativo código 550 grado 05 y “usted puede hacer uso del derecho pensional en el momento que lo considere oportuno”. 2.2.5. Resolución N° 674 del 21 de noviembre de 2000 “Por la cual se acepta una renuncia”, expedida por el Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante la cual aceptó la renuncia a partir del 31 de diciembre de 2000 al señor José Justiniano Camacho García, al cargo que desempeñaba como Auxiliar Administrativo código 550 grado 05[23]. 2.2.6.

Resolución N° 051 del 15 de febrero de 2001 “Por la cual se reconoce una Pensión de Jubilación” mediante la cual la Universidad Distrital Francisco José de Caldas reconoció al señor José Justiniano Camacho García a partir del 31 de diciembre de 2000, la pensión de jubilación. Acto demandado[24]. 2.2.7. Resolución N° 067 del 2 de marzo de 2001 “Por la cual se ordena pagar una Mesada Pensional” al señor José Justiniano Camacho García en la suma de $1.617.556 por concepto de mesada pensional a partir del 31 de diciembre de 2000.

Acto acusado de nulidad[25]. 2.2.8. certificación de pagos efectuados al demando por el centro académico en razón de $80.992.628 por concepto de mesada pensional; $6.048.788 por concepto de mesada adicional junio y de $6.048.788 por la mesada adicional diciembre, documento elaborado por la Universidad demandante[26]. 2.3. Resolución del caso concreto De acuerdo con el devenir procesal de la actuación contenciosa, se observa que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en su oportunidad año 2004 ejercitó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho –en la modalidad de acción de lesividad-, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 051 del 15 de febrero y 067 del 2 de marzo ambas del año 2001, mediante las cuales le fue reconocida y ordenó el pago de una pensión de jubilación a favor del señor José Justiniano Camacho García a partir del 31 de diciembre de 2000.

La prestación pensional le fue reconocida por la propia institución académica demandante al ahora demandado, con fundamento en la Convención Colectiva del trabajo 1992 – 1993 suscrita por la institución académica con el sindicato de la Universidad SINTRAUD, que en el artículo 10° estableció como requisitos para optar a la pensión de jubilación, haber prestado servicios a la Universidad durante 10 años y más de 20 años al Estado, tal y como así lo consignó la Resolución N° 051 del 15 de febrero de 2001, objeto de nulidad.

La demandante consideró que es ilegal este acto administrativo al igual que la resolución que ordenó el pago de la mesada pensional, por cuanto violentaron la normatividad constitucional y legal con fundamento en la cual se debieron haber expedido, como quiera que la fuente normativa para tal reconocimiento –normas extralegales originadas en actos convencionales-, no podían servir de sustento para otorgarle la pensión de jubilación al demandado, pues desconocieron el régimen legal imperante para la época de expedición de los actos acusados, fundamentalmente la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1158 de 1994.

Luego de un riguroso análisis jurídico y probatorio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D en la sentencia del 31 de enero de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda en forma parcial, al declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenar el reintegro del demandado al cargo que ocupaba al momento de su retiro o a uno similar mientras cumplía los 60 años de edad, pues contaba con 57 para la fecha de emisión del fallo.

El anterior fallo judicial tuvo como fundamento entre otras razones jurídicas, la imposibilidad de aplicar al presente caso, el supuesto normativo del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, relativo a la convalidación de la situación pensional como derecho adquirido. Lo anterior, por cuanto el reconocimiento de una pensión extra legal concedida por una entidad del nivel territorial, puede ser tenida en cuenta siempre y cuando se hubiera consolidado el derecho pensional al amparo de la Convención Colectiva de la Universidad, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, en los términos en que fue analizado por la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997 antes del 30 de junio de 1997, por tratarse de un servidor del orden territorial.

El fallo apelado concluyó con fundamento en el acopio probatorio, entre otras razones que el señor José Justiniano Camacho García no tenía un derecho adquirido por cuanto ni siquiera había cumplido el requisito del literal c) del artículo 10 de la Convención Colectiva 1992-1993, que exigía 20 años de servicio[27], en vista de que para la fecha de entrada en rigor de la Ley 100 en el año 1997, el demandado había cumplido como tiempo de servicios con el Estado 18 años, 1 mes y 25 días. 2.3.1.

