CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05893-00 Accionante: ÁLVARO ANTONIO RAMÍREZ TOBÓN Autoridades: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Álvaro Antonio Ramírez Tobón contra el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Quinto Administrativo de Armenia, con ocasión de las providencias mediante las cuales se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter tributario promovida por el accionante en el marco de un proceso de cobro coactivo adelantado por la Secretaría de Hacienda de Armenia.

ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El 19 de septiembre de 2025, el señor Álvaro Antonio Ramírez Tobón, actuando en nombre propio, formuló acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Quinto Administrativo de Armenia, con ocasión de las providencias proferidas el 5 de diciembre de 2024 y el 20 de marzo de 2025, mediante las cuales 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05893-00 Accionante: Álvaro Antonio Ramírez Tobón Acción de tutela – Primera instancia se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter tributario presentada dentro del proceso radicado 63001-33-33-005-2023-00089-00, al considerar que la actuación administrativa cuestionada no era susceptible de control judicial.

En virtud del amparo, el accionante solicitó textualmente lo siguiente: «Lo expuesto encaja en las circunstancias constitucionales para reclamar el presente amparo por violación al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y no existe dentro de este proceso vía alguna para lograr la modificación de las providencias.

Con base en lo anterior, se pide se declaré la vulneración de los derechos fundamentales invocados, se deje sin efecto las providencias, tanto la del Tribunal Administrativo del Quindío como la del Juzgado Quinto Administrativo de Armenia y se ordene la admisión de la demanda». 2. Hechos relevantes El señor Álvaro Antonio Ramírez Tobón indicó que, en el marco de un proceso de cobro coactivo por impuestos territoriales sobre bienes inmuebles adelantado por la Secretaría de Hacienda de Armenia, se decretó el embargo de dineros de su propiedad depositados en productos financieros, medida que consideró errada y arbitraria.

Señaló que dicho cobro se fundamentó en la supuesta titularidad de unos bienes inmuebles que, a su juicio, no existían jurídicamente y de los cuales afirmó no ser propietario. Manifestó que, frente a esa actuación, formuló excepción dentro del trámite administrativo, exponiendo que no ostentaba la calidad de propietario de los bienes objeto del cobro.

Precisó que la Secretaría de Hacienda de Armenia respondió a dicha solicitud afirmando que sí era propietario, con lo cual, en su criterio, resolvió de fondo una situación jurídica concreta relacionada con el proceso de cobro coactivo. Expuso que, con fundamento en esa respuesta administrativa, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter tributario.

No obstante, el Juzgado Quinto Administrativo de Armenia, mediante providencia del 5 de diciembre de 2024, rechazó la demanda al considerar que la actuación administrativa cuestionada no constituía un acto susceptible de control judicial. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05893-00 Accionante: Álvaro Antonio Ramírez Tobón Acción de tutela – Primera instancia Indicó que interpuso recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Quindío mediante providencia del 20 de marzo de 2025, en la que se confirmó el rechazo de la demanda.

Señaló que, en esa providencia, el tribunal sostuvo que la respuesta de la administración no era un acto administrativo definitivo ni demandable, al no generar derechos u obligaciones a su favor o en su contra. Finalmente, sostuvo que las decisiones judiciales adoptadas desconocieron su derecho al debido proceso y su derecho de acceso a la administración de justicia, al impedirle controvertir judicialmente una actuación administrativa que, en su criterio, resolvió una situación jurídica concreta y produjo efectos en su esfera patrimonial. 3.

Fundamentos de la acción La parte accionante sostuvo que la presunta vulneración de sus derechos fundamentales fue derivada de las providencias proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo de Armenia y por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante las cuales se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter tributario que había promovido.

Afirmó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un yerro al considerar que la respuesta emitida por la Secretaría de Hacienda de Armenia frente a la excepción formulada dentro del proceso de cobro coactivo no constituía un acto administrativo susceptible de control judicial, pese a que, en su criterio, dicha actuación resolvió una situación jurídica concreta al definir su calidad de propietario de los bienes objeto del cobro.

Sostuvo que el rechazo de la demanda desconoció las reglas del CPACA, en la medida en que impidió el acceso al control jurisdiccional de una decisión administrativa que produjo efectos jurídicos en su esfera patrimonial, particularmente al servir de fundamento para el embargo de dineros de su propiedad. Indicó que, al resolver el recurso de apelación, el Tribunal Administrativo del Quindío introdujo consideraciones ajenas al debate propuesto, relacionadas con la notificación, la eficacia del acto y la supuesta extemporaneidad de la excepción, 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05893-00 Accionante: Álvaro Antonio Ramírez Tobón Acción de tutela – Primera instancia aspectos que no fueron objeto de discusión y que, a su juicio, evidenciaron arbitrariedad y falta de congruencia en la decisión judicial.

Finalmente, alegó que las providencias cuestionadas vulneraron su derecho de acceso a la administración de justicia, al cerrar de manera definitiva la posibilidad de obtener un pronunciamiento judicial de fondo sobre la legalidad de la actuación administrativa que dio lugar al proceso de cobro coactivo y al embargo de sus recursos. 4.

Trámite procesal El 29 de septiembre de 2025 se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar al accionante y a las autoridades judiciales accionadas. Asimismo, se dispuso a notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo y publicar la providencia en la página web del Consejo de Estado, a fin de garantizar la intervención de quienes pudieran tener interés en el asunto.

También se reconoció valor probatorio a los documentos allegados con la solicitud y se solicitó al Juzgado Quinto Administrativo de Armenia remitir copia digital del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter tributario radicado 63001-33-33-005-2023- 00089-00/01. Finalmente, se suspendió el término para decidir mientras se practicaban las pruebas ordenadas.

En el escrito de contestación, el Juzgado Quinto Administrativo de Armenia se limitó a allegar el enlace del expediente solicitado. Las demás partes, también guardaron silencio frente a los hechos de la demanda. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra las providencias del 5 de diciembre de 2024 y del 20 de marzo de 2025, proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo de Armenia y por el Tribunal Administrativo del Quindío, respectivamente, mediante las cuales se rechazó la demanda de nulidad y 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05893-00 Accionante: Álvaro Antonio Ramírez Tobón Acción de tutela – Primera instancia restablecimiento del derecho de carácter tributario promovida por el accionante. 6.

Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la acción de tutela con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental1.

De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; y vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela2.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del precedente constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional 1 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05893-00 Accionante: Álvaro Antonio Ramírez Tobón Acción de tutela – Primera instancia Desde el año 2014, la Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional3: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;

(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada; y (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. Caso concreto El señor Álvaro Antonio Ramírez Tobón, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Juzgado Quinto Administrativo de Armenia y por el Tribunal Administrativo del Quindío, con ocasión del rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter tributario presentada dentro del proceso ordinario identificado con el radicado 63-001-33-33-005-2023-00089-00.

De los documentos allegados se desprendió que la controversia de origen surgió en el marco de un proceso de cobro coactivo adelantado por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Armenia, dentro del cual se decretaron medidas de embargo sobre dineros depositados en productos financieros del accionante, con fundamento en obligaciones derivadas del impuesto predial.

Frente a esa actuación, el actor dirigió diversas solicitudes a la administración, en las que sostuvo no ostentar la calidad de propietario de los bienes sobre los cuales se efectuaba el cobro y cuestionó la legalidad de la actuación administrativa. Posteriormente, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el oficio SH-PGF-GT-1966 del 7 de febrero de 2022, al estimar que mediante dicho acto se resolvieron excepciones formuladas contra el mandamiento de pago y se definió una situación jurídica concreta en su contra. 3 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05893-00 Accionante: Álvaro Antonio Ramírez Tobón Acción de tutela – Primera instancia En el trámite de la presente acción de tutela, las autoridades judiciales accionadas no rindieron informe, circunstancia que impone a la Sala el deber de examinar directamente el contenido y la motivación de los autos proferidos en el proceso ordinario, con el fin de verificar si el rechazo de la demanda se funda en razones objetivas, razonables y jurídicamente atendibles, o si, por el contrario, comporta una actuación arbitraria o carente de sustento normativo que habilite la intervención del juez constitucional.

La Sala observa que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante auto del 5 de diciembre de 2024, rechaza la demanda tras efectuar un análisis preliminar de admisibilidad centrado en la naturaleza del acto administrativo acusado y en las reglas que gobiernan el control jurisdiccional en materia de cobro coactivo.

En dicha providencia, el juzgado delimita el objeto del medio de control, identifica las pretensiones del demandante y precisa que estas se orientan a obtener la nulidad del oficio SH-PGF-GT-1966 del 7 de febrero de 2022, junto con diversas medidas de restablecimiento, entre ellas la devolución de dineros embargados, el levantamiento de cautelares y el reconocimiento de perjuicios.

Con base en esa delimitación, el despacho expone el marco normativo y jurisprudencial relativo a la clasificación de los actos administrativos, distingue entre actos definitivos, de trámite y de ejecución, y recuerda que, conforme al artículo 101 del CPACA y al artículo 835 del Estatuto Tributario, en el procedimiento administrativo de cobro coactivo solo resultan demandables, en principio, los actos que deciden excepciones contra el mandamiento de pago, los que ordenan seguir adelante la ejecución y los que liquidan el crédito, sin perjuicio de aquellos que, aun no encuadrando formalmente en dichas categorías, deciden situaciones jurídicas de fondo.

A partir de la interpretación del contenido del oficio acusado y de la documentación aportada, el juzgado concluyó que dicho acto no resuelve excepciones contra el mandamiento de pago, no ordena seguir adelante la ejecución ni liquida el crédito, y tampoco pone fin a la actuación administrativa. Precisó que la administración se limita a afirmar la calidad de propietario del actor respecto de un predio, a reiterar la existencia del proceso de cobro coactivo y a informar la adopción de medidas de 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05893-00 Accionante: Álvaro Antonio Ramírez Tobón Acción de tutela – Primera instancia embargo con fundamento en la normativa tributaria, sin que ello implique la creación, modificación o extinción de una situación jurídica particular en los términos exigidos para atribuirle naturaleza definitiva al acto.

En consecuencia, consideró que se trata de una actuación de trámite o de ejecución no susceptible de control judicial y por eso dispuso el rechazo de la demanda. Esa decisión es objeto de recurso de apelación, el cual es resuelto por el Tribunal Administrativo del Quindío mediante auto del 20 de marzo de 2025, providencia en la que se confirma íntegramente el rechazo.

En dicho pronunciamiento, el tribunal retoma el marco conceptual sobre actos administrativos definitivos y reitera que la susceptibilidad de control judicial en sede contenciosa exige que el acto acusado decida directa o indirectamente el fondo del asunto o haga imposible continuar la actuación administrativa. Asimismo, recuerda las reglas especiales aplicables al cobro coactivo en materia tributaria y el alcance del control jurisdiccional en ese contexto.

Al descender al caso concreto, el tribunal también examinó el contenido del oficio SH-PGF-GT-1966 del 7 de febrero de 2022 y concluyó que la respuesta administrativa se circunscribíó a exponer condiciones generales del procedimiento tributario, a reiterar la existencia del cobro coactivo y a mantener las medidas adoptadas ante el no pago de las obligaciones, sin que se resuelvan excepciones en sentido propio ni se definan derechos u obligaciones nuevas a cargo del actor.

Adicionalmente, señaló que los cuestionamientos del demandante relacionados con la notificación de las actuaciones administrativas se vinculan con la eficacia de los actos y no con su legalidad, por lo cual no alteran la naturaleza no sometido a control judicial del oficio acusado. Con fundamento en esas consideraciones, el tribunal concluyó que no existe un acto administrativo pasible de control judicial y confirmó el rechazo de la demanda.

Así las cosas, la Sala considera que, del examen conjunto de la demanda de tutela y de los dos autos proferidos en el proceso ordinario, no se evidencia que las autoridades judiciales accionadas hayan incurrido en una actuación caprichosa, arbitraria o carente de motivación. Por el contrario, la Sala constata que tanto el juzgado como el tribunal exponen de manera expresa las razones normativas y 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05893-00 Accionante: Álvaro Antonio Ramírez Tobón Acción de tutela – Primera instancia jurisprudenciales que sustentan la inadmisibilidad del medio de control, analizan el contenido del acto acusado y explican por qué este no satisface los requisitos de su condición final ni encuadra dentro de los actos demandables en el procedimiento de cobro coactivo.

En ese contexto, la Sala advierte que la intervención del juez constitucional no se justifica para sustituir el criterio jurídico adoptado por el juez natural en el análisis de admisibilidad de la demanda ordinaria, ni para reabrir un debate ya resuelto sobre la naturaleza del acto administrativo acusado. El desacuerdo del accionante con la interpretación jurídica efectuada en el proceso ordinario no comporta, por sí mismo, la configuración de un problema de relevancia constitucional, en tanto la controversia se mantiene en el ámbito propio de la legalidad y de la técnica procesal administrativa.

La Sala concluye, en consecuencia, que no se cumple el requisito de relevancia constitucional, pues el examen efectuado permite establecer que los autos reprochados se encuentran debidamente motivados y ajustados al ordenamiento jurídico, y que la acción de tutela no constituye el mecanismo idóneo para reabrir la discusión ya definida en el proceso ordinario sobre la procedencia del enjuiciamiento del acto administrativo cuestionado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela promovida por el señor Álvaro Antonio Ramírez Tobón contra el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia y el Tribunal Administrativo del Quindío, por no cumplirse el requisito de relevancia constitucional.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05893-00 Accionante: Álvaro Antonio Ramírez Tobón Acción de tutela – Primera instancia TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES