CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00218-00 Actora: FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO Asunto: Resuelve recurso de reposición. AUTO INTERLOCUTORIO El apoderado de la FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO, parte actora, interpuso oportunamente recurso de reposición contra el auto de 25 de agosto de 2023, por medio de cual el Despacho adecuó el trámite de la demanda al del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y ordenó su remisión por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Fundamentó el recurso, en síntesis, en que la demanda instaurada no persigue ningún beneficio o restablecimiento del derecho, pues la eventual declaratoria de nulidad de los artículos 16 y 31, numeral 31.5, de la Resolución núm. 971 de 1o. de julio de 2021, “Por medio de la cual se establece el procedimiento de recepción, trámite y reporte de las solicitudes de eutanasia, así como las directrices para la organización y funcionamiento del Comité Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00218-00 Actora: FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO 2 para hacer Efectivo el Derecho a Morir con Dignidad a través de la Eutanasia”, expedida por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, simplemente “conllevaría a que el gobierno nacional se vería abocado a abordar el tema de la objeción de conciencia institucional” y a establecer una nueva regulación, “sin que ello entrañe que alguna Institución Prestadora de Servicios de Salud se beneficie en forma automática como lo expresa el auto recurrido”.
Sostuvo que no pretende resarcimiento, reparación o indemnización alguna, simplemente que se dejen sin efecto los apartes demandados y que se proteja el ordenamiento jurídico en abstracto. Insistió en que la naturaleza de las pretensiones es lo que determina el medio de control ejercido, por lo que en este caso no había lugar a adecuar la demanda al medio de control establecido en el artículo 138 del CPACA, pues no solicitó ningún restablecimiento del derecho.
Sobre el particular, se CONSIDERA: La FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, previsto en el artículo 135 de la Ley 1437 de Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00218-00 Actora: FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO 3 2011, presentó demanda tendiente a que se declare la nulidad parcial, previa suspensión provisional, de los efectos de los artículos 16 y 31, numeral 31.5, de la Resolución núm. 971 de 1o. de julio de 2021, “Por medio de la cual se establece el procedimiento de recepción, trámite y reporte de las solicitudes de eutanasia, así como las directrices para la organización y funcionamiento del Comité para hacer Efectivo el Derecho a Morir con Dignidad a través de la Eutanasia”, expedida por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL.
Mediante el auto recurrido, el Despacho adecuó el trámite de la demanda al de nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que si bien el acto administrativo demandado es de carácter general, ocasiona unos efectos eminentemente particulares y concretos para la parte actora, pues ante una eventual anulación se produciría un restablecimiento automático del derecho en favor de ésta, en la medida en que como prestadora de los servicios de salud no tendría que aplicar la regulación contenida en el referido acto administrativo, para efectos de atender las solicitudes que hagan sus usuarios sobre el derecho a morir con dignidad a través de la eutanasia, razón por la cual lo procedente era su remisión por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el numeral 22 del artículo 152 del CPACA, modificado por el Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00218-00 Actora: FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO 4 artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 2 del artículo 156 ibidem, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021.
Frente a la anterior decisión el apoderado de la actora interpuso recurso de reposición en el que sostuvo que la única intención o finalidad de la demanda era la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, por lo que en el escrito contentivo de la misma en ninguno de sus acápites contiene pretensiones de restablecimiento del derecho o de reparación de perjuicios causados, lo que, a su juicio, impedía que el Despacho la adecuara por el solo hecho de que fuera una entidad prestadora de los servicios de salud, máxime si se tiene en cuenta que la resolución objeto de estudio es de contenido general.
Teniendo en cuenta lo expuesto en precedencia, el Despacho considera que los argumentos del recurrente no desvirtúan la fundamentación jurídica del auto proferido el 25 de agosto de 2023, en el que claramente se explicó que pese a que la Resolución núm. 971 de 2021 es de contenido general y, en principio, podría demandarse a través del medio de control de nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad, existen unos intereses evidentemente particulares de la parte actora que hacían necesaria la adecuación Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00218-00 Actora: FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO 5 del trámite de la demanda al del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se trata de una entidad que presta servicios de salud, por lo que ante una eventual anulación del referido acto administrativo le produciría un restablecimiento automático de sus derechos, en el entendido de que no tendría que acatar las directrices regulatorias establecidas en el mismo.
Ahora, pese a que esa es la posición que reiteradamente ha sostenido este Despacho, en auto de 15 de diciembre de 2023, la Sala, al resolver un recurso de súplica en un asunto similar al aquí estudiado, revocó la decisión en la que este Despacho había ordenado la remisión por competencia del proceso, previa adecuación del trámite de la demanda al del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, -bajo la consideración de que en la demanda no se solicitó pretensión relacionada con restablecimiento del derecho alguno-.
En efecto, en el referido proveído la Sala1 sostuvo: “[…] 17. En el caso sub examine, la Consejera Ponente, mediante auto de 31 de marzo de 2023, adecuó el medio de control presentado al de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que con la eventual declaratoria de nulidad del acto acusado se “[…] generaría un restablecimiento automático de los derechos de la actora como entidad prestadora de los servicios de 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Auto de 15 de diciembre de 2023. Expediente 11001032400020230006500. Actor: Hospital Universitario San Ignacio. Consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00218-00 Actora: FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO 6 salud […]”; así, el competente para conocer del presunto es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 18.
La demandante interpuso recurso de súplica contra el auto indicado supra, argumentando que solo pretende la nulidad del acto acusado “[…] en razón a la falta de competencia […]” con que fue expedido, no persigue el restablecimiento de un derecho, ni el resarcimiento de un daño, y la “[…] la única y real intención es la salvaguarda del estado de Derecho que en Colombia se traduce en el respeto y el límite de los poderes del estado, esto es, el respeto por las competencias del poder ejecutivo y legislativo, pues tratándose la interrupción voluntaria del embarazo un derecho estrechamente ligado al derecho constitucional de la vida, corresponde al […]”. 19.
La Sala advierte que la demandante pretende que se declare la nulidad del acto indicado en el numeral 1 supra, y para el efecto presentó los siguientes cargos: i) “[…] violación directa de la constitución política por falta de competencia del demandado para regular derechos fundamentales de relevancia constitucional como el de interrumpir el embarazo […]”; y ii) “[…] falsa motivación por haberle dado a los motivos de derecho un alcance que no tienen […]”. 20.
De conformidad con los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala considera que en el presente asunto el acto acusado es objeto de control judicial en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 de la Ley 1437, por cuanto: i) el acto acusado es general, ii) con la demanda no se persigue el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero, sino la protección del orden jurídico y la legalidad abstracta y su finalidad es la de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo […]”.
Atendiendo a la similitud fáctica y jurídica entre el caso resuelto por la Sala en el auto transcrito en precedencia y el asunto sub examine, el Despacho, en aras de evitar un desgaste mayor de la administración de justicia y en aplicación de los principios de celeridad y economía procesal, acogerá la posición mayoritaria de la Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00218-00 Actora: FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO 7 Sala y, en consecuencia, repondrá el auto recurrido.
En su lugar, se entrará a estudiar la admisibilidad de la demanda de la referencia. Como ya se indicó, la FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, previsto en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda tendiente a que se declare la nulidad parcial, previa suspensión provisional, de los efectos de los artículos 16 y 31, numeral 31.5, de la Resolución núm. 971 de 1o. de julio de 2021, “Por medio de la cual se establece el procedimiento de recepción, trámite y reporte de las solicitudes de eutanasia, así como las directrices para la organización y funcionamiento del Comité para hacer Efectivo el Derecho a Morir con Dignidad a través de la Eutanasia”, expedida por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL.
Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente traer a colación el artículo 135 del CPACA, que establece: “[…] Artículo 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00218-00 Actora: FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO 8 También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales […]”.
(Destacado fuera del texto). Por su parte, el artículo 111 ibidem, señala: “[…] Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: […] 5. Conocer de la nulidad por inconstitucionalidad que se promueva contra los decretos cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional […]”.
(Destacado fuera del texto). A partir del análisis de las citadas normas, la Jurisprudencia de la Corporación ha señalado que “[…] aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el artículo 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema.
Se Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00218-00 Actora: FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO 9 alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley […]”.2 En este orden, por vía jurisprudencial se ha precisado que son presupuestos del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad los siguientes3: i) Que la disposición acusada sea de carácter general, expedida por el Gobierno Nacional o por cualquier entidad diferente, en ejercicio de una atribución derivada de la Constitución misma; ii) Que se trate de un reglamento autónomo o constitucional, es decir, que desarrolle directamente la Constitución sin la existencia de ley previa; iii) Que el juicio de validez, o el reproche endilgado al acto enjuiciado, se realice de manera directa frente a la Constitución, no a la ley; 2 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Unitaria, providencia de 10 de octubre de 2012, emitida número único de radicación 11001 03 26 000 2012 00056 00, CP: Enrique Gil Botero. 3 Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias: Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia de 4 de febrero de 2016, número único de radicación 11001 03 25 000 2015 01059 00, C.P: Sandra Lisseth Ibarra Vélez;
Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 5 de diciembre de 2017, número único de radicación 1001 03 24 000 2016 00484 00, CP: Rocío Araujo Oñate; Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 6 de junio de 2018, número único de radicación 11001 03 15 000 2008 01255 00, CP: Oswaldo Giraldo López;
Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia 15 de enero de 2019, número único de radicación 11001 03 25 000 2018 01728 00 y 11001 03 25 000 2018 01730 00, C.P: Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00218-00 Actora: FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO 10 iv) Que la revisión de la disposición demandada no sea de competencia de la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 de la Constitución Política.
Precisado lo anterior, se tiene que en el caso sub examine la disposición acusada es la Resolución núm. 971 de 1o. de julio de 2021, “Por medio de la cual se establece el procedimiento de recepción, trámite y reporte de las solicitudes de eutanasia, así como las directrices para la organización y funcionamiento del Comité para hacer Efectivo el Derecho a Morir con Dignidad a través de la Eutanasia”, expedida por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, en desarrollo “de los artículos 173, numerales 3 y 7 de la Ley 100 de 1993, 4° de la Ley 1438 de 2011, en cumplimiento de las Sentencias T-970 de 2014 y T-423 de 2017 y en desarrollo del artículo 19 de la Ley 1751 de 2015”.
Lo antes expuesto pone de manifiesto que no se trata de un reglamento autónomo o constitucional, que se hubiere expedido por expresa disposición constitucional, con el cual se pretenda desarrollar directamente preceptos superiores contenidos en la Constitución Política sin la existencia de una ley previa, requisitos todos estos indispensables para la procedencia del medio de control de nulidad por Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00218-00 Actora: FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO 11 inconstitucionalidad, según la jurisprudencia traída a colación en precedencia. En efecto, la resolución controvertida no se expidió en ejercicio de una atribución derivada directamente de la constitución, sino en desarrollo de la Ley Estatutaria de la Salud y de otros actos administrativos de carácter general, expedidos en virtud de lo ordenado expresamente por la Corte Constitucional en las sentencias T-970 de 2014 y T-423 de 2017.
Ahora, de acuerdo con el artículo 171 del CPACA, el operador jurídico debe dar a la demanda «el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada». Por consiguiente, el Despacho adecuará la demanda presentada por la FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO al medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 ibidem y procederá a su admisión por ajustarse a las formalidades previstas en los artículos 162 a 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00218-00 Actora: FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO 12 R E S U E L V E: REPONER el proveído de 25 de agosto de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en lugar se dispone:
PRIMERO: ADECÚESE la demanda al medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA.
SEGUNDO: Por ajustarse a las formalidades previstas en los artículos 162 a 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, se ADMITE la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad, de conformidad con el artículo 137 del CPACA, instaurada por la FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO, tendiente a que se declare la nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de los artículos 16 y 31, numeral 31.5, de la Resolución núm. 971 de 1o. de julio de 2021, “Por medio de la cual se establece el procedimiento de recepción, trámite y reporte de las solicitudes de eutanasia, así como las directrices para la organización y funcionamiento del Comité para hacer Efectivo el Derecho a Morir con Dignidad a través de la Eutanasia”, expedida por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL.
Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00218-00 Actora: FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO 13 En consecuencia, se dispone: a. Notifíquese personalmente al MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080. b. Notifíquese por estado a la parte actora, en la forma prevista en el artículo 201 del CPACA, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080. c. Notifíquese personalmente al señor Procurador Delegado ante la Sección Primera del Consejo de Estado, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080. d. Notifíquese personalmente a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en la forma prevista en el inciso 5º del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080. e. Remítase de manera inmediata, a través del correo electrónico o medio técnico disponible, copia de la presente providencia al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL; asimismo, al Procurador Delegado ante la Sección Primera del Consejo de Estado y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00218-00 Actora: FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO 14 del Estado, de conformidad con los incisos 3º y 5° del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021, copia de esta providencia y de la demanda y sus anexos.
No será necesario el envío de la copia de la demanda y sus anexos al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, toda vez que la actora acreditó la remisión previa a la admisión, como lo prevé el inciso 2º del numeral 8 del artículo 162 del CPACA, modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. f. De conformidad con el artículo 172 del CPACA, córrase traslado a la entidad demandada, al señor Procurador Delegado ante la Sección Primera del Consejo de Estado y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término de treinta (30) días, para que contesten la demanda, propongan excepciones, soliciten pruebas o llamen en garantía, si es del caso.
Tal plazo se contabilizará en la forma indicada en el inciso 4º del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080. Dentro de dicho término, de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 175 del CPACA, la entidad demandada deberá allegar los antecedentes administrativos correspondientes al acto administrativo acusado, con la advertencia de que la Número único de radicación: 11001-03-24-000-2023-00218-00 Actora: FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO 15 inobservancia de este deber constituye falta disciplinaria gravísima. g. INFÓRMESE a la comunidad de la existencia del presente proceso a través del sitio web del Consejo de Estado, de conformidad con el numeral 5 del artículo 171 del CPACA.
TERCERO: TIÉNESE como parte demandante a la FUNDACIÓN HOSPITAL SAN PEDRO y como su apoderado al doctor JAVIER ALBERTO PEÑARANDA MÉNDEZ, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes en índice 2 de expediente digital.
CUARTO: TIÉNESE como parte demandada al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera