Radicado: 11001-03-15-000-2025-05247-01 Demandante: Veeduría Ciudadana Proceso Toma de Posesión Air-E S.A.S. E.S.P., en intervención Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-05247-01 Demandante: VEEDURÍA CIUDADANA PROCESO TOMA DE POSESIÓN AIR-E S.A.S. E.S.P., EN INTERVENCIÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, SECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Contra la providencia cuestionada procedían los recursos de reposición y de súplica, de acuerdo con los artículos 242 y 246 del CPACA, aplicables al trámite de insistencia, debido al carácter jurisdiccional de este – Los argumentos sobre la supuesta relevancia constitucional del asunto no demostraron la posible configuración de un perjuicio irremediable.

La Sala1 resuelve la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 18 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional. I.

ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 25 de agosto de 2025 2, la veeduría ciudadana Proceso Toma de Posesión Air-E S.A.S. E.S.P., en intervención, instauró demanda de tutela contra la Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico, a fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales de petición, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.

En consecuencia, solicitó lo siguiente: 2. Primero, dejar sin efectos la providencia del 8 de abril de 2025, proferida por el magistrado Ángel Hernández Cano, integrante de la sala de decisión demandada, en el trámite del recurso de insistencia identificado con el radicado 08001-23-33-000-2025- 00091-00. 1 Se advierte que el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente el 16 de octubre de 2025, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Samai, expediente de primera instancia, índice 2.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05247-01 Demandante: Veeduría Ciudadana Proceso Toma de Posesión Air-E S.A.S. E.S.P., en intervención Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. Segundo, ordenar a dicho magistrado que se pronuncie nuevamente sobre el recurso. 4. De la demanda de tutela y de los medios probatorios obrantes en el expediente, se extraen los siguientes hechos y argumentos jurídicamente relevantes: 5.

Mediante escrito del 20 de enero de 2025, la veeduría demandante solicitó al agente especial interventor de la empresa de servicios públicos Air-E que entregara, en síntesis: (i) los informes de su gestión entre 2024 y 2025; (ii) los documentos contentivos de la información financiera, contable y fiscal de dicha empresa, relativa al período comprendido entre 2021 y 2025;

(iii) la certificación del pago de aportes parafiscales y al Sistema de Seguridad Social Integral, por parte de la misma empresa, entre 2023 y 2024; y (iv) la información sobre los contratos y los procesos judiciales en los que esta interviniera y que se encontraran vigentes. 6. El 11 de febrero de 2025, el director comercial de Air-E informó a la veeduría solicitante que solo entregaría la certificación del pago de aportes parafiscales y al Sistema de Seguridad Social Integral, puesto que los demás documentos e información se encontraban sometidos a reserva, de conformidad con el numeral 3 del artículo 322 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero —aplicable a la toma de posesión de empresas de servicios públicos domiciliarios, en virtud del artículo 121 de la Ley 142 de 1994 3—, el artículo 61 4 del Código de Comercio y el numeral 3 del artículo 24 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) 5, concordante con la Ley 1581 de 2012 6. 7.

Mediante escrito del 24 de febrero de 2024, la veeduría demandante interpuso recurso de insistencia, cuyo trámite fue asignado al magistrado Ángel Hernández Cano, bajo la radicación 08001-23-33-000-2025-00091-00. 8. Mediante providencia del 8 de abril de 2025, dicho magistrado rechazó el recurso por improcedente. Esta decisión se sustentó en que el artículo 26 del CPACA, mediante el cual se regula la insistencia, solo es aplicable a autoridades, categoría a la que no pertenece Air-E, por ser una empresa de servicios públicos privada, lo cual no varió en razón de la toma de posesión ordenada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 3 Según dicho numeral, a la toma de posesión de las empresas de servicios públicos domiciliarios, se aplicarán, «(…) en cuanto sean pertinentes, las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras.

Las referencias que allí se hacen respecto a la Superintendencia Bancaria y al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se entenderán hechas a la Superintendencia de servicios públicos (…)». 4 «Los libros y papeles del comerciante no podrán examinarse por personas distintas de sus propietarios o personas autorizadas para ello, sino para los fines indicados en la Constitución Nacional y mediante orden de autoridad competente». 5 Según el mencionado numeral, se encuentran sometidos a reserva los documentos «(…) que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica». 6 «Por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05247-01 Demandante: Veeduría Ciudadana Proceso Toma de Posesión Air-E S.A.S. E.S.P., en intervención Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9. Según la veeduría demandante, el magistrado Hernández Cano incurrió en un defecto sustantivo, debido a lo siguiente: 10.

En primer lugar, no tuvo en cuenta que la solicitud fue presentada por una veeduría ciudadana específicamente constituida para vigilar la intervención de Air-E, ni tomó en consideración las normas mediante las cuales se regula ese mecanismo de participación: el artículo 270 de la Constitución Política, los artículos 15 y 16 de la Ley 850 de 2003, el artículo 166 del Decreto Ley 403 de 2020 y la Ley 1757 de 2015. 11.

En segundo lugar, ignoró las disposiciones en las cuales se consagró el carácter público de las funciones ejercidas por el agente especial interventor de Air-E: los numerales 1, 2, y 6 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010. También desconoció el deber de transparencia del mencionado agente, consagrado en la Ley 1712 de 2014 y en el Decreto 103 de 2015. 12.

En tercer lugar, obvió que los documentos y la información solicitados no se encontraban sometidos a reserva en virtud de las disposiciones invocadas por el director comercial de Air-E, e ignoró «la procedencia general y no restrictiva» del ejercicio del derecho de petición ante las empresas de servicios públicos domiciliarios. 13. Expuesto lo anterior, la veeduría demandante calificó el asunto como constitucionalmente relevante, aduciendo lo siguiente: 14.

Primero, que con la providencia del 8 de abril de 2025, el magistrado Hernández Cano: (i) vulneró sus derechos fundamentales de petición, de acceso a la información pública y al debido proceso; (ii) impidió el ejercicio de un control efectivo sobre la intervención de Air-E, mediante el cual se buscaba garantizar la prestación eficiente, continua y de calidad del servicio público de energía eléctrica en la región Caribe, que se encuentra en un gran riesgo; y (iii) menoscabó «la confianza en la [R]ama [J]udicial» y en la solución de conflictos por vías legales. 15.

Segundo, que no existe una tensión entre los derechos fundamentales invocados y el derecho a la privacidad de Air-E, pues los documentos y la información solicitados no se encuentran sometidos a reserva. 16. Tercero, que no se pretende «buscar una tercera instancia ni reemplazar recursos ordinarios o extraordinarios», sino la protección efectiva de derechos fundamentales. 17.

Finalmente, la veeduría accionante afirmó que su solicitud de amparo cumple el requisito de procedencia de subsidiariedad, en tanto «no existen otros recursos o medios de defensa judiciales idóneos y eficaces» para salvaguardar sus derechos fundamentales. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05247-01 Demandante: Veeduría Ciudadana Proceso Toma de Posesión Air-E S.A.S. E.S.P., en intervención Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 B. Trámite impartido e intervenciones 18.

Mediante auto del 28 de agosto de 20257, el despacho sustanciador en primera instancia admitió la demanda de tutela contra la Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico. Además, ordenó notificar esa decisión al agente especial interventor de Aire-E y al superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, en calidad de terceros con interés. 19.

El magistrado Ángel Hernández Cano, integrante de la Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico8, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo constitucional, puesto que la veeduría demandante no empleó los mecanismos ordinarios de defensa judicial disponibles para cuestionar la providencia del 8 de abril de 2025: los recursos de reposición y de súplica.

Además, sostuvo que aquella pretende reabrir el debate surtido en el trámite del recurso de insistencia y hacer prevalecer su interpretación de las disposiciones supuestamente aplicables. 20. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios9 alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no causó la vulneración de derechos alegada por la parte demandante y a que el responsable directo e inmediato de la administración de Air-E es su agente especial interventor. 21.

En lo pertinente, Aire-E10 se opuso a la solicitud de amparo constitucional, con fundamento en que no se configuró un defecto sustantivo, pues el magistrado Hernández Cano sustentó su decisión y la simple inconformidad de la veeduría demandante con esta no torna procedente la acción de tutela. C. Fallo impugnado 22. Mediante sentencia del 18 de septiembre de 202511, la Sección Quinta de esta corporación declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional, debido al incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 23.

Esa decisión se sustentó en que, de acuerdo con las actuaciones registradas en el expediente del trámite de insistencia, la veeduría demandante no interpuso ninguno de los recursos procedentes contra la providencia del 8 de abril de 2025: el de reposición y el de súplica. Además, se fundamentó en que no se probó la posible configuración de un perjuicio irremediable.

D. Impugnación 24. La veeduría demandante solicitó revocar la anterior decisión12, con fundamento en que el trámite de insistencia no se rige por las disposiciones de la Parte Segunda del 7 Samai, expediente de primera instancia, índice 5. 8 Samai, expediente de primera instancia, índice 9. 9 Samai, expediente de primera instancia, índice 10. 10 Samai, expediente de primera instancia, índices 11 y 12. 11 Samai, expediente de primera instancia, índice 14. 12 Samai, expediente de primera instancia, índice 19.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05247-01 Demandante: Veeduría Ciudadana Proceso Toma de Posesión Air-E S.A.S. E.S.P., en intervención Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 CPACA, motivo por el cual no era exigible el agotamiento de los recursos de reposición y de súplica, regulados por dichas disposiciones.

También sostuvo que, si ese trámite se asimila a un proceso contencioso-administrativo, la decisión final proferida en él se asimila a una sentencia, un tipo de providencia contra la cual no proceden los mencionados recursos. 25. Debido a lo anterior, la veeduría accionante aseguró que exigir la interposición de los recursos de reposición y de súplica implica introducir un requisito «formal» que no se encuentra consagrado en el CPACA y conlleva un exceso ritual manifiesto. 26.

Finalmente, adujo que la Sección Quinta de esta corporación no estudió detalladamente la demanda, ni el expediente, ni la gravedad de la situación derivada de la intervención de Air-E, ni los argumentos con fundamento en los cuales se calificó el asunto como constitucionalmente relevante, que impedían concluir que no se acreditó la posible configuración de un perjuicio irremediable.

II. CONSIDERACIONES E. Competencia 27. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).

F. Problema jurídico 28. La Sala determinará si confirma, modifica o revoca la sentencia del 18 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 29. Para ello, en primer lugar, establecerá si la solicitud de amparo constitucional satisface la exigencia de subsidiariedad. Solo en caso afirmativo13, definirá si cumple los demás requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y si se configuró un defecto sustantivo, como lo alega la parte demandante.

G. Análisis de la Sala 30. La veeduría demandante e impugnante sostuvo que exigir la interposición de los recursos de reposición y de súplica implica introducir un requisito «formal» que no se encuentra consagrado en el CPACA y conlleva un exceso ritual manifiesto, porque: (i) el 13 De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución y con el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991, la solicitud de amparo deviene improcedente si no se cumple el requisito de subsidiariedad.

En consecuencia, ante este evento, resulta inocuo analizar el cumplimiento de los demás requisitos de procedencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05247-01 Demandante: Veeduría Ciudadana Proceso Toma de Posesión Air-E S.A.S. E.S.P., en intervención Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 trámite de insistencia no se rige por las disposiciones de la Parte Segunda de dicho código, entre las cuales se encuentran las relativas a los mencionados recursos; y (ii) si ese trámite se asimila a un proceso contencioso-administrativo, la decisión final proferida en él equivale a una sentencia, un tipo de providencia contra la cual no proceden los mismos recursos. 31.

Frente al primero de los anteriores argumentos, la Sala advierte que, en la sentencia C-951 de 201414, la Corte Constitucional explicó que el trámite del recurso de insistencia es «un proceso judicial de única instancia a través del cual se decide de manera definitiva sobre la validez de la restricción al acceso de los documentos públicos15», y lo calificó como «un procedimiento sumario para hacer efectivo el derecho de acceso a la información, cuando los administrados consideren que este no ha sido satisfecho por parte de la administración16». 32.

En otras palabras, la interposición del recurso de insistencia se justifica en la necesidad de intervención del juez ante la falta de efectividad de los pronunciamientos de la Administración frente a la materialización del derecho de acceso a la información pública. Por consiguiente, su trámite implica el ejercicio de función jurisdiccional, motivo por el cual se encuentra sometido a las disposiciones de la Parte Segunda del CPACA, mediante las cuales se regula, precisamente, el ejercicio de dicha función. 33.

El sometimiento del trámite del recurso de insistencia a la Parte Segunda del CPACA, desde luego, se encuentra limitado por su carácter de única instancia. En consecuencia, las providencias distintas a aquella mediante la cual se resuelva dicho recurso, es decir, a través de la cuales no se decida sobre la validez de la restricción al acceso de los documentos solicitados, únicamente pueden ser impugnadas mediante mecanismos que no impliquen una instancia adicional.

Entre estos mecanismos, precisamente, se encuentran los recursos de reposición y de súplica, regulados en esa Parte Segunda del CPACA. 34. Concretamente, el recurso de reposición se encuentra regulado en el artículo 242 del CPACA y, según este, «procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario». El recurso de súplica, por su parte, se halla regulado en el artículo 246 del mismo código y, de acuerdo con el numeral 217 de ese artículo, concordante con el numeral 218 del artículo 243 ejusdem, procede contra el auto mediante el cual se finalice el proceso por cualquier causa. 14 Por medio de esa sentencia, la Corte Constitucional revisó la constitucionalidad de la Ley 1755 de 2015, mediante la cual se reguló el ejercicio del derecho fundamental de petición y se sustituyó el Título II de la Parte Primera del CPACA. 15 Énfasis añadido. 16 Énfasis añadido. 17 Según ese numeral, el recurso de súplica procede contra los autos señalados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 del CPACA, cuando sean dictados por el magistrado ponente en el curso de la única instancia. 18 De acuerdo con dicho numeral, el recurso de apelación procede contra los autos proferidos en primera instancia, mediante los cuales se ponga fin al proceso por cualquier causa.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05247-01 Demandante: Veeduría Ciudadana Proceso Toma de Posesión Air-E S.A.S. E.S.P., en intervención Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 35. Ahora, mediante la providencia cuestionada en la demanda de tutela no se resolvió el recurso de insistencia, sino que se dispuso su rechazo.

En otras palabras, dicha providencia decidió sobre la validez de la restricción al acceso de los documentos solicitados, es decir, no implicó un pronunciamiento de fondo. De modo que no se trató de una sentencia, sino de un auto mediante el cual se finalizó el proceso. 36. Lo anterior, aunado a que el legislador no prohibió la reposición en el trámite de insistencia, permite concluir que ese recurso y el de súplica podían ser interpuestos contra la providencia cuestionada en la solicitud de amparo constitucional. 37.

En este punto, es importante recordar que, de acuerdo con el tercer inciso del artículo 86 de la Constitución19 y con el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 199120, la acción de tutela tiene un carácter subsidiario, motivo por el cual resulta improcedente ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, salvo que estos no sean eficaces o idóneos, o que sea necesario evitar la concreción de un perjuicio irremediable. 38.

En el presente caso, ni siquiera se alegó una circunstancia en virtud de la cual pudiera considerarse que los recursos de reposición y de súplica no eran eficaces o idóneos para controvertir el auto del 8 de abril de 2025, mediante el cual se rechazó la insistencia promovida por la veeduría demandante. En consecuencia, esta debía interponer dichos recursos antes de acudir a la acción de tutela. 39.

La anterior conclusión se sustenta en todo lo explicado frente al carácter jurisdiccional del trámite de insistencia, así como en la consecuente aplicabilidad de las disposiciones de la Parte Segunda del CPACA, entre las cuales se encuentran las relativas a los recursos de reposición y de súplica, que no tenían por qué ser flexibilizadas en el caso concreto.

Por consiguiente, al contrario de lo alegado por la parte actora, exigir la interposición de tales recursos no constituye la introducción un requisito «formal» que no se encuentra consagrado la ley ni conlleva un exceso ritual manifiesto. 40. De otra parte, los argumentos relativos a la supuesta relevancia constitucional del asunto únicamente dan cuenta de una inconformidad con la providencia cuestionada, de modo que no demuestran la posible concreción de un perjuicio irremediable21, es decir, de una lesión iusfundamental grave e inminente que demande la intervención urgente e impostergable del juez de tutela. 19 De conformidad con dicho inciso, la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». 20 Según dicho numeral, la acción de tutela no procederá «[c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». 21 En la sentencia T-1190 de 2024, la Corte Constitucional explicó que, para concluir que un perjuicio es irremediable, es necesario verificar lo siguiente: «(i) que sea inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente;

(ii) que sea grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) que las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) que la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad (énfasis añadido)».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05247-01 Demandante: Veeduría Ciudadana Proceso Toma de Posesión Air-E S.A.S. E.S.P., en intervención Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 41. En conclusión, la solicitud de amparo es improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad y, por ende, se confirmará la sentencia de primera instancia. 42.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia del 18 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento, en el enlace señalado a continuación: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF