Radicado: 11001-03-15-000-2024-03802-00 Demandante: Arquitek y Asociados SAS 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03802-00 Demandante: ARQUITEK Y ASOCIADOS SAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Tema: Mora judicial SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la empresa Arquitek y Asociados SAS contra el Tribunal Administrativo de Santander.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 23 de julio de 20241, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de su representante legal, la sociedad Arquitek y Asociados SAS pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la demandante, la vulneración de sus garantías superiores se presenta con ocasión de la tardanza del Tribunal Administrativo de Santander en decidir en primera instancia el proceso de controversias contractuales 68001-23-33-000-2018-00492-00. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Tutelar los derechos fundamentales de la accionante, al debido proceso y acceso a la administración de justicia por mora judicial. 2. Ordenar que, en el término de 10 días el Despacho emita sentencia de primera instancia. 3. Hechos Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el proceso, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El 7 de octubre de 2013 Ecopetrol S. A. le adjudicó a la tutelante el contrato de «consultoría para el desarrollo de ingenierías básicas y de detalle para la optimización del edificio 9 y la ingeniería básica y de detalle para el 9 expansión en el Instituto Colombiano del Petróleo Permanente», negocio jurídico que se formalizó el 15 de octubre de ese año y cuya acta de inició se firmó el 8 de noviembre siguiente.
El 7 de noviembre de 2014 se suscribió un otrosí en el que se pactó una «intervención o mantenimiento a gran escala» de la mencionada edificación, con el fin de mejorar los procesos productivos, disminuir los riesgos, etc., y un aumento del término de ejecución, el cual se amplió nuevamente por conducto de otrosí firmado el 7 de julio de 2015. 1 Índice 1 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03802-00 Demandante: Arquitek y Asociados SAS 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El negocio jurídico fue liquidado el 29 de abril de 2016, en cuya acta consignó la empresa Arquitek y Asociados SAS que Ecopetrol S.A. le adeudaba $4.683.758.307 por concepto de costos adicionales provenientes de la modificación del contrato, los cuales no le fueron reconocidos, en afectación de la ecuación contractual.
El 1º de junio de 2018 la sociedad contratista promovió demanda de controversias contractuales contra Ecopetrol S.A. (a la que se le asignó el número de radicación 68001- 23-33-000-2018-00492-00), con el propósito de que se declarara el incumplimiento del contrato de 15 de octubre de 2013 y se ordenara pagarle las sumas estipuladas en el acta de liquidación del negocio jurídico, junto con los demás perjuicios que originó el desequilibrio contractual.
El asunto fue conocido por el Tribunal Administrativo de Santander, que el 14 de agosto de 2018 lo admitió, ordenó efectuar las correspondientes notificaciones (las cuales se realizaron al día siguiente) y fijó los gastos del proceso. El 22 de noviembre de 2018 Ecopetrol S.A. presentó la contestación de la demanda, el 28 de enero de 2019 la autoridad accionada dispuso fijar en lista «las excepciones previas» allí formuladas (caducidad e ineptitud sustantiva de la demanda por incumplimiento de los requisitos legales) y correr traslado a la parte demandante.
El 27 de noviembre de ese año programó la audiencia inicial2 para el 18 de marzo de 2020, pero no se llevó a cabo. El proceso fue redistribuido en virtud del Acuerdo CSJSAA21-17 de 10 de febrero de 2021, emitido por el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, por lo que el 1º de julio de ese año el nuevo despacho sustanciador asumió conocimiento de las diligencias y advirtió que se emplearían las tecnologías de la información en las actuaciones que se surtieran.
El 22 de septiembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Santander decidió las excepciones previas, en el sentido de declararlas no probadas, por cuanto la caducidad no tenía esa condición y la demanda cumplió las exigencias legales para su admisión, de ahí que no se evidenciara que careciera de formalidades. El 23 de junio de 2022 el Tribunal prescindió de la audiencia inicial, saneó el proceso, les indicó a las partes que cualquier fórmula de conciliación debía ser puesta en su conocimiento, fijó el litigio, decretó pruebas (dentro de las que se destacan unos testimonios, un dictamen pericial y un interrogatorio de parte) y citó a audiencia con el fin de practicarlas para el 23 de agosto de 2022.
La diligencia, luego de ser reprogramada el 17 de agosto de 2022 y 23 de septiembre de ese año, se surtió los días 16 y 19 de diciembre de 2022 y 19 de enero de 2023, día en que se dispuso correr traslado para presentar los alegatos de conclusión. El 18 de abril de 2023 el expediente ingresó al despacho para dictar sentencia. El 10 de agosto, 7 de septiembre, 19 y 30 de octubre, 23 de noviembre y 7 de diciembre de 2023, y 8, 10, 14, 15 y 17 de julio de 2024, la demandante pidió impulso en el proceso 68001-23-33-000-2018-00492-00, comoquiera que ya había pasado un tiempo considerable de inactividad y no se había proferido sentencia de primera instancia. 4.
