CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., cinco (5) de abril de dos mil veintidós (2022) Proceso primigenio: 11001032500020210003700 (0054-2021) Tipo de Proceso: Nulidad Demandantes: Amet José Jiménez Zurita y Cisar Pérez Romo Demandadas: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y Departamento de Magdalena Asunto: Estudio y resolución de las excepciones propuestas por la CNSC -------------------------------------------------------------------------------------------------------- I.- EL OBJETO DE ESTA PROVIDENCIA Como es conocido por las partes, en este proceso se discute la presunción de legalidad del Acuerdo No. CNSC-2019000004476 del 14 de mayo de 2019, «por el cual se convoca y establecen las reglas del proceso de selección para proveer definitivamente los empleos pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la GOBERNACIÓN DEL MAGDALENA-Convocatoria No.1303 de 2019 – Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena», dentro del cual ofertó 190 empleos con 300 vacantes de los niveles profesional, técnico y asistencial.
En esta oportunidad, corresponde al Despacho proveer sobre el trámite de las excepciones propuestas por la CNSC, a través de auto, por escrito, y antes de la audiencia inicial, de acuerdo con las nuevas reglas procesales para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, señaladas en la Ley 2080 de 2021. II.- LA DEMANDA En este acápite, el Despacho presenta de manera resumida y concreta los reparos, censuras o inconformidades, expuestos en la demanda en este proceso, a saber: 3.1.
Desconocimiento de lo previsto por los artículos 13, 53 y 125 Constitucionales, toda vez que según los demandantes en el proceso de selección 1303 de 2019, solo se convocaron 190 cargos, pese a que la planta de personal de la Gobernación de Magdalena tenía 300 vacantes en los niveles profesional, técnico y asistencial, de tal manera que se les otorgó un trato privilegiado a los empleados cuyas plazas no fueron ofertadas, frente a aquellos que sí fueron objeto de la oferta dentro del proceso de selección acusado a través del presente medio de control y, que pudo tener como causa próxima, ciertas opiniones políticas. 3.2.
Vulneración del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, en tanto la CNSC no exigió el certificado de disponibilidad presupuestal, sino que solo sugirió que el departamento de Magdalena apropiara los recursos para la respectiva convocatoria. Por consiguiente, desconoció que la Corte Constitucional por medio de la sentencia C-183 de 2019, al declarar la exequibilidad del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 (parcial), señaló que la convocatoria debe ser suscrita por la CNSC y el jefe de la entidad u organismo y, siempre que se hayan cumplido en la entidad destinataria los presupuestos de planeación y presupuestales previstos en la ley, a través del correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal, para su desarrollo y ejecución. 3.3.
Vulneración del artículo 17 de la Ley 909 de 2004, en la medida que la planeación de la «Convocatoria No.1303 de 2019 – Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena», se realizó con base en el Plan Anual de Vacantes del 2016, razón por la cual, se generó una imprecisión en lo atinente al número de cargos en ella ofertados y se desconoció la norma en cita, en virtud de la cual se prevé que todas las unidades de personal o quienes hagan sus veces, en los organismos o entidades a las cuales se les aplica la presente ley, deberán elaborar y actualizar anualmente los planes de previsión de recursos humanos, con el fin de planificar la gestión del recurso humano. 3.4.
Vulneración del artículo 19 de la Ley 909 de 2004, ya que según los accionantes, las entidades demandadas omitieron actualizar el manual de funciones de los empleos convocados a concurso y pertenecientes al sector administrativo de la gobernación del Magdalena, de forma que las funciones de los cargos ofertados no corresponden o se correlacionan con las funciones que están cumpliendo actualmente los trabajadores en provisionalidad.
III.- LA OPOSICIÓN A LA DEMANDA Para defender la legalidad del acto administrativo demandado y oponerse a los razonamientos de la demanda, la CNSC y el departamento del Magdalena, presentaron contestación, argumentando en esencia, lo siguiente: 4.1. Sostuvo que la CNSC adelantó, en coordinación con la Gobernación del Magdalena, la etapa de planeación de la «Convocatoria No.1303 de 2019 – Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena», para la cual la entidad convocante reportó 190 empleos con 300 vacantes, con base en el Plan Anual de Vacantes del 2016, en la Oferta Pública de Empleos – OPEC, a través del aplicativo SIMO; por ende, se agotaron las etapas de socialización, planificación y financiación en las vigencias de 2017, 2018 y 2019.
Agregó que, con relación a las plazas que se generaron después de ese reporte del 2016, el ente territorial solicitó a la CNSC el ingreso al aplicativo SIMO, para su actualización, a fin de que hagan parte de dicho proceso de selección en curso. 4.2. Sobre la segunda censura concerniente al requisito de financiación, adujeron que en el artículo 6º del Acuerdo 20191000004476 del 14 de mayo de 2019, se determinó como fuentes de financiación de la señalada convocatoria, las siguientes: (i) A cargo de los aspirantes: los montos recaudados por concepto de derechos de participación, etapa que se surtió hasta el 7 de febrero de 2020; y (ii) A cargo de la entidad convocante: el costo total del proceso de selección, previa deducción del monto recaudado por concepto del pago de los derechos de participación de los aspirantes.
Respecto de esta segunda fuente, adujeron que la CNSC mediante Resolución No. 20172330291721 del 13 de julio de 2017, solicitó al departamento apropiar en su presupuesto los recursos para cofinanciar y cubrir los costos de la respectiva convocatoria, en un valor estimado de $3.500.000, por vacante a proveer, para un total de $1.050.000.000 millones.
Al respecto, la Gobernación del Magdalena, por medio de la Resolución CNSC No. 20186000267892 del 9 de abril de 2018, certificó la disponibilidad presupuestal por valor de $700.000.000,00, equivalente a 200 vacantes, cuyo pago se realizó el 17 de agosto de 2018 y el valor restante, esto es, la suma de $350.000.000,00 -equivalente a 100 vacantes-, fue pagada el 28 de febrero de 2019.
En esa forma, se cubrió la totalidad de los costos necesarios para adelantar el proceso de selección para proveer las vacantes pertenecientes a la planta de personal de la entidad. 4.3. Sostuvieron que si bien el Plan Anual de Vacantes, constituye una herramienta de medición que permite conocer cuántos cargos de carrera administrativa se encuentran disponibles en el sector público y facilita la planeación de los concursos de méritos adelantados por la CNSC, ello no lo convierte en un requisito indispensable para adelantar los concursos de méritos y, en todo caso, en el evento en que la Gobernación de Magdalena no hubiera reportado la totalidad de las vacantes definitivas existentes en su planta de personal, éstas podrían ser ofertadas en el marco de un nuevo proceso de selección que tendrá lugar en vigencias posteriores. 4.4.
Argumentó la CNSC que, en virtud de lo previsto en el artículo 32 del Decreto Ley 785 de 2005, dicha entidad adelanta los procesos de selección de acuerdo con la Oferta Pública de Empleos de Carrera -OPEC- reportada por la entidad convocante, la cual es fiel copia del manual de funciones y competencias laborales vigente de la gobernación del Magdalena.
3.1. ENUNCIACIÓN DE LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS Con la finalidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, la CNSC propuso las siguientes excepciones, a las que más adelante se referirá esta providencia de manera detallada: 5.1. Falta de legitimación en la causa por activa. 5.2. Inexistencia de una acusación clara, cierta, concreta y verificable que le permita al operador judicial realizar un juicio abstracto de legalidad. 5.3.
Ausencia de violación directa del Decreto Único Reglamentario de la Función Pública 1083 de 2015. 5.4. Ausencia de vulneración del artículo 31 de la Ley 909 de 2004. IV.- CONSIDERACIONES De acuerdo con lo expuesto, corresponde al Despacho proveer sobre el trámite de las excepciones propuestas por la CNSC, a través de auto, por escrito, y antes de la audiencia inicial, de acuerdo con las nuevas reglas procesales para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, señaladas en la Ley 2080 de 2021. 1.- EL TRÁMITE PARA RESOLVER EXCEPCIONES EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La versión original del CPACA, en su artículo 180 señalaba, que en el curso de la audiencia inicial, el juez o Magistrado Ponente resolvería «sobre las excepciones previas y las [mixtas] de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva» y, que de requerirse la práctica de pruebas para poder emitir un pronunciamiento al respecto, se suspendería la diligencia para recaudarlas por un término máximo de 10 días, tras el cual se reanudaría la audiencia y se decidiría la respectiva excepción. Así mismo, la norma establecía que el auto que decidiera sobre las excepciones sería susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.
Éste panorama normativo cambió radicalmente luego de la expedición de la Ley 2080 de 2021, como pasa a explicarse. 1.1.- EL TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES EN LA LEY 2080 DE 2021 Ahora bien, en lo que respecta al trámite y decisión de las excepciones en el proceso contencioso administrativo, el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, de manera tácita derogó el artículo 12 del Decreto Ley 806 de 2020 antes comentado, y de forma expresa, modificó el artículo 175 del CPACA, para agregarle a éste último un segundo parágrafo, del siguiente tenor: «Artículo 175.
Contestación de la demanda. Durante el término de traslado, el demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que contendrá: (…) Parágraro 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.
En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A». Entonces, de acuerdo con la modificación introducida al artículo 175 del CPACA, por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, sólo las excepciones previas se decidirán atendiendo al procedimiento establecido en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso, es decir, a través de un auto por escrito, antes de la audiencia inicial, -trámite al cual se aludirá más adelante-; precisando la norma, que cuando se requiera la práctica de pruebas para resolver las excepciones previas, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial y las practicará y resolverá en el curso de esta.
Es de aclarar, que las excepciones previas también conocidas como dilatorias, son aquellas destinadas a sanear el proceso, su cometido no es el de cuestionar el fondo del asunto, sino el de mejorar el trámite de la litis o terminarla cuando ello no es posible, evitando posibles nulidades y sentencias inhibitorias. Sobre el particular, debe destacarse que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló cuáles excepciones eran previas, por lo que de conformidad con el artículo 30613 de la aludida codificación es necesario acudir al artículo 10014 de la Ley 1564 de 2012 -Código General del Proceso-, en el que se determinó de manera taxativa cuales son los medios de oposición que constituían este tipo de excepción. Se insiste, que de acuerdo con la versión original del CPACA, artículo 180, numeral 6, las excepciones previas debían ser resueltas en el marco de la audiencia inicial.
Pero, a partir de la expedición de la Ley 2080 de 2021, artículo 38, como viene expuesto, las excepciones previas se decidirán atendiendo al procedimiento establecido en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso, es decir, a través de un auto por escrito, antes de la audiencia inicial. Por otra parte, en lo que tiene que ver con las llamadas excepciones mixtas - cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva -, el artículo 38 de la mencionada Ley 2080 de 2021, modificatorio del artículo 175 del CPACA, de manera expresa señala que constituyen causal de sentencia anticipada, lo que significa que se estudiarán y resolverán: (i) bien sea en la sentencia anticipada -en caso de que se tenga certeza «manifiesta» de su prosperidad-, o (ii) en la sentencia de mérito al resolver el fondo del asunto -normalmente en el evento de prosperar las pretensiones de la demanda, ya que, en caso de que se nieguen, en principio, por sustracción de materia, carecería de sentido resolver excepciones-.
Es importante aclarar, que las excepciones mixtas son aquellas que están encaminadas a atacar la relación jurídico sustancial, es decir, defensas que podían, indistintamente, aducirse como excepciones de fondo atendiendo su naturaleza y/o, como previas. Son esas excepciones de mérito que por su naturaleza y, en algunos casos, facilidad probatoria, podrían proponerse como previas, pero conservan las consecuencias materiales sobre el proceso, es decir, que de encontrarse demostradas devienen en una sentencia negatoria temprana.
Ello no significa que produzcan los efectos de los medios defensivos previos, sino, que pueden declararse en las etapas primigenias del proceso. Se reitera, que en el marco de la versión original del CPACA (artículo 180, numeral 6) el legislador había permitido que las excepciones mixtas fuesen resueltas de manera anticipada en la audiencia inicial, junto con las excepciones previas, en virtud del principio de economía procesal.
Pero, luego de la expedición de la Ley 2080 de 2021, artículo 38, se insiste, las excepciones mixtas se estudian y resuelven únicamente, ya sea en la sentencia anticipada -en caso de que se tenga certeza «manifiesta» de su prosperidad-, o en la sentencia de mérito al resolver el fondo del asunto. 1.2.- EL TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS EN EL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO (LEY 1564 DE 2012) En atención a que el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 175 del CPACA, señala que las excepciones previas se tramitarán conforme a lo dispuesto en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso, es necesario revisar lo establecido en ellos: «Artículo 100.
Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5.
Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.
Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.
El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios. Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 1.
Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.
Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones. Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez. Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos.
Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda. Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación. 3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado.
Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. 4. Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra.
Artículo 102. Inoponibilidad posterior de los mismos hechos. Los hechos que configuran excepciones previas no podrán ser alegados como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que tuvo oportunidad de proponer dichas excepciones». De acuerdo con los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso, antes trascritos: (i) las excepciones previas se deben resolver a través de auto escrito, antes de la audiencia inicial, siempre que no se requiera la práctica de pruebas para su resolución;
(ii) por regla general, las excepciones previas se resolverán con las pruebas aportadas por las partes, y (iii) de requerirse la práctica de pruebas para resolver las excepciones previas, el juez deberá decretarlas en el auto que cita a la audiencia inicial, practicarlas en el curso de esta y resolver allí mismo. Teniendo claras las reglas del novedoso régimen de excepciones previsto en la Ley 2080 de 2021 para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a continuación procede el Despacho a definir la aplicabilidad al caso en concreto de las nuevas disposiciones procesales anteriormente descritas. 2.- RÉGIMEN DE «VIGENCIA» Y DE «TRANSICIÓN NORMATIVA» DE LA LEY 2080 DE 2021 Es importante destacar, que la Ley 2080 de 2021, en su artículo 86, señala que la reforma en ella contenida empieza a regir de manera inmediata a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación. Así mismo, en el artículo 86, la Ley 2080 de 2021 estableció un régimen de «transición normativa», aplicable a los siguientes eventos: «los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo».
Veamos: «Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley.
Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.
De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.» (Subrayas fuera de texto).
En el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 trascrito, el legislador acogió un postulado, principio, o regla general de interpretación, fuertemente arraigado en nuestra tradición jurídica, que ha sido denominado como «retrospectividad», según el cual, generalmente prima el efecto general inmediato (o hacia el futuro) de las nuevas disposiciones procesales, con la posibilidad de afectar situaciones jurídicas en curso al momento de entrada en vigencia de la norma; salvo en lo referente a los términos que hubiesen empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales continúan rigiéndose por la ley antigua, que es lo que se ha llamado «ultractividad», en virtud del principio «Tempus regit actus», que se traduce en que la norma vigente al momento de sucederse los hechos por ella prevista, es la que se aplica a esos hechos, aunque la norma haya sido derogada después. En conclusión, las novedades implementadas por la Ley 2080 de 2021 en los procesos tramitados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, son aplicables de manera inmediata a los trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-. con excepción de: (i) las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación; y (ii) los recursos interpuestos, las pruebas decretadas, audiencias convocadas, diligencias iniciadas, los términos que hubiesen empezado a correr, incidentes y notificaciones en curso, los cuales deben concluir o rituarse en virtud de las reglas procesales previstas en la norma vigente «cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones». 2.1.- LA APLICACIÓN DE LA LEY 2080 DE 2021 AL CASO EN CONCRETO En el caso en concreto, se tiene que en vigencia del texto original de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)-, la demanda que origina la presente causa judicial, fue admitida; de igual modo, se tiene que también en vigencia de la versión original del CPACA, las entidades demandadas contestaron la demanda; y así mismo, la Secretaría de la Sección Segunda dio traslado a todas las partes de las excepciones formuladas por la CNSC en su oposición. Bajo este horizonte, como quiera que en el proceso de la referencia lo que sigue es la fijación de fecha y hora para la realización de la audiencia inicial, y que no hay términos corriendo, ni trámite o diligencia alguna iniciada que esté pendiente de resolución, al sub judice son perfectamente aplicables las normas de índole procesal previstas en la Ley 2080 de 2021, según el principio del «efecto general inmediato» consagrado en el régimen de vigencia y transición normativa de dicha ley.
Por lo tanto, en el presente caso, corresponde al Despacho sustanciador resolver las excepciones previas propuestas por la CNSC antes de la audiencia inicial, a través de auto por escrito, en aplicación de las nuevas reglas procesales señaladas en la Ley 2080 de 2021. 3.- ESTUDIO DE LAS EXCEPCIONES EN EL CASO EN CONCRETO 3.1.- FALTA DE LEGITIMIDAD EN LA CAUSA POR ACTIVA, SEGÚN LA CNSC 3.1.1.- Argumentos de la CNSC La CNSC solicita la declaratoria de este medio exceptivo, con fundamento en que la demanda fue presentada por los representantes legales de unas organizaciones sindicales, y no por ciudadanos, pues si bien el artículo 137 del CPACA prevé que el medio de control de nulidad puede ser ejercido por cualquier persona, el artículo 40, numeral 6 de la Constitución Política contempló que «[t]odo ciudadano», en ejercicio de sus derechos políticos puede «[i]nterponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley».
Por consiguiente, aquélla constituye una facultad que no puede ser ejercida por personas jurídicas, pues no son titulares de esas garantías constitucionales reservadas exclusivamente para los ciudadanos. 3.1.2.- Los demandantes y demás intervinientes Corrido el traslado de las excepciones, tanto la parte actora como el departamento del Magdalena se abstuvieron de pronunciarse sobre las mismas. 3.1.3.- Pronunciamiento del Despacho En términos generales, la legitimación en la causa, sea por activa o por pasiva, es un presupuesto procesal derivado de la capacidad para ser parte.
Es una facultad que le asiste a una persona, sea natural o jurídica, para ostentar dicha calidad y, por ende, formular unas pretensiones atinentes a hacer valer un derecho subjetivo sustancial o, contradecirlas y oponerse a ellas. En el caso de la legitimidad en la causa por activa, se configura por la aptitud para formular determinado derecho subjetivo sobre el cual versa la pretensión que es objeto del proceso.
Como viene expuesto, tanto en la versión original del CPACA (artículo 180, numeral 6), como en la Ley 2080 de 2021 (artículos 38 y 42), a la falta de legitimidad en la causa se le da el tratamiento de excepción mixta, puesto que, aunque se trata de un medio o argumento de defensa encaminado a atacar la relación jurídico sustancial, de mérito o de fondo, se permite su estudio y decisión en las etapas primigenias o tempranas del proceso, en virtud del principio de economía procesal.
Ahora bien, el Despacho reitera, que en el marco de la versión original del CPACA (artículo 180, numeral 6) el legislador había permitido que las excepciones mixtas, como lo es la falta de legitimación en la causa, fuesen resueltas de manera anticipada en la audiencia inicial, junto con las excepciones previas, en virtud del aludido principio de economía procesal.
Pero, luego de la expedición de la Ley 2080 de 2021 (artículos 38 y 42), se insiste, las excepciones mixtas se estudian y resuelven ya sea de manera anticipada -en caso de que se tenga certeza de su prosperidad-, o en la sentencia de mérito al resolver el fondo del asunto. En lo que a la falta de legitimación en la causa se refiere, es importante señalar además, que la Ley 2080 de 2021 (artículos 38 y 42), exigen para su configuración, la calidad de «manifiesta», es decir, que su declaración anticipada, sólo es posible cuando no haya duda respecto de su procedencia, cuando se tenga certeza sobre la misma, es decir, que su configuración se encuentre plenamente acreditada, pues de lo contrario, se deberá esperar a que el proceso llegue hasta su etapa final y sea al momento de proferir sentencia, cuando, habiéndose agotado todo el trámite procesal, se valore todo el caudal probatorio obrante en el proceso y se defina sobre su ocurrencia. Ahora bien, en lo concerniente a la legitimación por activa del medio de control de Nulidad, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé lo siguiente: «ARTÍCULO 137.
NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. (…)». (Se subraya). De acuerdo con la norma transcrita, se tiene que este medio de control puede ser promovido por cualquier persona, por tratarse de una acción pública que se ejerce exclusivamente en interés general con el fin de salvaguardar el orden jurídico abstracto, de manera que no exige ninguna calidad para su presentación. En el caso concreto, la demanda fue presentada a través de apoderado, por los señores «Amet José Jiménez Zurita (…) actuando como presidente del Sindicato de Empleados y Trabajadores Oficiales y Administrativos de Colombia “SINALTROADICOL”» y «Cisar Pérez Romo (…) actuando como presidente del Sindicato de Trabajadores de la Salud Gobernación del Magdalena».
Sin embargo, pese a su afirmación, no allegaron los documentos que acreditan su calidad de directivos sindicales, así como los respectivos registros sindicales o estatutos, en virtud de los cuales el Despacho pudiera constatar esa condición. Por consiguiente, en garantía del derecho de acceso a la justicia, mediante auto proferido el 9 de agosto de 2021, se admitió la demanda de nulidad presentada por los señores Amet José Jiménez Zurita y Cisar Pérez Romo, como personas naturales y no en la calidad que aducen en la demanda y poderes, en tanto no acreditaron dicha condición. En ese sentido, la falta de legitimación en la causa por activa no es manifiesta como lo exigen los artículos 38 y 42 de la Ley 2080 de 2021, y por ende, no prospera esta excepción, pues es manifiesta la legitimación por activa «manifiesta» de los demandantes para presentar este medio de control, por cuanto el artículo 137 del CPACA faculta a «toda persona», para presentar el medio de control de Nulidad. 3.2.- INEXISTENCIA DE UNA ACUSACIÓN CLARA, CIERTA, CONCRETA Y VERIFICABLE QUE LE PERMITA AL OPERADOR JUDICIAL REALIZAR UN JUICIO ABSTRACTO DE LEGALIDAD 3.2.1.- Argumentos de la CNSC Para la CNSC se configura este medio exceptivo, toda vez que incumple la carga que le corresponde a quien pretende desvirtuar la presunción de legalidad de un acto administrativo, esto es, señalar las razones concretas en virtud de las cuales se concreta la supuesta vulneración al ordenamiento jurídico superior, de manera que se acredite la configuración de alguna de las causales previstas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, sin que sean admisibles apreciaciones subjetivas de los textos que se indican desconocidos.
Sostiene que en el concepto de violación se afirma «(…) que se violaron los segmentos normativos (…) porque no se había actualizado el manual específico de funciones de la planta de personal del ente territorial demandado», pero ello no refleja una contradicción con la Constitución Política, así como tampoco justifica la aludida infracción al debido proceso. 3.2.2.- Argumentos de la parte demandante y demás intervinientes Los demandantes y los demás intervinientes guardaron silencio frente a las excepciones formuladas por la CNSC. 3.2.3.- Pronunciamiento del Despacho De acuerdo con lo expuesto por la CNSC, el Despacho establece que la entidad hace referencia a la excepción previa de «ineptitud de la demanda» prevista en el artículo 100 del Código General del Proceso, aplicable al proceso contencioso por remisión expresa del artículo 175 del CPACA -modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021-, la cual se configura únicamente en los siguientes dos eventos: (i) por falta de los requisitos formales, o (ii) por indebida acumulación de pretensiones.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el primer evento, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los requisitos formales de la demanda están consagrados en los siguientes artículos del CPACA: artículo 162 -que se refiere al contenido de la demanda, artículo 163 -atinente a la individualización de la pretensiones-, artículo 166 -concerniente a los anexos de la demanda- y artículo 167 -relacionado con la prueba de la existencia de las normas internacionales-.
Mientras que los presupuestos y requisitos de la acumulación de pretensiones, están regulados en el artículo 165 del CPACA. Entonces, es claro que en esta oportunidad la CNSC se refiere a la inepta demanda por falta de los requisitos formales, específicamente de los señalados en el numeral 4° del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, consistentes en que deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha destacado la importancia del desarrollo del concepto de violación de la demanda para que, de un lado, el juez pueda emitir un pronunciamiento de fondo, y de otra, para que los demás sujetos procesales puedan ejercer sus derechos a oponerse o a coadyuvar las pretensiones de la demanda.
No obstante, también ha considerado que una inadecuada argumentación no siempre implica que configure esta excepción. Al respecto, en auto de única instancia de 7 de marzo de 2019, proferido en el proceso 2018-00091, se expuso: «El concepto de violación en materia de cuestionamiento de la legalidad del acto administrativo o electoral, junto con la causa petendi, desmarca la indeterminación o imprecisión sobre qué es lo que se quiere judicializar y por qué, y da paso a los límites, por demás adecuados, de cara a la presunción de legalidad que protege el acto, para que el operador jurídico pueda abordar el análisis y adoptar la decisión que se encuadra en aquellos aspectos o derroteros que el demandante en su libelo introductorio pone de presente y que luego, se van nutriendo con las demás postulaciones de los restantes sujetos procesales, quienes pueden apoyar los argumentos de la demanda -como tercero interesado o coadyuvante- u oponerse mediante la concurrencia como parte pasiva o también como tercero interesado o coadyuvante.
Se trata entonces de un medio instrumental de vital importancia para el proceso que versa sobre la legalidad del acto y para su buen término mediante decisión, pero no puede considerarse como un aspecto que permita descartar la demanda y, por ende, su ingreso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en etapas tempranas. De ahí que se permita su subsanación e incluso su reforma.
Puede decirse entonces, que serán aquellas situaciones o eventos extremos de carencia absoluta de invocación normativa o de argumentaciones que toquen los límites de lo absurdo, o cuando sea evidente o torticeramente incoherente, los que en dado caso podrían dar lugar a reputar inepta la demanda por la falta de invocación normativa y argumentativa del concepto de la violación y, eso sin olvidar, que el juez como máximo director del proceso y dada su competencia, se le impone solicitar al sujeto procesal que subsane la demanda.» Teniendo en cuenta lo anterior, encuentra la Ponente, que en el caso en estudio los demandantes presentaron el medio de control de Nulidad contra Acuerdo No. CNSC-2019000004476 del 14 de mayo de 2019, para lo cual, expusieron con claridad y precisión los reparos o censuras que, en su criterio, afectan la presunción de legalidad de ese acto administrativo, tal como fue analizado y presentado de manera resumida al inicio de esta providencia, lo que permite evidenciar el cumplimiento de la carga argumentativa de que trata el numeral 4° del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011.
Ahora bien, en aras de ser más precisos, la Ponente precisa que, si bien los accionantes no formularon de forma específica alguna de las causales de previstas en el artículo 137 íbidem - como lo señala la CNSC-, lo cierto es que en la demanda se afirma que incurrió en la primera de las circunstancias que señala la citada norma como causal de nulidad, a saber, que el acuerdo acusado fue expedido con infracción de los artículos: (i) 13, 53 y 125 Superiores, porque solo se ofertaron 190 cargos, pese a que la planta de personal de Magdalena tenía 300 vacantes;
(ii) 31 de la Ley 909 de 2004 y la sentencia C-183 de 2019 de la Corte Constitucional, en tanto la CNSC no exigió el certificado de disponibilidad presupuestal para ejecutar el proceso de selección; (iii) 17 de la Ley 909 de 2004, toda vez que la convocatoria se realizó con base en el Plan Anual de Vacantes de 2016; y (iv) 19 de la Ley 909 de 2004, porque se omitió actualizar el manual de funciones de la entidad convocante, por lo que las funciones de los cargos ofertados no corresponden a las que desarrollan actualmente los empleados en provisionalidad.
Vale la pena mencionar, que estos reparos fueron estudiados por el Despacho con la finalidad de resolver la solicitud cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte demandante mediante el auto de 14 de marzo de 2022, lo cual constituye una circunstancia adicional que refuerza la suficiencia argumentativa del concepto de violación de la demanda.
Por lo expuesto, para la Ponente es claro que la demanda contiene un concepto de violación de las normas invocadas. En consecuencia, el Despacho resuelve que la excepción previa de inepta demanda, propuesta por la CNSC no prospera. 3.3.- AUSENCIA DE VIOLACIÓN DIRECTA DEL DECRETO ÚNICO REGLAMENTARIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, DECRETO 1083 DE 2015 3.3.1.- Argumentos de la CNSC Aduce la CNSC que contrario a lo señalado en el anterior medio exceptivo, en la demanda sí se formula un cargo concreto, esto es, que «no tuvo en cuenta los requisitos previos que debían cumplirse en aplicación o con ocasión del pronunciamiento adoptado por la Corte en la sentencia C- 183 de 2019», al cual se opone con fundamento en: (i) que la CNSC sí cumplió́ con las reglas que rigen la materia y que fijan todos los parámetros del proceso; y (ii) que la expedición del Manual de Funciones y competencias, es competencia del ente convocante, esto es, el departamento de Magdalena y no de la CNSC, conforme lo previsto en el Decreto 1083 de 2015. 3.3.2.- Argumentos de la parte demandante y demás intervinientes El demandante y los demás intervinientes guardaron silencio frente a las excepciones formuladas por la CNSC. 3.3.3.- Pronunciamiento del Despacho Luego de estudiar con rigor y detalle, todos los argumentos y razonamientos expuestos por la CNSC para sustentar lo que denominó como la «ausencia de violación directa del Decreto Único Reglamentario de la Función Pública - 1083 de 2015», éste Despacho considera que esa proposición no es un verdadera excepción previa, así como tampoco es una excepción mixta, puesto que no es posible encuadrar su contenido en ninguno de los eventos señalados en los artículos 100 del Código General del Proceso y 175 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021.
Por el contrario, configuran argumentos o razonamientos que buscan defender de fondo la legalidad de la actuación del aparte acusado. Por lo tanto, el estudio detallado y de fondo de dicha argumentación, se desarrollará en la sentencia que resuelva de manera definitiva el mérito del presente asunto. 3.4.- AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 31 DE LA LEY 909 DE 2004 3.4.1.- Argumentos de la CNSC Manifiesta en esta oportunidad que «el órgano límite de la jurisdicción [de lo contencioso] administrativo ha fijado el alcance del artículo 31 de la Ley 909 de 2004», por lo que solicita se reitere la jurisprudencia de esta Corporación. 3.4.2.- Argumentos de la parte demandante y demás intervinientes El demandante y los demás intervinientes guardaron silencio frente a las excepciones formuladas por la CNSC. 3.4.3.- Pronunciamiento del Despacho Al igual que el anterior, éste constituye un argumento de defensa contra el segundo cargo de nulidad formulado por los demandantes contra el acto demandado -vulneración del artículo 31 de la Ley 909 de 2004-, por ende, tampoco es un verdadera excepción previa o mixta, ya que no encuadra en ninguno de los eventos señalados en los artículos 100 del Código General del Proceso y 175 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, razón por la cual, se analizará en la providencia que resuelva de manera definitiva el mérito del presente asunto. 4.- CAPÍTULO FINAL Por último, el Despacho encuentra que en la foliatura no están los documentos que acrediten la calidad de directivos sindicales de los demandantes, así como tampoco se encontraron los registros ante el Ministerio del Trabajo, estatutos y demás, a través de los cuales se demuestre la existencia de los sindicatos que se referencian en la demanda y en su contestación. Por consiguiente, (i) en aplicación de los principios de celeridad y eficiencia, (ii) en uso de las facultades propias de la dirección del proceso y, (iii) en virtud de la obligación procesal de las partes de adjuntar las pruebas en su poder, principalmente, la totalidad de los antecedentes administrativos de los actos administrativos demandados; por Secretaría, se ordenará oficiar a la parte demandante, para que remitan la documental señalada.
En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción mixta de «falta de legitimación en la causa por activa», formulada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, CNSC.
SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADA la excepción previa de «inepta demanda», propuesta por la Comisión Nacional del Servicio Civil, CNSC, como «inexistencia de una acusación clara, cierta, concreta y verificable que le permita al operador judicial realizar un juicio abstracto de legalidad».
TERCERO: DECLARAR que los demás medios defensivos erróneamente propuestos como excepciones, no son tal, sino que se trata de argumentos o razonamientos de defensa, y por lo tanto, serán estudiados al resolver el fondo del asunto.
CUARTO: OFICIAR por intermedio de la Sección Segunda, a la parte demandante, con el fin de que alleguen los documentos que acrediten su calidad de directivos sindicales, así como los registros ante el Ministerio del Trabajo, estatutos y demás, a través de los cuales se demuestre la existencia de los sindicatos señalados en la demanda y en los poderes que obran a folios 221 y 222 del cuaderno principal.
QUINTO: NOTIFICAR la presente decisión por estado, a través de la Secretaría de la Sección Segunda, de conformidad con lo previsto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.
SEXTO: INFORMAR a las partes y demás intervinientes, que contra la presente providencia procede el recurso de reposición de acuerdo con los artículos 242 y 243A del CPACA.
SÉPTIMO: Una vez ejecutoriada y en firme la presente providencia, la Secretaría de la Sección Segunda deberá remitir el expediente, de inmediato, al Despacho sustanciador, para proveer acerca de la procedencia de la celebración de la audiencia inicial o de la emisión de sentencia anticipada.
OCTAVO: Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