Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela Demandado: Municipio de Palmira Temas: Homologación y nivelación salarial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 29 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Luz Gladys Guaca Yela presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio 1151.5.181 del 24 de octubre de 2018, expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Palmira, por medio de la cual negó la liquidación y pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial prevista en el Decreto 1273 de 2008. 1 Índice 1 Samai tribunal.
La demanda fue presentada el 22 de febrero de 2019. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela 2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) la liquidación e indexación del retroactivo «reconocido en el Acta de Posesión 1151.1.5.0167 de 2014 por concepto de homologación y nivelación salarial del Decreto 1273 de 2008»; ii) el pago de intereses; y iii) la condena en costas a la parte demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes3: 3.1. En virtud de la Ley 60 de 1993 la nación le entregó al departamento del Valle del Cauca la administración del personal administrativo del servicio educativo, lo que abrió paso a la descentralización y el desmonte de la nacionalización ordenada por la Ley 43 de 1975. 3.2.
Luz Gladys Guaca Yela fue nombrada mediante el Decreto 0231 del 28 de enero de 2002 en el cargo de secretaria, código 540, grado 6, por el departamento del Valle del Cauca y tomó posesión el 11 de febrero de ese año, para laborar en el Instituto Técnico Industrial Humberto Raffo Rivera de Palmira con un sueldo mensual de $358.384 pesos. 3.3.
Dicho empleo pasó a la planta de cargos administrativos del municipio de Palmira mediante el Decreto 086 del 26 de marzo de 2003, en cumplimiento de lo ordenado en la Ley 715 de 2001 y avalado por el Ministerio de Educación Nacional en la Resolución 2747 del 3 de diciembre de 2002. Así las cosas, con este decreto el mencionado municipio adoptó la planta global. 3.4.
La demandante fue homologada y nivelada por primera vez por el municipio de Palmira a través del Decreto 215 del 22 de agosto de 2007, es decir que la entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos de la planta que recibió del departamento con los que ya existían en el municipio. 3.5. Luz Gladys Guaca Yela pasó de ser secretaria, código 540, grado 6, a secretaria, código 440, grado 4, con la homologación de la nación al departamento, según se explica en el artículo 1 del Decreto 215 del 22 de agosto de 2007 proferido por el municipio de Palmira. 3.6.
Según el Decreto 215 del 22 de agosto de 2007 quedó homologada con el municipio de Palmira bajo el cargo de secretaria, código 440, grado 7, pues realizó 3 Folio 3 vto, 4 y 4 vto. 3 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela la homologación y nivelación salarial de los cargos de la planta departamental introducidos con los decretos 910 del 2005, 469 del 2006 y 527 de 2006, a la denominación de cargos según el Decreto Municipal 256 del 14 de septiembre de 2005. 3.7.
La gobernación del Valle del Cauca profirió el Decreto 1273 del 11 de diciembre de 2008, con el cual modificó los decretos 910 de 2005, 469 de 2006 y 331 de 2007 mediante cuales se fijaron los parámetros para la nivelación salarial y se homologaron los cargos del personal incorporado a la planta central del departamento correspondiente a las diferentes instituciones educativas. 3.8.
El Decreto 1273 de 2008 en su artículo segundo especifica mediante una tabla la forma en que debería quedar la homologación realizada mediante el Decreto 910 de 2005 después del estudio técnico, para el caso específico: SITUACIÓN DE LA NACIÓN HOMOLOGACIÓN A LA PLANTA DEPARTAMENTAL DECRETO 910 DE 2005 Y 469 DE 2006 HOMOLOGACIÓN NUEVO ESTUDIO TECNICO DENOMINACIÓN CODIGO Y GRADO DENOMINACIÓN CODIGO Y GRADO DENOMINACIÓN CODIGO Y GRADO SECRETARIO 540-6 SECREATARIO 440-4 SECREATARIO 440-7 3.9.
Mediante el Decreto de homologación individualizado 1052 del 27 de marzo de 2014, expedido por el municipio de Palmira, se incorporó a mi mandante con el cargo de secretaria, Código 440, Grado 7, cumpliendo con el ajuste realizado de conformidad el Decreto 1273 de 2008. 3.10. Mediante acta de posesión 1151.1.5.0167 de 2014 se posesionó en el cargo de secretaria, código 440, Grado 7, sin solución de continuidad y se reconoció, para efectos del pago un retroactivo como resultado del proceso de homologación y nivelación salarial conforme al Decreto 1273 de 2008 expedido por el departamento del Valle, desde el 01 de enero de 2003 hasta el 31 de marzo de 2014. 3.11.
El 2 de mayo de 2017 radicó petición ante el Concejo de Palmira en la que solicitó la intervención para el respectivo pago, sin que hasta la fecha haya obtenido respuesta. 3.12. El 19 de septiembre de 2018 presentó petición ante la Secretaría de Educación del municipio de Palmira con radicado PQR20180017098 en la que solicitó la liquidación, indexación y pago del retroactivo reconocido en el acta de posesión 1151.1.5.0167 de 2014 por concepto de homologación y nivelación salarial del Decreto 1273 de 2008.
El municipio de Palmira mediante Oficio 1151.5.158 del 26 4 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela de septiembre de 2018 se pronunció, pero no dio respuesta a la petición, simplemente se limitó a narrar una serie de actuaciones administrativas que no resolvieron de fondo el asunto. 3.13.
El 2 de octubre de 2018 presentó otra petición ante la Secretaría de Educación del municipio de Palmira con radicado PQR17910 en la que solicitó una respuesta de fondo a la petición anterior. 3.14. Mediante el Oficio 1151.5.181 del 24 de octubre de 2018 el municipio de Palmira señaló que si bien debía dicho retroactivo estaba a la espera de que el Ministerio de Educación reconociera y ordenara el pago de esta deuda. 3.15.
