CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintidós (22) agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicados: 76001-23-33-000-2015-00855-01 (0761-2023)1 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Municipio de Sevilla (Valle del Cauca) Vinculada2: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Indemnización sustitutiva de pensión de vejez Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la UGPP en contra de la sentencia del 30 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor Norberto Valencia Arango, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de los actos administrativos fictos negativos causados por el municipio de Sevilla (Valle del Cauca) ante la falta de respuesta a la petición del 3 de marzo de 2015, orientada a la devolución de los aportes efectuados para obtener la pensión de jubilación. 1.2 A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene (i) al municipio de Sevilla (Valle del Cauca) a reconocer y pagar la devolución de saldos o indemnización 1 Las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica Samai. 2 Vinculada en audiencia inicial, celebrada el 11 de septiembre de 2018.

Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 2 sustitutiva «[…] por el bono expedido por el municipio – con los rendimientos financieros y su respectiva indexación de estos aportes desde su afiliación desde el 18 de Junio de 1973, hasta el 16 de Enero de 1987 […], según lo dispuesto por el art. 10, 37, 61, 66. 141 De la Ley 100 de 1993, decreto 1730 del 2001 artículo 1.

Decreto 1513 de 1998 articulo 28, A Partir del 01 de Marzo del 2006, cuando cumplió la edad requerida de los 60 años de edad para dicha devolución de saldos […]» (sic); (ii) por parte de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, restituir y pagar la devolución de saldos o indemnización sustitutiva por las cotizaciones realizadas entre el 29 de diciembre de 1988 y el 29 de diciembre de 1991, al no cumplir los requisitos para obtener pensión de jubilación al llegar a los 60 años de edad;

(iii) reconocer y pagar prestaciones ultra y extrapetita a que tenga derecho; y (iv) condenar en costas y costos del proceso. 1.3 Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Afirma el demandante que laboró en el municipio de Sevilla (Valle del Cauca) en diferentes cargos, tales como jefe de la sección penal, personero municipal, tesorero, secretario del concejo municipal y tesorero encargado, por un período de 8 años y 24 días, esto es, desde el 18 de junio de 1973 hasta el 16 de enero de 1987 (con algunas interrupciones), y en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Incora, como tesorero por 2 años y 9 meses, del 29 de diciembre de 1988 al 29 de diciembre de 1991, a lo que esta última entidad le expidió un bono pensional el 22 de diciembre de 2019 «con número consecutivo IN-15913».

Que, el 3 de marzo de 2015 le solicitó a ambas entidades la devolución del bono pensional con sus rendimientos financieros e indexación, ante la imposibilidad de continuar cotizando al sistema de seguridad social en pensiones, en razón de su avanzada edad (69 años) y al no contar con un empleo que le permitiera cumplir con esa obligación, no obstante, aduce que no ha tenido respuesta a la fecha, agotando así la vía administrativa y configurándose los actos administrativos fictos negativos demandados. 1.4 Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 25 y 53.

Ley 100 de 1993, artículos 10, 37, 61, 66, 141 y 152. Ley 1437 de 2011, artículo 83. Código Sustantivo del Trabajo. Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, capítulo XIV. Decretos 4640 de 2005, 1730 de 2001 y 1513 de 1998. Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 3 Al respecto, cita los artículos 37, 151 y 283 de la Ley 100 de 1993, en cuanto a los requisitos para que sea otorgada la sustitución pensional, bajo ese entendido, asegura que cumple con dichas exigencias para que le sean reconocidas las pretensiones de la demandada, es decir, se declare la nulidad de los actos enjuiciados, al desconocer el derecho que le corresponde conforme a las normas señaladas. 2.

Contestaciones de la demanda. 2.1 La Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por considerar que al actor no le asiste el derecho reclamado y al carecer la demanda de fundamentos facticos y legales. Sobre los hechos, refirió que no le constan y en cuanto a la vinculación laboral, expresó que éste se desempeñó fue en el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), efectivamente, desde el 29 de diciembre de 1988 hasta el 27 de septiembre de 1991.

Respecto de lo demás, limitó su defensa al proponer las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, al aseverar que en virtud del Decreto 1389 de 2013 y el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, es la UGPP, la entidad competente para responder por las condenas que eventualmente se profieran en asuntos pensionales; e inepta demanda, toda vez que no se cumplió con el requisito de procedibilidad, concerniente a conciliar los conflictos de carácter particular y contencioso administrativo, el cual debe adelantarse obligatoriamente ante el Ministerio Público. 2.2 El Municipio de Sevilla (Valle del Cauca), sostuvo que, el accionante pretende ser titular de un derecho que no ha existido, dado que prestó sus servicios para ese ente hasta el año 1987, fecha para la cual no existía regulación alguna acerca de las figuras de la devolución de saldos o indemnización sustitutiva de pensión, teniendo en cuenta que la Ley 100 de 1993 para las entidades del orden territorial, entró a regir desde el 30 de junio de 1995, por lo cual no hay lugar a reconocer un derecho que se configuró con posterioridad a la prestación del servicio, «[…] por tal razón, si la persona no es titular de un derecho, porque no se le ha reconocido previamente por medio de una norma jurídica […], no puede alegar el restablecimiento de un derecho que nunca ha existido, por cuanto esta situación desdibuja el objetivo principal que persigue la figura del restablecimiento del derecho» consignada en el artículo 138 del CPACA.

Como excepciones señalo las de inexistencia del derecho demandado, imposibilidad de restablecer un derecho que no ha existido, improcedencia de condena ultra y extrapetita en materia de lo contencioso administrativo, no se prueba vicio de nulidad del acto Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 4 demandado, falta de requisitos procesales e innominada. 2.3 La UGPP, vinculada como litisconsorcio necesario el 11 de septiembre de 2018 en audiencia inicial, se opuso a las pretensiones formuladas, al manifestar que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que a ella no se le solicitó la indemnización sustitutiva o devolución de saldos, que no ha tenido injerencia en los hechos que han generado la interposición de la demanda, ni en los trámites administrativos ni en las atenciones elevadas, por lo cual carece de los soportes documentales e históricos laborales, que permitan establecer las cotizaciones efectuadas.

Que, una condena le significaría una sanción que implicaría el quebrantamiento del principio jurídico en virtud del cual «[…] todo daño o perjuicio que pueda imputarse a malicia o negligencia de otra persona, debe ser reparado por esta» 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, mediante sentencia proferida el 30 de noviembre de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (condenó en costas).