Fundamentos de la acción de tutela La tutelante afirmó que la autoridad accionada vulnera sus derechos fundamentales invocados, por no emitir sentencia de primera instancia en el proceso de controversias contractuales 68001-23-33-000-2018-00492-00, pese a que ha trascurrido un amplio 2 De que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03802-00 Demandante: Arquitek y Asociados SAS 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lapso desde que se presentó la demanda y desde que el expediente ingresó al despacho. 5. Trámite procesal Por auto del 26 de julio de 2024, el Despacho sustanciador admitió la acción de tutela y, entre otras cosas, ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander y como tercero interesado a Ecopetrol S.A. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría General de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes mediante correos electrónicos enviados el 30 de julio de 2024. 6.
Intervenciones El Tribunal Administrativo de Santander pidió que se denegara la solicitud de amparo porque no ha acontecido mora judicial injustificada en el proceso de controversias contractuales 68001-23-33-000-2018-00492-00. Afirmó que el 23 de septiembre de 2022 entró en funcionamiento el despacho a cargo del expediente 68001-23-33-000-2018-00492-00, al que le fueron asignados 646 procesos, los cuales iniciaron entre 1999 y 2019 y ninguno puede ser catalogado como de «baja complejidad».
Que a la fecha en que se presentó el informe tenía a cargo 533 procesos ordinarios, 27 acciones constitucionales y 9 demandas electorales. Que ha adoptado un plan de trabajo orientado a evacuar los procesos represados, que comprende tramitar con prioridad los más antiguos y los que conciernen a sujetos de especial protección constitucional, método que ha permitido darle tramite a 1025 procesos desde el 23 de septiembre de 2022, lo que resulta significativo si se tiene en cuenta que el aludido despacho judicial lo integran 5 servidores, quienes deben conocer de los diferentes medios de control.
Señaló que el expediente 68001-23-33-000-2018-00492-00 es de alta complejidad y está integrado por 988 folios, que comprenden planos y documentos de ingeniería básica que requieren de un análisis minucioso, lo que toma tiempo para fallarlo, sin embargo, se tiene presupuestado decidirlo en septiembre de 2024, aun cuando deba dárseles prioridad a las demandas electorales y de tutela.
Ecopetrol S.A. pidió que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que de los hechos expuestos en el escrito de tutela no se observa que se le atribuya vulneración de los derechos fundamentales invocados por la demandante. Además, señala que el proceso 68001-23-33-000-2018-00492-00 se ha surtido en atención al ordenamiento jurídico y en este se han garantizado las prerrogativas de las partes.
Que la jurisprudencia constitucional señala que para que proceda la tutela en asuntos relacionados con mora judicial, es necesario acreditar la existencia de un «perjuicio patrimonial irreparable» derivado de la presunta inactividad judicial, presupuesto que no cumple la demandante, de ahí que el amparo devenga en improcedente. II. CONSIDERACIONES 1.
Cuestión previa. Legitimación en la causa por pasiva De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y, excepcionalmente, contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991). Radicado: 11001-03-15-000-2024-03802-00 Demandante: Arquitek y Asociados SAS 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional3 ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela, y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada.
En el sub lite, Ecopetrol S.A. adujo que carecía de legitimación en la causa por pasiva, porque no tiene incidencia en la presunta mora judicial en la que incurre el Tribunal Administrativo de Santander en el proceso de controversias contractuales 68001-23-33- 000-2018-00492-00 No obstante, la Sala precisa que la vinculación de esa autoridad al trámite constitucional fue en calidad de tercero con interés por ser demandada en el mencionado asunto contencioso-administrativo y esa situación justifica su comparecencia en este trámite constitucional e impide desvincularla. 2.
Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la empresa Arquitek y Asociados SAS, por la presunta mora judicial en la que incurre el Tribunal Administrativo de Santander en el proceso de controversias contractuales 68001-23-33-000-2018-00492-00 promovido contra Ecopetrol S.A., en el que no ha emitido sentencia de primera instancia. La Sala anticipa que denegará las pretensiones de la tutelante, porque no se evidencia una mora judicial injustificada en el expediente 68001-23-33-000-2018-00492-00 por parte del Tribunal demandado.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) generalidades de la acción de tutela, (ii) la mora judicial y (iii) analizará el caso concreto. 3. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 4.
Sobre la mora judicial La mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) la inobservancia de los plazos dispuestos por la ley para adelantar la actuación judicial; (ii) la inexistencia de un motivo razonable que justifique la demora, y (iii) la tardanza debe ser imputable a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes por parte del juez4. 3 Sentencia T- 1051 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Reiterada en la sentencia T-278 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 4 Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-230 de 2013, T-186 de 2016, T-052 de 2018 y T-441 de 2020. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03802-00 Demandante: Arquitek y Asociados SAS 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales.
Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas.
Sobre el particular, la sentencia T-186 de 2017 señaló que existe relación de conexidad necesaria entre la noción de plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, a tal punto que esos son los criterios que deben analizarse para establecer si se configuró o no una amenaza o violación al debido proceso o de acceso a la administración de justicia. De modo que el funcionario incumplido debe demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de dichos derechos y, por ende, la mora judicial solo estará justificada cuando: i) Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, ii) Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.
Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes. Asimismo, expresó que para identificar la ocurrencia de un plazo irrazonable se deben tener en cuenta: (i) las circunstancias generales del caso concreto (incluida la afectación actual que el procedimiento implica para los derechos y deberes del procesado);
(ii) la complejidad del caso; (iii) la conducta procesal de las partes; (iv) la valoración global del procedimiento; y (v) los intereses que se debaten en el trámite5. 5. Análisis del caso concreto Para resolver, la Sala realizará un recuento de las actuaciones relevantes adelantadas en el proceso de controversias contractuales 68001-23-33-000-2018-00492-00.
El 1º de junio de 2018 la sociedad Arquitek y Asociados SAS presentó demanda de controversias contractuales contra Ecopetrol S. A., en aras de que se declarara que incumplió el contrato del 5 de octubre de 2013 y se le ordenara pagarle las sumas consignadas en el acta de liquidación del negocio jurídico, comoquiera que hubo un rompimiento en la ecuación contractual.
El Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda el 14 de agosto de 2018, dispuso fijar en lista «las excepciones previas» el 28 de enero de 2019 y programó audiencia inicial el 18 de marzo de 2020. El proceso fue redistribuido en atención al Acuerdo CSJSAA21-17 de 10 de febrero de 2021, dictado por el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, por lo que el 1º de julio de ese año el nuevo despacho sustanciador asumió las diligencias. 5 La Corte Constitucional se ha apoyado en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en la que se establecieron criterios objetivos para determinar bajo qué circunstancias se configura la violación al plazo razonable por parte de las autoridades judiciales o administrativas, tales como: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales.
(Caso Motta Vs Italia, sentencia de 19 de febrero de 1991: Caso Ruiz Mateos Vs España, sentencia de 23 de junio de 1993; Caso Genie Lacayo Vs Nicaragua, sentencia de 29 de enero de 1997). Radicado: 11001-03-15-000-2024-03802-00 Demandante: Arquitek y Asociados SAS 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La autoridad accionada el 22 de septiembre de 2021 decidió las excepciones previas y el 23 de junio de 2022 prescindió de la audiencia inicial, saneó el proceso, fijó el litigio, decretó pruebas y citó a audiencia para el 23 de agosto de 2022, diligencia que se surtió el 16 y 19 de diciembre de 2022 y 19 de enero de 2023.
El 18 de abril de 2023 el expediente ingresó al despacho para dictar sentencia de primera instancia, lo cual no ha acontecido. A partir del anterior recuento, la Sala advierte que si bien el expediente 68001-23-33- 000-2018-00492-00 ingresó al despacho para emitir sentencia de primera instancia el 18 de abril de 2023 y no se ha proferido, ello no constituye una mora judicial injustificada, pues, tal como lo señala el despacho judicial a cargo de esas diligencias en el informe que rindió en este trámite constitucional, tiene asignados 533 procesos ordinarios, 27 acciones constitucionales y 9 procesos electorales, trámites que iniciaron entre 1999 y 2019, y que resuelve teniendo en cuenta la fecha en que se presentaron y su complejidad.
Dicha carga laboral considerable se relaciona con los problemas estructurales en el sistema judicial, que ocasionan represamiento en los despachos judiciales, el cual imposibilita cumplir de manera estricta los términos procesales6. Asimismo, el proceso comporta una situación fáctica y jurídica compleja, es de gran volumen y allí obran pruebas relacionadas con asuntos de ingeniería que ameritan realizar un estudio detallado, el cual involucra un tiempo considerable, situaciones de las que se colige que no constituye negligencia el hecho de que el expediente no se haya decidido en primera instancia, máxime cuando, se reitera, la carga laboral del despacho que tiene a cargo las diligencias es voluminosa.
En ese orden de ideas, la Sala no advierte que en el proceso de controversias contractuales 68001-23-33-000-2018-00492-00 acontezca una tardanza injustificada del Tribunal Administrativo de Santander en dictar fallo de primera instancia, lo que impide acceder al amparo solicitado, conforme a la jurisprudencia constitucional, que sobre el particular ha señalado: «[…] si bien la administración de justicia debe ser pronta […] no todo retardo en la adopción de una decisión judicial genera per se una infracción a la Constitución. Para que esto ocurra debe probarse que la dilación injustificada tuvo origen en la falta de diligencia del funcionario judicial en el cumplimiento de sus deberes o que el plazo del proceso sea irrazonable […]»7, cuanto más si en el respectivo informe allegado a estas diligencias la autoridad accionada indicó que en septiembre de 2024 dictará sentencia de primera instancia en el asunto contencioso-administrativo.
Así las cosas, en razón a que en el precitado expediente no se evidencia una tardanza injustificada del Tribunal Administrativo de Santander, debe denegarse el amparo deprecado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Denegar las pretensiones formuladas por la empresa Arquitek y Asociados SAS, en atención a la parte motiva de esta determinación judicial. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 6 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 7 Corte Constitucional, sentencia T-052 de 2018, M. P. Alberto Rojas Ríos.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03802-00 Demandante: Arquitek y Asociados SAS 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO WILSON RAMOS GIRÓN