El 7 de febrero de ese año presentó solicitud de conciliación extrajudicial. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señaló el artículo 53 de la Constitución Política; la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1273 de 2008. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente4: 5.1. La mala homologación y nivelación salarial de los servidores públicos es un problema que ha debido soportar la demandante por más de una década, y a pesar de que el Consejo de Estado, el Ministerio de Educación y la Alcaldía de Palmira tuvieron conocimiento de ello, tal y como se vislumbra en los conceptos y directivas ministeriales emitidas, solamente hasta el año 2014 Luz Gladys Guaca Yela fue homologada y nivelada.
No obstante, aun cuando mediante el acta de posesión 1151.1.5.01 57 de 2014 el municipio de Palmira reconoció el retroactivo, hasta la fecha no ha realizado el pago correspondiente. 5.2. Se vulneraron los derechos adquiridos y la imposibilidad de desmejorar las condiciones laborales de los trabajadores, así como sus derechos constitucionales y las obligaciones del Estado. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. El municipio de Palmira se opuso a las pretensiones de la demanda por las razones que se expresan a continuación5: 4 Folios 6 y 6vto. 5 Índice 25 Samai tribunal. 5 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela 6.
Los actos administrativos 1151.5.158 del 26 de septiembre de 2018 y el 1151.5.181 del 24 de octubre de 2018, son legales y no vulneraron de ninguna manera disposiciones de índole legal y constitucional, además explican las actuaciones administrativas que ha realizado el municipio para que el Ministerio de Educación proceda con la autorización y pago de la respectiva liquidación de la homologación y nivelación salarial.
Esto, en razón a que fueron emitidos bajo los lineamientos del Decreto 065 del 27 de marzo de 2014, en el que se indica que la homologación de cada servidor administrativo se realiza mediante acto administrativo individualizado el cual debe especificar el cargo al cual es homologado y la nivelación salarial respectiva. 7. Resulta improcedente el reconocimiento y pago del retroactivo salarial, de prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir. 8.
No puede recaer sobre el municipio de Palmira la pretensión solicitada, pues este no se encuentra legitimado en la causa por pasiva para responder por este tipo de pretensiones, por cuanto el pago de lo concerniente a deudas por servicio educativo y por homologaciones de cargos administrativos del sector le corresponde por mandato legal imperativo al Sistema General de Participaciones a través de la nación, Ministerio de Educación, descartándose de plano la posibilidad de que una entidad territorial pague con recursos propios el valor que corresponda, debido a que por su naturaleza estos deben cubrirse con los excedentes de dicho sistema y, subsidiariamente, con el presupuesto general de la nación, tal y como lo dispone la Ley 715 de 2001. 9.
Son procedentes las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción, buena fe y la genérica e innominada. 1.3. La sentencia apelada 10. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia el 29 de febrero de 2024 por la cual accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, i) declaró la nulidad de los actos mediante los cuales la Secretaría de Educación del municipio de Palmira negó a la actora la liquidación y pago del retroactivo reconocido en el acta de posesión 1151.1.5.0167 de 2014 por concepto de homologación y nivelación salarial; y ii) ordenó a la entidad territorial que expidiera el acto en virtud del cual de manera particular y concreta se liquide y reconozca el retroactivo reclamado.
Al respecto señaló lo siguiente6: 6 Índice 43 Samai tribunal. 6 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela 10.1. Según el Decreto 215 del 22 de agosto de 2007, mediante Resolución 2747 del 3 de diciembre de 2002 el Ministerio de Educación certificó al municipio de Palmira para la administración del servicio público educativo que le permitió asumir la prestación de este servicio de acuerdo con lo establecido en la Ley 715 de 2001.
Como consecuencia de esto, la entidad territorial «adoptó la planta de personal de los servidores que prestaban el citado servicio educativo, incorporando, entre otros, al personal administrativo que venía prestando sus servicios en las instituciones educativas departamentales, y que fueron municipalizados, a través del Decreto 086 del 26 de marzo de 2003, mediante el cual se determinó y adoptó la planta global de cargos docentes, directivos docentes y administrativos.
(…) Mediante los Decretos 028 del 26 de enero de 2006 y 237 del 31 de octubre de 2006, el municipio de Palmira en cumplimiento de lo ordenado por el Decreto Ley 785 de 2005, modificó y ajustó la planta de cargos del personal administrativo de la secretaria de educación de acuerdo con la nueva nomenclatura, códigos y niveles establecidos en esta norma.
(…) Por medio de las Resoluciones No. 297 y 298 del 29 de mayo de 2007, la entidad territorial realizó el proceso de incorporación del personal administrativo de carrera y provisional». 10.2. A través del decreto referido (215 del 22 de agosto de 2007) se modificó el 039 del 1 de noviembre de 2006 y se resolvió «[h]omologar y Nivelar Salarialmente los siguientes cargos administrativos de la Secretaría de Educación Municipal de Palmira pagados con recursos del Sistema General de Participaciones» Y respecto al cargo de la demandante, de manera concreta dispuso lo siguiente: 10.3.
La demandante prestó sus servicios en el municipio de Palmira desde el 11 de febrero de 2002, fecha en que tomó posesión del cargo de secretaria en el Instituto Industrial Humberto Raffo Rivera, su cargo fue homologado y nivelado al de secretaria, código 440, grado 7, mediante el Decreto de homologación individualizado 222 A55 del 3 de septiembre de 2007 proferido por el municipio de Palmira con fundamento en el Decreto 215 del 22 de agosto de 2007. 10.4.
El 1 de abril de 2014, ante el secretario de educación de Palmira tomó posesión en el cargo de secretaria, código 440, grado 7, al que fue incorporada mediante el Decreto 1041 del 27 de marzo de 2014, expedido por dicho municipio, en cumplimiento al ajuste realizado por el departamento del Valle del Cauca en el PLANTA DEPARTAMENTAL PLANTA MUNICIPAL DENOMINACIÓN DE CARGOS – DCTO 910 DEL 30/12/05 – DCTO 469 DEL 26/10/06 – DCTO 527 DEL 24/11/06 (HOMOLOGACIÓN DEPTAL) CODIGO GRADO DENOMINACIÓN DE CARGOS SEGÚN DECRETO MUNICIPAL No 256 DEL 14 DE SEPTIEMBRE DE 2005 CODIGO GRADO SECRETARIA 440 4 SECRETARIA 440 7 7 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela Decreto 1052 del marzo 27 de 2014, en el proceso de homologación y nivelación salarial de los servidores públicos administrativos del sector educativo y mediante estudio técnico aprobado por el Ministerio de Educación 2013EE81264 del 22 de noviembre de 2013, según se consignó en esta acta de posesión. Acta en la que también se señaló, frente al pago de la retroactividad, que «se reconoce a partir de enero 1 de 2003 hasta marzo 31 de 2014». 10.5.
En virtud del proceso de homologación y nivelación salarial, a Luz Gladys Guaca Yela le asiste el derecho a que se le reconozca el retroactivo producto de la homologación y nivelación reconocida a su favor, pues de las pruebas aportadas al expediente se advierte que desde el 1º de abril de 2014 no ha recibido el pago, pese que reclamó desde el 25 de junio de 2014, de lo cual se establece además que no ha operado el fenómeno de la prescripción. 10.6.
Finalmente, se condena en costas a la parte vencida, al constatar que estas fueron efectivamente causadas en el trámite del proceso. 1.4. El recurso de apelación 11. El municipio de Palmira presentó recurso de apelación con base en los siguientes argumentos7: 11.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no tuvo en cuenta las disposiciones del presupuesto general de la nación tal y como dispone el Decreto 065 del 27 de marzo de 2014 por el cual se modifica el Decreto 215 de 22 de agosto de 2007, en el que se homologa y nivela salarialmente conforme con el Decreto 1273 del 2008 los cargos administrativos de la Secretaría de Educación del municipio pagados con recursos del sistema general de participaciones «[i]ndicando que la homologación de cada funcionario se realiza mediante acto administrativo individualizado el cual debe especificar el cargo al cual es homologado y la nivelación salarial respectiva» (sic) 11.2.
Por lo antes expuesto, ni el municipio de Palmira ni su Secretaría de Educación son los llamados a responder, pues todo lo concerniente a las deudas por servicios educativos y por homologaciones de cargos administrativos del sector le corresponde por mandato legal imperativo al sistema general de participaciones a través de la nación, Ministerio de Educación y, subsidiariamente, con el presupuesto general de la nación; lo que permite descartar que una entidad territorial asuma con recursos propios valores que correspondan a la homologación y nivelación salarial. 7 Índice 46 Samai tribunal. 8 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela 11.3.
Conforme lo establece el numeral 7.2 del artículo 7 de la Ley 715 de 2001, el municipio de Palmira solo administra los recursos que la nación le transfiere a las entidades territoriales por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Si bien es cierto la administración del personal del sector educativo está a cargo de la entidad territorial, debe entenderse que a través de la mencionada ley se estableció la incorporación en las plantas financieras con recursos del sistema general de participaciones al personal que al momento de su expedición se encontraba vinculado y que cumpliera con los requisitos para el cargo. 11.4.
No es posible decidir este asunto sin la presencia de la nación, Ministerio de Educación debido a los trámites legales que se deben surtir para la validación y certificación de la deuda por concepto de homologación salarial y para disponer la orden de pago, que impide que se realicen liquidaciones y pagos individuales sin contar con la previa autorización, por vía de validación y certificación para su pago con cargo a los recursos del sistema general de participaciones. 1.5.
Pronunciamiento en segunda instancia 12. De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar8. 1.6. El Ministerio Público 13. El Ministerio Público no emitió concepto alguno. 2.
Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 14. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia9, se circunscriben a 8 Al respecto, ver auto del 28 de junio del 2024. índice 4 de Samai. 9 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. 9 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela establecer ¿si el municipio de Palmira carece de legitimación en la causa por pasiva frente al pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial ordenado en favor de Luz Gladys Guaca Yela, en tanto los recursos con los que se financia el personal administrativo del sector educativo como lo es el cargo de la demandante, devienen del sistema general de participaciones administrado por la nación? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. De la legitimación en la causa 15. La institución jurídica-procesal de la legitimación en la causa es aquella relación jurídica sustancial que tienen las partes, bien para formular sus pretensiones, bien para proponer su posible resistencia dentro de un proceso judicial. De ahí que ante la ausencia de este presupuesto procesal, surge para el juez la obligación de declararse inhibido para decidir. 16.
Ciertamente, respecto de la capacidad de las entidades públicas para comparecer al proceso, el artículo 159 del CPACA, dispuso: «ARTÍCULO 159. CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.
La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.
El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con la Rama Legislativa; y el Director Ejecutivo de Administración Judicial la representa en cuanto se relacione con la Rama Judicial, salvo si se trata de procesos en los que deba ser parte la Fiscalía General de la Nación. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 10 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto.
En materia contractual, la representación la ejercerá el servidor público de mayor jerarquía de las dependencias a que se refiere el literal b), del numeral 1 del artículo 2o de la Ley 80 de 1993, o la ley que la modifique o sustituya. Cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal. En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor». 17.
De otra parte, el artículo 53 del Código General de Proceso determinó: «ARTÍCULO
53. CAPACIDAD PARA SER PARTE. Podrán ser parte en un proceso: 1. Las personas naturales y jurídicas. 2. Los patrimonios autónomos. 3. El concebido, para la defensa de sus derechos. 4. Los demás que determine la ley». 18. En efecto, al examinarse los presupuestos materiales de la sentencia de mérito esta Corporación ha señalado que «[l]a legitimación en la causa es un presupuesto anterior y necesario para dictar sentencia de mérito y hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes en el proceso y el interés sustancial del litigio, de tal manera que aquella persona a quien se le exige la obligación es a quien habilita la ley para actuar procesalmente»10. 19.
Por consiguiente «el demandante es titular del interés jurídico objeto del litigio, y el demandado, es aquel de quien se podría exigir lo que se pide en la demanda, porque teniendo en cuenta su posición en la referida relación sustancial, sería el llamado a responder, razón por la cual, les asiste el derecho a que el juez decida sobre la controversia, bien sea a favor de la parte demandante, acogiendo sus pretensiones o de la parte demandada, negándolas.
Dicho de otro modo, son los 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de septiembre de 2018, expediente 19001- 23-31-000-2010-00350-01 (54756) M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 11 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela hechos en torno a los cuales gira el litigio y la participación de las partes en los mismos, los que determinan su legitimación»11. 20.
Ahora bien, como lo ha indicado esta Corporación, es necesario diferenciar la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa12. La primera se trata de una relación jurídica que nace de la presentación de la demanda por parte del demandante y la notificación de esta al demandado, de manera que quien invoca a otro en virtud de la conducta endilgada -por acción u omisión- en la demanda está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida conducta se encuentra legitimado de hecho por pasiva después de ser notificado del auto que la admite; es decir, esta legitimación es de carácter formal y se encuentra supeditada en cada caso al sujeto demandante y demandado. 21.
Por su parte, la legitimación material en la causa hace referencia a la participación real de los sujetos en los hechos en que se origina la demanda, independientemente de que estos hayan o no demandado o que hayan sido o no demandados. 22. Así pues, un sujeto puede estar legitimado en la causa de hecho, pero carecer de legitimación en la causa material.
Esta situación puede ocurrir cuando alguien, a pesar de encontrarse formalmente como parte dentro de un proceso judicial, no guarda relación alguna con los intereses inmiscuidos en aquel, por no tener relación con los hechos o circunstancias jurídicamente relevantes que motivaron el litigio, evento en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar, pues el demandante carecería de un interés jurídico para formular las pretensiones de la demanda (falta de legitimación en la causa por activa) o el demandado no sería el llamado a someterse a dichas pretensiones (falta de legitimación en la causa por pasiva). 2.3.
Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 23. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 23.1. A través del Decreto 215 del 22 de agosto de 200713, el alcalde de Palmira 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de junio de 2015, expediente 25000-23-26- 000-2001-01544-01 (28386) M.P. Danilo Rojas Betancourth. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de enero de 2019, expediente 25000-23- 26-000-2010-00511-01 47168) M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 13 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 100 a 103. 12 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela homologó y niveló algunos cargos administrativos de la Secretaría de Educación Municipal pagados con recursos del sistema general de participaciones «con los símiles de la planta de cargos del nivel central» entre ellos, el de secretaria, código 540, grado 6, que desempeñaba la demandante y cuya denominación correspondía a la planta departamental.
Lo anterior, con fundamento en la certificación que obtuvo por el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución 2747 del 3 de diciembre de 2002, con base en la cual [y en cumplimiento del procedimiento establecido en los artículos 37, 38 y 40 de la Ley 715 de 2001] expidió el Decreto 086 del 26 de marzo de 2003, a través del cual determinó y adoptó la planta global de cargos docentes, directivos docentes y administrativos que le fue entregada por el departamento del Valle del Cauca para su municipalización. 23.2.
Mediante Decreto «DE HOMOLOGACIÓN INDIVIDUALIZADO» 222 A55 del 3 de septiembre de 2007, por medio del cual «se asigna la correspondiente denominación, código, grado y asignación mensual determinado en la planta de cargos homologada al personal administrativo del sector educativo financiado con recursos del Sistema general de participaciones en el Municipio de Palmira» el alcalde del municipio de Palmira asignó la denominación, código y grado de la demandante de la siguiente manera14: APELLIDOS NOMBRES CÉDULA NOMBRE DEL CARGO NUEVO CÓDIGO NUEVO GRADO GUACA YELA LUZ GLADYS 31.172.812 SECRETARIA 440 7 23.3.
Mediante el Decreto 1273 de 200815, expedido por el departamento del Valle del Cauca por medio del cual «se modifican los Decretos 0910 de Diciembre 31 de 2005, 0469 del 26 de Octubre de 2006, y Decreto 0331 del 14 mayo de 2007 por medio de los cuales se fijaron los parámetros para la nivelación salarial y se homologaron los cargos del personal incorporado a la Planta Central del Departamento del Valle del Cauca, correspondiente a las diferentes instituciones Educativas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, antes Situado Fiscal y se dictan otras disposiciones». 23.4.
Según los documentos anexos con la demanda, Luz Gladys Guaca Yela presentó las siguientes peticiones: 23.4.1. El 24 de junio de 200816, ante el alcalde de Palmira en el que solicitó el pago del retroactivo de la homologación. 14 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 3 15 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 104 a 107. 16 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 8. 13 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela 23.4.2.
El 2 de julio de 200817, ante el secretario de educación y el gobernador del departamento del Valle del Cauca, en el que reclamó el pago del retroactivo de la homologación con su respectiva indexación. 23.4.3. El 3 de julio de 200818, ante el secretario de educación y el alcalde del municipio de Palmira. Allí pidió el pago del retroactivo de la homologación con su respectiva indexación. 23.4.4.
El 17 de febrero de 200919, ante el secretario de educación del municipio de Palmira en el que solicitó la inscripción extraordinaria en la carrera administrativa. 23.4.5. El 20 de febrero de 200920, ante el Ministerio de Educación, pero con recibido de la alcaldía de Palmira en el que pidió el pago del retroactivo. 23.4.6. El 12 de marzo de 200921, ante el municipio de Palmira en el que reclamó el pago del retroactivo por homologación. 23.4.7.
El 13 de abril de 200922, ante el secretario de educación y el alcalde del municipio de Palmira. Aquí solicitó el pago e indexación de las cesantías del año 2008 así como el pago de los intereses debido al no pago oportuno. 23.4.8. El 16 de abril de 200923, ante el Ministerio de Educación y la Procuraduría General de la Nación, en la que pidió información sobre el procedimiento a seguir para el pago del retroactivo por homologación. 23.4.9.
El 23 de junio de 201024, ante el secretario de educación de Palmira en el que solicitó información relacionada con el pago de la homologación. 23.4.10. El 16 de diciembre de 201025, ante el alcalde y el secretario de educación del municipio de Palmira en la que les reclamó el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial. 23.4.11.
El 11 de octubre de 201126, ante el alcalde y el secretario de educación del municipio de Palmira en la que les insistió en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial. 23.4.12. El 6 de diciembre de 201127, ante el departamento del Valle del Cauca, en la que solicitó el pago del retroactivo por homologación. 23.4.13.
El 19 de enero de 201228, ante el alcalde y el secretario de educación de 17 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 10 y 12. 18 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 9 y 11. 19 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 15. 20 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 14. 21 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 16 y 17 22 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 13 (sin fecha de recibido visible). 23 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 18. 24 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 20. 25 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 23 y 24. 26 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 25 y 26. 27 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 28 y 29. 28 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 30 a 33. 14 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela Palmira, en la que reclamó el pago del retroactivo por homologación. 23.4.14.
El 4 de mayo de 201229, ante el alcalde del municipio de Palmira. Allí pidió el pago del retroactivo por homologación. 23.4.15. El 26 de septiembre de 201230, ante el alcalde del municipio de Palmira, en la que solicitó el pago del retroactivo por homologación. 23.4.16. El 25 de junio de 201431, presentó petición ante el Ministerio de Educación Nacional en que le solicitó, con otro grupo de personas, informar en qué fase de aprobación se encontraba el cálculo de la deuda por concepto del retroactivo de homologación y nivelación salarial. 23.4.17.
El 9 de noviembre de 201532, en el que la demandante aportó documentación relacionada con el pago del retroactivo por homologación que al parecer le requirió la alcaldía de Palmira nuevamente. 23.4.18. El 3 de agosto de 2016, envió un escrito para aportar documentación en el que se dijo lo siguiente «[c]omo quiera y de acuerdo al asunto referenciado los abajo firmantes personal administrativo, y de servicios generales de las instituciones educativas, en respuesta recibida de su despacho nos permitimos hacer la siguiente claridad: se menciona el adjunto de 6 folios del concepto emanado del Ministerio de educación nacional, el cual a ningún funcionario le llegó; por tal motivo solicitamos el envío del adjunto y a la vez su invaluable colaboración al respecto del asunto tratado, toda vez que un salario justo y el pago de dineros adeudados como servidores hacen parte del bienestar de todos y cada uno de los que hoy pertenecemos a esta nómina». 23.4.19.
El 2 de mayo de 201733, ante el Concejo Municipal de Palmira, en el que pidió la intervención y apoyo de dicha corporación para recibir el pago del retroactivo por homologación». 23.5. Oficio 1151.6.1-916 del 27 de febrero de 2015, mediante el cual la Secretaría de Educación de Palmira señaló: «en el entendido de que el encargo fiduciario se debe constituir con el 100% de los excedentes certificados por prestación de servicios a Diciembre 31 de 2014, es decir $ 3.884'.434.936,69, no se estaría reconociendo a la fecha por parte del Ministerio de Educación Nacional, que en los excedentes financieros están contenidos los valores de dotación por $ 374'.527.860, de Costos acumulados no aplicados ni pagados por $15'717.488., ni por bonificación de difícil acceso no aplicado no pagado por $ 5'036.290., lo que de hecho determina el saldo real por excedentes financieros de la vigencia 2014 en un monto de $ 3.489'153.289,69., que para la municipalidad si sería este el verdadero 100% a aplicar, y con ello proceder a constituir el encargo fiduciario y a su turno el Ministerio de Hacienda concurrir finalmente con la suma de $1.395'096.993,31., permitiéndose así, cancelar la totalidad de deuda con el personal administrativo por 29 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 36. 30 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 37 a 39. 31 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 6 y 7 (sin fecha de recibido visible). 32 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 62. 33 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 52 a 57. 15 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela concepto de homologación equivalente según aprobación del Ministerio en $4.884'250.292.
En ese orden de ideas, una vez efectuado el cruce de cuentas entre el Ministerio de Hacienda y las deudas que actualmente tiene el sector educativo del Municipio de Palmira, se deberá proceder en concordancia con el decreto 4712 del 2008, para que la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, apruebe la minuta de encargo fiduciario con la cual el Municipio podrá suscribir el encargo fiduciario y proceder a efectuar los pagos a los beneficiarios de la homologación».
(sic) 23.6. Según acta de posesión 2002-5068 del 11 de febrero de 2012, Luz Gladys Guaca Yela fue nombrada mediante Decreto 0231 del 28 de enero de ese año en el cargo de secretaria, código 540, grado 6, por el «EL GOBERNADOR O EL SECRETARIO DE DESARROLLO INSTITUCIONAL» del departamento del Valle del Cauca34 en el Instituto Técnico Industrial Humberto Raffo Rivera de Palmira. 23.7.
Según acta de posesión del 1 de abril de 201435, Luz Gladys Guaca Yela se posesionó como «secretaria código 440 grado 7 sin solución de continuidad» ante el secretario de educación del municipio de Palmira. En ella se indicó que la demandante «se incorporó mediante Decreto de homologación individualizado No 1052 del 27 de marzo de 2014» expedido por dicho ente territorial, en cumplimiento del ajuste realizado de conformidad con el Decreto 1273 de 2008 por el departamento del Valle del Cauca en virtud del estudio técnico aprobado por el Ministerio de Educación Nacional 2013EE1264 del 22 de noviembre de 2013, y además que «[p]ara efectos del pago de la retroactividad, se reconoce partir de Enero 1 de 2003 hasta Marzo 31 de 2014, como resultado del proceso de Homologación y nivelación salarial conforme al decreto expedido por el Departamento del Valle del Cauca No.1273 de 11 de Diciembre de 2008» (sic). 23.8.
El 19 de septiembre de 201836, presentó petición ante la Secretaría de Educación del Municipio de Palmira con radicado PQR20180017098 en la que solicitó «el pago del retroactivo por concepto de homologación salarial reconocido mediante Decreto de Homologación individualizado No. 1052 del 27 de marzo de 2014, expedido por el municipio de Palmira y Acta de Posesión No. 1151.1.5.0167 de 2014 proferido por esta entidad». 23.9.
El municipio de Palmira mediante Oficio 1151.5.158 del 26 de septiembre de 201837 dio respuesta a la petición. En tal sentido indicó que «en la actualidad la Secretaría de Educación Municipal después de muchas actuaciones adelantadas por el ente territorial ante el Ministerio de Educación Nacional, logró que se validara y aprobara el 34 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 2. 35 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 4. 36 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 71 a 75. 37 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 76 y 77. 16 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela estudio técnico y las correspondientes liquidaciones con el Radicado 2014-EE100497 de fecha 18 de diciembre de 2014.
También se dio respuesta de todos los requerimientos hechos por el subdirector de Monitoreo y Control del MEN adjuntando todo la documentación y sus respectivos soportes». Igualmente, precisó que «la Secretaría de Educación de Palmira ya cumplió enviando toda la información requerida por el Ministerio de Educación Nacional subdirección de Monitoreo y Control y la fecha estamos en la espera de que nos den alguna respuesta». 23.10.
El 2 de octubre de 201838 la demandante presentó otra petición ante la Secretaría de Educación del municipio de Palmira con radicado PQR17910 en la que solicitó una respuesta de fondo a la petición del 19 de septiembre de 2018. 23.11. Mediante el Oficio 1151.5.181 del 24 de octubre de 201839 el municipio de Palmira señaló que «[e]n respuesta dada mediante oficio No. 1151.5.158 de fecha 26 de Septiembre del año que avanza, permitió contestar de fondo, a los requerimientos planteados, toda vez que la secretaría de educación a fecha de hoy ha realizado, las actuaciones administrativas pertinentes ante la Subdirección de Monitoreo y Control del MEN, que generaron la aprobación y liquidación del retroactivo que finalmente ascendió a $4.884.250.292, monto aprobado por parte del MEN, así como la expedición de los actos administrativos que permitieron el reconocimiento de esta homologación, la cual ha venido siendo cancelada en lo que salarialmente se refiere, desde el 01 de Enero de 2.014. [s]i bien es cierto el retroactivo no ha sido cancelado al personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación a los cuales se les reconoció este derecho, y habiendo adjuntado el listado pertinente.
Se debe tener en cuenta que el Municipio de Palmira en cabeza del señor Alcalde Municipal y la Secretaria de Educación son meramente mandantes y administradores de los recursos del SGP, situación que hacemos énfasis en lo relacionado respecto a las actuaciones que le corresponden adelantar a la secretaría de educación ante el MEN para agotar el procedimiento establecido en la Ley 1450 de 2011, para el pago de esta deuda que corresponde reconocer y pagar al Estado, Ministerio de Educación Nacional y en ningún momento, compromete obligación y recursos al ente territorial». 2.4.
Análisis sustancial 24. A efectos de abordar el problema jurídico planteado, se advierte que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda por cuanto en virtud del proceso de homologación y nivelación salarial, le asiste a la demandante el derecho a que se le reconozca el retroactivo producto de la homologación y nivelación reconocida a su favor, pues de las pruebas aportadas al expediente se advertía que desde el 1º de abril de 2014 Luz Gladys Guaca Yela no había recibido el pago, pese que reclamó desde el 25 de junio de 2014, a partir de 38 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 78 a 80. 39 Índice 1 Samai Tribunal, archivo pdf denominado «04AnexosDemanda», folio 81 y 82. 17 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela lo cual concluyó que no había operado el fenómeno de la prescripción. 25.
El municipio de Palmira apeló la anterior decisión y únicamente cuestionó que ni el ente territorial ni su Secretaría de Educación eran los llamados a responder, pues todo lo concerniente a las deudas por servicios educativos y por homologaciones de cargos administrativos del sector le correspondía por mandato legal imperativo al sistema general de participaciones a través de la nación, Ministerio de Educación y, subsidiariamente, con el presupuesto general de la nación; de manera que la entidad territorial no debía asumir con recursos propios valores que correspondían a la homologación y nivelación salarial.
Es decir que no cuestionó si la demandante tenía o no derecho al pago del retroactivo, sino quien era el ente encargado de realizar dicho pago. 26. Lo anterior resulta coherente con la relación de los hechos probados que se efectuó en el acápite anterior, pues lo cierto es que la entidad territorial incluso ha reconocido el derecho subjetivo alegado, esto es que Luz Gladys Guaca Yela tenía derecho a un retroactivo producto de la homologación y nivelación del cargo, pero ha omitido su pago aludiendo a aspectos formales del trámite presupuestal para hacerlo. 27.
En efecto, la Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que estaba a cargo en aquel entonces de los departamentos y el distrito de Bogotá, así como los municipios, las intendencias y comisarias, lo que implicaba que la nación a través del Ministerio de Educación Nacional tenía la responsabilidad financiera y administrativa sobre el personal vinculado para el cumplimiento de este servicio. 28.
La ejecución de este proceso se fundamentó en dicha norma, así: «ARTÍCULO 1º.- La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, serán dé cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley.
PARÁGRAFO. - El nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función». [Se resalta] 29. Con la promulgación de la Constitución Política de 1991, que señaló una serie de presupuestos para distribuir competencias, funciones y recursos bajo la nueva estructura político-administrativa del país de conformidad con los artículos 151, 288, 18 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela 356 y 357, se expidió la Ley 60 de 199340, que dio origen, entre otros asuntos, al proceso de descentralización del servicio educativo y por consiguiente finalizó la nacionalización indicada en su oportunidad por la referida Ley 43 de 1975.
Así, la Ley 60 de 199341 indicó lo siguiente: «ARTICULO 2o. Competencias de los Municipios. Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes, en su carácter de entidades ejecutoras principales de las acciones en materia social, dirigir, prestar o participar en la prestación de los servicios directamente, conforme a la ley, a las normas técnicas de carácter nacional, a las ordenanzas y a los respectivos acuerdos municipales, así: 1.
En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. Financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotación y asegurar su mantenimiento, y participar con recursos propios y con las participaciones municipales en la financiación de los servicios educativos estatales y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos.
Ejercer la inspección y vigilancia, y la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales». 30. Así, se determinó que la nación trasladaría a los municipios los bienes, el personal y los establecimientos educativos que se encontraban inicialmente a su cargo, para que aquellas asumieran directamente la dirección y administración de tales recursos, con el fin de completar el proceso de descentralización, el cual a su vez conllevaba un ajuste de las plantas del personal administrativo que ya prestaban sus servicios en las instituciones educativas, por lo que estos servidores serían incorporados a las estructuras de las plantas de personal departamentales, distritales y municipales, siempre y cuando se efectuara la homologación de cargos. 31.
Ahora bien, para la inclusión de servidores en las nuevas plantas de los diferentes territorios, debían verificar múltiples factores de influencia directa en la relación legal y reglamentaria como la nomenclatura y clasificación de los empleos, las funciones a asignar según los distintos manuales fijados por cada entidad, los requisitos para ocupar las respectivas plazas y la determinación de los salarios de acuerdo con los 40 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 41 Derogada por la Ley 715 de 2001. 19 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela límites constitucionales y legales; esto, en ejercicio de la autonomía administrativa que se predica de los departamentos, distritos y municipios en virtud del artículo 287 constitucional. 32.
Posteriormente, se expidió la Ley 715 de 200142, la cual definió las competencias, características y condiciones en las cuales se estructuraría la distribución de recursos derivados del sistema general de participaciones, para la prestación de servicios a cargo del Estado, entre ellos, la educación. En dicha norma se señaló lo siguiente: «Artículo 1°.
Naturaleza del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley». 33.
Ahora bien, en el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Palmira, se afirmó que quien debía asumir la condena por concepto de nivelación salarial de la demandante era la nación, Ministerio de Educación, y que esta debió ser vinculada, por cuanto los recursos para pagarle a Luz Gladys Guaca Yela debían provenir del sistema general de participaciones o en su defecto del presupuesto general de la nación. No obstante, de la lectura del artículo 5 de la Ley 715 de 2001, se evidencia que las facultades de la nación en materia educativa son generales, de reglamentación, supervisión y fijación de políticas del sector, y no de empleador directo y determinador de funciones del personal docente y administrativo de las diferentes entidades territoriales. 34.
De otro lado, las responsabilidades inherentes a la prestación del servicio educativo por parte de las entidades territoriales se enlistaron en dicha norma así: «Artículo 7°. Competencias de los distritos y los municipios certificados. […] 7.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley.
Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial y trasladará docentes entre instituciones 42 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.» 20 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela educativas, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados». 35.
En virtud del proceso de descentralización de la educación se asignaron una serie de funciones, competencias, atribuciones y calidades a los entes territoriales certificados para que actuaran en calidad plena de empleadores de los servidores docentes y administrativos del respectivo sector. La naturaleza autónoma que les es inherente en virtud del artículo 287 constitucional, implica en conjunto con las previsiones de la Ley 715 de 2001, sin desconocer las directrices generales de la nación sobre la materia, que son los departamentos, distritos y municipios, quienes ostentan la potestad para hacerse cargo de los salarios y prestaciones de los docentes que se encuentran en sus plantas de personal, cuyos pagos provienen del sistema general de participaciones. 36.
El fenómeno de la descentralización supone que aun cuando los recursos para financiar los gastos de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del municipio de Palmira se derivan del sistema general de participaciones, tal hecho no enerva las competencias y atribuciones propias de la entidad territorial como empleador, ni traslada tal responsabilidad a la nación, y así lo dejó claro esta corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201843 que en lo particular señaló: «En consecuencia, los recursos que antiguamente la Nación cedía por disposición constitucional a las entidades territoriales bajo las modalidades de situado fiscal para departamentos y distritos, y de participación en los ingresos corrientes de la Nación en favor de los municipios, actualmente son asignados directamente por la Constitución a todas las entidades territoriales bajo el denominado Sistema General de Participaciones, lo cual implica, como ya se dijo, que son sus titulares directos.
Evidentemente estos recursos no son producidos por las entidades territoriales y en esa medida deben ser considerados exógenos, aun cuando no "recursos nacionales" [ ] No existe duda entonces de que los entes territoriales son los «titulares directos» o propietarios de los recursos girados por la nación que provengan del sistema general de participaciones, por cuanto le son asignados directamente por la Carta Política.» 37.
Además, el inciso final del artículo 23 de la Ley 715 de 2001, dispuso que: «[e]n ningún caso la nación cubrirá gastos por personal docente, directivos docentes ni funcionarios administrativos del sector educativo, distintos a los autorizados en la presente ley». 38. Lo expuesto significa que la autoridad nacional en materia educativa y conforme 43 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) y radicado, 76001-23-33-000-2015-00275-01 (1816-2017). 21 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela al marco de sus competencias y facultades, no puede asumir con fundamento en el referido sistema general de participaciones el costo de aspectos no regulados para tal fin, como lo sería una nivelación salarial.
Por lo que tampoco cabría duda de que el sujeto llamado a asumir dicha carga tendría que ser aquel que haya ostentado la naturaleza de empleador. 39. Así las cosas, la sala encuentra que mediante el Decreto «DE HOMOLOGACIÓN INDIVIDUALIZADO» 222 A55 del 3 de septiembre de 2007, el municipio de Palmira «[l]e asigna la correspondiente denominación, código, grado y asignación mensual determinado en la planta de cargos homologada al personal administrativo del sector educativo financiado con recursos del Sistema general de participaciones en el Municipio de Palmira» a Luz Gladys Guaca Yela que desempeñaba el cargo de secretaria, código 540, grado 6 y se homologó al de secretaria, código 440, grado 7. 40.
De manera que, al analizar el caso particular de la demandante en lo que respecta a la relación legal y reglamentaria que sostuvo con el municipio de Palmira, se observa que la entidad territorial, de manera autónoma homologó el empleo y reconoció un retroactivo entre el 1 de enero de 2003 y el 31 de marzo de 2014, tal y como lo señaló en el acta del 1 de abril de 2014. 41.
Esto en la medida en que para la fecha en mención y por mandato legal desarrollado desde la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, el sector educativo ya se encontraba descentralizado y a cargo de autoridades certificadas como la demandada, al punto de que las competencias, atribuciones y obligaciones patronales en lo que respecta a la administración de personal docente y administrativo de las secretarías de educación, solo podían entenderse consolidadas en cabeza de los distritos, departamentos y municipios como lo es en este caso la parte apelante. 42.
Por estas consideraciones, en lo atinente a la legitimación por pasiva, se advierte la correspondencia entre los hechos y pretensiones de la demanda, el acto administrativo cuestionado proferido por el municipio de Palmira y la virtualidad fáctica y jurídica de este para ejercer el derecho de defensa en la presente controversia como demandado, al punto de tener que responder por la condena en razón de sus actuaciones y por su manifestación de omitir el pago del retroactivo ya reconocido por en virtud de la homologación y nivelación salarial. 43.
Ahora bien, la prescripción de los derechos laborales se encuentra prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 según el cual la exigibilidad de los derechos de origen laboral se extingue en un plazo de 3 años contados desde el momento en el que el derecho reclamado se hace exigible, plazo que puede interrumpirse por 22 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela uno igual a partir de la reclamación efectuada por el trabajador.
La citada disposición fue reiterada a través del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 44. Así las cosas, se observa dentro del expediente que los periodos reclamados van del 1 de enero de 2003 al 31 de marzo de 2014, no obstante, la petición sobre la cual se reclama en sede judicial y que dio origen al acto administrativo 1151.5.181 del 24 de octubre de 2018, es del 2 de octubre de 2018, es decir, transcurrieron más de 4 años sin que la demandante solicitara ante la administración el pago de sus derechos, por lo que operó el fenómeno jurídico de la prescripción. La Sala no desconoce que dentro del expediente obran varias peticiones elevadas ante diferentes entidades en las que se solicitó el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial, sin embargo, además de que los actos administrativos con los que se dio repuesta a ellas no fueron allegados al proceso ni objeto de cuestionamiento en sede judicial, lo cierto es que luego de tales reclamaciones, la demandante no acudió a la administración de justicia con tal pretensión dentro de los 3 años siguientes, lo que implicó que se configurara el fenómeno prescriptivo del derecho.. 45.
No obstante, no ocurre lo mismo respecto de los aportes pensionales, pues tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior44 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 46.
En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 47.
Así, en palabras de esta Sección en sentencia de unificación CE-SUJ2-0545 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del 44 «ARTICULO 48.
La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley». 45 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) 23 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal.
Por lo anterior, se ordenará el pago de dichos aportes sobre todo el periodo reclamado. 2.5. Costas 48. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 49. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 50.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.46 51.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 52. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala revocará la condena en costas de primera instancia y se abstendrá de imponerlas en esta. 46 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 24 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela 3.
Conclusión 53. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que el municipio de Palmira está legitimado en la causa por pasiva para cumplir con la orden dada por el a quo respecto al pago del retroactivo a favor de Luz Gladys Guaca Yela en virtud del proceso de homologación y nivelación salarial, no obstante, respecto de los tiempos reclamados operó el fenómeno jurídico de la prescripción, por lo que solo se ordenará el pago de los aportes a pensión, por cuanto tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho fundamental a la seguridad social y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar parcialmente la sentencia proferida el 29 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Segundo: Modificar el ordinar primero para declarar probada la excepción de prescripción. Tercero: Modificar el ordinal tercero de la sentencia proferida el 29 de febrero de 2024 el cual quedará así: Tercero: Condenar a la entidad demandada el pago de la diferencia de los aportes a pensiones, entre lo que se cotizó y lo que debió cotizarse en virtud del proceso de homologación y nivelación salarial, desde el 1 de enero de 2003 al 31 de marzo de 2014.
Cuarto: Revocar el ordinal cuarto por las razones expuestas. Quinto. No condenar en costas en esta instancia. Sexto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. 25 Radicado: 76001-23-33-002-2019-00160-01 (3047-2024) Demandante: Luz Gladys Guaca Yela Séptimo. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MFS