Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Demandante: FANNY MARCELA YELA GARCÍA Demandado: GOBIERNO NACIONAL - MINISTERIO DEL TRABAJO Tema: Revoca decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción y ordena cumplimiento.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la Sentencia del 13 de noviembre de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, declaró improcedente la acción de cumplimiento. I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud 1. En nombre propio y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la señora Fanny Marcela Yela García presentó acción de cumplimiento1 contra el Gobierno nacional-Ministerio del Trabajo con el fin de que se acate el artículo 62 de la Ley 1996 de 20192. 2. Como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: Se ordene y garantice el cumplimiento del artículo 1° de la Constitución Política en tanto se ordene el cumplimiento efectivo por parte del Gobierno Nacional de lo contemplado en el artículo 62 de la ley 1996, esto es emitir los decretos reglamentarios con el fin de cumplir con lo ordenado en el artículo 13 de la ley 1618 de 2013, teniendo en cuenta para su reglamentación a la comunidad activista adulta en primera persona con discapacidad, a las organizaciones que defienden los derechos de cada tipo de discapacidad, esto es discapacidad física, intelectual, psicosocial, múltiple, auditiva, visual, autismo y neurodivergencias y que dicha reglamentación no sea capacitista, así como en los principios rectores de la Convención de derechos para personas con discapacidad.

En su Observación General número 8, el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad describió el “capacitismo” como «un sistema de valores el cual considera determinadas características típicas con relación al cuerpo y la mente como fundamentales para vivir una vida plena. Basándose en rigurosas normas de apariencia, funcionamiento y comportamiento, una forma de pensar basada en el capacitismo considera la experiencia de tener una discapacidad como una cuestión de mala suerte que conlleva sufrimiento y desventajas y que devalúa sistemáticamente la vida humana, «lo cual afecta de forma negativa a las oportunidades de muchas personas con discapacidad de tener un empleo y trabajo satisfactorios. 1 La actora radicó la demanda el 6 de junio de 2024.

Ver aplicativo Samai, índice 1 del TAA. 2 Por medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad. Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Para lograr la reglamentación que no sea capacitista se debe tener en cuenta las diversas capacidades de personas con discapacidad, que los procesos de selección a empleos cuenten con ajustes razonables desde el proceso de selección, también se debe tener en cuenta que las empresas que contraten personas con discapacidad les permitan escalar dentro de cargos de la empresa, es decir que se incentive el crecimiento profesional, que se evite el tokenismo de las empresas hacia las personas con discapacidad al ofrecer puestos para los cuales las personas con discapacidad están sobrecalificados3. 2.

Hechos 3. En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: 4. El 26 de agosto de 2019 se publicó en el Diario Oficial No. 51.057 la Ley 1996, cuyo artículo 62 establece: «El Gobierno nacional, en un plazo máximo de cuatro (4) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, deberá emitir los decretos reglamentarios con el fin de cumplir las medidas ordenadas en el artículo 13 de la Ley 1618 de 2013 que permitan garantizar el derecho al trabajo de las personas con discapacidad». 5.

La actora indicó que, el 15 de enero de 2024, presentó derecho de petición ante el Ministerio de Justicia y solicitó información sobre los decretos reglamentarios «del artículo 13 de la ley 1618 de 2013 y del artículo 62 de ley 1996 de 2019»4. 6. Señaló que, el 29 de enero de 2024, recibió respuesta del Ministerio de Justicia en el que le informaban que, en cumplimiento de lo anterior, el Gobierno nacional expidió los siguientes decretos: • DECRETO 2011 DE 2017, por el cual se adiciona el Capítulo 2 al Título 12 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1083 de 2015, Reglamentario Único del Sector de Función Pública, en lo relacionado con el porcentaje de vinculación laboral de personas con discapacidad en el sector público. • DECRETO 392 DE 2018, por el cual se reglamentan los numerales 1 y 8 del artículo 13 de la Ley 1618 de 2013, sobre incentivos en procesos de contratación en favor de personas con discapacidad. 7.

El 1 de febrero de 2024, solicitó al Ministerio de Justicia el cumplimiento del artículo 62 de la Ley 1996 y, el 15 de febrero de 2024, la entidad trasladó la solicitud de cumplimiento al Ministerio del Trabajo, en virtud del artículo 21 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8. Afirmó que, el 7 de mayo de 2024, el Ministerio del Trabajo dio respuesta a la solicitud en la que indicó que ha cumplido con lo ordenado en el artículo 62 de la Ley 1996 de 2019 con la expedición de las siguientes normas: • Decreto 2011 de 2017 • Decreto 2177 de 2017 • Decreto 392 de 2018 3 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 4 Se transcribe tal cual, incluso posibles errores.

Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9. Por último, afirmó que los decretos mencionados fueron expedidos con anterioridad a la Ley 1996 de 2019 y que no satisfacen en plenitud todo lo ordenado en el artículo 13 de la Ley 1618 de 2013.

Por su parte, sostuvo que la Ley 2294 de 2023, tampoco cumple el objetivo de regular lo contemplado en el artículo 13 de la Ley 1618 de 2013. 3. Trámite de la solicitud en primera instancia5 10. Mediante auto del 9 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, avocó conocimiento y ordenó que se ingresara el proceso a despacho6. 4.

Contestación de la demanda 11. El Ministerio del Trabajo se opuso a las pretensiones de la acción, para lo cual señaló que la Dirección de Derechos Fundamentales del Trabajo, de forma permanente, ha adelantado acciones de participación en la reglamentación e implementación de la normativa aplicable a las personas con discapacidad; asimismo, ha estado involucrada en el proceso de reglamentación de la Ley Estatutaria 1618 de 2013, específicamente en la expedición de los Decretos 2011 de 2017, 2177 de 2017 y 392 de 2018, así como el Decreto 1279 de 2021 que reglamenta el artículo 6 de la Ley 1920 de 2018. 12.

Indicó que desde el Ministerio del Trabajo se han realizado acciones de promoción en la inclusión de las personas con discapacidad, tanto en el sector privado, como en el sector público, mediante programas de sensibilización en materia de derechos y eliminación de la discriminación laboral de las personas con discapacidad y acciones de divulgación de la normativa, ruta de empleabilidad e incentivos o beneficios legales y tributarios por la contratación de las personas con discapacidad. 13.

Manifestó que con la entrada en vigencia del Decreto 2011 de 30 de noviembre de 2017 se ha generado un incremento significativo en la vinculación de personas con discapacidad en las entidades públicas, toda vez que, a partir de su expedición, se contó con una línea base de 1.192 servidores públicos y para la vigencia 2023 se tiene que, según datos del SIGEP II, se ha logrado la vinculación y contratación de 13.581 personas con discapacidad al sector público, de los cuales 11.424 son servidores públicos y 2.157 son contratistas, reportados en 913 entidades. 14.

Adicionalmente, durante la vigencia 2024, se desarrollaron mesas de trabajo regional realizadas durante mayo y junio con el fin de promover el cumplimiento de la norma en relación con la vinculación de personas con discapacidad en diferentes entidades públicas. 5 El Juzgado 23 Administrativo del Circuito de Medellín, a través de auto del 7 de junio de 2024 admitió la demanda de la referencia contra la Nación-Ministerio del Trabajo; sin embargo, mediante auto del 26 de junio de 2024, declaró la falta de competencia para conocer el asunto en razón al factor funcional, y dispuso la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia (reparto). 6 Ver aplicativo Samai, índice 5 del TAC.

Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 15. Refirió que, como consecuencia del Decreto 392 de 20187, en los procesos de licitación pública y concurso de méritos para incentivar el sistema de preferencias a favor de las personas con discapacidad, las entidades estatales deberán otorgar el 1% del total de los puntos establecidos en el pliego de condiciones, a los proponentes que acrediten la vinculación de trabajadores con discapacidad en su planta de personal. 16.

