CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-07292-00 Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de Primera Instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander, al proferir la sentencia de 22 de agosto de 2023, que confirmó la decisión de 28 de junio de 2022 proferida por el Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga, en tanto accedió a las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 680013105002-2016-00429-01, accionante: Nubia Gómez de Ochoa, donde la entidad tutelante fungió como demandada.
En amparo de los derechos invocados, solicita: “PRINCIPALES: Primero. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, al ordenar reconocer y pagar pensión de sobrevivientes del causante a la señora NUBIA GÓMEZ DE OCHOA quien no tenía derecho a la misma.
Segundo. Consecuentemente: a.- DEJAR sin efectos las decisiones contenidas en las sentencias del 28 de junio de 2022 y 22 de agosto de 2023 emitidas por el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, dentro del proceso contencioso No. 68001310500220160042900 por la flagrante vía de hecho y el abuso palmario del derecho en que incurrieron los estrados judiciales al reconocer erradamente la pensión de sobrevivientes a favor de la señora NUBIA GÓMEZ DE OCHOA quien no reunió los requisitos fijados por el artículo 13 de la ley 797 de 2003 y reiterados en la sentencia C-515 de 2019 para ser beneficiaria de esa prestación. b.- ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, que proceda a dictar nueva sentencia ajustada a derecho, revocando la decisión del 28 de junio de 2022 proferida por el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y como consecuencia niegue las pretensiones solicitadas por la señora NUBIA GÓMEZ DE OCHOA dentro del proceso contencioso del N° 68001310500220160042900, por encontrar que no tenía derecho al reconocimiento pensional de sobrevivencia alguno. ACCESORIAS: En caso de que esa H. Magistratura determine que en este caso procede otro medio de defensa judicial solicitamos: Primero. AMPARAR de manera TRANSITORIA los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, al ordenar reconocer la pensión de sobrevivientes del causante a la señora NUBIA GÓMEZ DE OCHOA quien no tenía derecho a la misma.
Segundo. Consecuentemente a lo anterior SUSPENDER el cumplimiento de las sentencias del 28 de junio de 2022 y 22 de agosto de 2023 proferidas por el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER dentro de la acción contenciosa N° del 2016-00429 para evitar la configuración de un perjuicio irremediable al Erario equivalente al pago de más de $194.944.073M/cte, entre mesadas pensionales, retroactivos e indexación, que se ordenan cancelar a favor de la señora NUBIA GÓMEZ DE OCHOA, hoy en cabeza de sus herederos, mientras se resuelve la actuación judicial que esa H. Corporación determine debemos iniciar para controvertir la legalidad de las órdenes impartidas en las sentencias controvertidas.” (Sic) Los hechos y las consideraciones La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Informó que Rafael Ochoa Sánchez nació el 22 de octubre de 1929.
Mediante Resolución No. 04936 del 21 de abril de 1986, Cajanal le reconoció una pensión de jubilación gracia en cuantía de COP$19.224.03, a partir del 6 de septiembre de 1984. Advirtió que el señor Rafael Ochoa Sánchez demandó a la señora Nubia Gómez por abandonar el hogar y llevarse a los hijos desde el año 1982. Con sentencia del Tribunal Superior de Bucaramanga, se declaró la separación de cuerpos el 7 de febrero de 1989.
Posteriormente, la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 4 de agosto de 1989, confirmó la decisión. Expuso que la señora Nubia Gómez adelantó proceso por alimentos en contra del señor Rafael Ochoa, asunto conocido por el Juzgado 4 de Familia de Bucaramanga, por lo que estaba obligado a suministrarle de su mesada pensional. Adujo que el señor Rafael Ochoa Sánchez falleció el 5 de abril de 2015.
Por lo anterior, la señora Nubia Gómez de Ochoa solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes el día 4 de mayo de 2015. A través de resolución número RDP035197 del 27 de agosto de 2015, se negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en favor de la señora Nubia Gómez de Ochoa, al no haber acreditado la convivencia con el causante dentro de los 5 años anteriores a su fallecimiento.
Igualmente, se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes al señor Andrés Ochoa Flórez Rafael, en calidad de hijo, al no acreditar incapacidad para trabajar por razón de sus estudios. Con resoluciones número RDP 44273 del 27 de octubre de 2015 y RDP 49970 del 27 de noviembre de 2015, se resolvieron recursos de reposición y apelación respectivamente, contra la precitada resolución, confirmándola en todas sus partes.
Inconforme con las anteriores decisiones, la señora Nubia Gómez de Ochoa, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. En primera instancia, el asunto fue conocido por el Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga, quien, en sentencia de 28 de junio de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda.
Dicha decisión, fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia de 22 de agosto de 2023. 2.1. Consideraciones de la parte actora Manifestó que el Tribunal Administrativo de Santander, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, al proferir la sentencia de 22 de agosto de 2023, que condenó a la entidad accionante al pago de forma íntegra y completa de la pensión de sobrevivientes de la señora Nubia Gómez de Ochoa.
Argumentó que la autoridad judicial accionada no dio aplicación de manera correcta al artículo 13 de la ley 797 de 2003, pues asegura que dicha norma regula el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de forma vitalicia a favor de la cónyuge y/o compañera permanente mayor de 30 años que acredite “que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte”, así mismo, regula el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de la cónyuge pero solo en casos de separación de hecho y en el que no se trate de convivencia simultánea; sin embargo exige que se presente compañera(o) permanente que acredite los 5 años de convivencia inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante, con el (la) que se reconocerá en proporción al tiempo de convivencia, más no refiere que ese derecho le asista a la cónyuge con sociedad conyugal disuelta o que se haya presentado sola a reclamar el derecho.
Por lo anterior, el reconocimiento a la pensión de sobrevivientes otorgado por las autoridades judiciales accionadas a favor de la señora Nubia Gómez de Ochoa, resulta errado en tanto no reúne el requisito legal de los 5 años de convivencia inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante, requisito que es taxativo y no permite flexibilizarse ya que de hacerlo (i) cónyuges o compañeras permanentes en la misma situación fáctica se presentarán al reclamar pensiones de sobrevivientes invocando el derecho a la igualdad, lo que a su vez (ii) implica que se podría causar a una afectación económica a grande escala perturbando así la sostenibilidad financiera del estado.
Igualmente, asegura que no se han tenido en cuenta sentencias que han definido el alcance de la norma aplicable, cuando estas han sido proferidas con efectos erga omnes. Trámite procesal Mediante auto del 11 de diciembre de 2023, se admitió la demanda y ordenó la notificación a las autoridades accionadas, es decir al Tribunal Administrativo de Santander y al Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Bucaramanga.
Además, en calidad de terceros, se ordenó notificar a los señores Marilyn Ochoa Gómez, Patricia Ochoa Gómez, Rafael Ochoa Gómez, y Julio César Ochoa Gómez. Intervenciones 4.1. El Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga, aportó los expedientes del proceso ordinario en primera instancia. 4.2. El Tribunal Administrativo de Santander, aportó el expediente de segunda instancia y sus enlaces de acceso en OneDrive y SAMAI. 4.3.
Marilyn Ochoa Gómez, Patricia Ochoa Gómez, Rafael Ochoa Gómez, y Julio César Ochoa Gómez, no se pronunciaron sobre los hechos y consideraciones de la solicitud de amparo. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.
Problema Jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Santander, al proferir la sentencia de 22 de agosto de 2023, vulneró el derecho fundamental al debido proceso en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, incurriendo en vía de hecho por los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la constitución, al confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga que accedió a las pretensiones dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por la señora Nubia Gómez de Ochoa contra la UGGP.
De la subsidiariedad de la acción de tutela De acuerdo con el principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela, este instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales.
Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política.
En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de la manera y dentro de los términos previstos legalmente. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados;
(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)". Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación al derecho fundamental al debido proceso en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
Igualmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia de 22 de agosto de 2023, se notificó a las partes por correo electrónico de 1 de septiembre del mismo año y la demanda de tutela se presentó el 1 de diciembre de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.
Sin embargo, la Sala observa que existen otros medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la UGGP como accionante puede lograr la protección de los derechos invocados, pues a pesar de adelantar las dos instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Nubia Gómez de Ochoa contra la citada entidad, se configura una de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Por tanto, es claro que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiaridad.
En efecto, lo pretendido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a través de la acción de tutela, es la protección del derecho fundamental al debido proceso en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional; con ocasión de la sentencia de 22 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual condenó a la accionante al pago de la pensión del causante Rafael Ochoa Sánchez en favor de la señora Nubia Gómez de Ochoa, en la modalidad de sobrevivientes.
De este modo, se observa que los reparos se circunscriben a cuestionar el actuar del Tribunal Administrativo de Santander, al condenar a la UGPP a reconocer y pagar en favor de la señora Nubia Gómez de Ochoa la pensión gracia que devengaba el señor Rafael Ochoa Sánchez, al considerar que no se cumplen los requisitos para reconocer dicha pensión en favor de la demandante, declarándolo así dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues a juicio de la parte actora se está frente a un caso de abuso del derecho; de manera que lo pretendido por la accionante es susceptible de ser controvertido mediante el recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011; a saber: “(…)
ARTÍCULO 248. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos (…)”. En ese sentido, las causales de revisión se encuentran en la norma contenida en el artículo 250 ibidem: “(…)
ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada (…)”. Por tanto, el juez ordinario, en el marco del recurso extraordinario de revisión, está llamado a estudiar los motivos por los cuales la entidad tutelante considera que sus derechos han sido vulnerados con ocasión del presunto abuso del derecho, cometido a través del reconocimiento de la sustitución pensional en favor de la señora Nubia Gómez Ochoa.
Frente al carácter residual de la acción de tutela, es pertinente mencionar que el artículo 86 Constitucional establece lo siguiente: “(…) Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión (…)”.
(Cursivas y subrayas ajenas al texto original). Señalado lo anterior, la Sala destaca que la acción de tutela se interpuso aun cuando la entidad accionante contaba con otro mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz, sin que a ese efecto haya justificado por que no acudió a estos; y en este caso particular, el recurso extraordinario de revisión, cuyo no ejercicio no puede ser suplido o desplazado a través de la acción de tutela.
Ahora bien, aunque exista otro medio de defensa judicial, excepcionalmente, la acción de tutela resulta procedente como mecanismo transitorio cuando se trata de evitar un perjuicio irremediable; no obstante, la parte actora no argumentó, ni mucho menos probó esta situación. Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de fondo de la solicitud de tutela, por lo que el amparo invocado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, se torna improcedente.
DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala rechazará por improcedente la presente acción por no superar el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad dentro la acción de tutela promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)