Improcedencia de ordenar la restitución de los dineros pagados por concepto de pensión de jubilación, al no acreditarse la mala fe del demandado en el otorgamiento de la prestación Como se advirtió en el planteamiento del problema jurídico, la Sala encuentra que el sub judice la resolución del recurso de apelación está limitada al marco de la impugnación planteada por la Universidad Distrital Francisco José Caldas.

Bajo esta óptica resulta claro que, la parte accionante no planteó ninguna controversia frente a las determinaciones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D en la sentencia del 31 de enero de 2019, como quiera que mal podría hacerlo si dicha providencia accedió a las pretensiones de la acción de lesividad que interpuso contra el señor José Justiniano Camacho García, al declarar la nulidad de los actos administrativos demandados.

Recuérdese que la sustentación del recurso de apelación delimita el pronunciamiento del ad quem, tal y como así lo dispone el artículo 328 del Código General del Proceso[28] aplicable al procedimiento contencioso administrativo en virtud del artículo 306 CPACA[29]. De allí que la apelación puede ser entendida como una expresión del principio constitucional de la doble instancia consignado en el artículo 31 de la Carta Política[30], cuyo objetivo en palabras de la Corte Constitucional es “La doble instancia tiene múltiples finalidades, tales como permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía, ampliar la deliberación del tema y evitar errores judiciales.”[31] Bajo esta óptica, en virtud de la interposición del recurso de apelación, el análisis efectuado por la segunda instancia se deberá enfocar en verificar las alegaciones esgrimidas por la parte afectada o vencida por la decisión judicial, lo cual constituye la manera de efectuar un profundo análisis de la cuestión objeto de litis, cuyo propósito no es otro que el de efectuar la revisión de los errores in iudicando, bien por aplicación o por interpretación de la ley sustancial.

Ahora bien, en el caso sub judice, al margen de la necesaria referencia que se hizo en el numeral 2.2. de esta providencia, al marco normativo y jurisprudencial que reglamenta el tema de la pensión de jubilación de los servidores públicos, asunto que no puede ser objeto de discusión por esta instancia judicial -como quiera que no fue controvertido por el directo afectado con esta determinación ni por la propia demandante–, el fondo de la apelación se contrae a la insatisfacción de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, porque la sentencia del a quo no ordenó la devolución o reintegro de los dineros pagados al demandado quien se lucró económicamente de un beneficio prestacional al que no tenía derecho.

Es así como, a juicio de la impugnante, en vista de la declaratoria de nulidad de las resoluciones 051 del 15 de febrero de 2001 y 067 del 2 de marzo de 2001 por parte del Tribunal de primera instancia, resulta forzoso y de obligatorio cumplimiento ordenarle al demandado la devolución de las sumas de dineros recibidas por concepto de mesadas de jubilación, al tener como sustento una causa ilegal e injusta en virtud de la ilegalidad de los actos de reconocimiento y pago.

Apoya el anterior reclamo con el escueto y simple argumento según el cual, la afectación al patrimonio público no puede sucumbir frente al postulado de la presunción de la buena fe en la actuación del señor Camacho García, argumento éste con el que precisamente la primera instancia negó la restitución de los valores pagados. Así las cosas, en sede de apelación, la Sala no acogerá las anteriores discrepancias por lo que desde ya se anuncia la confirmación de la sentencia apelada, con fundamento en las siguientes motivaciones: Esta Sala no desconoce la importancia y el respeto que el juez en el ejercicio de la administración de justicia debe darle a la protección de los dineros del erario público, por lo que en las providencias deberá tenerse de presente el efecto económico que tienen las decisiones judiciales adoptadas, aspecto que no admite discusión alguna.

Pero lo cierto también es que, en tratándose de la reclamación de dineros pagados de manera errada por la Administración, resulta imperioso auscultar acerca de la actitud y conducta subjetiva asumida por quien se benefició de prerrogativas económicas a las que no tenía derecho pero que en su imaginario si las tenía. De allí que resulta decisivo verificar de qué manera intercedió con el fin de obtener el reconocimiento de un derecho o prestación económica.

Es así como la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de negar el reintegro de los dineros pagados al demandado no se evidencia como caprichosa o tozuda en contra de los intereses económicos de la Universidad Distrital, sino que tuvo respaldo y sustento legal en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984 -así no lo hubiera expresado categóricamente la providencia-, legislación vigente al momento de expedición en el año 2001 de las resoluciones demandadas, que prescribe lo siguiente: “Artículo 136.

Caducidad de las acciones.    1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.     2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Si bien es cierto el supuesto normativo anterior, permite demandar en cualquier momento los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, por lo que no están sometidas dichas acciones judiciales al término de caducidad de los cuatro meses de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, igualmente lo es que dicho precepto legal reconoce la imposibilidad de recuperar los dineros pagados, cuando se está frente a un particular que actuó de buena fe.

Este supuesto legal fue reproducido en similares términos en el artículo 164 numeral 1° literal c) de la Ley 1437 de 2011 al regular lo relativo a la oportunidad para presentar la demanda, cuando dispuso que se podría interponer en cualquier tiempo cuando: “c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. a Ley 1437 de 2011, en el literal C, nnumeral 1.° del artículo 164, a Ley 1437 de 2011, en el literal C, nnumeral 1.° del artículo 164, a Ley 1437 de 2011, en el literal C, nnumeral 1.° del artículo 164, Repárese entonces que el aspecto subjetivo de quien se benefició por una prestación económica, es determinante para que un juez ordene su devolución. Precisamente fue esta la razón esgrimida por el a quo en la providencia impugnada al consignar lo siguiente: “En orden a determinar si el demandado debe restituir los valores pagados, por concepto de las mesadas pensionales canceladas, es necesario recordar que el principio de buena fe ha sido definido “como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ‘persona correcta (vir bonus)[32].

Así las cosas, revisado el expediente, no encuentra la Sala elementos de juicio que desvirtúen la presunción de buena fe, en tanto, no se advierte alguna conducta desplegada por el señor José Justiniano Camacho que evidencie una actuación torticera, engañosa o fraudulenta frente a la administración”[33]. En efecto, revisado el acontecer fáctico previo a la expedición de los actos administrativos demandados, según la prueba documental obrante en el expediente, esta instancia corroboró que el demandado no actuó contrariando el principio de la buena fe, que en términos de la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, es entendido así: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.

(subrayas nuestras) De tal manera que la buena fe se debe mirar como un principio orientador de la actuación desplegada tanto por la Administración como por los particulares, cuyo fundamento constitucional se encuentra en el artículo 83 superior[34], al punto que esta preceptiva parte del supuesto de la presunción de la buena fe, lo que se traduciría en la no exigencia de aportar prueba que así la acredite, porque basta con que se presume.

En todo caso, la Sala efectuará un análisis de las pruebas obrantes en el expediente, con el fin de determinar si se vislumbra algún tipo de acción fraudulenta o engañosa por parte del demandado, a efectos de lograr el reconocimiento de su pensión de jubilación en sede administrativa. Obra oficio N° 438 del 9 de abril de 1999, mediante el cual la División de Recursos Humanos de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas le informó al señor José Justiniano Camacho García que, en virtud del proceso de adopción de la nueva planta de personal de empleos y de la respectiva incorporación de los funcionarios de la entidad, el cargo de Operador de Computador código 5145 grado 13 que desempeñaba[35], a partir de la fecha de expedición de la resolución 106 del 26 de marzo de 1999, adquirió la denominación de Auxiliar Administrativo Código 550 grado 5[36].

Al año siguiente el 28 de abril del 2000, el señor Camacho García le dirigió una comunicación al Jefe de Recursos Humanos de la Universidad Distrital, que dice[37]: “Anexo a la presente una copia del registro de las semanas cotizadas al Seguro Social en la cual suman 567 semanas. Así mismo he laborado diez (10) años, sin interrupción con la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, para que me sea concedido el estatus pensional a que tengo derecho de acuerdo a la Convención Colectiva del Trabajo.

Sin otro particular, agradezco su atención”. Este documento acredita la convicción que tenía el ahora demandado, de cumplir los requisitos para optar a la pensión de jubilación con fundamento en las exigencias de la Convención Colectiva del Trabajo, en cuanto a las semanas de cotización y al tiempo de servicios laborado para la universidad.

Para el efecto, aportó copia del reporte de semanas cotizadas expedido por el Instituto de Seguro Social que acredita 3.972 días cotizados y 567 semanas cotizadas en el sector privado, durante el periodo comprendido entre el 2 de mayo de 1979 y el 16 de marzo de 1990. Este documento obra a folio 73 del paginario. También se acreditó, el estudio status pensional realizado por la Jefatura de Recursos Humanos de la Universidad Distrital al empleado José Justiniano Camacho García quien se desempeñaba como Auxiliar Administrativo 550-05 y contaba con 38 años de edad, documento que concluyó “(…) el señor Camacho García, cumple con los requisitos de tiempo determinado por el régimen aplicable;

(Convención Colectiva de Trabajo) de 1992-1993, artículo 10° que dice: ‘La Universidad jubilará a todo el personal de tiempo completo, vinculado laboralmente a la institución, al cumplir veinte (20) años de servicios computables para tal fin, sin tener en cuenta la edad del trabajador, si como mínimo ha servido diez (10) años de tiempo completo a la Universidad(…)”[38].

De igual manera resulta pertinente, el contenido del oficio N° 5851 del 5 de julio de 2000 dirigido al señor José Justiniano Camacho García por el Jefe de la División Recursos Humanos de la Universidad Distrital, mediante el cual además de informarle que el tiempo de servicios por él laborado era de 21 años 01 meses y 18 días, en forma explícita le dijo: “Así las cosas, usted puede hacer uso del derecho pensional en el momento que lo considere oportuno”[39].

A juicio de esta Sala, no cabe duda que la anterior prueba documental evidencia la insinuación que le hizo en su momento la Universidad Distrital al señor José Justiniano Camacho García, para que presentara la renuncia al cargo que ocupaba, en vista de que reunía los requisitos para acceder a la pensión de jubilación. Es así como el señor Camacho García le envió una comunicación el 13 de septiembre de 2000 al rector de la Universidad Distrital, mediante la cual le solicitó “tramitar ante las entidades correspondientes (Seguro Social) que tienen a cargo la cuota parte de mi pensión, para que me reconozca y pague cuando haya lugar a la Universidad”[40].

Al mes siguiente el 30 de octubre de 2000, el ahora demandado le dirigió nueva misiva al rector del claustro académico, en el que dijo: “Comedidamente y haciendo uso del derecho pensional consagrado en el Status Pensional N° 5851 de fecha 5 de julio de 2000, expedido por la División de Personal de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, presento mi renuncia al cargo de Auxiliar Administrativo, código 550, grado 05, adscrito a la Oficina de Publicaciones y a partir del 31 de diciembre de 2000.

(…)”[41] Para el efecto, la demandante expidió la Resolución N° 674 del 21 de noviembre de 2000 mediante la cual le aceptó la renuncia al señor José Justiniano Camacho García a partir del 31 de diciembre de 2000[42], acto administrativo que le fue comunicado mediante oficio del 4 de diciembre siguiente por Recursos Humanos[43]. Posterior a esta actuación la demandante expidió la Resolución 051 el 15 de febrero de 2001 que le reconoció la pensión de jubilación objeto de nulidad.

Con fundamento en el anterior devenir fáctico, apreciada la prueba documental a luz de la sana crítica según el artículo 176 Código General del Proceso, la Sala encuentra suficientes elementos de juicio que evidencian que en ningún momento se avizora alguna acción ilegítima o irregular del señor José Justiniano Camacho García, con el fin de hacer incurrir en error a su ex empleadora y de esta manera obtener el reconocimiento de su pensión de jubilación que a la postre le fue concedida mediante la Resolución 051 del 15 de febrero de 2001.

Por tanto, no se evidencia como bien lo indicó el a quo, acciones torticeras o defraudadoras propiciadas por el demandado en procura de obtener la cuestionada prestación. De allí que se pueda afirmar también, que el señor Camacho García tenía una confianza legítima en que la actuación de la Universidad Distrital se enmarcaba en los causes de la legalidad, como quiera que fue la propia institución académica la que le informó el cumplimiento de los requisitos luego del estudio efectuado a su estatus pensional, convicción con fundamento en la cual renunció al cargo que desempeñaba para dejar de percibir su ingreso mensual como empleado activo por el de la mesada pensional –inferior a lo que devengaba-, se insiste, dado el convencimiento fundado de que su derecho estaba amparado en la Convención Colectiva del Trabajo 1992-1993 como se le había puesto de presente.

Resulta oportuno recordarle a la impugnante, que ha sido postura pacífica de esta Sección reconocer la improcedencia de ordenar la devolución de dineros pagados por la Administración, cuando se acredite la buena fe del beneficiado, así lo han sostenido varios precedentes jurisprudenciales[44]. En suma, se ha sostenido que “la devolución de las sumas de dinero pagadas sin justo título están sujetas a la prueba de la mala fe del particular para obtener el derecho[45] Por otra parte, la Sala tampoco acoge la siguiente inconformidad de la apelante al cuestionar que “teniendo en cuenta que una de las consecuencias evidentes de la no devolución de dineros es reconocer un contra sentido entre la decisión de declarar la nulidad de los actos que vienen precedidos de un régimen ilegal y la negativa de recuperar el dinero pagado, lo que a todas luces indica que el único perjudicado con esta decisión es el patrimonio público” (negritas nuestras).

Lo anterior por cuanto, se le ha de precisar a la demandante que no siempre la declaratoria de nulidad de un acto administrativo conlleva necesariamente el restablecimiento del derecho, así lo dijo esta misma Subsección al señalar[46]: “El hecho de que se anule el acto administrativo no necesariamente implica que se deba restablecer el derecho, pues es posible que el pretenso derecho ya aparezca resarcido por otro acto o hecho o, que de suyo, no contenga actualmente una lesión. En otras palabras, estas no son unidades irrescindibles y, el restablecimiento del derecho debe valorarse en cada caso concreto.” (subrayas nuestras) En el presente caso, estima esta Sala que, el pretendido restablecimiento del derecho deprecado por la universidad, debía estar inexorablemente supeditado a la acreditación de la mala fe del señor Camacho García para inducirla a obtener su pensión de jubilación, pero al no lograr desvirtuar la accionante este principio orientador de la actuación del particular, mal haría esta jurisdicción en condenarlo al pago de la devolución de las sumas canceladas.

En virtud de las anteriores consideraciones, la Universidad demandante no demostró una actuación contraria al principio de la buena fe en cabeza del demandado, razón suficiente para confirmar la sentencia apelada tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo. Sobre la condena en costas Con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.

En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Como quiera que la Sala no observa en la actuación de la parte demandada que haya estado prevalida de actos temerarios que evidencien mala fe, se abstendrá de imponer en su contra condena en costas, tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 31 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia judicial.

TERCERO. - Devolver el expediente al Tribunal de primera instancia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Según el historial del proceso, el expediente fue sometido a reconstrucción a través de Audiencia prevista en el artículo 133 del Código de Procedimiento Civil llevada a cabo el 2 de diciembre de 2013 y el 22 de abril de 2014 (folios 127-129), debido a la pérdida de la foliatura que dio lugar a las respectivas investigaciones penales y disciplinarias.

El 22 de abril de 2014 se declaró reconstruido parcialmente el expediente (folios 166-167), al que le fueron incorporados documentos tales como: cédula de ciudadanía del demandado, hoja de vida del demandado, poder que confirió el demandado a su apoderado de confianza y distintos autos proferidos en su oportunidad por el Tribunal de conocimiento.

Esta decisión fue objeto de recurso de apelación que fue resuelto por esta misma Sala mediante providencia del 24 de mayo de 2018, confirmando la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el sentido de declarar reconstruido el expediente y se continuara con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Universidad Francisco José de Caldas contra José Justiniano Camacho García (folios 256-363 vuelto) [2] Folios 226-230 [3] Folios 171-190 [4] Sentencia del 4 de agosto de 2010 radicación número: 25000-23-25-000- 2006-07509-01 (0112-09) M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila [5] Folios 319 a 346. [6] Sentencia del 9 de octubre de 2017 radicación número: 25000-23-25-000- 2006-08526-04 [7] Así lo dispuso taxativamente la sentencia del 31 de enero de 2019 objeto de impugnación pág. 17 de la providencia, folio 333 del expediente [8] Radicación número 52001-23-33-000-2012-00143-01 M.P. César Palomino Cortés [9] Folios 344-345 [10] Folio 354 [11] Visible a Índices 11 y 12 del aplicativo SAMAI [12] Visible a Índice 14 aplicativo SAMAI [13] Folio 355 [14] En el mismo sentido se pronunció la Sala en sentencia del 23 de julio de 2009.

Radicación 250002325000200403143 01 (1620-07). Actor: Universidad Distrital Francisco José de Caldas. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. [15] Aparte declarado inexequible mediante sentencia C-410 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. [16] Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia del 29 de septiembre de 2011, expediente con radicado 080012331000200502866 03 y número interno 2434- 2010. [17] La Corte Constitucional en sentencia C-009 del 20 de enero de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell, que sostuvo: “En conclusión, aun cuando materialmente la convención es por sus efectos un acto regla, creador del derecho objetivo, a semejanza de la ley, según lo admite la doctrina, no puede considerarse como producto de la función legislativa del Estado, desde los puntos de vista orgánico, funcional y formal, en que constitucionalmente aparecen estructurados y se manifiestan las funciones estatales.

Reafirma esta conclusión, la circunstancia de que el inciso final del art. 53 constitucional al establecer que, "la ley, los contratos los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores", de manera expresa está reconociendo la distinción entre "ley" propiamente dicha y "acuerdos y convenios de trabajo". [18] Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia del 29 de septiembre de 2011, expediente con radicado 080012331000200502866 03, número interno 2434-2010. [19] Folio 7 [20] Folio 73 [21] Folios 74 [22] Folio 75 [23] Folio 79 [24] Folios 81-82 [25] Folios 83-84 [26] Folio 114 [27] Artículo 10 literal c) de la Convención Colectiva de Trabajo 1992-1993 dispone: Precisión Régimen Pensional.

El artículo séptimo (7) y sus parágrafos de la Convención Colectiva de 1974 y el artículo décimo tercero (13) y su parágrafo de la Convención Colectiva de 1989, quedan así: La Universidad Distrital, jubilará a todo el personal de tiempo completo, vinculado laboralmente a la institución, al cumplir veinte (20) años de servicios computables para tal fin, sin tener en cuenta la edad del trabajador, así como mínimo ha servido diez (10) años de tiempo completo a la Universidad Distrital.

Las cuantías serán: (…) c) El setenta por ciento (70%) del salario promedio devengado en el último año, para el personal que haya servido entre diez (10) años y menos de quince (15) años en la Universidad Distrital y complete veinte (20) años de servicio computables con entidades del Estado”. [28] Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. [29]

ARTÍCULO 306. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [30]

ARTICULO 31. Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único. [31] Sentencia C-718 del 18 de septiembre de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [32] Sentencia T-475 de 1992 [33] Folio 331 [34]

ARTICULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas. [35] Mediante Resolución N° 283 del 7 de mayo de 1990 el señor Camacho García fue nombrado en forma definitiva en el cargo de Operador de Computador, código 7010 grado 12 [36] Folio 71 [37] Folio 72 [38] Folio 74 [39] Folio 75-76 [40] Folio 77 [41] Folio 78 [42] Folio 79 [43] Folio 80 [44] Entre otras, se pueden consultar las siguientes: Sentencia del 9 de mayo de 2019 radicación número: 25000-23-25-000-2006-01091-03 (2278-2012) M.P César Palomino Cortés;

Sentencia del 26 de julio de 2018 radicación número: 25000-23-25-000-2005-06084-02 (1663-2016) M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez [45] Sentencia del 6 de febrero de 2020 radicación número: 25000-23-25-000- 2008-01068-02 (2992-2016) M.P. William Hernández Gómez [46] Sentencia del 10 de febrero de 2011 radicación número: 2500-23-25-000- 2003-05234-01 (0257-08) M.P. Gerardo Arenas Monsalve