Durante la vigencia 2023 se expidieron 6.872 certificados a empleadores, incrementándose en más de 11 veces el número de certificados expedidos con relación al 2017. 17. Señaló que el Decreto 1279 de 2021 fue estructurado de forma conjunta entre el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Defensa, el Departamento Nacional de Planeación, Colombia Compra Eficiente y la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, a través de este Decreto se reglamentó el artículo 6 de la Ley 1920 de 2018 que establece una puntuación adicional en los procesos de licitación pública para las empresas de vigilancia y de seguridad privada que en el personal operativo tengan vinculadas a mujeres, a personas con discapacidad y/o personas mayores de 45 años, contratados con todas las exigencias y garantías legamente establecidas. 18.

En este sentido, desde la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada reportaron la vinculación de 926 personas con discapacidad, reflejando un avance de cuatro veces la cifra inicial de personas contratadas. 19. Agregó que, en el marco de lo establecido en la Ley 2294 de 2023, para ese año se radicó por parte del Ministerio del Trabajo, ante el Congreso de la República, la reforma laboral para el trabajo digno y decente en Colombia, el cual contiene, entre otros aspectos, un enfoque de inclusión social y laboral para personas con discapacidad, disposiciones relacionadas con el derecho al trabajo de esta población, regulaciones sobre capacidad legal, ajustes razonables, no discriminación, cuota de vinculación en el sector privado y estabilidad laboral, entre otros. 20.

De otro lado, señaló que en el expediente no obra prueba de que la demandante haya solicitado directamente al Ministerio del Trabajo el cumplimiento de la norma que considera incumplida, con la indicación concreta del objeto de la petición y de la citación de la norma con fuerza de ley, y precisó que, si bien se radicó una solicitud, la misma fue presentada como una petición, ante el Ministerio de Justicia, es decir, para la entidad demandada, la accionante no cumplió con el requisito de constituir en renuencia a la entidad. 6.

Nulidad de la actuación 21. El 19 de julio de 2024 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, declaró la improcedencia de la presente acción de cumplimiento. 7 “Por el cual se establecen incentivos en los procesos de contratación a las empresas que tengan vinculadas personas con discapacidad”. Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 22.

Inconforme con lo decidido, la parte actora apeló la decisión, concediéndose el recurso, en el efecto suspensivo, ante el Consejo de Estado, en providencia de 29 de julio de 2024. 23. A través de decisión de 18 de septiembre de 2024, el Consejo de Estado declaró la nulidad parcial de lo actuado dentro del proceso de la referencia, a partir del fallo de primera instancia, inclusive, ordenándosele al Tribunal que adoptara el trámite previsto para la acción de cumplimiento, en aras de vincular al presidente de la república, comoquiera que éste último, junto con el Ministerio del Trabajo, conforman el Gobierno nacional, entidad encargada de reglamentar la ley a la que hace alusión la demandante8. 24.

Por medio de autos de 2 y 17 de octubre de 2024 se dio cumplimiento a lo ordenado por el Consejo de Estado, vinculándose al presente trámite a la Presidencia de la República y al presidente de la república. 25. La Presidencia de la República indicó que en la decisión adoptada por el Consejo de Estado dentro del presente asunto se ordenó la vinculación del presidente de la república, más no de la Presidencia de la República, de ahí que a esta última no le asista legitimación en la causa por pasiva. 26.

El presidente de la república manifestó que, aunque la demanda de la referencia recae sobre una norma vigente (Ley 2294 de 2022, art. 113), el mandato allí contenido no es imperativo e inobjetable, lo cual torna improcedente la acción; además, refirió que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia. 27.

Refirió que, de conformidad con lo previsto en el ordenamiento jurídico, en cuanto a los actos que expida el Gobierno nacional, su presentación judicial está en cabeza del ministro o del director correspondiente, que, en el presente asunto, no es el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, ni la Presidencia de la República. 7.

Sentencia de primera instancia 28. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, mediante providencia del 13 de noviembre de 2024, declaró improcedente la acción, al considerar que la actora no agotó en debida forma el requisito de renuencia. Así lo indicó: […] Si bien es claro que la accionante presentó ante el Ministerio de Justicia dos peticiones, con la demanda solo se aportó copia de una de ellas, por lo cual, se tomará este documento como aquel a través del cual se pretende acreditar la constitución en renuencia de la entidad accionada, dado que la Sala desconoce el contenido de la segunda petición, resaltando en todo caso que con dicha petición, no se evidencia que la accionante en su momento hubiese efectuado un señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación, que se entiende incumplida junto con una explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. 8 Como consecuencia, se vinculó a la entidad con base en lo establecido en el artículo 5.º de la Ley 393 de 1997, le concedió un término de tres días para que se pronunciara sobre los hechos de la demanda y solicitara o aportara las pruebas que estimara en relación con el cumplimiento de las normas demandadas.

Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 […] la Sala observa que lo solicitado en el documento con el que se pretende acreditar la constitución en renuencia de la entidad accionada, no reúne los requisitos necesarios para ser tenido como tal, pues, se advierte que en el mismo no se solicita el cumplimiento de mandato legal o acto administrativo alguno ni se hace una precisa explicación de los fundamentos del incumplimiento advertido, sino que simplemente se limita a solicitar información respecto de los decretos que se han expedido con la finalidad de reglamentar la Ley 1996 de 2019.

Además, nótese que, en la petición formulada por la ventanilla única virtual, la accionante hizo alusión únicamente a la Ley 1996 de 2019; mientras que en el escrito de la demanda se pide el cumplimiento del artículo 1 de la Constitución Política, el artículo 62 de la Ley 1996 de 2019 y el artículo 13 de la Ley 1618 de 2013, y si bien en la respuesta suministrada a la presunta segunda petición por ella elevada si se menciona dicha ley, se desconoce en qué términos fue sustentada. 5.5.

Ahora bien, dado que la constitución en renuencia es un requisito previo, éste debió haberse acreditado con la demanda, por lo que, en consideración de la Sala, el Juzgado que en su momento tramitó el proceso no debió haber procedido con la admisión de la misma sin que se encontrara acreditado el requisito; sin embargo, comoquiera que el proceso de la referencia fue recibido por esta Corporación cuando ya se encontraba vencido el término que tenía la entidad accionada para contestar y estando el proceso a despacho para sentencia, lo que procede es declarar la improcedencia de la acción9. 8.

La impugnación10 23. La actora solicitó que se revocara la decisión de primera instancia y se accediera a las pretensiones de la demanda de conformidad con los argumentos expuestos allí, los cuales reiteró. 24. En relación con los motivos por los cuales el Tribunal declaró improcedente la acción, sostuvo que, de la respuesta otorgada por el Ministerio del Trabajo «se puede inferir que en dicha petición se solicitó el cumplimiento de lo ordenado en el artículo 62 de la ley 1996 de 2019 en la respuesta dada y adjuntada al expresar que la comunicación es respuesta a la ‘(…) solicitud cumplimiento reglamentación ordenado por el artículo 62 de la Ley 1996 de 2019»11. 25.

Finalmente, manifestó que la constitución en renuencia del Ministerio del Trabajo se había cumplido, dado que el 5 de febrero de 2024 solicitó al Ministerio de Justicia el cumplimiento de la reglamentación del artículo 62 de la Ley 1996 de 2019 y, como anexo de la impugnación, adjuntó el siguiente documento: 9 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 10 La sentencia del 19 de julio de 2024 fue notificada por medios electrónicos el 23 de julio de 2024 y la actora radicó ese mismo día el escrito de impugnación, término que se encuentra oportuno. 11 Se transcribe literal, incluso con errores.

Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 26. La Sección Quinta de esta Corporación es competente para decidir la impugnación contra la sentencia del 26 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado12. 2.

Problema jurídico 27. Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada Corporación judicial en la sentencia del 25 de junio de 2024, que declaró improcedente la acción de cumplimiento como consecuencia de no haber acreditado el requisito de constitución en renuencia de la entidad demandada. 3.

Generalidades de la acción de cumplimiento 28. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 12 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 29. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o vi], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 30. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 4. La constitución de la renuencia 31. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]». 32.

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»13. 33.

Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»14. 34. Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano15. 35.

Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 36. Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 37.

En el caso concreto, la accionante, al momento de presentar la demanda, únicamente anexó los siguientes soportes: 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 14 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 15 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016- 00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.

Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 38. Con base en los anteriores documentos, el Tribunal concluyó que no se aportaron evidencias adicionales que permitieran advertir la presentación de la petición y conocer el contenido integral del documento que la accionante aduce haber radicado ante el Ministerio del Trabajo. 39.

Frente a la prueba aportada, el Tribunal concluyó que la petición elevada ante el Ministerio de Justicia el 29 de enero de 2024, se trataba de una solicitud de información con aparentes fines investigativos y que de ella no se desprendía el propósito de constituir en renuencia a la entidad. 40. Además, indicó que, si bien a través del oficio de 15 de febrero de 2024, el Ministerio de Justicia trasladó al Ministerio del Trabajo la comunicación con radicado MJD-EXT24-0006485 de 5 de febrero de 2024, y esta última cartera ministerial brindó respuesta de fondo a la accionante, a través de oficio de 7 de mayo de 2024, la respuesta se dio en los siguientes términos16: A continuación, procedemos a dar respuesta sobre los avances de la reglamentación del artículo 13 de la Ley estatutaria 1618 de 2013, en los siguientes términos: (…) “Para promover la inclusión laboral de las Personas con Discapacidad (PcD) en el sector público, y reglamentando el literal f del numeral 2 del artículo 13 de la Ley 1618 de 2013 se expidió el Decreto 2011 del 30 de noviembre de 2017, por el cual establece el porcentaje de vinculación laboral de personas con discapacidad en las entidades del sector público y se aplica a los órganos, organismos y entidades del Estado en sus tres ramas del poder público, a nivel nacional, departamental, distrital y municipal, en los sectores central y descentralizado y a los órganos autónomos e independientes.

(…) 41. Por tanto, el Tribunal afirmó que el Ministerio del Trabajo se limitó a brindar información respecto de las acciones desarrolladas para «promover la inclusión laboral de las Personas con Discapacidad (PcD) en el sector público, y reglamentando el literal f del numeral 2 del artículo 13 de la Ley 1618 de 2013»17. 16 Págs. 15 a 21 del expediente digital contenido en SAMAI. 17 Fol. 11 del fallo de segunda instancia obrante en el expediente digital.

Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 42. En esa medida, la Sala no comparte la conclusión a la cual arribó el Tribunal porque, si bien es cierto, en la impugnación de la sentencia la actora llegó la comunicación del 5 de febrero de 2024, a través de la cual constituyó en renuencia a la entidad demanda, de la respuesta dada por el Ministerio de Trabajo era posible determinar que la renuencia estaba orientada a obtener el cumplimiento del artículo 62 de la ley 1996 de 2016, la cual, contiene la siguiente obligación:

ARTÍCULO 62. El Gobierno nacional, en un plazo máximo de cuatro (4) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, deberá emitir los decretos reglamentarios con el fin de cumplir las medidas ordenadas en el artículo 13 de la Ley 1618 de 2013 que permitan garantizar el derecho al trabajo de las personas con discapacidad. 43.

Así las cosas, la respuesta otorgada por el Ministerio de Trabajo era suficiente para proceder al estudio, dado que expresamente se refirió a la «solicitud de cumplimiento reglamentación ordenada por el artículo 62 de la Ley 1996 de 2019», en especial porque, de conformidad con lo establecido por la Ley 393 de 1997, dentro de los tres (3) días siguientes a la presentación de la demanda el juez de cumplimiento decidirá sobre su admisión o rechazo.

Si la solicitud careciere de alguno de los requisitos señalados en el artículo 10 se prevendrá al solicitante para que la corrija en el término de dos (2) días. Si no lo hiciere dentro de este término la demanda será rechazada, circunstancia que no advirtió el tribunal. 44. Respecto del presidente de la república, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, el requisito objeto de estudio se entiende superado, en atención a que su vinculación al presente trámite procesal se realizó de oficio por el juez de cumplimiento, en virtud del artículo 5.º de la Ley 393 de 1997, circunstancia que lleva implícito el agotamiento del requisito de procedibilidad respecto de dicha autoridad.

Como consecuencia, la Sala tendrá por agotado el requisito de renuencia y procederá al estudio de los demás aspectos. 5. De la procedencia de la acción de cumplimiento 45. Este mecanismo vela por hacer efectivo el acatamiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión de la respectiva autoridad; por tanto, su finalidad es la observancia del ordenamiento jurídico vigente. 46.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr la efectiva materialización de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 47.

En el sub lite, la demandante pretende el acatamiento del artículo 62 de la Ley 1996 de 2019, frente a lo cual no se advierte que cuente con otro mecanismo de defensa judicial para obtener el deber que reclama desatendido. Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 48.

El precepto que se pide cumplir resulta actualmente exigible porque no está derogado ni suspendido. 49. Por otra parte, su acatamiento no implica gasto, pues el deber contenido en el artículo 62 de la Ley 1996 de 2019, es el de emitir los decretos reglamentarios con el fin de cumplir las medidas ordenadas en el artículo 13 de la Ley 1618 de 2013, que permitan garantizar el derecho al trabajo de las personas con discapacidad; es decir, se trata de una obligación de hacer, que no conlleva erogación pecuniaria alguna ni la protección de derechos fundamentales, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 6.

El caso concreto 6.1. Disposición que se pretende cumplir 50. Como quedó expuesto, la parte demandante pretende el cumplimiento del artículo 62 de la Ley 1996 de 2019, que dispone: LEY 1996 DE 2019 Por medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad […]

ARTÍCULO 62. El Gobierno nacional, en un plazo máximo de cuatro (4) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, deberá emitir los decretos reglamentarios con el fin de cumplir las medidas ordenadas en el artículo 13 de la Ley 1618 de 201318 que permitan garantizar el derecho al trabajo de las personas con discapacidad. A su vez, el artículo 13 de la Ley 1618 de 2013, establece: Artículo 13.

Derecho al trabajo. Todas las personas con discapacidad tienen derecho al trabajo. Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho al trabajo de las personas con discapacidad, en términos de igualdad de oportunidades, equidad e inclusión, en concordancia con el artículo 27 de la Ley 1346 de 2009, el Ministerio de Trabajo o quien haga sus veces y demás entidades competentes establecerán entre otras, las siguientes medidas: (…). 2.

El Ministerio de Trabajo o quien haga sus veces deberá: a) Garantizar la capacitación y formación al trabajo de las personas con discapacidad y sus familias, teniendo en cuenta la oferta laboral del país; b) Fortalecer el programa de ubicación laboral de las personas con discapacidad, mediante estrategias de promoción direccionadas hacia el sector empresarial, incentivando además los servicios de apoyo de acompañamiento a las empresas; c) Desarrollar planes y programas de inclusión laboral y generación de ingresos flexibles para las personas que por su discapacidad severa o discapacidad múltiple, no puedan ser fácilmente incluidos por el mercado laboral, o vinculados en sistemas de producción rentables o empleos regulares.

Para el efecto, deberá fijar estrategias protegidas o asistidas de generación de ingresos o empleo que 18 LEY 1618 DE 2013. Por medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad. Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 garanticen en cualquiera de las formas ingresos dignos y en las condiciones de seguridad social que correspondan, y permitiendo a sus cuidadoras y cuidadores, y sus familias, las posibilidades de intervenir en estos procesos; d) Fomentar la creación y fortalecimiento de unidades productivas, por medio de capacitación técnica y empresarial, líneas de crédito específicas para aquellos casos en que los solicitantes sean personas con discapacidad y/o sus familias, con una baja tasa de interés, apoyo con tecnologías de la información y la comunicación, y diseño de páginas web para la difusión de sus productos, dando prelación a la distribución, venta y adquisición de sus productos por parte de las entidades públicas; e) Incentivar el desarrollo de negocios inclusivos y fortalecer el emprendimiento y crecimiento empresarial de las entidades que propenden por la independencia y superación de la población con discapacidad, mediante programas de intermediación de mercados que potencien la producción, la comercialización o venta de servicios generados por esta población, a partir del financiamiento con recursos específicos y estrategias dirigidas; f) En coordinación con el departamento administrativo de la función pública, asegurar que el Estado a través de todos los órganos, organismos y entidades de los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, en los sectores central y descentralizado, deberá vincular un porcentaje de personas con discapacidad dentro de los cargos existentes, el cual deberá ser publicado al comienzo del año fiscal mediante mecanismos accesibles a la población con discapacidad. 6.2.

De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable 51. La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. 52. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar que se ejecute toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como «deberes»19.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, u deber «imperativo e inobjetable» en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. 53. Ahora bien, el artículo 5.º de la Ley 393 de 1997 señala que la presente acción se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo; es decir, impone al demandante la carga de establecer, tanto para la constitución en renuencia y la interposición de la demanda, la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones públicas que debe cumplir la norma. 54.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato imperativo, expreso e inobjetable. Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio. 19 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.

(Diccionario de la Real Academia Española). Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 55. De la lectura de la normativa se observa que se le impone al Gobierno nacional el deber de emitir los decretos reglamentarios con el fin de cumplir las medidas ordenadas en el artículo 13 de la Ley 1618 de 2013, que permitan garantizar el derecho al trabajo de las personas con discapacidad. 56.

El Ministerio de Trabajo adujo que la Dirección de Derechos Fundamentales del Trabajo, de forma permanente, ha adelantado acciones de participación en la reglamentación e implementación de la normativa aplicable a las personas con discapacidad; asimismo, ha estado involucrada en el proceso de reglamentación de la Ley Estatutaria 1618 de 2013, específicamente en la expedición de los Decretos 2011 de 2017, 2177 de 2017 y 392 de 2018, así como el Decreto 1279 de 2021 que reglamenta el artículo 6 de la Ley 1920 de 2018. 57.

Señaló que el Decreto 1279 de 2021 fue estructurado de forma conjunta entre el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Defensa Nacional, el Departamento Nacional de Planeación, Colombia Compra Eficiente y la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. A través de este Decreto se reglamentó el artículo 6 de la Ley 1920 de 2018. 58.

Afirmó que, durante la vigencia 2024, se desarrollaron mesas de trabajo regional realizadas durante mayo y junio con el fin de promover el cumplimiento de la norma en relación con la vinculación de personas con discapacidad en diferentes entidades públicas. 59. Revisada la norma invocada como incumplida, esta es precisa en señalar que el Gobierno nacional, en cabeza del presidente de la república, tiene la obligación de emitir los decretos reglamentarios, en el término de cuatro meses contados a partir de la vigencia de la Ley 1996 de 2019, con el fin de cumplir las medidas ordenadas en el artículo 13 de la Ley 1618 de 2013, que permitan garantizar el derecho al trabajo de las personas con discapacidad. 60.

Esta Sala ha manifestado20 que la acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de regular determinado tema con independencia de si se impuso término o no. 61. Por otra parte, si bien el ente ministerial sostuvo que emitió unos decretos, lo cierto es que son anteriores al 2019, fecha en la que fue expedida la norma cuyo cumplimiento se exige en este medio; además, solo se refieren a los siguientes asuntos: • Decreto 2011 de 2017: Por el cual se adiciona el Capítulo 2 al Título 12 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1083 de 2015, Reglamentario Único 20 Sección Quinta, sentencias del 26 de noviembre de 2015, expediente con radicado número 63001-23-33-000-2015-00227-01, M.P. Rocío Araújo Oñate y 19 de agosto de 2021, expediente No. 15001-23-33-000-2020-02351-01 M.P. Rocío Araújo Oñate (E).

Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 del Sector de Función Pública, en lo relacionado con el porcentaje de vinculación laboral de personas con discapacidad en el sector público21. • Decreto 2177 de 2017: Por el cual se integra el Consejo para la Inclusión de la Discapacidad y se dictan disposiciones relacionadas con su funcionamiento. • Decreto 392 de 2018: Por el cual se reglamentan los numerales 1, y 8 del artículo 13 de la Ley 1618 de 2013, sobre incentivos en Procesos de Contratación en favor de personas con discapacidad. • Decreto 1279 de 2021: Por el cual se reglamenta el artículo 6 de la Ley 1920 de 2018 y se adicionan unos artículos a la Subsección 2 de la Sección 4 del Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional22. 62.

Es cierto que hay un avance, pero, la norma expresamente trae los siguientes temas que se deben desarrollar a través de los decretos reglamentarios; sin embargo, aún no se han emitido: • Fomentar la creación y fortalecimiento de unidades productivas, por medio de capacitación técnica y empresarial, líneas de crédito específicas para aquellos casos en que los solicitantes sean personas con discapacidad y/o sus familias, con una baja tasa de interés, apoyo con tecnologías de la información y la comunicación, y diseño de páginas web para la difusión de sus productos, dando prelación a la distribución, venta y adquisición de sus productos por parte de las entidades públicas. • Incentivar el desarrollo de negocios inclusivos y fortalecer el emprendimiento y crecimiento empresarial de las entidades que propenden por la independencia y superación de la población con discapacidad, mediante programas de intermediación de mercados que potencien la producción, la comercialización o venta de servicios generados por esta población, a partir del financiamiento con recursos específicos y estrategias dirigidas; • En coordinación con el departamento administrativo de la función pública, asegurar que el Estado a través de todos los órganos, organismos y entidades de los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, en los sectores central y descentralizado, deberá vincular un porcentaje de personas con discapacidad dentro de los cargos existentes, el cual deberá ser publicado al comienzo del año fiscal mediante mecanismos accesibles a la población con discapacidad. 63.

Por tanto, los decretos expedidos no comprenden todas las medidas ordenadas en el artículo 13 de la Ley 1618 de 2013, pese a que la obligación 21 ARTÍCULO 2.2.12.2.1. Objeto. Establecer el porcentaje de vinculación laboral de personas con discapacidad en las entidades del sector público. 22 ARTÍCULO 1. Objeto. El objeto del presente Decreto es reglamentar el artículo 6 de la Ley 1920 de 2018, con el fin de establecer una puntuación adicional como incentivo para la vinculación de mujeres, personas con discapacidad y personas mayores de 45 años en los procesos de contratación pública, de que trata el presente Decreto.

Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 es imperativa (no da lugar a equívocos ni ambigüedades), expresa (por su carácter manifiesto y no implícito) e inobjetable (han transcurrido más de cinco años). 64.

En efecto, debe recordarse que, en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: «[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]».

(Subraya la Sala). 65. Con fundamento en lo anterior, es evidente que el Gobierno nacional no ha emitido la totalidad de los decretos de que trata el artículo 62 de la Ley 1996 de 2019, para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 13 de la Ley 1618 de 1993; por tanto, se ordena que en el término de meses (4) meses proceda a expedir la reglamentación faltante prevista en la norma citada. 66.

Como consecuencia, esta Sala revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, que declaró improcedente la acción de cumplimiento, para, en su lugar: (i) declarar que el Gobierno nacional incumplió el artículo 62 de la Ley 1996 de 2019; por tanto, ii) se le ordenará que, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, proceda a expedir los decretos reglamentarios allí previstos faltantes, por las razones aquí señaladas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia del 13 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, para en su lugar: 1.

Declarar que el gobierno nacional incumplió el deber contenido en el artículo 62 de la Ley 1996 de 2019. 2. Ordenar al Gobierno nacional, que en el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, proceda a expedir los decretos reglamentarios faltantes previstos en el artículo 62 de la Ley 1996 de 2019, señalados en esta providencia en el párrafo 62, por las razones aquí señaladas.

SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, que vigile el cumplimiento de las actuaciones aquí ordenadas. TERCERO Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. Demandante: Fanny Marcela Yela García Demandado: Ministerio del Trabajo Rad: 05001-23-33-000-2024-00847-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx