Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 13001 23 33 000 2017 00756 01 (6606-2019) Demandante: Laura Emir Cudris de Lora Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP1) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.

Plaza docente. Aplicación de la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018. Valoración probatoria de certificaciones laborales en contraste con actos administrativos de nombramiento. Decisión: Se confirma parcialmente sentencia de primera instancia porque la demandante demostró haber ejercido durante un mínimo de 20 años como docente oficial de carácter territorial y/o nacionalizado.

Se revoca condena en costas. La Sala decide el recurso de apelación presentado por la entidad demandada en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 9 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Bolívar. I.

ANTECEDENTES Demanda2 1. La actora ejercitó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo la nulidad de las Resoluciones RDP 008260 del 2 de marzo de 2017 y RDP 018057 del 28 de abril de 2017, por medio de las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la parte demandada el reconocimiento de la prestación correspondiente a partir del 22 de junio de 2009, equivalente al 75% del promedio de los ingresos percibidos por concepto de salarios y otros factores devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, incluyendo el sueldo básico, la prima de navidad y la prima de vacaciones. 1 En adelante UGPP. 2 Folios 32 a 38. 2 Radicación: 13001 23 33 000 2017 00756 01 (6606-2019) Demandante: Laura Emir Cudris de Lora Asimismo, requirió el pago de las mesadas causadas debidamente indexadas con los intereses moratorios correspondientes y la condena en costas. 3.

Como fundamento fáctico de sus pretensiones, expuso que nació el 8 de mayo de 1950 y que desempeñó funciones como docente nacionalizada durante más de 20 años, esto es, desde el 26 de febrero de 1970 hasta el 1 de junio de 2011. Su trayectoria incluye las siguientes entidades y períodos: desde el 26 de febrero de 1971 hasta el 2 de marzo de 1977, en virtud del nombramiento realizado a través del Decreto 220 del 19 de febrero de 1971 emitido por la gobernación del departamento de Bolívar; y desde el 23 de junio de 1994 hasta el 1 de junio de 2011 conforme a lo ordenado en el Decreto 549 del 9 de junio de 1994 expedido por la alcaldía de Cartagena. 4.

Agregó que el 18 de octubre de 2016 solicitó a la entidad el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada por la UGPP mediante los actos administrativos enjuiciados bajo el argumento de que no cumplía con los 20 años de servicio como docente de naturaleza territorial o nacionalizada. Contestación de la demanda3 5.

La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando que los actos administrativos impugnados poseen plena validez. Afirmó que la relación legal y reglamentaria de la demandante con la alcaldía de Cartagena de Indias —establecida desde el 23 de junio de 1994— fue de carácter nacional, lo que implica que se trata de un intervalo no apto para el reconocimiento de la prestación periódica solicitada. 6.

A su vez, destacó la importancia de demostrar la naturaleza territorial o nacionalizada de las vinculaciones como docente ya que no todas son válidas para acceder al reconocimiento pensional. Además, mencionó que es necesario cumplir con el requisito de no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional toda vez que, en caso de percibir salarios de la Nación, no se tendrá derecho a ser beneficiario de la pensión gracia. 7.

Finalmente, propuso las excepciones de «prescripción», «inexistencia de la causa petendi y cobro de lo no debido», «falta de derecho para pedir», «buena fe», y la «genérica». Sentencia apelada4 10. El Tribunal Administrativo de Bolívar dictó sentencia el 9 de agosto de 2019 mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda, fundamentándose en que la actora acreditó los requisitos para ser beneficiaria de la pensión reclamada, en especial, los 20 años de servicio como docente en el ámbito territorial y/o nacionalizado. 11.

Al respecto, indicó que el tiempo servido como docente después del 23 de junio de 1994 se considera territorial en razón a que la demandante fue vinculada por una 3 Folios 51 a 65. 4 Folios 116 a 123 reverso. 3 Radicación: 13001 23 33 000 2017 00756 01 (6606-2019) Demandante: Laura Emir Cudris de Lora autoridad del orden distrital, a pesar de la intervención del Fondo Educativo Regional - FER. 12.

Se hizo énfasis en que el tipo de vínculo depende del decreto de nombramiento y no de los certificados de salarios; en este sentido, del Decreto 549 del 9 de junio de 1994 se deduce que la designación realizada a la demandante es de carácter territorial, lo que le permite cumplir con los requisitos para el reconocimiento prestacional. 13.

Con todo, se determinó la configuración del fenómeno de la prescripción puesto que la pensión gracia se volvió exigible a partir del 22 de abril de 2010 y la solicitud de reconocimiento se presentó el 18 de octubre de 2016, es decir, por fuera del plazo de 3 años. Por lo tanto, las mesadas pensionales causadas antes del 18 de octubre de 2013 se encuentran prescritas. 14.

Finalmente, condenó en costas a la parte demandada de acuerdo con lo establecido en el artículo 365 del CGP, aplicado por remisión del artículo 188 del CPACA5. Recurso de apelación6 15. La entidad demandada apeló la sentencia considerando que el análisis de los antecedentes administrativos fue incorrecto ya que la actora no demostró los requisitos necesarios para ser beneficiaria de la pensión gracia. Afirmó que la sentencia ignoró su calidad de docente nacional, la cual está debidamente acreditada en el expediente y, de manera inexplicable, el a quo le atribuyó el carácter de territorial sin contar con un nombramiento de una autoridad competente en este ámbito. 16.

Refirió que no se valoraron los certificados de tiempos de servicio emitidos por la Secretaría de Educación Distrital de Cartagena, en los cuales se establece que la demandante tuvo una vinculación de carácter nacional. Insistió en la relevancia de los certificados laborales junto con los actos de nombramiento y posesión, de los cuales se deduce el régimen prestacional al que pertenecen los docentes que buscan el reconocimiento de la pensión gracia. 17.

Reiteró que no se demostró el requisito del tiempo de servicio departamental, municipal, distrital o nacionalizado para adquirir el derecho porque todos los servicios prestados desde 1994 fueron de carácter nacional. 18. Añadió que la actora no cumplió con todos los requisitos establecidos al momento de la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989, citando lo dispuesto en la sentencia C-489 de 2000 de la Corte Constitucional. 19.

Finalmente, pidió que se revoque la condena en costas impuesta en primera instancia, solicitando que se aplique el criterio subjetivo para su determinación. 5 Mediante providencia de l1 de octubre de 2019, no se accedió a la solicitud de corrección de la sentencia – folios 136 a 138 reverso 6 Folios 126 a 131. 4 Radicación: 13001 23 33 000 2017 00756 01 (6606-2019) Demandante: Laura Emir Cudris de Lora II.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 20. Mediante auto del 12 de noviembre de 20207 se admitió el recurso de apelación y el 22 de abril de 20218 se corrió traslado a las partes, por el término de 10 días, para que presentaran sus alegatos de conclusión. Asimismo, vencido dicho plazo, se ordenó poner a disposición del Ministerio Público el expediente para que emitiera el correspondiente concepto 21.

En esta etapa, la parte demandada reiteró los argumentos presentados a lo largo del juicio. No obstante, añadió que el pago de los salarios correspondientes al Situado Fiscal del FER, actualmente conocido como Sistema General de Participaciones, implica que los períodos laborados tienen un carácter nacional. 22. Por su parte, la actora y el Ministerio Público guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES Competencia 23. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Problemas jurídicos 24. Conforme a los cargos específicos expuestos en el recurso de apelación, la Sala procederá a evaluar si los períodos durante los cuales la demandante prestó sus servicios docentes tuvieron un carácter nacional o, en su defecto, si se limitaron al ámbito territorial y/o nacionalizado. Especialmente, se revisará el interregno que se originó con el nombramiento realizado en el distrito de Cartagena de Indias desde 1994. 25.

Esta evaluación se realiza con el propósito de verificar el cumplimiento del requisito que establece que la solicitante debe haber ejercido durante un mínimo de 20 años como docente oficial de carácter territorial y/o nacionalizado, tal como lo estipulan las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. 26. Igualmente, esta Sala comprobará la prosperidad de los reparos relacionados con la necesidad de cumplir con todos los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 y si el hecho de que los recursos que financiaron la plaza docente provengan del Situado Fiscal implica que la vinculación tenga carácter nacional. 27.

Por lo demás, se verificará la procedencia de la condena en costas de acuerdo con el criterio objetivo que el a quo aplicó para su determinación. 7 Folio 153. 8 Folio 155. 5 Radicación: 13001 23 33 000 2017 00756 01 (6606-2019) Demandante: Laura Emir Cudris de Lora Análisis de los problemas jurídicos - Análisis de los periodos servidos por la demandante 28.

En el expediente se constata que, a través del Decreto 0220 del 19 de febrero de 19719, la demandante fue nombrada por el gobernador de Bolívar como subdirectora en la Escuela Urbana Gabriela Mistral de El Carmen de Bolívar. Este cargo lo desempeñó desde su posesión el 26 de febrero de 197110 hasta el 9 de febrero de 1977 cuando se le aceptó la renuncia mediante el Decreto 170 del 2 de marzo de 197711. 29.

Según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, emitido por la Secretaría de Educación de Bolívar el 8 de marzo de 2016, se informa que durante el periodo mencionado la actora desempeñó sus funciones docentes en propiedad en el nivel de primaria bajo un vínculo clasificado como «nacionalizado»12. 30. Ahora bien, tras la revisión del Decreto 0220 del 19 de febrero de 1971, se puede concluir que este fue expedido de forma autónoma por el gobernador de Bolívar, quien actuó en el ejercicio de sus facultades legales como autoridad nominadora en dicho ente territorial.

No se observa ninguna intervención o delegación por parte del Ministerio de Educación Nacional, ni se ha certificado la disponibilidad de recursos para la designación por parte de algún representante de esa cartera ministerial. 31. El último aspecto mencionado es crucial para comprender que el nombramiento no pudo ser nacionalizado, a pesar de lo que erróneamente se indica en el Formato Único para la Expedición de Certificación de Historia Laboral.

Esto se debe a que no se cumplió con el requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 197513, que estipula la necesidad de contar con la autorización previa del Ministerio de Educación Nacional para que el gobernador pudiera designar a la demandante como maestra. Además, no se hizo mención de que la plaza a ocupar requiriera recursos transferidos por el Gobierno Nacional a través de los Fondos Educativos Regionales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 de la misma ley. 32.

Inclusive, la posesión del cargo se llevó a cabo el 26 de febrero de 1971, mientras que la Ley 43 de 1975 fue sancionada y entró en vigencia el 11 de diciembre de 1975. Por lo tanto, el vínculo se originó cuando no había comenzado en Colombia el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria, el cual fue implementado con la mencionada ley; es decir, en ese instante solo podía ser territorial o nacional.

En consecuencia, al no evidenciarse en el expediente que, posterior a 1975, dicha plaza haya sido objeto de nacionalización, es claro que fue territorial. 33. Es importante destacar que tampoco se trató de una vinculación de carácter nacional dado que no se realizó a través de un nombramiento por parte del Gobierno 9 Folios 6. 10 Folio 7. 11 Folio 8. 12 Folios 13 a 14. 13 Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones. 6 Radicación: 13001 23 33 000 2017 00756 01 (6606-2019) Demandante: Laura Emir Cudris de Lora Nacional (Ministerio de Educación), tal como lo establece el artículo 1° de la Ley 91 de 1989. 34.

En conclusión, los servicios docentes proporcionados por la demandante desde el 26 de febrero de 1971 hasta el 9 de febrero de 1977, que suman un total de 5 años, 11 meses y 20 días, se clasifican como de carácter departamental (territorial). 35. Estos servicios son válidos para el cálculo de los 20 años de servicio requeridos por la Ley 114 de 1913.

Por lo demás, le permiten a la actora demostrar la vinculación en dicha calidad antes del 31 de diciembre de 1980, tal como lo estipula el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 36. A continuación, se analiza un segundo periodo que surge a partir de la expedición del Decreto 549 del 9 de junio de 199414, suscrito por el alcalde mayor, el alcalde designado y la Secretaría de Educación Distrital de Cartagena de Indias, invocando las facultades conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, en concordancia con el Decreto 2277 de 1976, la Ley 60 de 1993, el Decreto 2676 de 1993 y la Ley 115 de 1994.

Mediante este decreto se designó a la demandante como docente en propiedad de tiempo completo en la Escuela SAC No. 15 de esa ciudad, tomando posesión del cargo el 23 de julio de 199415. 37. El aludido acto administrativo de nombramiento se sustentó en consideración a lo estipulado en el parágrafo 1° del artículo 6 de la Ley 60 de 1993, respecto a que los docentes temporales vinculados por contrato a los servicios educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 que llenen los requisitos de carrera docente serían incorporados a las plantas de personal de los departamentos distritos.

Aunado a que mediante Decreto Distrital 547 de junio de 1994 se crearon 475 plazas para ser ocupadas por docentes temporales que cumplan los requisitos de la carrera docente. 38. Adicionalmente, se mencionó en la parte considerativa que el representante del Ministerio de Educación ante el Fondo Educativo Regional de Bolívar, en oficio D.P. Inc. Ley 60/93 No. 312 del 27 de mayo de 1994, certificó que existía disponibilidad presupuestal para la incorporación de 475 docentes en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena. 41.

En paralelo, la Sala observa en el expediente el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 28 de marzo de 201616 emitido por la Secretaría de Educación Distrital de Cartagena. En este certificado está marcada la casilla del régimen de pensiones nacional; además, se confirma la existencia del referido nombramiento, los extremos temporales desde el 23 de junio de 1994 hasta el 1° de junio de 2011 y distintas novedades administrativas posteriores, así: 41.1.

Nombramiento mediante el Decreto 549 del 9 de junio de 1994, en la institución educativa distrital denominada Sociedad Amor a Cartagena No. 15, desde el 23 de junio de 1994. 14 Folios 9 a 11. 15 Folio 12. 16 Folios 15-16. 7 Radicación: 13001 23 33 000 2017 00756 01 (6606-2019) Demandante: Laura Emir Cudris de Lora 41.2. Incorporación por medio del Decreto 0866 del 16 de agosto de 1996, en la misma escuela distrital, desde el 16 de agosto de 1996. 41.3.

Traslado a la escuela Miguel Antonio Lengua de Cartagena mediante el Decreto 280 del 14 de abril de 1997, efectivizado en la misma fecha. 41.4. Organización y distribución en la misma institución educativa, a través del Decreto 0263 del 16 de noviembre de 2001. 41.5. Incorporaciones en la institución educativa Ciudad de Sincelejo ubicada en Cartagena de Indias, mediante los Decreto 0312 del 25 de mayo de 2003, 0057 del 23 de enero de 2004. 41.6.

Organización y distribución en la misma institución educativa, por medio de la Resolución 3575 del 16 de octubre de 2007. 41.7. Traslado, ascenso y continuidad a la institución Nuestra Señora del Carmen de la ciudad de Cartagena, mediante el Decreto 549 del 1° de marzo de 2008, Resolución 050 del 25 de marzo de 2009 y el Decreto 1055 del 4 de abril de 2011, respectivamente.

Se certificar servicios hasta el 1° de junio de 2011. 39. A su vez, se vislumbra el Formato Único para la Expedición de Salarios del 21 de abril de 201617 expedido también por la Secretaría Distrital de Educación de Cartagena. En este documento, se destaca como marcada la casilla correspondiente al tipo de vinculación docente, el cual fue clasificado como nacional. 40.

Al evaluar en conjunto estas pruebas documentales, la Sala determina que el nombramiento realizado en 1994 se ajusta a la definición establecida en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 referente al personal nacionalizado, habida cuenta que fue efectuado por la entidad territorial cumpliendo con la autorización presupuestal previa del delegado del Ministerio de Educación Nacional, tal como lo estipulan los artículos 6 y 10 de la Ley 43 de 1975. 41.

En efecto, la participación de dicho delegado no implicó que se tratara de un docente nacional sino que atiende a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, que estableció que «[e]n adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 42.

En relación con este tema, la Sala Plena de esta Sección, en sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201818, determinó que la condición de docente nacional no se adquiere simplemente por la participación de un delegado del Ministerio de Educación en el acto administrativo de nombramiento, ni por el hecho de que los salarios sean financiados con recursos del situado fiscal.

De igual forma, no se considera relevante que las autoridades territoriales actúen como presidentes de las Juntas Administradoras de los Fondos Educativos Regionales. Lo que 17 Folio 17. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 8 Radicación: 13001 23 33 000 2017 00756 01 (6606-2019) Demandante: Laura Emir Cudris de Lora realmente importa es la plaza que se va a ocupar19.

El criterio interpretativo se unificó en estos términos: v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 43.

Ahora, pese a que el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 28 de marzo de 2016 tiene marcada la casilla del régimen de pensiones nacional, debe decirse que esta información no se erige como un elemento concluyente para determinar la naturaleza jurídica del vínculo docente en razón a que está orientada a informar sobre el régimen de seguridad social en materia de pensión de vejez aplicable a la profesora; cuestión que dista de los requisitos especiales para acceder a la pensión gracia que son de interés para la Sala. 44.

Por otro lado, la recurrente sostiene que la certificación incluida en el Formato Único para la Expedición de Salarios del 21 de abril de 2016 demuestra la auténtica condición de docente nacional de la actora. Esto, según la apelante, llevó a una indebida valoración probatoria por parte del tribunal de primera instancia, especialmente debido a que se ha obviado la casilla correspondiente a la vinculación nacional. 45.

Sin embargo, dicho reparo no tiene la entidad suficiente para revocar la decisión apelada puesto que en la referida sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018 se establecieron directrices pertinentes a la prueba de la calidad docente, consolidando la siguiente regla jurisprudencial: vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

(Negrillas de la Sala) 46. En consecuencia, en estos casos el juez debe examinar el expediente con el fin de verificar la existencia de actos administrativos que le permitan determinar la naturaleza jurídica del vínculo o de la plaza docente en cuestión. Esto es fundamental, toda vez que el contenido del acto administrativo de nombramiento proporciona al fallador información crucial sobre las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar, así como las implicaciones a las que quedó sujeto el servidor.

No obstante, en ausencia de estos documentos, el juez tiene la opción de recurrir a otros que deben ser analizados en conjunto bajo las reglas de la sana crítica, tales como las certificaciones emitidas por las 19 Reiterado en las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 23 de marzo de 2023, radicado 63001-23-33-000-2015-00045-01 (3422-2015); y ii) del 6 de julio de 2023, radicado 54001 23 33 000 2017 00661 01 (0605– 2019). 9 Radicación: 13001 23 33 000 2017 00756 01 (6606-2019) Demandante: Laura Emir Cudris de Lora autoridades nominadoras, constatando que la veracidad de la información contenida en ellas sea indiscutible. 47.