Primeramente saneó un aspecto omitido durante las etapas previas a la sentencia, correspondiente a la integración del contradictorio, al tener por demandadas las Resoluciones RDP 007187 del 28 de febrero, RDP 011340 del 4 de abril y RDP 011984 del 10 de abril, todas expedidas en el 2014, proferidas por la UGPP y con las cuales se negó la solicitud de la indemnización reclamada por el accionante, amen, de no soslayar los derechos de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, que conlleve a emitir un fallo inhibitorio, además, de proteger los derechos de las personas de la tercera edad, «[…] máxime si se tiene en cuenta que de declararse la ineptitud sustantiva de la demanda, obligaría al actor a acudir nuevamente a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, cuyos términos procedimentales podrían sobrepasar la probabilidad de supervivencia del señor NORBERTO VALENCIA ARANGO, quien a la fecha cuenta con 75 años de edad».

Así las cosas, declaró la nulidad de los actos referenciados, al evidenciar que el accionante reúne los presupuestos establecidos en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto reglamentario 1730 de 2001, por lo que es procedente que la UGPP reconozca y pague la indemnización sustitutiva, dado que se comprobó la imposibilidad para seguir aportando al sistema de seguridad social en pensiones y por superar la edad de pensión sin el lleno de las semanas mínimas para obtenerla.

Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 5 Por otra parte, resaltó que si bien, la última resolución data del 10 de abril de 2014 y la demanda fue presentada en 2015, ello no da lugar a decretar la caducidad de la acción al aplicar el principio de primacía del derecho sustancial sobre el formal, consignado en el artículo 228 constitucional, de igual manera, encontró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva a favor del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Municipio de Sevilla (Valle del Cauca), por lo que en ese sentido se determinó que es improcedente la nulidad de los actos fictos acusados. 4.

El recurso de apelación. 4.1 La UGPP, por conducto de apoderado judicial, incoó recurso de apelación, con el cual pidió la revocatoria de la decisión y se nieguen las pretensiones en protección del erario y recursos del Estado, al estimar que, lo adoptado por el A quo no se encuentra ajustado a derecho, pues al no haberse realizado en debida forma la individualización e integración de los actos administrativos, se debió declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, con la terminación del proceso.

Así mismo, aseguró que «[…] no es procedente acceder al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez si se tiene en cuenta que el legislador al referirse a la pensión de vejez y a la cotización de semanas, está haciendo menciones a las pensiones otorgadas por el seguro social o las cajas de previsión que reciben cotizaciones y no aquellos empleadores que otorgaban directamente las pensiones de JUBILACIÓN, como era el caso del extinto INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA INCORA para la época en la cual laboró y como se puede establecer no tenía la obligación legal de otorgar indemnización alguna», en el mismo sentido, expresó que, no se cuenta con las cotizaciones efectuadas durante su vinculación al municipio de Sevilla, por lo que es una carga que no se le puede imponer.

Por último, sostuvo que no es dable declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva a las otras entidades, habida cuenta que no causó los hechos que generaron la demanda, por lo que una condena a ella sola implica una sanción por actos que no le pueden ser legalmente imputados. 5. Alegatos de conclusión. Mediante auto del 31 de octubre de 2022, fue concedido el recurso de apelación por parte del Tribunal y con providencia del 22 de marzo de 2024, el despacho sustanciador lo Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 6 admitió conforme al artículo 67 de la Ley 2080 de 20213.

Oportunidad aprovecha por la parte demandada, según constancia secretarial del 28 de junio siguiente4. 5.1 Entidad accionada. Dispuso el estudio de (i) la falta de legitimación en la causa por pasiva, al no poseer la responsabilidad del pago de la indemnización reclamada; (ii) caducidad de la acción, al superar el término legal para interponer la demanda y una condena en ese sentido supondría una afectación al principio de sostenibilidad financiera y detrimento del erario público;

(iii) Sostenibilidad del sistema general de pensiones, como excepción; y (iv) improcedencia de la condena en costas, «[e]n este caso, no se ha hecho uso temerario del recurso judicial, ni está demostrado que la Administración haya desconocido los deberes que le impone el artículo 10 del C.P.A.C.A., razón por la cual se debe relevar a la Entidad de la condena en costas […]».

VI. CONSIDERACIONES 6.1. Competencia La subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)5, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 6.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la UGPP, debe determinarse la Sala si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, que accedió parcialmente a las pretensiones.

Para el efecto se analizará (i) si es dable declarar la ineptitud de la demanda y darse por terminado el proceso, ante la falta de individualización de los actos administrativos demandados; en caso contrario, y (ii) si le asiste el derecho al accionante a obtener el pago de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, conforme al artículo 37 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que los aportes se efectuaron antes de la expedición de esta 3 Visible a índice 15 de la herramienta electrónica Samai. 4 Visible a índice 20. 5 «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 7 disposición; y, en caso afirmativo, determinar si es la UGPP o la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Municipio de Sevilla (Valle del Cauca), las competentes para sufragar dicha indemnización. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 6.3.

Marco normativo y jurisprudencial; 6.4. Hechos probados; y 6.5. Caso concreto. 6.3 Marco normativo y jurisprudencial. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto.

Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes y dispuso que «[e]l Sistema General de Pensiones, con las excepciones previstas en el artículo 279 de la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional […]» (artículo 11) y «[…] regirá a partir del 1º de abril de 1994 […]» (artículo 151).

No obstante, con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se determina que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1º. de abril de 1994 o 30 de junio de 1995, para las entidades territoriales) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.

Por otra parte, el artículo 48 constitucional garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, que comporta un servicio público de carácter obligatorio que se presta con sujeción, entre otros principios, al de universalidad, definido por el artículo 2º. de la Ley 100 de 1993, como la «[…] garantía de la protección para Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 8 todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida».

De igual manera, la Corte Constitucional6 ha precisado que el derecho a la seguridad social es un derecho constitucional fundamental, en razón a su estrecha relación con los derechos a la vida, trabajo y salud. En tal sentido, el artículo 46 superior prevé que el Estado garantizará a las personas de la tercera edad los servicios de seguridad social integral; por su parte, el 47 impone al Estado la obligación de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos; y el 53, al establecer los principios mínimos fundamentales que debe contener el estatuto del trabajo, incluye la garantía a la seguridad social.

Ahora bien, debe recordarse que, ante la imposibilidad de algunas personas de acceder a una pensión por no tener las suficientes cotizaciones o aportes que exige la normativa para tal fin, pese a contar con la edad, el legislador previó una prestación de compensación denominado indemnización sustitutiva7. Dicha prestación fue inicialmente concebida para los afiliados del entonces Instituto de Seguros Sociales (ISS)8, a través del Decreto 3041 de 19 de diciembre de 19669, que señalaba: Artículo 1o.

Apruébase el reglamento general del seguro de invalidez, vejez y muerte, expedido por el consejo directivo del Instituto Colombiano de Seguros Sociales mediante el acuerdo número 224 de 1966, que a la letra dice: […] Artículo 24. Si al momento del fallecimiento, el asegurado no tuviera el número de semanas de cotización o la densidad de cotizaciones requeridas para dejar derecho a pensiones de sobrevivientes, se otorgará a sus herederos, una indemnización igual a una vez el valor de la mensualidad de la pensión de invalidez que le habría correspondido en esa fecha al causante, por cada veinticinco (25) semanas de cotización acreditadas, sin que el mínimo pueda ser inferior a doce (12) mensualidades.

Esta indemnización se distribuirá entre los deudos en la misma proporción en que habría correspondido hacerlo con las pensiones de sobrevivientes. Parágrafo. Esta indemnización solamente se aplicará a los trabajadores que ingresen al instituto por primera vez con posterioridad a los primeros tres (3) años de iniciación del seguro de invalidez, vejez y muerte. 6 Al respecto, consultar las sentencias C-134 y T-011 de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero, y T-116 y T356 de 1993, M. P. Hernando Herrera Vergara. 7 Figura que, mutatis mutandis, en el régimen de ahorro individual con solidaridad corresponde a la devolución de saldos.

Artículo 66 de la Ley 100 de 1993: «Quienes a las edades previstas en el artículo anterior no hayan cotizado el número mínimo de semanas exigidas, y no hayan acumulado el capital necesario para financiar una pensión por lo menos igual al salario mínimo, tendrán derecho a la devolución del capital acumulado en su cuenta de ahorro individual, incluidos los rendimientos financieros y el valor del bono pensional, si a éste hubiere lugar, o a continuar cotizando hasta alcanzar el derecho». 8 Es de anotar que antes de la entrada en vigor de la Carta Política de 1991 y la Ley 100 de 1993, no había un sistema integrado de seguridad social, sino que existían diferentes regímenes administrados por diversas entidades, que para el caso de los servidores públicos estaba a cargo de la liquidada Cajanal, cajas de los entes territoriales e instituciones oficiales a cargo del manejo específico de otros sectores (ver sentencia T-719 de 2011 de la Corte Constitucional, M. P. Nilson Pinilla Pinilla). 9 «Por el cual se aprueba el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte».

Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 9 Como se observa, consistía en una prestación que no podía disfrutar el trabajador en vida, sino los beneficiarios ante su deceso, una vez acreditaran que no se colmaban los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes. Luego, con el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, se estableció la denominada indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, así: Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.

En este orden de ideas, la indemnización sustitutiva se constituye como una de las prestaciones del sistema general de seguridad social en pensiones a la que pueden acceder quienes, pese a haber cumplido la edad de pensión, no han completado el número de semanas cotizadas requeridas para ello. En todo caso, exige del afiliado, quien se retira del sistema, manifestar su imposibilidad de cotizar10.

La anterior disposición fue reglamentada por el artículo 3 del Decreto 1730 de 200111, que fijó la fórmula para liquidar la referida indemnización: Cuantía de la indemnización. Para determinar el valor de la indemnización se aplicará la siguiente formula: I = SBC x SC x PPC Donde: SBC: Es el salario base de la liquidación de la cotización semanal promediado de acuerdo con los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales cotizó el afiliado a la Administradora que va a efectuar el reconocimiento, actualizado anualmente con base en la variación del IPC según certificación del DANE.

SC: Es la suma de las semanas cotizadas a la Administradora que va a efectuar el reconocimiento. PPC: Es el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales ha cotizado el afiliado para el riesgo de vejez, invalidez o muerte por riesgo común, a la Administradora que va a efectuar el reconocimiento. En el evento de que, con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, la Administradora que va a efectuar el reconocimiento no manejara separadamente las cotizaciones de los riesgos de vejez, invalidez o muerte por riesgo común de las correspondientes al riesgo de salud, se aplicará la misma proporción existente entre las cotizaciones para el riesgo de vejez de que trata el inciso primero del artículo 20 de la ley 100 de 1993 (10%) y las cotizaciones para el riesgo de salud señaladas en el artículo 204 de la misma Ley (12%), es decir se 10 Ver sentencias T-861 de 2014, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, y T-596 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, entre otras. 11 «Por medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación definida».

Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 10 tomarán como cotizaciones para el riesgo de vejez el equivalente al 45.45% de total de la cotización efectuada y sobre este resultado se calculará la indemnización sustitutiva. A partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, se tomará en cuenta el porcentaje de cotización establecido en el inciso primero del artículo 20 de la Ley 100 de 1993.

Asimismo, reiteró que «[h]abrá lugar al reconocimiento de la indemnización sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, cuando con posterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones […]» (sic), el «[…] afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando» (artículo 1º).

Cabe precisar que, aunque dicha normativa señala que los requisitos de la indemnización sustitutiva se deben consolidar con posterioridad a la entrada en vigor del sistema general de seguridad social en pensiones (1°. de abril de 1994 o 30 de junio de 1995, para las entidades territoriales), tanto esta Corporación12 como la Corte Constitucional13 han sostenido que su reconocimiento es dable así no hayan estado afiliados al sistema y el vínculo laboral haya terminado antes de dicha fecha. 6.4 Hechos probados.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a. Cédula de ciudadanía, según la cual el señor Norberto Valencia Arango nació el 1º de marzo de 1946, por lo que en la actualidad cuenta con 78 años de edad. b. Certificado de tiempos de servicios del 4 de noviembre de 2014, elaborado por el municipio de Sevilla (Valle del Cauca), de acuerdo con el cual el actor laboró allí, en los siguientes cargos y períodos; «Del 18 de Junio de 1973 hasta el 18 de junio de 1975 en el cargo de JEFE DE LA SECCION PENAL DE LA ALCALDIA, con una última asignación mensual de 2.700 pesos (Según Resolución de Pago de prestaciones sociales No. 107 del 19 de Junio de 1975) Del 10 de Septiembre de 1979 hasta el 21 de enero de 1981 en el cargo de PERSONERO MUNICIPAL. 12 Consejo de Estado, sentencias de (i) 14 de abril de 2005, expediente: 11001-03-25-000-2003-00112-01 (477-03), C. P. Ana Margarita Olaya Forero; y (ii) 14 de agosto de 2008, sección segunda, expediente 7257-05, C. P. Alfonso Vargas Rincón. 13 Entre otros, fallos T-529 de 2009, T-385 de 2012 y T-308 de 2013.

Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 11 Del 16 de Febrero de 1981 hasta el 30 de Agosto de 1983 en el cargo de TESORERO MUNICIPAL Del 17 de Noviembre de 1984 hasta el 30 de Agosto de 1986 como SECRETARIO DEL CONCEJO MUNICIPAL. Del 01 de Septiembre, hasta el 30 de Diciembre de 1986 como TESORERO ENCARGADO.

Del 01 hasta el 16 de Enero de 1987 como TESORERO ENCARGADO, con una asignación mensual de $ 56.506 (Según Resolución de Pago de Prestaciones Sociales No. 902 del 26 de Noviembre de 1987)». c. «CERTIFICADO DE SALARIOS MES A MES» del 20 de noviembre de 2014, por medio del cual el ente territorial refiere que al accionante se le realizaron aportes para pensión entre el 18 de junio de 1978 y el 16 de enero de 1987, sobre la asignación básica mensual. d. Certificado laboral del 20 de marzo de 2014, expedido por la coordinadora del grupo de gestión integral de entidades liquidadas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el que informa que el accionante laboró en el entonces Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), desde el 29 de diciembre de 1988 hasta el 29 de septiembre de 1991, siendo su último cargo el de tesorero en la regional del Valle del Cauca.

En el mismo se enunció que «señor NORBERTO VALENIA ARANGO, durante el tiempo laborado en el extinto INCORA, estuvo vinculado mediante relación legal y reglamentaria inscrito en el escalafón de carrera administrativa, situación que le otorga la calidad de EMPLEADO PUBLICO». e. Certificados de «SALARIOS MES A MES», para liquidar pensiones del régimen de prima media, número consecutivo 001548, del 16 de junio de 2008 y del 22 de diciembre de 2014, consecutivo 15913, con el que el Ministerio de Agricultura, señala que el señor Valencia aportó a pensión desde diciembre de 1988 hasta septiembre de 1991, sobre los factores de asignación básica mensual y prima de antigüedad. f. Con escrito del 2 de agosto de 2010, el demandante solicitó la aclaración del certificado con consecutivo 001548 del 16 de junio de 2008, en lo que concierne al tiempo laborado y la entidad que recibió lo aportes pensionales, en tal sentido fue contestado por el Ministerio con oficio 20113400025861 del 11 de febrero de 2011, al expresar que «Es preciso comunicarle, que por las vinculaciones anteriores a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, la cual comenzó a regir a partir del 1º de abril de 1994, no se efectuaron cotizaciones a ninguna a caja, fondo o entidad de previsión social, razón por la cual el liquidado Instituto asumía la obligación pensional concerniente a ese tiempo de servicio».

Por otro lado, se le dijo; Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 12 «En cuanto a su petición de expedirle su bono pensional por el tiempo laborado en la citada entidad, atentamente le manifiesto que conforme lo dispone el artículo 52 del Decreto 1748 de 1995, la solicitud de emisión y expedición de bono pensional o concurrencia de cuota parte del mismo, si a ellos hay lugar, debe ser tramitada por intermedio del Instituto de Seguro Social o al Administradora del Fondo Privado de Pensiones al cual se encuentre afiliado.

Así mismo es conveniente observar que cuando el solicitante tenga más de una vinculación laboral, la entidad reconocedora de la pensión deberá determinar a quién le corresponde la emisión de dicho bono, siguiendo las reglas previstas en los artículos 52 del Decreto 1748 de 1995 y 4o del Decreto 1314 de 1994. Adicionalmente le informo que de conformidad con lo establecido en el artículo 33 del Decreto 1292 de 2003, y en razón al cierre definitivo del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Oficina de Bonos Pensionales, es la Entidad que actualmente reconoce, liquida y emite, los bonos pensionales, cuya obligación correspondía al Liquidado Instituto». g. Liquidación provisional de bono pensional tipo B del 11 de diciembre de 2010, con participación del municipio de Sevilla, con la siguiente proyección: «Fecha IPC 01/11/2010 Valor: 0.19 ENTIDAD: BONO TOTAL Fecha redención 05/08/2006 Valor: 128,302,000 Fecha emisión: 31/12/2010 Valor: 183,516,000 ENTIDAD: NIT: 800100527 MUNICIPIO DE SEVILLA Fecha redención 05/08/2006 Valor: 128,302,000 Fecha emisión: 31/12/2010 Valor: 183,516,000». h. Liquidación de bono pensional efectuada por el ente territorial, por valor de $28.460.00, al tener en cuenta «421.1429» semanas, esto es, 2948 días laborados, con fecha base 16 de enero de 1987. i. Petición del 26 de julio de 2010, con que el actor pidió el reconocimiento de la pensión de jubilación, desatado desfavorablemente por la alcaldía de Sevilla, por medio de oficio DA-208 del 23 de agosto siguiente, al no cumplir los parámetros legales para esos efectos. j. Oficio S.D.I. 322 del 8 de octubre de 2010, emitido por el municipio de Sevilla, en el que se consigna «Es muy importante tener en cuenta las fechas en las cuales se está certificando el tiempo laborado con el municipio de Sevilla fueron anterior a la ley 100 de 1993, por tal motivo los aportes de pensión están a cargo de esta entidad.

Por lo cual lo único que podemos entregarle es el respectivo bono pensional tipo B correspondiente al tiempo certificado en los formatos 1-2 y 3». k. Certificado del 21 de julio de 2010, con el cual el entonces ISS informa que el accionante no se encuentra afiliado a esa administradora pensional. l. Escrito de enero de 2011, con el cual el actor, al no cumplir los requisitos para obtener la pensión, le solicitó a la alcaldía municipal de Sevilla el reconocimiento y pago del bono pensional, liquidado provisionalmente por la secretaría de desarrollo institucional de ese ente. m. Petición del 3 de marzo de 2015 radicados en el municipio de Sevilla (Valle del Cauca) y en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de los cuales Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 13 el señor Valencia pidió la devolución de saldos o indemnización sustitutiva de los aportes efectuados para pensión durante su vinculación en esas entidades, conforme a los artículos 37, 45 y 66 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1730 de 2001, así mismo, manifestó: «Declaro bajo la gravedad de juramento mi imposibilidad de continuar cotizando, para pensiones ya que tengo una edad de 69 años, no tengo empleo, y no cumplí con las semanas requeridas para la pensión de vejez – mas no tengo pensión de jubilación o vejez alguna». n. Resolución RDP 007187 del 28 de febrero de 2014, con la cual la UGPP despachó negativamente la solicitud de reconocimiento pensional, y en subsidio, la indemnización sustitutiva del 25 de febrero de ese año, impetrada por el accionante, pues respecto de la indemnización, consideró que, «de acuerdo con el artículo 37 de la ley 100 de 1993, se establece que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, es únicamente para las personas que se encuentran afiliadas al seguro social o a una caja de Previsión social, como consecuencia de los aportes que se realizaron a dicha entidad, por tanto es improcedente en el caso de los ex trabajadores del extinto INCORA, teniendo en cuenta que solo corresponde a los fondos de pensiones efectuar la devolución de aportes y a su vez, al Instituto de los Seguros Sociales reconocer la indemnización sustitutiva para las personas que se encuentran afiliadas a este instituto».

En cuanto a la pensión se le informó que no cumplía el requisito de los 20 años de servicios públicos. o. Contra la decisión que precede, se formuló recursos de apelación y en subsidio el de apelación, resueltos por la UGPP mediante las Resoluciones RDP 011340 del 4 de abril y RDP 011984 del 10 de abril de 2014, al confirmar lo antes enunciado. 6.5 Caso concreto.

De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el accionante (i) nació el 1º de marzo de 1946, (ii) laboró para el municipio de Sevilla (Valle del Cauca), entre el 18 de junio de 1973 y el 16 de enero de 1987 (con interrupción de tiempos) y en el extinto Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), desde el 29 de diciembre de 1988 hasta el 29 de septiembre de 1991, siendo su último cargo el de tesorero en la regional del Valle del Cauca;

(iii) el 3 de marzo de 2015, a los 69 años de edad, le solicitó al ente territorial y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, requerimiento del que no obtuvo respuesta, por lo que considera configurado los actos administrativos fictos negativos acusados; y (iv) el 25 de febrero de 2014, requirió de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, y de manera subsidiaria la precitada indemnización, sin embargo, ambas peticiones le fueron negadas por medio de las Resoluciones RDP 007187 del 28 de febrero, RDP 011340 del 4 de abril y RDP 011984 del 10 de abril de 2014, al estimarse que no cumplía los requisitos legales para hacerse acreedor a una pensión de jubilación y de la otra prestación, se le indicó que es un beneficio para las personas afiliadas a una administradora pensional.

Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 14 En principio, el actor, acudió ante esta jurisdicción con el propósito de obtener la nulidad de los actos fictos administrativos, sin embargo, el Tribunal de instancia ajustó el objeto del litigio en el sentido de integrar al contradictorio las Resoluciones RDP 007187 del 28 de febrero, RDP 011340 del 4 de abril y RDP 011984 del 10 de abril de 2014, las cuales resultaron siendo anuladas, pero la UGPP en el recurso de apelación, por un lado, insiste en que el legislador al crear la Ley 100 de 1993 al referirse a las pensiones de vejez y las correspondientes cotizaciones, hacía mención a las otorgadas por el antiguo Instituto de Seguro Social (ISS) y las cajas de previsión, no para las entidades que tenían la atribución de reconocerlas, como el caso del Incora, es decir, que esta no tenía legalmente la obligación de dar lo pedido para la época en que trabajó el demandante, por lo que no le asiste el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, por otro lado, sostiene que al no individualizarse en debida forma los actos cuestionados debió declararse configurada la inepta demanda, así mismo, que del tiempo laborado en el municipio no se tienen cotizaciones al sistema pensional, por tanto no es una carga que deba asumir.

Lo primero que ha de precisarse es que, respecto del derecho a la indemnización sustitutiva, esta Corporación, en sentencia del 14 de abril de 200514, discurrió: Tampoco fue el espíritu del legislador limitar la indemnización sustitutiva por vejez sólo a los afiliados a entidades administradoras del ISS, como lo interpreta el Ministerio de Hacienda y lo dice de manera constante en la respuesta a la demanda, ya que ello limitaría la posibilidad, por ejemplo, de los servidores públicos afiliados a una entidad de previsión administradora de dicho régimen diferente al ISS que cumplan con los requisitos para tener derecho a ese beneficio, exclusión que de manera alguna fue la intención del legislador, habida cuenta que sobre tal exigencia ningún reparo hizo la citada ley 100.

Es cierto que la opción de la indemnización sustitutiva de la pensión por vejez en la legislación anterior a la Ley 100 de 1993 sólo existía para los afiliados al ISS; sin embargo la nueva figura creada en la ley 100 cobija tanto a dichos afiliados como a los de una administradora diferente al ISS, pues no sería razonable y violaría el derecho a la igualdad que los afiliados a una administradora del régimen de prima media con prestación definida, diferentes a éste, por el hecho de serlo, no les sea permitido, si se dan las condiciones que la misma ley establece en su artículo 37, acceder a la prestación, pretextando la falta de tal beneficio en el régimen anterior que los gobernaba.

Por consiguiente, de acuerdo con el derrotero jurisprudencial que antecede y el marco jurídico de este fallo, para el reconocimiento de la aludida indemnización sustitutiva únicamente es necesario que el ex servidor público (i) haya cumplido la edad para obtener la pensión de vejez, sin haber cotizado el mínimo de semanas requerido, y (ii) manifieste la imposibilidad de continuar con los aportes a pensión, lo que se cumple en este caso, por cuanto al alcanzar los 69 años reclamó de la Administración dicha indemnización, 14 Sección segunda, sentencia de 14 de abril de 2005, expediente: 11001-03-25-000-2003-00112-01 (477-03), C. P. Ana Margarita Olaya Forero.

Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 15 edad que permite advertir su imposibilidad para seguir cotizando en algún fondo pensional. En cuanto a la situación prevista en la letra a) del artículo 1º. del Decreto 1730 de 200115, referente a que para la causación de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se requiere que «[…] el afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando», este alto Tribunal se pronunció sobre su constitucionalidad, en sentencia del 27 de octubre de 200516, así: En la norma legal se observa que el cumplimiento de la edad pensional, uno de los requisitos legales para ser acreedor al derecho de la indemnización sustitutiva, no está condicionado en forma alguna, a que cuando se llegue a dicha edad, se esté en servicio; ahora si lo está no es obstáculo para que pudiera reclamar el derecho regulado en el art. 37 de la Ley 100 de 1993.

Pero, como se exige la declaración que no puede seguir cotizando para completar los aportes exigidos por la ley para la pensión de vejez, se entiende que si está laborando deberá retirarse por cuanto no puede continuar prestando el servicio sin cotizar y a la vez obtener la citada indemnización. […] como la ley exige -fuera de tener la edad pensional y no haber cumplido el mínimo de semanas exigidas para la pensión de vejez- que el afiliado declare su imposibilidad de continuar cotizando, es posible entender la norma reglamentaria acusada en el sentido que, si en ese momento se encuentra en servicio DEBE RETIRARSE para poder reclamar la indemnización sustitutiva señalada, lo cual es lógico porque no es posible CONTINUAR EN SERVICIO SIN COTIZAR y a la vez obtener la mencionada indemnización. En efecto, si el afiliado CONTINUA EN SERVICIO, lógico es que CONTINUE COTIZANDO y de esa manera, no se cumple el requisito legal para la reclamación del derecho a la indemnización sustitutiva reglada.

Y también se debe entender que no es necesario que al momento de cumplir la edad pensional el afiliado tenga que estar en servicio [sic para toda la cita]. En consecuencia, la Corporación denegó la nulidad de la expresión «se retire del servicio», contenida en la letra a) del artículo 1º. del Decreto 1730 de 2001, pero en el entendido de que no se requiere estar vinculado al servicio cuando se satisfaga la edad pensional.

Sumado a lo anterior, resulta relevante citar de nuevo la sentencia del 14 de abril de 200517, en la que esta Corporación declaró la nulidad de la frase «[c]on posterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones», contenida en el inciso primero del artículo 1º. del Decreto 1730 de 2001, tras considerar: Y si bien es cierto que el afiliado para tener derecho a esta prestación consagrada en el nuevo sistema integral de pensiones de la Ley 100, debe encontrarse afiliado a dicho sistema y que la eventualidad del retiro del servicio se produzca bajo su gobierno, no es requisito que el cumplimiento de la edad se tenga que dar bajo el nuevo régimen, pues ello no fue el querer 15«Por medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación definida». 16 Sección segunda, sentencia de 27 de octubre de 2005, expediente: 11001-03-25-000-2002-0168-01 (3299-02), C. P. Tarsicio Cáceres Toro. 17 Sección segunda, sentencia de 14 de abril de 2005, expediente: 11001-03-25-000-2003-00112-01 (477-03), C. P. Ana Margarita Olaya Forero.

Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 16 del legislador, ya que como se observa de la redacción del texto del artículo 37 de la precitada Ley 100 de 1993 ningún condicionamiento se señaló para la edad, como sí lo hace la norma acusada al engoblar dentro de este lineamiento, sin distinción alguna y sin necesidad, todos los requisitos para que un afiliado se haga acreedor a la prestación. […] Es un principio de derecho incuestionable que las leyes rigen hacia el futuro, por lo que una lectura ligera y desprevenida de la frase acusada de la norma reglamentaria daría como resultado una conformidad con las previsiones de la ley reglamentada, sin embargo, haciendo un estudio a fondo de la especificidad de categorías de afiliados y su derecho a escoger la norma más favorable, lleva a la Sala a ser cuidadosa en su examen, por lo que la limitación en cuanto al cumplimiento de la edad que trae la norma acusada, dejaría por fuera a algunos afiliados que no obstante pertenecer al sistema, pues a la entrada de la vigencia de la ley ingresaron a éste como afiliados forzosos, es decir cotizaron a dicho régimen bajo las previsiones de la ley y se dieron los supuestos que ellas contemplan, retiro del servicio e imposibilidad de seguir cotizando, quedarían privados de ese beneficio, cuando ello no fue el querer del legislador.

Y no fue la intención del legislador desconocer algunos hechos que se sucedieron bajo el sistema anterior, como es la edad y las semanas cotizadas (ver último inciso del artículo 1 del decreto acusado que permitió para determinar el monto de la indemnización sustitutiva la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993).

Sin embargo, lo que sí resulta imperante para la aplicación en este caso específico de la indemnización sustitutiva es que los hechos condicionantes que dan lugar a la prestación (retiro del servicio e imposibilidad para seguir cotizando) se den bajo la ley 100 de 1993. Asimismo, fue objeto de nulidad el término «afiliado» consagrado en la misma letra a) del artículo 1º. del Decreto 1730 de 2001, a través de fallo de 11 de marzo de 201018, al explicar: De manera que son válidas las acusaciones hechas por el demandante y el Ministerio Público contra el Decreto reglamentario en comento, cuando afirman que con tal exigencia -ser afiliado al Sistema General de Pensiones- se excluye de tal beneficio a las personas que para la fecha de entrada en vigencia no se encontraban vinculadas ya fuera mediante contrato de trabajo, como servidores públicos, como trabajadores oficiales, como empleados públicos, como trabajadores independientes o prestando sus servicios bajo la modalidad de prestación de servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado.

En otras palabras, retiradas del servicio activo. Prohijar tal exigencia, vulneraría a todas luces el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 superior, se desconocería el principio de la irrenunciabilidad de los derechos ciertos e indiscutibles y de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, así como la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, la garantía a la seguridad social y la asistencia a las personas de la tercera edad.

No hay que olvidar además, que el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 establece como característica del Sistema, que para reconocer las pensiones y prestaciones que consagra dicha normativa se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la citada ley, al Instituto de Seguros Sociales o cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio.

Siendo ello así, como irrebatiblemente lo es, dicho beneficio no puede estar consagrado exclusivamente para los afiliados, entendido como aquellos vinculados al servicio a la entrada en vigencia de dicha Ley, sino para toda la población, a la que el mismo sistema ampara de las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de las pensiones y prestaciones que él consagra, siendo una de ellas la indemnización sustitutiva. 18 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, sentencia de 11 de marzo de 2010, expediente: 11001-03-24-000-2006-00322-00 (984-07), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero.

Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 17 En lo que concierne a la vinculación laboral al momento de alcanzar la edad pensional, esta Corporación, mediante providencia de 26 de octubre de 200619, precisó: […] una cosa es que la persona que contaba a su favor con más de 17 años de servicio y aportes tanto a salud como a pensión, estuviera desvinculada del servicio al momento de entrar en vigencia la ley 100 y otra, que por esta razón se considere por fuera del sistema pensional, cuando la propia ley no consagra el retiro del sistema como consecuencia de la desvinculación laboral.

Por el contrario, la persona que se encuentra en las referidas condiciones se entiende incorporada al sistema general de pensiones, entre otras razones, porque las cotizaciones efectuadas, no pueden entenderse por fuera del mismo sistema y no puede afirmarse que la desvinculación del servicio conlleve el retiro del sistema pensional. Es decir, el ingreso al sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993 operó de manera automática para todos los trabajadores y extrabajadores públicos y privados, pues no debe olvidarse que la afiliación no es voluntaria sino obligatoria.

Tan cierto es lo anterior, que el artículo 13 de la ley 100 tiene dentro de las características del Sistema General de Pensiones entre otras, que f. Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio.

Ahora bien, admitir la tesis de que la indemnización no se aplica a las personas que estaban por fuera del servicio, implicaría contradecir los mandatos previstos en el artículo 53 de la Carta y establecer un trato diferenciado, una discriminación, no razonable, ni equitativa, que no encuentra justificación alguna y que por el contrario, puede llegar a afectar derechos de quienes, como el demandante, se encuentran dentro del grupo de personas de la tercera edad, cobijadas por una protección constitucional especial (art. 46).

De otra parte, aceptar la negativa de la entidad para reconocer el derecho reclamado, propicia un enriquecimiento sin justa causa de la entidad a la cual efectuó aportes durante más de 17 años. A propósito, debe recordarse que el derecho pensional surge de los aportes del empleado a las entidades de previsión durante un determinado tiempo, de manera que los referidos aportes constituyen el sustento económico que permite pagar la pensión. […] 2.

La vinculación laboral al momento de cumplir 65 años de edad es un hecho fortuito que no depende de la voluntad del empleado. La situación del país refleja altos niveles de desempleo, entre otras razones por el no crecimiento de la economía, el aumento del déficit fiscal, la disminución del porcentaje de producción y, por ende, los niveles de oportunidad y empleabilidad no son muchos.

Por ello precisamente el legislador ha tratado de crear normas de protección al desempleo – ley 789 – De suerte que resulta un contrasentido que personas que laboraron más de 17 años al servicio del Estado, pierdan su derecho por la circunstancia fortuita de no estar vinculados al momento de cumplir la edad prevista en las disposiciones a las que se ha hecho alusión, cuando en muchas oportunidades ello no depende de la voluntad del trabajador, sino de las altas tasas de desempleo en nuestro país. Así las cosas, para efectos del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, no es dable exigir que el cumplimiento de la edad para adquirir la pensión se dé durante la vinculación laboral, ni mucho menos que las cotizaciones para pensión se hayan realizado con posterioridad a la entrada en vigor del sistema general 19 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 26 de octubre de 2006, expediente: 25000-23-25-000-1999-06034-01 (4109-04).

Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 18 de seguridad social (1º. de abril de 1994), puesto que, como lo ha expresado la Corte Constitucional, «[…] es inválida cualquier interpretación restrictiva en la cual se establezca como requisito adicional para acceder a la indemnización sustitutiva que el afiliado haya cotizado al sistema a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 o que al momento de la desvinculación del trabajador éste haya cumplido con la edad exigida para acceder a la pensión de vejez20, pues ello (i) contradice de manera directa los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución Política, (ii) propicia un enriquecimiento sin justa causa de la entidad a la cual se efectuaron los aportes21 y (iii) vulnera el principio constitucional de favorabilidad en materia laboral, expresamente previsto en el artículo 53 Superior»22.

En tales condiciones, considera la Sala que al demandante le asiste el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, sin atender a las situaciones referentes a que el retiro del servicio y los aportes se efectuaron con antelación a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, se observa que, de acuerdo con los oficios S.D.I. 322 del 8 de octubre de 2010 y 20113400025861 del 11 de febrero de 2011, el municipio de Sevilla y el Ministerio, respectivamente, aseguraron que durante la vinculación del accionante con esas entidades, las cotizaciones por concepto de pensión se realizaron a los fondos pensionales de cada una, por lo que de conformidad con los artículos 7523 del Decreto 1848 de 1969, 28 del Decreto 1292 de 200324, 23 del Decreto 2196 de 2009 y 156 de la Ley 1151 de 2007, es aquel ente territorial y la UGPP, los competentes para efectuar el pago de la prestación reclamada, por lo que en ese sentido se dejará incólume la orden que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, dado que de acuerdo con las certificaciones relacionadas, el actor tuvo vinculación con el Incora, y su pasivo pensional fue asumido por la extinta Cajanal y posteriormente, ese expediente pensional fue trasladado a la UGPP, en virtud del Decreto 2196 de 2009, lo que permite concluir que los dineros reclamados reposan en los aludidos fondos. 20 «Sentencia T-850 de 2008, entre otras». 21 «Sentencia T-850 de 2008 y T-238 de 2009». 22 Sentencia T-529 de 2009, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. 23 «[…] 1.

La pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión. […]». 24 «Artículo 28.

Reconocimiento de pensiones. La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, o la entidad que haga sus veces, será la competente para reconocer las cuotas partes y las pensiones de los ex trabajadores del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, o de sus beneficiarios, a los cuales se refiere el artículo anterior. La misma entidad estará facultada para reconocer las pensiones de los ex trabajadores del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que hayan cumplido con la totalidad de los requisitos legales para adquirir este derecho o a quienes habiendo cumplido el tiempo de servicio o cotización, cumplan la edad requerida para tener dicho derecho en los términos de las normas que les fueran aplicables […]».

Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 19 En desarrollo de lo anterior, se evidencia que el demandante prestó sus servicios al ente territorial desde el 18 de junio de 1973 hasta el 16 de enero de 1987, de manera interrumpida, lo cual arroja un tiempo laborado de 8 años y 2 días, y, al Incora entre el 29 de diciembre de 1988 y el 29 de septiembre de 1991, esto es, por 2 años y 9 meses, para un total de servicio al sector público de 10 años, 9 meses y 2 días, circunstancia que no puede pasar inadvertida para la concesión de la prestación pedida, toda vez que, como se anotó en precedencia, fueron deducciones que se le realizaron, y por ende, su desconocimiento implica un enriquecimiento ilícito por parte de los entes empleadores, además, de infringir postulados superiores.

Ahora bien, en cuanto a la inconformidad dirigida a que el A quo debió dar por terminado el proceso, con el decreto de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de individualización de las pretensiones, tal como lo exigen los artículos 162, numeral 2, y 163 del CPACA, al respecto se tiene que, si bien el juzgador de instancia estaba ceñido al cumplimiento de lo consignado en el artículo 180, numeral 5, ibidem, esto es, resolver los vicios o peticiones formuladas por las partes en audiencia inicial, como saneamiento del proceso para evitar sentencias inhibitorias, también es cierto que, la misma no fue propuesta por la UGPP para ser examinada en esa oportunidad, igualmente, recuérdese que, el juez de instancia como director del proceso, esta en el deber de adoptar decisiones en cualquier etapa para despejar las dudas que impidan decidir de fondo el asunto, lo cual encuentra asidero en el artículo 42, numeral 525, del Código General del Proceso, por remisión expresa del 306 del CPACA.

Sobre esa circunstancia, esta Sección ha emitido pronunciamiento, así26; «La Sala no pierde de vista que el artículo 187 del CPACA señala que el juez decidirá en la sentencia sobre las excepciones propuestas o cualquiera que encuentre probada; sin embargo, se insiste, que en aras de propender por la correcta administración de justicia, principio que implica celeridad, el juzgador de primera instancia debió adoptar todos los medios de saneamiento necesarios para evitar que se dictara un fallo inhibitorio».

Lo cual sucedió, al integrarse al objeto debatido, por guardar estrecha relación con los aspectos analizados, las Resoluciones RDP 007187 del 28 de febrero, RDP 011340 del 4 de abril y RDP 011984 del 10 de abril de 2014, proferidas por la UGPP, con las cuales negó la indemnización sustitutiva solicitada por el señor Valencia. 25 Artículo 42.

Deberes del juez: «[…] 5. Adoptar las medidas autorizadas en este código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto. Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia […]» 26 Consejo de Estado, sentencia del 9 de julio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2014-01761-01 (0117-18), M. P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 20 Así las cosas, se arriba a la conclusión de que en este asunto no existe una falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la UGPP, toda vez que la afiliación en pensiones del actor si bien no fue con la Caja Nacional de Previsión Social, sus aportes pasaron a esta con la liquidación del Incora, lo cual enerva la prosperidad de las pretensiones y, comoquiera que uno de los actos acusados es originario del municipio de Sevilla, y por disposición del A quo, se incluyó en el contradictorio los expedidos por la UGPP, no hay lugar a revocar el fallo de primera instancia, sino, a confirmar parcialmente, toda vez que, el ente territorial, es competente para responder por la solicitud que le fue efectuada.

No obstante, sin ánimo de quebrantar el derecho al debido proceso de la UGPP y del municipio de Sevilla (Valle del Cauca), y por tratarse el actor de un sujeto de especial protección constitucional, pues en la actualidad cuenta con 78 años de edad, se exhortará a estas entidades para que una vez este formule la respectiva petición de pago de la indemnización sustitutiva, le dé prioridad y le reconozca el derecho, en atención a que en la presente providencia queda sentado que a él le asiste. 6.6 Condena en costas.

Por último, adviértase que la competencia del superior está sometida a los reparos o cargos invocados en el recurso de apelación, de acuerdo con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), no obstante, en los alegatos de conclusión, la UGPP solicita se revoque la condena en costas, por lo que la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 ib., por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En tal virtud, en esta instancia se revoca lo ordenado en ese sentido, que incluye también las agencias en derecho. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará parcialmente la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió de manera parcial a las súplicas de la Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 21 demanda y, en su lugar, se modificará el numeral primero, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto del municipio de Sevilla (Valle del Cauca), así mismo, se decretara la nulidad del acto administrativo ficto negativo expedido por el ente territorial, se exhortara a las entidades competentes para que le den prioridad a la solicitud de reconocimiento de la indemnización sustitutiva y se revocará la condena en costa.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. - MODIFICAR el ordinal primero de la sentencia apelada el cual quedará así: “DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente proveído.”

SEGUNDO. - MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia apelada el cual quedará así: “DECLARAR la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. RDP 007187 del 28 de febrero de 2014, RDP 011340 del 4 de abril de 2014 y RDP 011984 del 10 de abril de 2014 expedidas por la UGPP, esto es, en lo que se refiere puntualmente a la indemnización sustitutiva reclamada por el señor NORBERTO VALENCIA ARANGO y del acto administrativo ficto negativo, configurado ante la falta de respuesta del municipio de Sevilla (Valle del Cauca) a la petición del 3 de marzo de 2015, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente proveído.”

TERCERO. - MODIFICAR el ordinal tercero de la sentencia apelada el cual quedará así: “A título restablecimiento del derecho, CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP y AL MUNICIPIO DE SEVILLA al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva a que tiene derecho el señor NORBERTO VALENCIA ARANGO, en proporción al tiempo laborado en EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y EN EL ENTE TERRITORIAL, de Número interno: 0761-2023 Demandante: Norberto Valencia Arango Demandada: UGPP y otros 22 conformidad con el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario No. 1730 de 2001.

EXHORTAR al municipio de Sevilla (Valle del Cauca) y a la UGPP para que, una vez presentada la petición de pago de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez por el señor Norberto Valencia Arango, se le dé prioridad y le reconozca el derecho a este, en atención a que se trata de un sujeto de especial protección constitucional, dado que en la presente providencia quedó sentado que a él le asiste el derecho.”

CUARTO. – REVOCAR el ordinal sexto.

QUINTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia del treinta (30) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda promovida por el señor Norberto Valencia Arango, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.