25000234200020180105902 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes Demandado: Procuraduría General de la Nación1 Temas: Prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Manuel Santana García Yepes presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio SG 6576 del 15 de septiembre de 2017 proferido por la PGN en el que negó el reconocimiento de la prima especial de servicio en cuantía del 30% del salario básico y la reliquidación de las prestaciones 1 En adelante PGN. 2 La demanda fue presentada el 16 de mayo de 2018.

Folio 30 del expediente. 3 En adelante CPACA. Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 2 sociales a las que tiene derecho por haberse desempeñado como procurador judicial I. 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la reliquidación y pago, desde el 10 de octubre de 2008 hasta el 15 de julio de 2009 y del 11 de marzo de 2010 en adelante, mientras siga desempeñando el cargo que le da derecho a los siguientes emolumentos: a) la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 en cuantía del 30% del ingreso salarial mensual; y b) las cesantías, intereses a las cesantías, prima especial, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación judicial, bonificación por servicios prestados, bonificación por actividad judicial y demás prestaciones que se calculen con base en el salario; ii) la indexación del valor de la condena; iii) el pago de los intereses comerciales y moratorios que se causen desde la ejecutoria de la sentencia; y iv) el pago de costas y agencias en derecho. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes4: 3.1. Manuel Santana García Yepes se vinculó a la Procuraduría General de la Nación como procurador 63 judicial I administrativo de Barranquilla, Atlántico, desde el 10 de octubre de 2008 hasta el 15 de julio de 2009 y como procurador 16 judicial I para asuntos laborales de Girardot, Cundinamarca, desde el 11 de marzo de 2010 y hasta, por lo menos, la fecha de radicación de la presente demanda. 3.2.

El 29 de marzo de 2017 solicitó ante la PGN el reconocimiento de la prima especial de servicio prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en cuantía del 30% de su asignación mensual y la reliquidación de todas las prestaciones sociales percibidas. 3.3. La PGN profirió el Oficio SG 6576 del 15 de septiembre de 2017 mediante el cual negó la anterior solicitud. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 53, 55, 55 y 58 de la Constitución Política; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; 1 de la Ley 270 de 1996; 1 de la Ley 476 de 1998; y la Ley 332 de 1996. 4 Folios 3 al 5 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai. Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 3 5.

En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente5: 5.1. La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 2 de abril de 20096 indicó que la prima especial de servicio de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debe reconocerse como un porcentaje adicional al salario básico y no como parte integrante de este, de modo que no debe ser restada de dicho monto. 5.2.

De acuerdo con lo anterior y con la forma errónea en la que el gobierno nacional interpretó el artículo 14 ibidem, a los servidores públicos beneficiarios de dicha prestación se les ha pagado un salario desmejorado al imputar el 30% de la asignación básica salarial como si se tratara de la prima especial de servicio, lo que ha generado que la liquidación de los demás emolumentos que se calculan a partir del valor del salario básico se haya pagado en una cuantía inferior a la que corresponde. 1.2.

Contestación de la demanda 6. La PGN se opuso a las pretensiones de la demanda por las razones que se expresan a continuación7: 6.1. Los pagos por concepto de salarios y prestaciones sociales se adecúan al régimen salarial y a los decretos anuales expedidos por el gobierno nacional, de modo que la entidad se ha limitado a dar cumplimiento a las normas correspondientes pues no tiene la potestad de modificar los salarios de sus servidores. 6.2.

La prima especial de servicios no es factor de salario y en consecuencia no puede hacer parte de la base de liquidación de otras prestaciones sociales. Los derechos reclamados por el demandante se encuentran prescritos y operó la caducidad en relación con la liquidación del auxilio de cesantías. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en sentencia proferida el 29 de septiembre de 2023, accedió parcialmente a las 5 Folios 20 al 28. 6 Radicado 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07). 7 Folios 61 al 62 reverso.

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 4 pretensiones de la demanda. La parte resolutiva es del siguiente tenor: «PRIMERO. - Estese a lo resuelto en la sentencia del 29 de abril del año 2014 proferida por el Consejo de Estado dentro del expediente Nº 2007-0087-00. CP. Dra. MARIA CAROLINA RODRÍGUEZ RUÍZ, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de SEGUNDO. -Declarar la nulidad del Oficio No. SG No- 006576 del 15 de septiembre de 2017, expedido por la Procuraduría General de la Nación, por medio de los cuales se negó al demandante los derechos laborales reclamados, en razón a que tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el entendido de que dichos salarios fueron liquidados sobre el 70% de su salario básico, para lo cual el 30% de la prima especial de servicios se debe sumar al salario y en cuanto a las prestaciones sociales, deben ser liquidadas sobre la base de todo salario básico, “sin lugar a detraer de la misma el 30% de la prima especial, por lo cual si ello ocurrió así, se debe proceder a su reajuste”, durante el periodo supra relacionado.

CUARTO [sic]: Declarar probada parcialmente la excepción de prescripción trienal respecto a las sumas causadas antes del 29 de marzo de 2014 y sólo reconocerá el pago por concepto de prima especial de servicios a que tiene derecho el demandante, a partir del 29 de marzo de 2014 y, atendiendo el cargo que desempeñaba o ejercía el demandante durante ese periodo y hasta la fecha en que funja o fungió en el respectivo cargo.

QUINTO: Condenase a la Nación – Rama Judicial a pagarle al demandante Manuel Santana García Yepes, el derecho que tiene a la reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados a partir del 29 de marzo de 2014 atendiendo el cargo que desempeñaba o ejercía durante ese periodo y hasta la fecha en que funja o fungió en el respectivo cargo, sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo salario básico, “sin lugar a detraer de la misma el 30% de la prima especial, por lo cual, si ello ocurrió así, se debe proceder a su reajuste”, durante el periodo supra relacionado.

Siguiéndose para su liquidación y pago los parámetros fijados en esta sentencia, sin que en ningún caso se supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo que ocupó el demandante en el periodo supra relacionado. Precisándose, además, que aquellos funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, sometidos al régimen del decreto 610 de 1998, no podrá superar en ningún caso el límite del 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.

SEXTO. Niéguense las demás pretensiones de la demanda. […]

DÉCIMO PRIMERO: Sin condena en costas. […]» [sic]. 8. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos8: 8.1. De acuerdo con las sentencias del Consejo de Estado9 la prima especial de servicio creada por medio del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debe pagarse de manera adicional al salario, por lo que el demandante tenía derecho a recibir la asignación básica mensual decretada anualmente por el gobierno nacional más el 30% de dicho rubro que corresponde a la mencionada prestación. 8.2.

La entidad demandada debe reconocer las diferencias surgidas entre lo pagado y lo que en derecho correspondía, con la respectiva reliquidación de las prestaciones sociales cuyo pago fue calculado con base en el 70% del salario básico y no el 100% como corresponde. Sin embargo, hay lugar a declarar la prescripción trienal de las mesadas causadas antes del 29 de marzo de 2014, con ocasión de la fecha de la reclamación administrativa que ocurrió el 29 de marzo de 2017. 8.3.

No hay lugar a declarar la caducidad del medio de control en relación con la reclamación de las cesantías porque dicho fenómeno no puede predicarse cuando el vínculo laboral sigue vigente, tal como lo ha considerado en Consejo de Estado en su jurisprudencia10. 1.4. El recurso de apelación 9. La PGN presentó recurso de apelación en el que solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia de acuerdo con las siguientes razones11: 9.1.

El fallo recurrido incurrió en incongruencia, pues la decisión se basó en las sentencias del 29 de abril de 201412 y 2 de septiembre de 201913 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en las que se concluyó que la prima especial de servicio solo es factor de salario para la liquidación de los 8 Documento 16 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai. 9 Sentencia del 2 de abril de 2009, radicado 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07) y sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018). 10 Sentencia del 13 de febrero de 2014, radicado 66001-23-31-000-2011-00117-01 (‘798-2013). 11 Folios 11 al 91. 12 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). 13 Radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018).

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 6 aportes a pensión, sin embargo, dicha conclusión fue desconocida. 9.2. La decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca debe ser revocada o modificada en el sentido de indicar que la prima especial de servicio no tiene carácter salarial. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 10. De conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar14. 1.6. El Ministerio Público 11. El Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad15. 2.

Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 12. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia16, se circunscribe a establecer ¿si la sentencia de primera instancia incurrió en incongruencia entre la parte considerativa y la resolutiva al resolver el presente asunto con base en las sentencias del Consejo de Estado del 29 de abril de 201417 y 2 de septiembre de 201918, pero asignarle carácter salarial a la prima especial de servicios de que trata 14 Auto en el índice 3 de Samai. 15 Constancia en el índice 7 de Samai. 16 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 17 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). 18 Radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018).

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 7 el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992? 2.2. Marco Normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar 13. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la fuerza pública. 14.

En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial19 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 16. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de 19 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional».

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 8 la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2). 17.

Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 18.

Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación». 19.

Posteriormente, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200720, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar21». 20.

Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del 20 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).

M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 21 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 9 Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 21.

A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 22.

Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201922, fijó, entre otras, las siguientes pautas: «1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP. Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 10 fijado por el Gobierno Nacional. 5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de [1968] y 1848 de 1969. 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.

Este 80% es un piso y un techo» [sic]. 23. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.

Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201923. 24. Asimismo, el Consejo de Estado24 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.

Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 24 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz.

Declaró la nulidad de los siguientes artículos: los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007.

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 11 servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 25. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que25 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.

En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.2.2.

La prescripción del derecho a la prima especial de servicios y la imprescriptibilidad de los aportes a seguridad social en pensión 26. La prescripción de los derechos laborales se encuentra prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 según el cual la exigibilidad de los derechos de origen laboral se extingue en un plazo de 3 años contados desde el momento en el que el derecho reclamado se hace exigible, plazo que puede interrumpirse por uno igual a partir de la reclamación efectuada por el trabajador.

La citada disposición fue reiterada a través del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 27. En la sentencia del 2 de septiembre de 200926, el Consejo de Estado determinó que en materia de la prima especial de servicio de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prescripción debe computarse de manera retroactiva desde la fecha de interposición de la reclamación administrativa y en los términos del citado Decreto 3135 de 1968, es decir, teniendo en cuenta la fecha de exigibilidad del derecho. 28.

Para establecer lo anterior la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que la exigibilidad de los derechos salariales surgidos a partir del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se predica del «momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993». 29.

Lo anterior obedece a que los salarios de los servidores judiciales beneficiarios de la citada prestación se actualizan anualmente con los decretos salariales 25 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.

Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 12 expedidos por el gobierno nacional que establece la escala salarial que regirá para la respectiva anualidad, de modo que no es la fecha de ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales la que determina el punto de partida para el cómputo de la prescripción. 30.

Ahora bien, en materia de prescripción no ocurre lo mismo respecto de los aportes pensionales, pues tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior27 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro-operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 31.

En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 32.

Así, en palabras de esta Sección en sentencia CE-SUJ2-0528 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor medida con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal. 33.

Ahora bien, vale la pena precisar que a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 solo le fue otorgado carácter salarial para efectos pensionales por medio del artículo 1 de la Ley 332 de 1996, en el que se indicó lo siguiente: «la prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 […] harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley». 34.

El hecho de que la prima especial de servicios fuera factor salarial solo para efectos pensionales a partir de la vigencia de la Ley 332 de 1996 y no desde su creación fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional a través de la 27 ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. 28 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 13 sentencia C-444 de 1997, en la que se explicó lo siguiente en torno al derecho a la igualdad: «Es cierto que la ley 332, al otorgar carácter salarial a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4a. de 1992, otorgó un beneficio para los futuros pensionados, beneficio que se traduce en un mayor valor de la asignación pensional, en relación con la que reciben quienes se pensionaron con anterioridad a su vigencia. Este hecho, sin embargo, no les desconoce derecho alguno, pues éstos consolidaron su derecho pensional bajo la vigencia de un régimen diverso, en el cual la prima especial no podía ser tenida en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión, y por ello recibieron su asignación en el monto señalado en la ley.

Por otra parte, y tal como se indicó, el legislador, si así lo hubiera querido, podría haber ordenado la reliquidación de las pensiones a quienes la obtuvieron bajo la vigencia del artículo 14 de la ley 4ª de 1992. Pero el que no lo hubiese hecho, no desmejora ni desconoce sus derechos». 35. De acuerdo con lo anterior, a pesar de que los aportes al sistema pensional son imprescriptibles, la prima especial de servicios no tenía carácter salarial ni siquiera en materia pensional hasta la vigencia de la Ley 332 de 1996, pues la Ley 4ª de 1992 no lo previó de ese modo.

En consecuencia, no hay lugar a conceder aportes por la citada prima antes del 28 de diciembre de 1996, fecha de vigor de la Ley 332 de ese año. 2.3. Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 36. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 36.1. Manuel Santana García Yepes desempeñó el cargo de procurador judicial I entre el 10 de octubre de 2008 y el 15 de julio de 2009 y desde el 11 de marzo de 2010 hasta, por lo menos, la fecha de radicación de la presente demanda que data del 16 de mayo de 201829. 36.2.

El 29 de marzo de 201730 solicitó a la PGN el pago del 30% de los haberes salariales dejados de pagar o pagados a título de prima especial de servicio y la reliquidación de las prestaciones sociales de acuerdo con el porcentaje del salario básico descontado31. 29 Certificado laboral del 26 de diciembre de 2017 en los folios 13 al 15 y acta de reparto en el folio 30. 30 Según sello de recibido visible en el folio 12. 31 Folios 9 al 12.

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 14 36.3. La PGN emitió el Oficio SG 6576 del 15 de septiembre de 201732 mediante el cual negó lo pretendido por el demandante con fundamento en que no podía efectuar reconocimientos distintos a los ordenados en la norma y que, en todo caso, los emolumentos reclamados se encontraban prescritos de acuerdo con los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 12 del Decreto 1848 de 1969. 2.4.

Análisis sustancial 37. A efectos de abordar el problema jurídico planteado es importante precisar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, declaró la nulidad del acto administrativo demandado, ordenó la reliquidación de sus ingresos mensuales que deben corresponder al salario fijado anualmente por el gobierno nacional más el 30% de la prima especial de servicio, también se dispuso la reliquidación de las prestaciones sociales a partir del porcentaje del salario dejado de pagar, pues se aclaró que la mencionada prestación solo tiene carácter salarial para efectos de los aportes pensionales los cuales fueron ordenados por todo el tiempo de la relación laboral, es decir sin prescripción trienal, que sí fue declarada para los demás emolumentos causados antes del 29 de marzo de 2014. 38.

La PGN presentó recurso de apelación en el que discutió únicamente la supuesta incongruencia en la que se habría incurrido en la sentencia de primera instancia al aplicar la tesis consignada en las sentencias del Consejo de Estado del del 29 de abril de 201433 y 2 de septiembre de 201934, pero asignarle carácter salarial a la prima especial de servicio, por lo que el análisis en el presente asunto solo se centrará en ese aspecto. 39.

Pues bien, sobre el argumento de la apelación debe decirse que tal como se indicó en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y en la sentencia C-279 de 1996 de la Corte Constitucional, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y, en consecuencia, no debe hacer parte del cálculo de liquidación de las prestaciones sociales, con excepción de los aportes a seguridad social en pensiones. 40.

Así, es importante señalar que la reliquidación de las prestaciones sociales ordenada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no obedece a que se le otorgue carácter salarial a la prima especial de servicios, sino a la inclusión en la base de liquidación del 30% correspondiente al porcentaje del salario que había sido deducido de la asignación básica y pagado como si se tratara de la prima 32 El número y fecha del acto administrativo se extrae de la constancia de notificación, pues dicha información es ilegible en la copia del acto aportada al expediente.

Folios 2 al 7. 33 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). 34 Radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018). Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 15 especial de servicios por la incorrecta interpretación de la norma. 41. En ese sentido, las órdenes de reajuste dictadas por el juez de primera instancia recaen sobre el 30% correspondiente a la diferencia salarial [en otras palabras, la diferencia en la asignación básica] dejada de pagar y que generó que el salario se fraccionara, aspecto que fue ampliamente abordado en la sentencia de primera instancia y aclarado en la parte final del ordinal quinto de la parte resolutiva en la que se indicó que «la prima especial de servicios de que trata la citada normatividad solo tiene carácter salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral […]». 42.

De acuerdo con lo señalado, no es cierto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le haya dado carácter salarial a la prima especial de servicios, como afirma la apelante, pues la reliquidación de las prestaciones sociales obedece en realidad al porcentaje del salario reconocido al paso que solo se le dio dicha calidad para efectos pensionales, decisión que se acompasa con la posición del Consejo de Estado sobre ese particular. 43.

Finalmente, para evitar dificultades con el cumplimiento de la sentencia la Sala encuentra oportuno adicionar el ordinal quinto para aclarar que los aportes al sistema de seguridad social en pensiones son imprescriptibles y por lo tanto su reliquidación debe recaer sobre todo el tiempo en que el demandante haya percibido la prima especial de servicios, en virtud del 30% del salario dejado de pagar más el 30% de la prima especial de servicios que tiene carácter salarial únicamente para efectos de calcular el monto de los aportes a pensión desde la entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996, es decir el 28 de noviembre de ese año y que el cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos. 2.5.

Costas 44. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 16 que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 45. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 46.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.35 47.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 48. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.

Conclusión 49. Con fundamento en lo expuesto la Sala encuentra que: i) la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por lo tanto no debe hacer parte de la base para calcular las prestaciones sociales con excepción de los aportes a pensión, tal como se indicó en la sentencia de primera instancia y ii) hay lugar a adicionar el ordinal quinto del fallo apelado en el sentido de indicar que el cumplimiento de la sentencia está sujeto a que la entidad no haya pagado las sumas ordenadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Adicionar el ordinal quinto de la sentencia de primera instancia del 29 de 35 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014).

Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 17 septiembre de 2023 que quedará del siguiente modo:

QUINTO: Condenar a la Nación – Rama Judicial a pagarle al demandante Manuel Santana García Yepes, el derecho que tiene a la reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados a partir del 29 de marzo de 2014 atendiendo el cargo que desempeñaba o ejercía durante ese periodo y hasta la fecha en que funja o fungió en el respectivo cargo, sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, “sin lugar a detraer de la misma el 30% de la prima especial, por lo cual, si ello ocurrió así, se debe proceder a su reajuste”, durante el periodo supra relacionado.

Con la precisión de que la prima especial de servicios de que trata la citada normatividad solo tiene carácter salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído. Los aportes a seguridad social en pensión son imprescriptibles, por lo que la demandada deberá reliquidar y pagar a la administradora de pensiones las diferencias surgidas entre lo pagado y lo que en realidad corresponde durante todo el tiempo en que el demandante haya percibido o perciba la prima especial de servicios consignada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, con ocasión del 30% del salario dejado de pagar más el 30% de la prima especial de servicios que tiene carácter salarial únicamente para efectos de calcular el monto de los aportes a pensión desde la vigencia de la Ley 332 de 1996 (28 de diciembre de 1996.

El cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos. Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia apelada del 29 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Radicado: 25000-23-42-000-2018-01059-02 (3350-2024) Demandante: Manuel Santana García Yepes 18 Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

MLBC