En relación con lo anterior, la Sala estima que, aunque la certificación de salarios tiene marcada la casilla como docente nacional, esto no justifica otorgarle un mayor valor probatorio tras el examen realizado al contenido del Decreto 549 del 9 de junio de 1994 emitido por el alcalde mayor de Cartagena de Indias. Esta postura se fundamenta en que dicho acto administrativo proporcionó una mayor claridad a la Sala, permitiéndole formarse un libre convencimiento de que ese período no era nacional, sino nacionalizado. 48.

Sin perjuicio de que justamente este tipo de certificados se fundamentan en los actos administrativos emitidos por la autoridad nominadora, por lo que es posible que al consultarlos directamente se obtenga una mayor claridad sobre la naturaleza del nombramiento realizado. Aparte de que en el certificado no se explica cuál fue el criterio empleado por la Secretaría de Educación para catalogar el periodo como nacional. 49.

En este orden de ideas, se desvirtuó la presunción de veracidad de la referida certificación laboral a través de otra prueba documental que admitió lo contrario y que ofreció más elementos de juicio al fallador, siendo en este caso el acto administrativo de nombramiento donde constaba el vínculo docente20. 50. Por su parte, la Sala subraya que, a pesar de que entre el 23 de junio de 1994 y el 1° de junio de 2011 se llevaron a cabo diversas situaciones administrativas, tales como traslados, incorporaciones, reorganizaciones y distribuciones, la demandante logró mantener sin solución de continuidad su categoría de docente nacionalizada.

Esto se debe a que el vínculo primigenio que la clasificó como tal nunca fue interrumpido, ni se presentó alguna situación administrativa que la reclasificara posteriormente como docente nacional. 51. Puestas de este modo las cosas, el intervalo comprendido entre el 23 de junio de 1994 y el 30 de julio de 201521, que abarca un total de 21 años, 1 mes y 8 días, se contabilizará como tiempo de servicio en calidad de docente nacionalizada.

Por lo tanto, es válido para el acceso a la pensión gracia. 52. Al sumar este tiempo al anterior, que es de 5 años, 11 meses y 20 días, se obtiene un total de 27 años y 28 días. De este modo, se cumple con creces la exigencia de 20 años de servicios como docente territorial y/o nacionalizada. - Reparo relacionado con la necesidad de cumplir con todos los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia antes de la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989 53.

Uno de los argumentos en que la parte demandada sustenta el recurso de apelación se basa en la afirmación de que, para el 29 de diciembre de 1989, la actora no cumplía con los requisitos legales necesarios para acceder a la prestación. Esta 20 En aplicación de la regla probatoria contenida en la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018. 21 Período contabilizado entre el 23 de junio de 1994 y el 30 de julio de 2015, según lo certificado por la Secretaría de Educación Distrital de Cartagena en los folios 15 a 16. 10 Radicación: 13001 23 33 000 2017 00756 01 (6606-2019) Demandante: Laura Emir Cudris de Lora situación, según la apelante, le impide acceder a la prensión gracia pues así lo interpretó la Corte constitucional en la sentencia C-489 de 2000. 54.

No obstante, la Sala considera que no es correcto exigir el cumplimiento de tales requisitos para la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 puesto que la Sala Plena de esta Sección, en la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 202222, determinó que los docentes que hayan estado vinculados a una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, siempre que cumplan con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y las disposiciones que la desarrollan.

Esto se aplica sin considerar el momento en que logren satisfacer los requisitos de edad y tiempo de servicio, ya sea antes o después del 29 de diciembre de 1989. 55. En efecto, en la mencionada sentencia se estableció la siguiente regla jurisprudencial respecto a la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a), de la Ley 91 de 1989, en relación con el reconocimiento de la pensión gracia: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. 56.

Por lo tanto, la Sala desestima este motivo de inconformidad de la apelante. - Alegato sobre la categorización de docente nacional porque los salarios fueron financiados con recursos del Situado Fiscal (hoy, Sistema General de Participaciones) 57. La entidad demandada alega que el vínculo docente de la demandante a partir de 1994 ostenta el carácter nacional toda vez que fue financiado con recursos provenientes de la Nación a través del Situado Fiscal (hoy, Sistema General de Participaciones). 58.

Al respecto, es menester señalar que en el acto de designación se dejó constancia expresa que el nombramiento fue financiado con recursos del Ministerio de Educación Nacional manejados a través del Fondo Educativo Regional de Bolívar. 59. No obstante, la Sala estima pertinente recurrir a las reglas establecidas en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 emitida el 21 de junio de 2018 por la Sala Plena de esta Sección. En dicha sentencia se aclaró que los recursos del Situado Fiscal de aquel entonces —actualmente conocido como Sistema General de Participaciones—, aunque eran originados en el presupuesto nacional, se transferían a las entidades territoriales con el propósito de financiar servicios esenciales como salud y educación, sin que esto comprometiera su autonomía. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia de unificación proferida bajo el radicado 15001 23 33 000 2016 00278 01 (3018-2017). En la mencionada sentencia se fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a), de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, lo siguiente: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 11 Radicación: 13001 23 33 000 2017 00756 01 (6606-2019) Demandante: Laura Emir Cudris de Lora 60.

Asimismo, se explicó que estas entidades territoriales tienen fuentes de financiación tanto externas (trasferencias nacionales) como internas (recursos propios), estableciendo que una vez integrados los recursos exógenos a sus presupuestos estos pasaban a ser de su propiedad23. 61. Por lo expuesto, la sola financiación de salarios y prestaciones con recursos del antiguo Situado Fiscal o del actual Sistema General de Participaciones no determina, por sí misma, que la vinculación docente sea de carácter nacional.

Estos recursos, una vez transferidos, se incorporan al presupuesto de las entidades territoriales adquiriendo la naturaleza de rentas exógenas, conforme lo explicó la aludida sentencia de unificación. 62. Así, aplicando las reglas jurisprudenciales establecidas por esta Sección, la Sala desestima el reparo de la parte demandada en relación con este asunto. - Condena en costas de primera instancia 63.

En lo que respecta al reparo sobre la condena en costas en primera instancia, la Sala advierte que para el momento en que fue dictada la sentencia apelada (9 de agosto de 2019) se aplicaba el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 original —que remitía al 365 y 366 del CGP— teniendo en cuenta el criterio objetivo-valorativo adoptado por esta Subsección desde providencia del 7 de abril de 201616, según el cual debía verificarse: i) que la parte resultara vencida y ii) que se hubieran causado las costas y que fuera comprobable dicha causación, sin tener en cuenta la conducta de las partes —mala fe y temeridad—. 64.

Por ende, desde la óptica del criterio objetivo-valorativo, esta Sala revocará la referida condena en costas en razón a que el a quo lo hizo de forma objetiva, esto es, considerando únicamente que la parte demandada resultó vencida; además, en el plenario no se avizora su causación durante el trámite de la primera instancia. - Condena en costas en segunda instancia 65.

En la actualidad dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas 23 «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 12 Radicación: 13001 23 33 000 2017 00756 01 (6606-2019) Demandante: Laura Emir Cudris de Lora en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 66.

En el transcurso de esta instancia, la entidad demandada cuestionó las conclusiones del Tribunal a través de argumentos razonables y serios, al punto que llevaron a un análisis argumentativo y probatorio visible en la parte considerativa de esta sentencia; tan es así que se revocó la condena en costas en primera instancia. Por lo tanto, esta Sala se abstendrá de imponerle el pago de las costas en segunda instancia, porque no se observa la carencia palmaria de fundamento legal en sus argumentos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia emitida el 9 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en lo que respecta a la condena en costas en primera instancia.

SEGUNDO. CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 9 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Laura Emir Cudris de Lora contra la UGPP.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.