CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación: 25000-23-36-000-2021-00617-01 (72021) Demandante: Consorcio Infraestructura Engativá Demandado: Bogotá, D. C. –Secretaría Distrital de Gobierno Referencia: Controversias contractuales SALVAMENTO DE VOTO Con el acostumbrado respeto por las providencias de la Sala, en esta ocasión no acompaño la sentencia adoptada, al amparo del siguiente discernimiento.
La posición mayoritaria consideró que el demandante presentó cargos de nulidad y sustentó el concepto de violación en contra del acto impugnado (Resolución 026 del 18 de febrero de 2020, que liquidó unilateralmente el contrato de obra 019 de 2015), dado que, según las diferentes referencias del escrito inicial, habría indicado que dicha decisión incluyó “descuentos injustificados y arbitrarios” en su contra.
Al respecto, debo disentir porque, del texto de la demanda, no me es posible deducir un argumento de nulidad en contra de la decisión cuestionada, debido a que: (i) la referencia a los términos “arbitrarios”, “injustificados”, “sorpresivos” y “desleales” fueron calificativos usados para referirse a lo acontecido durante la ejecución contractual pero carecen de un sustento jurídico y normativo que permita entender cuestionada la legalidad del acto;
(ii) lo que sería la vulneración del principio de buena fe no fue desarrollado, sino simplemente relacionado en una de las providencias judiciales citadas; y (iii) no se exteriorizaron referencias específicas a las normas en que se fundó la nulidad declarada, ni se relacionó el sustento normativo de los -inexistentes- cargos de violación, sino que se reseñaron subtemas abstractos (naturaleza jurídica del contrato, incumplimiento, planeación, desequilibrio y liquidación) que tampoco fueron relacionados con las pretensiones.
Así, juzgo que el actor no cumplió con el presupuesto de la demanda en forma y, por tanto, no era posible examinar la pretensión de nulidad. Para arribar a esta conclusión me apoyo en el artículo 162 del CPACA, numeral 41, que exige, en eventos como el analizado, indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación2. La Subsección, en anteriores ocasiones, ha considerado que el juez no puede construir un cargo que el demandante no propuso y del que la demandada 1 “Toda demanda (…) contendrá: (…) 4.
Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”. 2 En cuanto a la exigencia de presentar cargos de nulidad respecto del acto administrativo de liquidación, esta Sala de decisión se ha pronunciado, entre otras providencias, en sentencia del 21 de marzo de 2025, exp. 70.573.
C.P. José Roberto Sáchica Méndez, de la siguiente manera: “Así las cosas, cuando la administración realiza la liquidación unilateral del contrato se está ante una decisión que goza de presunción de legalidad y que vincula a ambas partes de la relación contractual, de manera que, para discutir sus determinaciones, y a ruego de parte, es imperativo acudir al juez ante quien se pretende derribar tal presunción. Sólo así es posible incursionar en el análisis de aquellos pedimentos que impliquen desconocer la decisión administrativa de finiquito negocial, por lo cual, quien pretenda derivar consecuencias distintas a su contenido, debe pretender su nulidad, fundamentar el vicio del que adolece, y acreditar que es merecedor de su retiro del ordenamiento jurídico.
(…). La revisión de la liquidación unilateral del contrato sólo puede resultar del cuestionamiento del acto administrativo que la origina, lo cual era imprescindible en el caso concreto, en tanto lo pretendido en la demanda principal y la demanda de reconvención está ligado inescindiblemente a lo expresamente definido en ese balance definitivo de cuentas, esto es, la determinación de quién debe a quién y cuánto con ocasión de la ejecución del negocio jurídico”.
Ver, igualmente, exp. 60.851 y (60.800. C.P. Marta Nubia Velásquez. Radicación: 25000-23-36-000-2021-00617-01 (72021) Demandante: Consorcio Infraestructura Engativá Demandado: Bogotá, D. C. Referencia: Controversias contractuales 2 no tuvo la oportunidad de defenderse3, habida cuenta de que la intervención, ante la ausencia del requisito en cuestión, comportaría separarse de la imparcialidad, llevaría a asumir un rol de parte que no le incumbe y envolvería contrariar el criterio de justicia rogada que rige los procesos donde se impugnan actos administrativos4.
Ahora, aunque el motivo expuesto es suficiente para apartarme de la decisión, encuentro -igualmente- reparos al estudio de fondo que emprendió la Sala. En efecto, a propósito de la valoración probatoria, estimo que se debió incorporar el informe de la Contraloría de Bogotá relacionado con lo acontecido sobre el otrosí No. 1, con la finalidad de conocer las razones que llevaron al órgano de control fiscal a realizar un hallazgo ante el reconocimiento dinerario por mayor permanencia en obra y por cambio de vigencia, a pesar de que en el negocio jurídico inicial no se pactó una cláusula de reajuste de precios.
Especialmente, porque dicha situación sirvió de fundamento para que la entidad no pagara los montos reconocidos en el acuerdo modificatorio, lo cual dio lugar a la controversia planteada en este proceso. También, era pertinente que se reflexionara sobre el ejercicio de la liquidación judicial, en el cual se debió examinar todo lo acontecido durante la ejecución del negocio, siempre y cuando se contara con los elementos probatorios necesarios para verificar el desarrollo de las prestaciones pactadas por los contratantes, con el fin de elaborar un balance final de cuentas que cumpliera con la finalidad en la ley, sin limitarse a una contrastación entre lo adoptado por la contratante (cuyo contenido fue anulado en la providencia) y los ítems frente a los que el demandante habría presentado su inconformismo5.
En los anteriores términos dejo anotadas las razones para salvar el voto. Fecha ut supra, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: Este salvamento fue suscrito en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. 3 Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de julio de 2020, exp. 62.645. C.P. Marta Nubia Velásquez. 4 Subsección C de la Sección Tercera, providencia del 10 de marzo de 2025 exp. 67.190. C.P. Nicolas Yepes Corrales, en la que se indicó: “Pues bien, la Sala pone de presente que no corresponde al juez contencioso administrativo solicitarle al demandante que incluya en su escrito inicial pretensiones que no incorporó, ya que ello implicaría asumir un rol de parte y contravenir su deber de imparcialidad, considerando que el proceso contencioso administrativo está supeditado a lo que los sujetos procesales persigan en virtud del ejercicio del derecho de acción -principio de justicia rogada”. 5 En ese sentido, la jurisprudencia ha señalado que: “La liquidación del contrato es un acto mediante el cual se efectúa un balance de cuentas en el que se adquiere certeza sobre el grado de cumplimiento de las obligaciones surgidas del acuerdo de voluntades, de los créditos, transacciones y reconocimientos económicos pendientes en torno a la ejecución del negocio, para, de ese modo, extinguirlo.
Para esta Colegiatura es claro que la prosperidad del encargo de esta labor al juez mediante la formulación de una pretensión en ese sentido también depende de que los extremos del proceso cumplan con la carga probatoria, de acuerdo con los estatutos procedimentales y las normas civiles que así lo ordenan. (…) En ese sentido, si el juzgador no cuenta con los elementos suficientes para realizar dicho balance, lo procedente es denegar la pretensión de liquidación del contrato, porque si las partes no cumplen con la carga que les corresponde para obtener el pronunciamiento favorable a sus intereses —en este caso, el de finiquitar el contrato en los términos que ellas plantean— el juez carece de fundamentos para dictar una decisión judicial con efectos jurídicos, sobre bases fácticas precarias”: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección C, Sentencia del 13 de marzo de 2024, exp 58666.
C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.