Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad Radicación 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante ALIRIO ANTONIO MOJICA VEGA1 Y OTROS Demandado ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA Temas Contribución de valorización. Área Metropolitana de Bucaramanga.

Cosa juzgada. Caducidad. Competencia para recaudar el tributo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia del 26 de agosto de 20152, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión, que resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARASE probada oficiosamente la excepción de cosa juzgada respecto de los Acuerdos 008 del 13 de julio de 2006; 006 del 5 de junio de 2007 y 003 de febrero 5 de 2008 expedidas por la Junta Metropolitana de Bucaramanga; y de la Resolución No. 381 de octubre 20 de 2008 expedida por el Área Metropolitana de Bucaramanga.

En consecuencia, se dispone; ESTÉSE a Io resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión en las sentencias calendadas del 25 de octubre de 2013 (Rad. 2009-00219-01), y el 5 de marzo de 2014 (Rad. 2009-00095-01), por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: DENEGAR las pretensiones respecto de los artículos 1, 2, 7, 45, 49, 50 y 71 a 78 del Acuerdo número 0020 del 7 de julio de 2000 proferido por la Junta Metropolitana del Área Metropolitana de Bucaramanga.

TERCERO: No procede la condena en costas.”3 (transcripción fiel al original).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Junta Metropolitana de Bucaramanga, órgano del Área Metropolitana de Bucaramanga, expidió los siguientes acuerdos: El nro. 0020 del 7 de julio de 2000 “por medio del cual se dicta el Estatuto General de Valorización Metropolitana para establecer, distribuir, ejecutar, recaudar, liquidar e invertir la contribución de valorización generadas por obras de carácter metropolitano y se definen las autoridades encargadas de su aplicación”.

En los artículos 1, 2, 7, 45, 49, 50 y 71 a 78, dispone: “ARTÍCULO 1.- SISTEMA DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN: Es el conjunto de normas y procedimientos que permiten la ejecución de proyectos de interés público utilizando la contribución de valorización como mecanismo de financiación total o parcial del mismo. 1 Así figura en SAMAI, mientras que en la carátula del expediente físico se identifica como primer demandante a Luis Alfredo Acuña Sánchez y otros. 2 Ingresó al despacho por primera vez el 29 de noviembre de 2024, remitido por la Sección Primera de esta corporación. 3 Samai, índice 22, PDF de la sentencia, página 46.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ARTÍCULO 2.- CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN: La contribución de valorización es un gravamen real, destinado a la recuperación total o parcial de la inversión en proyectos de interés público, que se cobra a los propietarios y poseedores de aquellos inmuebles que reciben o han de recibir un beneficio económico con la ejecución de un proyecto.

(…) ARTICULO 7°: ACUERDO DECRETADOR: Es el acto administrativo expedido por la Junta Metropolitana, mediante el cual se ordena la realización de los estudios definitivos de un proyecto para ser ejecutado a través del sistema de la contribución de valorización.

PARAGRAFO: Ordenados los estudios definitivos mediante esta Decretación, los costos de los mismos serán incluidos en el presupuesto de distribución. En caso de no ejecutarse el proyecto por este Sistema, los costos serán asumidos por el Área Metropolitana de Bucaramanga. (…)

ARTICULO 45: BENEFICIO: — Para determinar los beneficios que se generan con la construcción de un Proyecto, se podrá utilizar cualquiera de los siguientes métodos: a. Del doble avalúo comercial para toda la zona: consiste en avaluar cada uno de los inmuebles antes y después de ejecutado el Proyecto. b. Del doble avalúo comercial para parte de la zona: por el cual se avalúan algunos inmuebles características (sic) situados a diferente distancia del Proyecto, antes y después de ejecutado el Proyecto. c. Por analogía: según el cual se selecciona un Proyecto semejante ya ejecutado, en una zona similar a aquella en donde se va a construir el nuevo Proyecto. d. Del doble avalúo simple para parte de la zona: Consiste en la escogencia aleatoria de inmuebles representativos, sobre los cuales los expertos en precios de la tierra estiman su valor comercial presente sin el Proyecto, y luego la estimación del valor presente, si el Proyecto estuviera ejecutado. e. Método de Frentes: Cuando los frentes de los inmuebles a una vía determinen el grado de absorción del beneficio de un Proyecto, se distribuirán las contribuciones en proporción a ellos, sin descartar las características específicas del inmueble. f. Método simple de áreas: Cuando el beneficio que produce el proyecto sea uniforme en toda la zona, la distribución de las contribuciones se efectuará en proporción a las áreas de los inmuebles beneficiados. g. Método de las Zonas: Mediante el cual, la distribución se efectúa en zonas paralelas al eje del Proyecto, determinadas por líneas de igual beneficio.

Las zonas absorben un porcentaje decreciente del gravamen a medida que se alejan del eje del Proyecto. h. Método de avalúos: Cuando la distribución de los contribuyentes, se efectúe en forma proporcional a las diferencias de los avalúos de los inmuebles, antes y después de la ejecución del Proyecto. i. Método de factores de beneficio: Según el cual los beneficios se miden empleando un coeficiente numérico sin unidades de medida, obtenido con base en todos los factores que pueden influir en el mayor valor de los inmuebles a saber: topografía del terreno, frente, área, forma, distancia, precio de la tierra, destinación del inmueble, cambios de uso del suelo densidad y vocación de ocupación según normas de Planeación, condiciones de accesibilidad tanto de vehículos como de peatones, servicios, características socioeconómicas de los propietarios y poseedores y otros aspectos que se consideren importantes.

PARÁGRAFO 1 °: El Área Metropolitana de Bucaramanga para calcular el beneficio, de acuerdo con alguno de los métodos anteriores, consultará avalúos con el IGAC, con la Lonja de Propiedad Raíz de Bucaramanga, o con expertos en el mercado inmobiliario.

PARÁGRAFO 2 °: Para obtener mayor exactitud en la distribución del beneficio económico que reciben los inmuebles, los anteriores métodos podrán combinarse. Igualmente se podrán considerar como correcciones de factor de beneficio, las características específicas de cada inmueble. (…) Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ARTICULO 49°: PRESUPUESTO DE DISTRIBUCIÓN: Es la estimación económica anticipada del costo total de las obras que habrá de tener el Proyecto al final de su ejecución. Será el valor provisional a repartir entre los contribuyentes, sin exceder el beneficio.

ARTICULO 50 °: LIMITES PARA LA DISTRIBUCIÓN: Para la distribución del Proyecto por el sistema de la contribución de valorización, se realizará una evaluación comparativa de los valores globales estimados de PRESUPUESTO y BENEFICIO, teniendo en cuenta la capacidad de pago. Si el presupuesto es mayor que el beneficio, se podrá distribuir hasta el beneficio, siempre y cuando se cuente con otros recursos para la ejecución del Proyecto.

PARÁGRAFO: El estudio socioeconómico, determinará los plazos y las cuotas mensuales de aporte de los contribuyentes. (…) ARTICULO 71° NOTIFICACIÓN: La Resolución Distribuidora de una contribución, se notificará a más tardar dentro de los VEINTE (20) DÍAS HÁBILES siguientes a su aprobación, por medio de edicto que se fijará por el término de quince (15) días hábiles en lugar público de las oficinas del Área Metropolitana de Bucaramanga.

Vencido dicho término se entenderá surtida la notificación. EL EDICTO deberá contener la siguiente información: a) Texto de la parte resolutiva del acto administrativo. b) Nombre de los propietarios y poseedores beneficiados con las obras. c) Dirección del inmueble indicando su área o frente, según el caso. d) Factor o coeficiente del beneficio. e) Identificación del inmueble en el plano de reparto. f) Monto de la contribución. 9) Plazo para el pago de la contribución. h) Valor y vencimiento de la cuota inicial, si la hubiere. i) Número y valor de las cuotas mensuales de amortización. j) Recursos procedentes y la forma de interponerlos. k) Se expresará además, que cuando recaigan gravámenes sobre inmuebles pertenecientes a una sucesión, se entenderán notificados los herederos, el cónyuge supérstite, el curador de los bienes, el administrador de la comunidad o el albacea.

PARÁGRAFO: Simultáneamente con la fijación de edicto, se anunciará por medio de un AVISO, que ha sido expedida la resolución distribuidora del correspondiente proyecto y se ha fijado el edicto en el lugar determinado. El aviso se debe publicar en por lo menos dos de los periódicos de amplia circulación y por medio de dos radiodifusoras de amplia sintonía en el Área Metropolitana.

En el mismo aviso y con ilustraciones gráficas, se describirá la zona dentro de la cual quedan comprendidos todos los inmuebles gravados y se indicará cual es el recurso legalmente procedente contra la resolución que se está notificando, y la forma como debe ser interpuesto por el interesado. ARTICULO 72°. NOTIFICACIÓN PERSONAL: El Área Metropolitana, con el único fin de garantizar mayor información a los interesados, entregará una copia de la respectiva liquidación que le hubiere correspondido a cada propietario o poseedor y en la misma se le señalará la fecha en que deben comenzar a cancelar la obligación. ARTICULO 73°.

RECURSOS: Contra la resolución que distribuye la contribución de valorización y la asigna particularmente a cada inmueble, se establece el recurso de reposición con el fin de que el Representante Legal del Área Metropolitana que dictó la providencia la aclare, modifique o reponga. Igualmente, podrá interponerse contra las resoluciones modificadoras.

ARTICULO 74 °. TÉRMINOS DEL RECURSO: Del recurso de reposición podrá hacer uso por escrito el contribuyente, acompañando las pruebas que estime convenientes, dentro de los siguientes términos: a) Si la contribución se asignó mediante resolución distribuidora, podrá interponerse el Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 recurso dentro del término de fijación del edicto y en los diez (10) días hábiles siguientes a su desfijación. b) Si la contribución se asignó mediante resolución modificadora, lo deberá hacer dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación personal o por edicto.

ARTICULO 75 °. REQUISITOS DEL RECURSO: Para que el recurso de reposición sea procedente, el interesado acreditará previamente a su interposición, que ha consignado la suma que se haya determinado en la resolución distribuidora o en las modificadoras. La consignación no podrá exceder el veinte por ciento (20%) del valor de la contribución que le hubiere correspondido al recurrente.

PARÁGRAFO: En caso de acogerse en todo o en parte la pretensión del recurrente, se reconocerán intereses legales a las sumas que se devuelvan. ARTICULO 76°. RESOLUCIÓN DEL RECURSO: El Representante legal del Área Metropolitana, resolverá los recursos de reposición, en un término de dos (2) meses, contados desde la fecha de su interposición en forma legal.

ARTICULO 77 °. NOTIFICACIÓN DEL RECURSO: La providencia que resuelve el recurso de reposición y declara agotada la vía gubernativa se notificará personalmente al interesado o a su apoderado, entregándole una copia auténtica de ella, si se presenta a recibirla dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su expedición; transcurrido éste plazo sin que se hubiere notificado, se hará por medio de edicto que se fijará en un lugar público de la sede administrativa del Área Metropolitana, por el término de diez (10) días hábiles vencidos, los cuales se entenderá notificada la providencia. ARTICULO 78°.

VÍA GUBERNATIVA: En los aspectos de vía gubernativa no reglamentados en el presente capítulo, se aplicará lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo (sic)”. El acuerdo 008 del 13 de julio de 2006, “por medio del cual se Decreta la ejecución de la compra de predios para la construcción de terceros carriles entre el sitio conocido como Papi Quiero Piña en el Municipio de Floridablanca y la Estación de Servicio el Molino en el Municipio de Piedecuesta, por el sistema de contribución por valorización, se reglamenta su cobro y se dictan otras disposiciones”.

En el artículo 6 dispuso “Determinar como método para el cálculo de la contribución individual el MÉTODO DE FACTORES MÚLTIPLES DE BENEFICIO”, y definió como sujetos pasivos del tributo a “los propietarios, poseedores de predios ubicados dentro de la Zona de influencia del Proyecto determinada por los Estudios de factibilidad que para tal fin adelantará el Área Metropolitana de Bucaramanga”.

El acuerdo 006 del 5 de junio de 2007, que en el artículo 1 decidió modificar la anterior disposición “en el sentido de aclarar que en la zona de citación del Proyecto de la Ampliación de los Terceros Carriles entre el Sitio Conocido como Papi Quiero Piña en el Municipio de Floridablanca y la Estación de Servicio el Molino en el Municipio de Piedecuesta, se incluye el Sector en donde se localizan los actuales y futuros conjuntos residenciales de Ruitoque Condominio”.

El acuerdo 003 del 5 de febrero de 2008 que, en el artículo 1, decidió “Aclarar el Acuerdo Metropolitano No. 008 de julio 13 de 2006, en su artículo sexto, en el sentido de entenderse que el método allí señalado es ‘MÉTODO DE FACTORES DE BENEFICIO’. El acuerdo 013 del 15 de octubre 2008, cuyo artículo 1 resolvió “Dar CONCEPTO FAVORABLE para la Distribución del Gravamen de la Contribución por Valorización sobre el proyecto señalado en el Acuerdo Metropolitano No. 008 de Julio 13 de 2006, en atención a los costos señalados en el Presupuesto Final de Distribución, aprobado por la Junta de Propietarios, así como al Estudio de Factibilidad Definitivo, que es parte integral del presente Acuerdo”.

Además, la directora del área metropolitana de Bucaramanga profirió la resolución 381 de 2008. El artículo 1 distribuyó la contribución por valorización para la adquisición de predios requeridos para la construcción del proyecto, el artículo 2 determinó la zona de influencia definitiva, el artículo 3 estableció el plazo para la adquisición de dichos predios, y el artículo 4 asignó la contribución a los poseedores y propietarios definidos en el Anexo 1 y del mapa de influencia del Anexo 3.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio de la acción de simple nulidad, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), la parte actora4 formuló las siguientes pretensiones5: “PRIMERO: Que se declare la nulidad de los artículos 1, 2, 7, 45, 50 y 71 a 78 del Acuerdo Metropolitano Número 020 del 07 de Julio de 2000, emanado de la Junta Metropolitana, del Área Metropolitana De Bucaramanga – Estatuto General de Valorización Metropolitana -.

SEGUNDO: Que se declare la nulidad de la integridad del Acuerdo Número 008 de 13 de Julio de 2006, expedido por la Junta Metropolitana, del Área Metropolitana de Bucaramanga, por el cual se decreta ‘la ejecución de la compra de predios para la construcción de terceros carriles entre el sitio conocido como ‘Papi Quiero Piña’ en el Municipio de Floridablanca y la Estación de Servicio ‘El Molino’ en el Municipio de Piedecuesta, por el sistema de contribución por valorización, se reglamenta su cobro y se dictan otras disposiciones’; esta como pretensión principal, en virtud de la ‘acumulación alternativa de pretensiones’ y acorde con lo establecido en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.

Adicionalmente y en el evento de no prosperar la Pretensión Principal, por encontrarse reunidos los requisitos de procedibilidad establecidos en el Artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, les solicitamos de manera subsidiaria se sirvan Declarar la nulidad del artículo sexto (6) del Acuerdo Metropolitano número 008 de 2006, en aras de preservar el imperio de la ley, por ser violatorio de la Constitución Nacional, así como de normas de carácter orgánico como lo es el Estatuto Tributario.

TERCERO: Como pretensión principal, por encontrarse reunidos los requisitos de procedibilidad establecidos en el Artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, la declaratoria de nulidad, de la integridad del Acuerdo Metropolitano número 006 de Junio 05 de 2007, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, por el cual ‘se modifica el acuerdo Metropolitano 008 del 13 de Julio de 2006, incluyendo una zona de citación al proyecto de la ampliación de los terceros carriles entre el sitio conocido como Papi Quiero Piña en el Municipio de Floridablanca y la Estación de Servicio El Molino en el Municipio de Piedecuesta.

Adicionalmente, en aras de lo dispuesto en el artículo 82 del C.P.C. y en el evento de no prosperar la Pretensión Principal, a manera subsidiaria, se solicita la declaratoria de nulidad, del artículo primero (1) del Acuerdo Metropolitano número 006 de 2007.

CUARTO: A manera de pretensión principal, acorde con el artículo 82 del código de procedimiento civil, que se declare la nulidad de la integridad del Acuerdo Metropolitano número 003 de Febrero de 2008, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, por medio del cual ‘se aclara el Acuerdo Metropolitano No. 008 de Julio 13 de 2006 el cual decretó la ejecución de la compra de predios para la construcción de terceros carriles entre el sitio conocido como Papi quiero piña en el Municipio de Floridablanca y la estación de Servicio El Molino en el Municipio de Piedecuesta’.

En el evento de no prosperar la Pretensión Principal, como pretensión subsidiaria, se solicita y por efecto de los dispuesto en el artículo 82 del C.P.C. se sirvan Declarar la nulidad del artículo primero (1) del Acuerdo Metropolitano número 003 de 2008.

QUINTO: Como pretensión principal, la nulidad de la integridad del Acuerdo Metropolitano número 013 de Octubre 15 de 2008 expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, por el cual ‘se otorga concepto favorable, para que el representante legal del Área Metropolitana de Bucaramanga proceda nuevamente a expedir la resolución para la distribución de los gravámenes de la contribución de valorización para el proyecto determinado en el acuerdo metropolitano decretador número 008 de julio 13 de 2006, acuerdo metropolitano número 006 de Junio 5 de 2007, por el cual se amplía la zona de citación y acuerdo metropolitano número 003 de febrero 5 de 2008, por el cual se declara el método para la distribución’ Adicionalmente y siempre que no se considere la prosperidad de la pretensión principal, les solicitamos de manera subsidiaria y conforme lo estipulado en el artículo 82 del C.P.C., se 4 Conformada por más de 400 personas. 5 Samai, Índice 22, PDF de la demanda, páginas 6 a 9.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 sirvan Declarar la nulidad del artículo primero (1) del Acuerdo Metropolitano número 013 de 2008.

SEXTO: A manera de Pretensión Principal, acorde con el artículo 82 del código de procedimiento civil, se solicita que se declare la nulidad de la integridad de la resolución número 381 del 20 de Octubre de 2008, expedida por el Área Metropolitana De Bucaramanga, por medio de la cual se distribuyen y asignan las contribuciones por el sistema de cobro de la contribución por valorización, para la compra de los predios por los estudios y diseños definitivos que entregó el instituto nacional de concesiones INCO, por intermedio de la concesión los comuneros al Área Metropolitana, para la construcción de los terceros carriles entre el sitio conocido como ‘papi quiero piña’ en el municipio de Floridablanca y la estación de servicio ‘El Molino’ en el Municipio de Piedecuesta, obras correspondientes al compromiso del gobierno nacional con cargo a la concesión los comuneros’.

Adicionalmente y en el evento de no prosperar la Pretensión Principal, les solicitamos de manera subsidiaria se sirvan Declarar la nulidad de los artículos 2, 3, 4 y el anexo 3, de la resolución 0381 del 20 de Octubre de 2008, emanada de la Junta Metropolitana del Área Metropolitana de Bucaramanga.

SÉPTIMO: La integridad de los actos administrativos de carácter general y particular que surjan con fundamento y con ocasión de la expedición de los actos administrativos demandados y que se encuentren directa e indirectamente relacionados con el cobro de valorización por la compra de predios para la construcción de terceros carriles entre el sitio conocido como ‘Papi Quiero Piña’ en el Municipio de Floridablanca y la Estación de Servicio ‘El Molino’ en el Municipio de Piedecuesta” (transcripción fiel al original).

Se advierte que se presentaron como coadyuvantes de los actores 31 personas, cuya vinculación fue admitida mediante auto del 8 de noviembre de 20136, pero no presentaron cargos de nulidad nuevos a los de la demanda ni trataron de fortalecer la argumentación de la parte demandante. Ahora, en sustento de las pretensiones, los demandantes invocaron como normas violadas los artículos 2, 4, 13, 29, 121, 150, 154, 285, 287, 288, 338 y 363 de la Constitución Política; literal e) del artículo 14 de la Ley 128 de 1994; 5 de la Ley 1066 de 2006; 45 de la Ley 1111 de 2006; 19, 20, 21, 23 y 30 de la Ley 105 de 1993; artículos 3 y 10 de la Ley 489 de 1998; artículo 3 de la Ley 25 de 1921; artículos 3, 66, 68, 69, 73 y 84 del Código Contencioso Administrativo; 2 del Decreto 1604 de 1966; y 234 y 237 del Decreto Ley 1333 de 1986.

Los cargos de nulidad se resumen a continuación: Sostuvieron que el acuerdo metropolitano 020 del 2000 desconoció el principio de legalidad porque el Área Metropolitana de Bucaramanga es una entidad administrativa sin facultad para establecer tributos, en especial sin previa autorización legal que defina el sistema y método aplicable.

De esta forma, dicho acto no podía regular aspectos estructurales de la contribución de valorización sin una ley, acuerdo u ordenanza que fijara el sistema y método para ello, conforme los artículos 338 de la Constitución y 14 de la Ley 128 de 1994. El acto acusado referido contiene una definición de valorización que desconoce lo previsto en el artículo 234 del Decreto Ley 1333 de 1986, pues modificó el hecho generador, que consiste en la ejecución de una obra, al prever que se trataría de inversiones en proyectos de interés público.

Manifestaron que los artículos 71 a 78, que regulan la notificación para el cobro de la contribución de valorización, desconocen las normas superiores sobre la materia 6 Samai, índice 22, PDF auto que admitió coadyuvancia. Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 al considerar que la resolución distribuidora 381 de 2008 es un acto de liquidación oficial.

Adujeron que el acuerdo metropolitano 008 de 2006 supuso una extralimitación de las funciones, una falta de competencia y un desconocimiento de los artículos 121 y 288 de la Constitución, la Ley 105 de 1993, la Ley 489 de 1998 y el Decreto 1604 de 1966, porque el tributo se impuso con relación a obras públicas ejecutadas sobre una vía nacional fundamentándose en acuerdos interadministrativos, pero no se contó para esto con un acto de delegación expreso.

Sumado a lo anterior, se desconoció que, previo a la expedición del estatuto de valorización por un área metropolitana, se debe regular el sistema y método por una ley, ordenanza o acuerdo. Finalmente, manifestaron que este acuerdo excluyó un gran número de predios, a pesar que fueron beneficiados por la obra, lo que viola el derecho a la igualdad.

Explicaron que el acuerdo metropolitano 006 de 2007 hace parte integral del acuerdo 008 de 2006, el cual adolece de falta de competencia, por lo que también debe ser anulado al exceder las facultades de las áreas metropolitanas. Arguyeron que el acuerdo metropolitano 003 de 2008 modificó el método infringiendo los principios de eficacia, eficiencia y publicidad administrativa porque la demandada solo se percató del error en el método después de que transcurrieron dos años.

Además, indicaron que también debe seguir la suerte del acuerdo metropolitano 008 de 2006. Sostuvieron que el acuerdo metropolitano 013 de 2008 debe ser declarado nulo por la falta de competencia que fue explicada previamente frente a los demás acuerdos acusados. Resaltaron que la resolución 221 de 2008, la cual revocó la resolución nro. 091 de 2008 sin cumplir con el requisito de publicación en diario oficial o en periódico, por lo que es inoponible a terceros.

Afirmaron que la resolución 381 de 2008 también es nula, reiterando que se incurrió en falta de competencia por usurpar una función de la Nación y porque se estableció la contribución sin que previamente se fijara el sistema y el método aplicable. Además, insistió en que, aunque la demandada se sustenta en unos convenios interadministrativos, estos no suponen una autorización expresa de la Nación para recaudar el tributo en un proyecto ejecutado por esta.

Oposición de la demanda El Área Metropolitana de Bucaramanga controvirtió las pretensiones de la demanda de conformidad con los siguientes argumentos: Aseguró que el acuerdo metropolitano 020 de 2000 no violó la Ley 25 de 1921 ni el Decreto 1604 de 1966 porque el hecho generador fijado sigue siendo el mayor valor que adquieren los inmuebles del sector beneficiado por el proyecto.

Indicó que el acuerdo metropolitano 008 de 2006 se limitó a corregir un error en la denominación del método, en especial cuando los estudios de prefactibilidad realizados corresponden al método de factores múltiples de beneficio. Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Sostuvo que la zona de citación puede ser modificada para ajustarse a lo efectivamente aprobado por una junta de propietarios y conforme los estudios de prefactibilidad.

Manifestó que la junta de propietarios aprueba el presupuesto de distribución y la contribución de cada inmueble, mientras que la junta metropolitana solo da concepto favorable y autoriza al representante legal a expedir el acto de distribución del tributo, siempre basado en los estudios previos y la determinación de la zona de influencia. Adujo que el proyecto es adelantado en coordinación con diversas entidades, del orden nacional y local, con las que se acordó que el Área Metropolitana de Bucaramanga se encargaría de la adquisición de predios.

Así, aunque el proyecto se adelantará en una vía nacional, se considera de carácter metropolitano por afectar municipios en que se presenta una conurbación. Propuso las excepciones de indebida acumulación de pretensiones y de ineptitud sustantiva de la demanda porque, a su juicio, el propósito de los actores es dejar sin efectos los actos generales que sustentan la determinación del tributo en cada predio.

En concordancia con lo anterior, destacó que la resolución nro. 381 de 2008 debió ser controvertida mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por ser un acto de carácter particular, para lo cual contaban con un término de 4 meses. Sentencia apelada El Tribunal declaró probada la excepción de cosa juzgada respecto de los acuerdos metropolitanos 008 del 13 de julio de 2006, 006 del 5 de junio de 2007 y. 003 de febrero 5 de 2008, así como de la resolución 381 de 2008.

Además, negó la nulidad de los artículos 1, 2, 7, 45, 49, 50 y 71 a 78 del acuerdo 0020 del 2000 y no condenó en costas. Todo lo anterior se fundamentó en las siguientes consideraciones: El a quo sostuvo que, como lo puso de presente la demandada en los alegatos de conclusión de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Santander se pronunció sobre la legalidad del acuerdo metropolitano 020 de 2000 y de la contribución de valorización por la adquisición de predios para el proyecto referido en los actos acusados, en los procesos 68001-23-31-000-2011-00402-00, nro. 2009-00095-01 y nro. 68001-33-31-013-2009-00219-01.

Puso de presente que, conforme el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo surten efectos de cosa juzgada erga omnes. Empero, cuando la nulidad sea negada, esos mismos efectos solo se predican con relación a la causa petendi juzgada. Aseveró que el proceso de la referencia y el 68001-23-31-000-2011-00402-00 tienen identidad de objeto, pues en ambos se cuestiona la legalidad del acuerdo metropolitano 020 de 2000, y de causa petendi, porque en ambos casos se proponen los mismos cargos de nulidad.

No obstante, esa providencia fue objeto de recurso de apelación, el cual está en trámite al momento de la expedición de la providencia de primera instancia, por lo que no puede operar el fenómeno de la cosa juzgada. También estableció una identidad de objeto entre el asunto de la referencia y los procesos 680013331013-2009-00219-01 y 2009-00095-01, porque en ellos se Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 discutió la legalidad de la resolución 381 de 2008 y los acuerdos metropolitanos 008 de 2006, 006 de 2007, 003 de 2008 y 013 de 2008.

De igual modo, consideró que existe identidad de causa petendi debido a que, en los tres procesos, se alega a la falta de competencia del Área Metropolitana de Bucaramanga para distribuir y asignar las contribuciones al sistema de cobro por valorización de ampliación de la vía nacional entre el sitio “Papi Quiero Piña” en Floridablanca y la estación de servicio “El Molino” en Piedecuesta.

Con base en lo anterior, concluyó que operó la cosa juzgada frente a los actos administrativos acusados con relación a las sentencias del 25 de octubre de 2013 y del 5 de marzo de 2014, proferidos en los procesos antes referidos, y que negaron las pretensiones de nulidad. Con relación a la legalidad del acuerdo metropolitano 020 de 2000, puso de presente que las áreas metropolitanas fueron creadas por el Acto Legislativo 1 de 1968, desarrollado por el Decreto Ley 3104 de 1979.

Conforme los artículos 6 y 15 de dicha norma, a estas entidades, se les otorgó competencia para expedir el estatuto general para establecer, distribuir, ejecutar y recaudar la contribución de valorización de carácter metropolitano. Lo anterior fue codificado en los artículos 354, 359 y 362 del Código de Régimen Municipal (Decreto Ley 1333 de 1986), modificado por los artículos 14 y 22 de la Ley 128 de 1994.

Puso de presente que la sentencia C-155 de 2003 afirmó que el Decreto 1604 de 1966 es la norma habilitante para que las entidades territoriales puedan cobrar la contribución por valorización. Y la sentencia C-072 de 2014 precisó que, si bien las áreas metropolitanas no son entidades territoriales, gozan de sus mismas garantías. De esta forma, sostuvo que, por regla general, el sistema y método debe fijarse por las asambleas departamentales o concejos distritales y municipales.

Sin embargo, la regulación especial de las áreas metropolitanas permite a la junta metropolitana determinarlos, pues insistió en que gozan de las mismas garantías que las autoridades locales. Indicó que el artículo 2 del acuerdo metropolitano 020 previó que el hecho generador está configurado porque la contribución está destinada “a la recuperación total o parcial de la inversión en proyectos de interés público”.

Esta norma se debe interpretar de forma concordante con el artículo 3 ibidem, el cual establece que la palabra “proyecto” se refiere a un conjunto de actividades y se conforma de varias etapas u obras. Entonces, no le asiste la razón a la demandante cuando indica que se viola el artículo 234 del Decreto Ley 1333 de 1986 por no hacerse referencia a una obra pública, en especial porque no propuso cargo de nulidad alguno con relación al artículo 3 referido.

Frente a la notificación de la regulación de la resolución distribuidora indicó que, si bien el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 prevé que las entidades públicas que tengan a su cargo el ejercicio de las funciones administrativas deben seguir el procedimiento del Estatuto Tributario, por su parte el procedimiento previsto en la Ley 1111 de 2006 es aplicable a todas las actuaciones administrativas.

Refirió que el procedimiento previsto en los artículos 71 a 78 del acuerdo metropolitano 020 del 2000 fue expedido conforme a lo previsto en el artículo 45 de la Ley 1111 de 2006 y no se vulneran los derechos de defensa, contradicción y debido proceso porque es posible recurrir el acto administrativo. De igual forma, puso de presente que la normativa prevé una permanente Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 comunicación con los propietarios y poseedores de conformidad con los informes que debe suministrar periódicamente, por lo que consideró que no era posible declarar la nulidad de las normas demandadas.

Sostuvo que, según el artículo 171 del Código Contencioso, no procede la condena en costas por ser una acción de simple nulidad. Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia en cuanto declaró probada la excepción de cosa juzgada. Explicó que el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo establecen que, para que se configure la cosa juzgada, se requiere: i) que haya identidad de causa, ii) que el proceso recaiga sobre el mismo objeto, y iii) que exista identidad de partes7.

Sostuvo que el tribunal aplicó de forma errónea el fenómeno de la cosa juzgada porque no justificó que los procesos invocados contaban con identidad de objeto, causa o de partes8. Afirmó que los 3 procesos invocados por el a quo son de nulidad y restablecimiento del derecho, en los que se discute un interés privado, por lo que no pueden dar lugar a los efectos de cosa juzgada para un proceso de simple nulidad.

Además, en 2 de los 3 procesos invocados, no se pretendió la nulidad del acuerdo metropolitano 020 de 2000, de modo que no se explica cómo sustentó la decisión de declarar probada la excepción de cosa juzgada, por lo que consideró que existe una incongruencia entre la parte resolutiva y la parte considerativa de la providencia de primera instancia. Insistió en que el asunto de la referencia no tiene identidad de causa, ya que el tribunal no lo explicó; de objeto, pues no se tuvo en cuenta que en los procesos invocados por el a quo se pretendió un restablecimiento del derecho; y de partes, ya que los demandantes no coinciden.

Destacó que no se puede otorgar efectos erga omnes porque ningún proceso decretó la nulidad de los actos acusados. Con relación a la competencia del Área Metropolitana de Bucaramanga para establecer el estatuto de valorización, así como sobre la ausencia de sistema y método, señaló que reiteraba los argumentos de la demanda y los alegatos de conclusión de primera instancia, porque consideró que no fueron estudiados por el a quo.

Alegatos de conclusión de segunda instancia Parte demandante Los actores sostuvieron que la Junta Metropolitana de Bucaramanga no tenía facultad impositiva y desconoció que para imponer la contribución especial de 7 Sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 7 de abril de 2015, Rad 2006-00318 M.P. Jorge Octavio Ramírez 8 Con relación al Proceso Nro. 68001-23-31-000-2011-00402-00, afirmó que los demandantes son Carlos Alfredo Uribe y Mariela Bustamante Blanco.

Y en el Proceso Nro. 68001-33-31-013-2009-00219-01, las partes son Flaminio Flórez Ismael Rodríguez, Juan José Galvis, Irene Medina Celmira Granados, Evilia de López, Martha Cecilia Esteban, Adela Chaparro Villamil, Porfirio Antonio Sandoval, Luís Felipe Rodríguez, Gladys Jaimes Gonzáles, Heliodoro Ardila, Esteban Rodríguez y Josué Rueda.

Sin embargo, ninguno de ellos actuó en este proceso. Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 valorización se debía contar con una regulación del sistema y método por ley, acuerdo u ordenanza, conforme los artículos 286 y 287 de la Constitución9.

Afirmaron que el acuerdo metropolitano 03 de 2008 desconoció el principio de reserva de ley al modificar el método previsto en el acuerdo metropolitano 08 de 2006, pues dicha facultad impositiva no podía ser delegada a las autoridades administrativas y porque ejerció una competencia reservada por los artículos 313 y 338 de la Constitución para las corporaciones públicas de elección popular.

Indicaron que el acuerdo metropolitano 020 de 2000 modificó el hecho generador del tributo porque se apartó del desarrollo de una obra pública para referirse a la inversión en proyectos de interés público, contrariando lo previsto en las sentencias C-455 de 1994 y C-816 de 1999. Insistió en que solo las corporaciones públicas de elección popular pueden fijar el sistema y método de la contribución por valorización. Manifestaron que la resolución 381 de 2008 distribuyó y asignó las contribuciones sin que fueran debidamente determinados los elementos del tributo, pues el acuerdo metropolitano 008 de 2006 fue expedido sin competencia por referirse a vías nacionales con el pretexto de hacer valer convenios interadministrativos.

Además, indicaron que el sujeto activo de la contribución por valorización es la ejecutora de la obra por ser la que puede disponer de los recursos invertidos. Por lo anterior, adujeron que este acto administrativo incurrió en falsa motivación al considerar que el hecho generador se configuró por la compra de predios, mientras que las facturas individuales enviadas a los contribuyentes hacen referencia a la obra pública por la construcción de un carril adicional en la vía. Señalaron que el cobro del tributo con relación a una vía nacional viola el artículo 243 del Decreto Ley 1333 de 1986 porque la demandada no está ejecutando ninguna obra pública, sino que se limita a comprar predios para entregarlos al INCO para que adelantara la construcción. Aseguraron que se exoneró del cobro del tributo a los predios ubicados en los estudios de prefactibilidad y que, por su cercanía a la zona de influencia, eran beneficiados, lo cual desconoce el principio de igualdad y a su enriquecimiento injustificado.

Adujeron que la resolución 221 a la que alude la resolución 381 acusada no fue publicada en 2 periódicos de amplia circulación nacional ni en 2 radiodifusoras ni en la gaceta departamental, lo que desconoce el derecho de audiencia y de defensa de los contribuyentes. Finalmente, reiteraron los argumentos de la apelación, en cuanto que el a quo no justificó la existencia de identidad de partes, objeto y causa frente a las sentencias por las que consideró que estaba probada la excepción de cosa juzgada.

Coadyuvante de la parte actora De los coadyuvantes vinculados al proceso, solo presentó memorial de alegatos Nidia Mora Barrera, quien coincidió con los argumentos de los alegatos de conclusión de los demandantes con relación a la violación de la Constitución por falta de competencia para imponer la contribución especial de valorización, la modificación del hecho generador y la falsa motivación de la resolución 381 de 2008. 9 Invocaron la sentencia del 14 de junio de 2012, exp. 18159, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Parte demandada El Área Metropolitana de Bucaramanga indicó que ratifica lo expuesto en la oposición de la demanda y sostuvo que la sentencia proferida por el Tribunal en el proceso 68001-23-31-000-2011-00402-01 fue confirmada mediante sentencia del 2 de marzo de 2017 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado10.

En consecuencia, afirmó que debe declararse probada la excepción de cosa juzgada con relación al acuerdo metropolitano 020 de 2000. Afirmó que la resolución 381 de 2008 es un acto administrativo que solo crea situaciones jurídicas particulares, por lo que el a quo debió declarar probada la excepción de caducidad de la acción, tal como lo señaló el fallo del 2 de marzo de 2017 antes enunciado con relación a la resolución 325 de 2010.

Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Problema jurídico La sala precisa que la demandante afirmó que el acuerdo metropolitano 020 de 2000 modificó el hecho generador, cargo que fue negado por el tribunal. Pese a lo anterior, los actores no formularon reparo en la apelación, motivo por el cual no procede su estudio en virtud del principio de congruencia. Así mismo, se observa que la demanda formuló cargos de nulidad relacionados con la regulación de notificaciones contenida en el acuerdo metropolitano 020 de 2000.

Estos fueron negados por el tribunal, pese a lo cual no fue propuesto ningún motivo de reparo en la apelación. Por lo anterior, se reitera, este aspecto tampoco será estudiado en virtud del principio de congruencia. De otro lado, se evidencia que la demanda no pretendió la nulidad de la resolución 221, aunque si propuso un cargo de nulidad en su contra.

Debido a lo anterior, el tribunal no se pronunció sobre este punto. Pese a ello, en la apelación, no se planteó ningún motivo de inconformidad por el silencio del a quo y se limitó a manifestar que se pretendió su nulidad con el fin de demostrar que no existía identidad de objeto en la declaratoria de cosa juzgada (aspecto que no fue valorado por el tribunal, según se expuso).

Empero, la sala destaca que en las pretensiones formuladas en la demanda (transcritas en los antecedentes de esta providencia) no figura una petición de nulidad de la referida resolución. Por lo expuesto, en aplicación del principio de congruencia, la sala no se pronunciará sobre la legalidad de la resolución 221. Se advierte que el tribunal analizó la configuración de los efectos de cosa juzgada frente al acuerdo metropolitano 013 de 2008, pese a lo cual no lo mencionó en la parte resolutiva del fallo de primera instancia. Empero, como el apelante cuestionó este aspecto e insistió en que pretende la nulidad íntegra de dicho acto, procede su estudio en esta instancia. 10 C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

No identifica el expediente interno. Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Precisado lo anterior, corresponde a la sala establecer la legalidad de los artículos 1, 2, 7, 45, 49 y 50 del acuerdo metropolitano 020 del 2000; así como de los acuerdos metropolitanos 008 del 2006, nro. 006 del 2007, 003 del 2008 y 013 del 2008 proferidos por la por la Junta Metropolitana del Área Metropolitana de Bucaramanga.

Además, de la resolución 381 de 2008. Atendiendo los argumentos de la apelación, la sala verificará si le asiste la razón al tribunal al declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada con relación a los acuerdos metropolitanos 008 del 2006, 006 del 2007, 003 y 013 del 2008, así como de la resolución 381 de 2008. Además, se estudiará si, como lo mencionó la demandada en los alegatos de segunda instancia, procede actualmente declarar probada la excepción de cosa juzgada con relación al acuerdo metropolitano 020 de 2000.

De prosperar el anterior cargo de la apelación, también se analizará si procede declarar probada la excepción de caducidad de la resolución 381 de 2008, alegada en la oposición a la demanda. Finalmente, frente a las disposiciones acusadas sobre las cuales no prospere ninguna excepción, se estudiarán de fondo los cargos de la demanda y de la apelación. 2.

Sobre la configuración de la cosa juzgada decretada por el tribunal El a quo declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto de los acuerdos metropolitanos 008 de 2006, nro. 006 de 2007 y. 003 de 2008 y de la resolución 381 de 2008 (y en las consideraciones también refirió al acuerdo metropolitano nro. 013 de 2008) porque las sentencias proferidas en los procesos 680013331013-2009- 00219-01 y 2009-00095-01 negaron su nulidad en un caso que estudió los mismos cargos.

Por su parte, los actores indicaron que el tribunal no tuvo en cuenta que las providencias referidas decidieron demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no pueden surtir efectos de cosa juzgada en un proceso de simple nulidad, pues no existe identidad de objeto. Además, manifestaron que no hay identidad de partes, concretamente de la demandante, y que el a quo omitió exponer porqué hay identidad de causa.

Para decidir, se advierte que el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo establece que la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes, mientras que el fallo que la niegue solo surtirá estos efectos “en relación con la ‘causa petendi’ juzgada”. Además, que la sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho “aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor”.

Esta sección precisó que los efectos de cosa juzgada erga omnes implica que “no puede reabrirse el debate propuesto y resuelto mediante sentencia ejecutoriada por ningún usuario de la administración de justicia, aunque no haya sido parte del proceso, ni puede ser objeto de un nuevo estudio de fondo por alguna autoridad judicial”11. En cambio, para los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la norma analizada limita el alcance de la sentencia a quienes intervienen en el proceso.

Es decir, que en estos eventos solo produce efectos de cosa juzgada inter partes12. 11 Sentencia del 8 de septiembre de 2022, exp. 25634, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 12 Así lo ha señalado esta Sección en fallo del 23 de septiembre de 2010, exp. 17309, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas: Además, otras Secciones de esta Corporación, como por ejemplo en sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 19 de abril de 2018, exp. 2388-14, C.P. Gabriel Valbuena Hernández; en la sentencia de la Sección Tercera, Subsección A, del 1 de marzo de 2018, exp. 40994, C.P. María Adriana Marín;

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Lo dicho hace que, en cada escenario expuesto, sean exigibles requisitos distintos para la configuración de la cosa juzgada. En efecto, cuando la sentencia sea proferida en algún proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se requiere de identidad de objeto (acto demandado), de causa (cargos de nulidad estudiados de fondo) y de partes (mismos intervinientes).

En cambio, para las sentencias de simple nulidad solo son exigibles los primeros dos, excluyendo la identidad de partes. Precisado lo anterior, está probado que en el proceso 2009-00095-01 fue proferida la sentencia del 5 de marzo de 2014 del Tribunal Administrativo de Santander, donde consta que se pretendió la nulidad de las resoluciones 091, nro. 381 y 586 de 2008 y que, “A título de restablecimiento del derecho, se ordenará al ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA declare que las obligaciones por el supuesto gravamen de valorización de los predios, que relaciono a continuación, no pueden ser cobrados (…)”13.

El fallo referido negó las pretensiones de la demanda. Con base en lo expuesto, se evidencia que no existe identidad de objeto con el proceso de la referencia. Esto es así porque en los procesos de simple nulidad se realiza un control abstracto de legalidad, mientras que en los de nulidad y restablecimiento del derecho el objeto del proceso es la indemnización o restablecimiento de un derecho subjetivo, con ocasión de la declaratoria de ilegalidad del acto acusado.

Por lo anterior, no se encuentra probada la excepción de cosa juzgada frente a la sentencia del proceso 2009-00095-01. En cuanto al proceso 680013331013-2009-00219-01, fue proferida la sentencia de segunda instancia del 25 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander, que confirmó la decisión de negar las pretensiones de primera instancia. En ella, consta que la demanda fue presentada “en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”14.

No obstante, el tribunal interpretó que la demanda acumuló pretensiones de simple nulidad (contra los acuerdos metropolitanos nro. 008 de 2006, nro. 006 de 2007, nro. 003 y nro. 013 de 2008) con nulidad y restablecimiento del derecho (frente a la resolución nro. 381 de 2008), en virtud del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.

Debido a lo anterior, la decisión de negar las pretensiones de nulidad de los acuerdos referidos surte efectos de cosa juzgada erga omnes, siempre que exista identidad de objeto y de causa. Frente al primero, la sala encuentra acreditada la identidad de objeto porque, contrario a lo dicho en la apelación, se pretende la simple nulidad de los mismos acuerdos metropolitanos que en el asunto de la referencia. Respecto a la identidad de causa, según los apelantes, el tribunal no expuso los motivos por los que se configuró este requisito.

Empero, contrario a lo dicho por ellos, se evidencia que el a quo sí explicó que existió identidad de causa e, incluso, transcribió los argumentos que sustentaron la sentencia del proceso 680013331013-2009-00219-0115. Se destaca que el reparo formulado en la apelación se limitó a indicar que el tribunal no estudió la identidad de causa.

En consecuencia, para resolver este punto, es 13 Samai, índice 67, PDF de la sentencia, página 2. 14 Samai, índice 35, carpeta del cuaderno principal, PDF de la sentencia de segunda instancia, página 11. 15 Samai, índice 22, PDF de la sentencia, páginas 26 a 29. Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 suficiente la constatación de que el a quo efectuó el estudio correspondiente, relevándose esta sección de analizar algún punto adicional al respecto.

Por lo expuesto, contrario a lo dicho por los apelantes, está probada la configuración de la cosa juzgada con relación a los acuerdos metropolitanos nro. 008 de 2006, nro. 006 de 2007, nro. 003 y nro. 013 de 2008. Frente a este último acuerdo (013), se destaca que, si bien el tribunal omitió mencionarlo en la parte resolutiva de la providencia impugnada, dado que se pretendió su nulidad, es necesario hacer un pronunciamiento al respecto en la parte resolutiva de este fallo.

De lo contrario, se avalaría una decisión incongruente con lo pedido expresamente por los actores, en perjuicio de la coherencia de las decisiones judiciales, elemento esencial de la legitimidad de la administración de justicia. En cuanto a la resolución 381 de 2008, como se trataba de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no existe identidad de objeto en el proceso 680013331013-2009-00219-0116, pues se reitera que en el asunto de la referencia se realiza un control abstracto de legalidad, mientras que en el referido se estudió la posible violación de un derecho subjetivo.

Con base en lo anterior, prospera parcialmente la apelación de los demandantes, únicamente con relación a la declaratoria de cosa juzgada frente a la pretensión de nulidad de la resolución 381 de 2008. 3. Sobre la configuración de la cosa juzgada con relación al acuerdo metropolitano 020 de 2000 En los alegatos de conclusión de segunda instancia, la demandada afirmó que procede declarar probada la excepción de cosa juzgada con relación a este acuerdo, pues en el proceso 68001-23-31-000-2011-00402-00 se decidió un cargo idéntico en el proceso referido.

La sala precisa que, si bien esta excepción no fue propuesta oportunamente en la oposición a la demanda, procede su estudio de oficio porque el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo indica que la sentencia decidirá sobre las excepciones propuestas “y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada”. Para estos efectos, la sala observa que el proceso referido inició en ejercicio de la acción de simple nulidad y finalizó con la sentencia de segunda instancia del 2 de marzo de 2017 de esta sección17, que confirmó la decisión de negar la pretensión de nulidad del acuerdo metropolitano 020 de 2000.

No obstante, en esta providencia no se realizó un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad del acto, pues se puso de presente que “las razones esgrimidas en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante no controvierten las consideraciones del a quo en que se sustenta la decisión desfavorable a sus pretensiones, en relación con el Acuerdo Metropolitano 020 de 2000 o Estatuto General de Valorización del Área Metropolitana de Bucaramanga”.

En todo caso, la sentencia de primera instancia del 15 de diciembre de 201418, que quedó en firme con el fallo proferido por esta sección, si estudió de fondo los cargos propuestos. 16 La demanda fue interpuesta por Adela Chaparro Villamizar, Celmira Granados Riaño, Ismael Rodríguez Flórez, Juan José Galvis Moreno, Luís Felipe Rodríguez Moreno, Porfirio Antonio Sandoval, Irene Medina Ramírez, Martha Cecilia Esteban, Ana Dolores Villanova, Esteban Rodríguez Moreno, Gladys Jaimes González y Heliodoro Ardila Rueda. 17 Exp. 22034, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 18 Samai, índice 66, enlace del expediente, carpeta de la primera instancia, PDF del cuaderno 4, página 90.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Dicha providencia señaló que el literal e) del artículo 14 de la Ley 128 de 1994 habilitó a las áreas metropolitanas para dictar el estatuto general de valorización metropolitana.

Esto dio lugar a que la Junta Metropolitana de Bucaramanga expidiera el acuerdo metropolitano 020 de 2000, que definió el sistema de la contribución de valorización, su aplicación, distribución, beneficio con la construcción de un proyecto, recaudo, entre otros aspectos. Además, indicó que las áreas metropolitanas “tienen competencia para proceder a fijar los sistemas, métodos y todos los aspectos relacionados con la valorización, teniendo en cuenta la facultad otorgada por el legislador en la Ley orgánica (sic) No. 128 de 1994, relativa a dictar el Estatuto General de Valorización; conllevando a que el cargo propuesto no prospere”19.

De igual modo, precisó que la habilitación expresa antes expuesta tiene como consecuencia que “la intervención de la Asamblea Departamental de Bucaramanga (sic), no es un presupuesto de procedibilidad para que la Junta Metropolitana de Bucaramanga profiriera el referido Estauto”20. Se destaca que, al ser una sentencia proferida en un proceso de simple nulidad, surte efectos de cosa juzgada erga omnes frente a los procesos con identidad de causa y de objeto, sin que sea requerida la identidad de partes, tal como se explicó en el acápite anterior.

Así las cosas, al estar ejecutoriada esta providencia, no es procedente reabrir el debate sobre la competencia del Área Metropolitana de Bucaramanga para proferir el acuerdo metropolitano 020 de 2000. Por lo expuesto, se declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada parcial, únicamente con relación a la pretensión de nulidad de los artículos 1, 2, 7, 45, 49 y 50 del acuerdo metropolitano 020 de 2000. 4.

Sobre la excepción de caducidad La demandada, en los alegatos de segunda instancia, también consideró que se debe declarar probada la excepción de caducidad de la resolución 381 de 2008, pues contra ella no procedía el ejercicio de la acción de simple nulidad, sino el de nulidad y restablecimiento del derecho. Este último punto también fue planteado en la oposición a la demanda.

Para decidir este punto, es necesario tener presente que esta sección indicó que la caducidad de la acción es un presupuesto procesal que limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos21.

Para estos efectos, el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo indicó que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducará en el plazo de 4 meses, contados a partir del día siguiente a su publicación, notificación, comunicación o ejecución, según el caso. Ahora, la sentencia del 2 de marzo de 201722, invocada por la demandada y que resuelve un caso similar, señaló que los actos que “distribuyen el monto del gravamen (contribución de valorización) a cargo de los sujetos pasivos, individualmente considerados, tienen carácter particular”23. 19 Ibidem, página 106. 20 Ibidem, página 107. 21 Sentencia del 25 de febrero de 2016, exp. 19980, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 22 Exp. 22034, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 23 Al respecto citó las sentencias del 2 de agosto de 2007, exp. 14480, C.P. Héctor J. Romero Díaz; del 15 de octubre de 2015, exp. 19558, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; y del 4 de febrero de 2016, exp. 21362, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 En auto del 15 de noviembre de 201824, la sección precisó que “la resolución que liquida y distribuye la contribución de valorización es un acto de carácter general en lo que se refiera a la distribución, y de carácter particular en lo que tiene que ver con la asignación directa e individual que se realiza respecto de cada predio”25.

Frente al caso concreto, se evidencia que el artículo 60 del acuerdo metropolitano nro. 020 de 2000 establece que la “RESOLUCIÓN DISTRIBUIDORA. Es el acto administrativo expedido por el Representante legal (sic) del Área Metropolitana, previo concepto favorable de la Junta Metropolitana, mediante el cual se asigna la contribución que cada propietario o poseedor de pagar (sic), de acuerdo con el beneficio obtenido en sus inmuebles por razón del Proyecto (…)” (subraya la Sala)26.

En cumplimiento de lo anterior, fue expedida la resolución 381 de 2008. Ahora, la demanda pretende de forma principal la nulidad de todo este acto administrativo, y de forma subsidiaria solo los artículos 2, 3 y 4. De esta forma, se considera pertinente traer a colación los primeros artículos de este acto, así “ARTÍCULO PRIMERO. Distribuir la CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN para la adquisición de los predios requeridos para la “… (sic) construcción de un carril adicional por sentido a lo largo del corredor, que incluye la construcción de los sobrepasos requeridos para el SITM de acuerdo con el diseño definitivo y la adecuación y/o construcción de hasta 5 puentes peatonales a través de la Concesión del proyecto Zipaquirá-Bucaramanga (…)

ARTÍCULO SEGUNDO: Determinar como zona de influencia, definitiva del proyecto caracterizada por el Consultor SOLUCIONES GEOMATICAS LTDA, en desarrollo del Contrato 014 de 2007 y aprobada por la Junta de Propietarios, es: 3.6 Descripción básica de la Zona de distribución (…)

ARTÍCULO TERCERO: Señalar como plazo para la adquisición de los Predios, hasta el primer semestre de dos mil nueve (2009), según cronograma contenido en Anexo No. 2 que hace parte integral de la presente resolución.

ARTÍCULO CUARTO: Asignar la contribución provisional a los propietarios y poseedores relacionados en Cuadro Anexo No. 1 y de conformidad a la zona de influencia definitiva, que se encuentra descrita en la presente resolución y establecida en el MAPA DE ZONA DE INFLUENCIA, que conforma el Anexo No. 3. Asignación que comprende: Nombres, Dirección, Área o frente del inmueble, número del inmueble en el plano de repartos, factor o coeficiente de beneficio, valor total de la contribución, plazo para pagar la contribución, número de cuotas.

Datos estos que se encuentran relacionados en LIBRO GENERAL DE CONTRIBUCIONES, que conforma el Anexo No. 4 y que hace parte integral del presente acto.

ARTÍCULO QUINTO: Establecer como plazo para el pago total de la contribucion, por cada uno de los propietarios o poseedores de los inmuebles relacionados en Anexo No, 1, cinco (5) años, en cuotas mensuales, a partir de la ejecutoria del presente acto administrativo.”27 Además, es útil tener presente que esta resolución reguló otros aspectos como, los intereses de mora por financiación (artículo 6), la notificación de la decisión (artículos 8 a 11), la inscripción en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios afectados (artículo 14) y la procedencia del recurso de reposición (artículo 15).

Como se observa, los actores controvierten aspectos que conciernen a la distribución de la contribución de valorización, como son la distribución en sí misma, 24 Exp. 24034, C.P. Milton Chaves García. 25 En esta oportunidad fueron citadas las sentencias del 1 de noviembre de 2012 y del 10 de abril de 2014, exps. 17683 y 19598, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 26 Samai, índice 22, PDF de anexo 1 de la demanda, página 20. 27 Samai, índice 22, PDF de anexo 2 de la demanda, páginas 18 a 20.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 los plazos de adquisición de predios y la zona de influencia (artículos 1, 2 y 3, y 6 a 15), y que conforme el auto del 15 de noviembre de 2018 corresponde a un acto general.

Pero, también puntos relacionados con el aspecto particular y concreto de la resolución, como es la asignación, y el plazo para el pago (artículos 4 y 5). Por lo expuesto, la sala advierte que le asiste parcialmente la razón a la demandada en cuanto que, para este caso, la demanda debió encausarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero únicamente con relación a los artículos 4 y 5 de la resolución 381 de 2008, por ser los que regulan la asignación individual de la contribución de valorización para cada predio.

En este orden, la demanda de la referencia sobre este punto debe adecuarse para darle el trámite correspondiente, tal como se hizo en la sentencia del 2 de marzo de 201428, lo que supone, entre otros, verificar que se haya presentado oportunamente. Precisado lo anterior, se advierte que la resolución objeto de controversia fue notificada mediante el edicto 003 desfijado el 11 de noviembre de 200829.

No existe prueba de que alguno de los demandantes haya interpuesto el recurso de reposición contra este acto administrativo, por lo que el plazo para demandar inició el 12 de noviembre de 2008 y finalizó el mismo día de marzo de 2009. Sin embargo, la demanda fue interpuesta el 27 de mayo de 200930, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad.

Así, la sala procederá a estudiar los cargos de nulidad que no fueron analizados por el tribunal por declarar la excepción de cosa juzgada frente a la resolución 381 de 2008, en garantía del derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los demandantes, al haberlos formulados en la demanda y que, por lo demás, fueron objeto de contradicción en la contestación a dicha actuación. 5.

Sobre la competencia para recaudar el tributo Los demandantes indicaron que la resolución 381 de 2008 infringió las normas superiores porque se incurrió en falta de competencia por usurpar una función de la Nación y porque se estableció la contribución sin que previamente se fijara el sistema y el método aplicable. Además, a pesar de que la demandada se sustenta en unos convenios interadministrativos, estos no suponen una autorización expresa de la Nación para recaudar el tributo en cuestión. Para decidir, se debe tener presente que esta resolución se fundamentó en el acuerdo metropolitano 008 de 2006, que en su artículo 2 dispuso: “(…) DECRETAR por el sistema de cobro de contribución por valorización, la compra de los predios afectados por los estudios y diseños definitivos que entregó el Instituto Nacional de Concesiones INCO, por intermedio de la Concesión Los Comuneros, al Área Metropolitana para la construcción de los terceros carriles entre el Sitio conocido como Papi Quiero Piña en el Municipio de Floridablanca y la estación de Servicio El Molino en el Municipio de Piedecuesta.

Obras correspondientes al compromiso del Gobierno Nacional con cargo a la Concesión Los Comuneros”31. Como se observa, dicho acto fue el que facultó a la demandada para cobrar la contribución de valorización. Ahora, como fue expuesto previamente, en sentencia 28 Exp. 22034, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 29 Ibidem, página 30. 30 Ibidem, PDF de la demanda, página 53. 31 Samai, índice 2, ED_C06_01Anexos(.pdf) NroActua 22, página 35.

Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 de simple nulidad, el Tribunal Administrativo de Santander negó la nulidad del acuerdo metropolitano referido porque consideró que el Área Metropolitana de Bucaramanga era competente para recaudar el tributo.

En consecuencia, este cargo de la demanda no está llamado a prosperar, pues la norma que sustenta el cobro (acuerdo metropolitano nro. 008 de 2006) conserva su presunción de legalidad. Conforme lo expuesto, prospera parcialmente la apelación por cuanto no está configurada la excepción de cosa juzgada frente a la resolución 381 de 2008.

Por lo anterior, la sala revocará la providencia impugnada y, en su lugar, declarará esa excepción respecto a los artículos 1, 2, 7, 45, 49 y 50 del acuerdo metropolitano 020 de 2000 (probado en esta instancia), así como de los acuerdos metropolitanos 008 de 2006, nro. 006 de 2007, 003 y 013 de 2008 expedidas por la Junta Metropolitana de Bucaramanga (probado en primera instancia).

De otro lado, según lo expuesto, la demanda debe adecuarse, en este caso, en el sentido de que la pretensión de nulidad de los artículos 4 y 5 de la resolución 381 de 2008 corresponde a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues esas disposiciones tienen un carácter particular. En consecuencia, verificados los presupuestos de esta acción, la sala declarará probada de oficio la excepción de caducidad.

Finalmente, con relación a los demás artículos de la resolución 381 de 2008, la sala advierte que no prosperó ningún cargo de nulidad. Por lo tanto, procederá a negar las demás pretensiones de la demanda. Costas Conforme el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, no procede la condena por este concepto debido a que la demanda se presentó en ejercicio de una acción pública.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia del 26 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión. 2. Declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada parcial con relación al acuerdo metropolitano 020 de 2000 (artículos 1, 2, 7, 45, 49 y 50); y cosa juzgada total frente a los acuerdos metropolitanos 008 de 2006, nro. 006 de 2007, nro. 003 y 013 de 2008 expedidas por la Junta Metropolitana de Bucaramanga. 3.

Declarar probada de oficio la excepción de caducidad respecto de los artículos 4 y 5 de la resolución 381 de 2008. 4. Negar las demás pretensiones de la demanda. 5. Sin condena en costas. Radicado: 68001-23-31-000-2009-00293-02 (29588) Demandante: Alirio Antonio Mojica Vega y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador