Radicado: 05001-23-33-000-2021-00888-01 (26594) Demandante: La Hacienda S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 05001-23-33-000-2021-00888-01 (26594) Demandante LA HACIENDA S.A.S. Demandado MUNICIPIO DE APARTADÓ Temas Contribución de valorización. Naturaleza de la resolución distribuidora como acto que determina oficialmente la obligación tributaria.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 31 de enero de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, que resolvió1: «PRIMERO. SE DECLARA la nulidad de la Resolución N° 2847 del 11 de diciembre de 2019, confirmada por la Resolución N° 004 del 18 de enero de 2021, expedida por el Secretario de Hacienda del municipio de Apartadó, Antioquia.

SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho, SE DECLARA que la sociedad La Hacienda S.A.S., no está obligada a pagar la suma liquidada en Resolución N° 2847 del 11 de diciembre de 2019. En caso de haberlo hecho, el municipio de Apartadó – Antioquia, deberá reintegrar la suma cancelada, debidamente actualizada en su valor, dando aplicación a la fórmula indicada en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO. SE NIEGAN las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO. SE CONDENA EN COSTAS a la entidad demandada, de conformidad con los parámetros definidos en la parte motiva de la presente decisión. (…)». (Énfasis del texto original).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante la Resolución Nro. 0110 del 7 de febrero de 2018, el municipio de Apartadó distribuyó la contribución de valorización para el proyecto de pavimentación, urbanismo y obras complementarias en los barrios Nuevo Apartadó, El Amparo y los Álamos. Por medio de la Resolución Nro. 2847 del 11 de diciembre de 2019, el municipio de Apartadó determinó que, después de revisar las bases de datos de la Secretaría de Hacienda, la sociedad La Hacienda S.A.S. aparecía como propietaria de tres inmuebles identificados con la cédula catastral 045-1-01-46-41-12-00-00, 045-1-01- 46-41-74-00-00, y 045-1-01-46-41-91-00-00.

Y, a su vez, que tal sociedad no había cumplido con el deber de pagar la contribución de valorización. En consecuencia, la Administración liquidó oficialmente la contribución de valorización a cargo de la actora. 1 Índice 32 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00888-01 (26594) Demandante: La Hacienda S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Contra la anterior decisión, la demandante presentó recurso de reconsideración, el cual fue decidido mediante la Resolución Nro. 004 del 18 de enero de 2021, en el sentido de confirmar el acto recurrido.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones: «5.1. Que se declare la NULIDAD de la Resolución No. 2847 del 11/DIC/2019 “Por medio de la cual se fija y liquida obligaciones a favor del municipio de Apartadó-Antioquia por concepto del gravamen de valorización”. 5.2.

Que se declare la NULIDAD de la Resolución No. 004 del 18/ENE/2021 “por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración”. 5.3. Que a título de restablecimiento del derecho, se declare que LA HACIENDA S.A.S. no está obligada a pagar al Municipio de Apartadó, suma alguna determinada en los actos administrativos demandados. 5.4.

Que igualmente, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Municipio de Apartadó que dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, devuelva a LA HACIENDA S.A.S. los valores que haya pagado durante la vigencia del proceso por concepto de la contribución de valorización. 5.5. Que se ordene al Municipio de Apartadó, a título de restablecimiento del derecho, a pagar intereses a tasa máxima permitida por la ley, sobre las sumas (sic) haya pagado durante la vigencia del proceso por concepto de la contribución de valorización, desde la fecha de su pago y hasta su devolución. 5.6.

Que igualmente, a título de restablecimiento del derecho, se condene al Municipio de Apartadó a pagar a LA HACIENDA S.A.S. la suma determinada en dictamen pericial debidamente aportado al proceso de forma oportuna, como indemnización por la constitución de servidumbre de conducción de aguas mediante la construcción del boxcoulvert. 5.7.

Que se condene en costas procesales y agencias en derecho a la entidad demandada». (Énfasis del texto original). A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 4, 29, 90, 121 y 338 de la Constitución Política; 1, 2 y 9 del Decreto 1604 de 1966; 48 de la Ley 270 de 1996; 42 y 76 de la Ley 1437 de 2011 y; 20, 28 y 81 del Acuerdo 021 de 2016 expedido por el Concejo Municipal del Municipio de Apartadó. Los cargos de nulidad se resumen así: 1.

Falta de competencia del Secretario de Hacienda para expedir la Resolución Nro. 2847 de 2019. Citó los artículos 12, 13 y 81 del Acuerdo Nro. 21 de 2016 (Estatuto de Valorización) y, con base en ello, expresó que la resolución distribuidora debe ser expedida por la junta de valorización. Que ni el Decreto Ley 1604 de 1966 ni el mencionado acuerdo establecen competencia al Secretario de Hacienda para expedir los actos liquidatorios de la contribución de valorización. Aseveró que, en la Resolución Nro. 004 de 2021 (por la cual se resolvió el recurso de Radicado: 05001-23-33-000-2021-00888-01 (26594) Demandante: La Hacienda S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 reconsideración), el municipio acusado afirmó que la competencia del Secretario de Hacienda para liquidar la contribución estaba dada por el artículo 620 del Acuerdo Nro. 17 del 2020 (Estatuto de Rentas Municipal).

Sin embargo, puntualizó que la Resolución Nro. 2847 fue expedida el 11 de diciembre de 2019, es decir, un año antes de que fuera proferido el mencionado Estatuto de Rentas Municipal. Añadió que el Acuerdo Nro. 021 de 2016 (Estatuto de Valorización) es de carácter especial, por lo que tiene prevalencia sobre las normas generales procedimentales del Estatuto de Rentas Municipal.

Y cuestionó que la entidad demandada sustente la competencia del funcionario en las Leyes 383 de 1997 y 788 de 2002, puesto que esas normas hacen referencia al cobro coactivo de las obligaciones. 2. Los actos administrativos demandados determinaron una situación jurídica que ya se encontraba sometida a control judicial. Cuestionó que con los actos demandados se pretende expedir un nuevo acto liquidatorio para cobrar una obligación que ya había sido determinada en la Resolución Nro. 0110 de 2018, la cual se encuentra sometida a control judicial.

Que por tanto, se pretende revivir una situación jurídica ya definida, lo que constituye además, una deslealtad procesal. Indicó que la demandada debió revocar los actos acusados en sede administrativa y acogerse al resultado del citado proceso judicial, el cual a partir de la presentación de la demanda, suspendió el proceso de cobro, conforme con el numeral 5 del artículo 831 del Estatuto Tributario2.

Destacó que, aunque el municipio haya afirmado que el procedimiento de valorización implica la expedición de la liquidación de la contribución, ello es falso y no se corresponde con lo dispuesto en el Acuerdo Nro. 021 de 2016 (Estatuto de Valorización), el cual establece las siguientes etapas: i) se ordene por el Concejo Municipal, ii) se decrete por el alcalde, y iii) distribuya por la junta de valorización. Puso de presente que esta última corresponde a la etapa en la que se distribuye y liquida la contribución a cargo de los propietarios de los inmuebles.

A partir de esto, resaltó que los actos demandados fueron expedidos con desconocimiento del procedimiento establecido en el Estatuto de Valorización Municipal. 3. Causales de nulidad invocadas en contra de la resolución distribuidora en el expediente 05-001-23-33-000-2019-01071-00 Puso de presente que, la Resolución Nro. 0110 de 2018 fue expedida con fundamento en el Acuerdo Nro. 006 de 2017 que autorizó “la distribución del derrame de la contribución de valorización para el proyecto de pavimentación, urbanismo y obras complementarias en los barrios Nuevo Apartadó, El Amparo, y Los Álamos”.

No obstante, ese acuerdo no definió todos los elementos del tributo, como la zona de influencia o sujetos pasivos, el monto máximo a financiar con el tributo o base gravable, el coeficiente de reparto de costos y beneficios o tarifa, el sistema y el método para financiar la contribución de valorización. Con fundamento en esto, dijo que la junta de valorización había sido quien determinó los elementos esenciales de la contribución, en desconocimiento del artículo 338 de la Constitución Política.

Alegó la vulneración del debido proceso puesto que la determinación de la contribución se hizo sin que mediara un acto previo, así como la falta de motivación 2 Al efecto citó la sentencia del 12 de julio de 2018, exp. 23198, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00888-01 (26594) Demandante: La Hacienda S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de la resolución que decidió el recurso de reposición, puesto que allí la Administración olvidó pronunciarse sobre este asunto.

Lo anterior, en desconocimiento del artículo 42 del CPACA3. Dijo que el término para impugnar la distribución de valorización, previsto en el Estatuto de Valorización de Apartadó (5 días) no es razonable, porque para ejercer el derecho de defensa, el contribuyente debe realizar un análisis y contradicción de diversos documentos de carácter técnico, para lo cual se requiere el apoyo de diversos profesionales o dictámenes periciales, siendo estos últimos imposibles de realizar en ese corto plazo, y por tanto, también consideró vulnerado el artículo 76 del CPACA.

Aseveró que el municipio de Apartadó gravó a la demandante respecto del predio identificado con matrícula inmobiliaria Nro. 61798, a pesar de que, para la fecha de la distribución de la contribución, no fuera propietaria de ese inmueble. Afirmó que esto desconoce el artículo 1 del Decreto Ley 1604 de 1966. Discutió que contrario a lo expuesto en la resolución del recurso, la certificación catastral no prueba la propiedad del inmueble, sino el certificado de libertad y tradición, conforme con los artículos 740 y 756 del Código Civil.

Sostuvo que el Municipio acusado constituyó una servidumbre sobre el inmueble con matrícula inmobiliaria Nro. 63775, consistente en la construcción del «boxcoulvert», que le provocó a la demandante un daño antijurídico que debe ser reparado, y además, no fue considerado por la Administración al momento de calcular los beneficios generados al inmueble, lo que afecta el coeficiente de reparto o tarifa de la contribución. Y agregó que, ese aspecto no fue objeto de pronunciamiento en el recurso de reposición. Por último, alegó la nulidad de la resolución que decidió el recurso de reposición Nro.

SHDO 09811 del 6 de diciembre de 2018, en la medida en que fue expedida por el alcalde y no por la junta de valorización municipal, que era la competente. Lo anterior, indicó que vulneraba los artículos 121 de la Constitución y 20 y 81 del Acuerdo Nro. 021 del 30 de septiembre de 2016. Oposición de la demanda La demandada controvirtió las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos.

En cuanto al argumento según el cual existía un proceso judicial en contra de la Resolución Nro. 110 de 2018, dijo que se encuentra en trámite y corresponde al radicado Nro. 05001233300020190107100. Que, por tanto, hasta que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa no declare la nulidad del acto, este se presume válido, y es idóneo para producir los efectos jurídicos que le son propios.

Citó los artículos 15, 20 y 620 del Código de Rentas Municipales (Acuerdo Nro. 017 de 2020) y, con fundamento en estos, dijo que la imposición de la contribución emanaba del Concejo Municipal, y que el Secretario de Hacienda ostentaba la facultad de determinar y cobrar el tributo, conforme con el artículo 14 del Decreto Legislativo 3 Para sustentar su afirmación citó la sentencia del 8 de octubre de 2009, exp. 17145.

C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. En esta jurisprudencia se indica que en los tributos en los que no existe el deber formal de declarar y, por lo tanto, el potencial contribuyente ignora su calidad de sujeto pasivo, es necesario que la Administración le informe las razones por las que se encuentra obligado a pagar. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00888-01 (26594) Demandante: La Hacienda S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1604 de 1966.

Manifestó que en ninguna norma se define la resolución distribuidora (en este caso, la Resolución Nro. 110 de 2018) como el acto oficial de determinación de la obligación tributaria y que dicha posición está en contravía con lo establecido en el Decreto Ley 1604 de 1966, que remite al Decreto 1735 de 1964, «en el sentido de que esta norma asigna la responsabilidad de la expedición del acto de liquidación al administrador o recaudador de impuestos».

Que, de respaldar esta tesis, se estaría ante una vulneración del principio del debido proceso, puesto que habría una liquidación tributaria a la que no se le otorgó el procedimiento y recursos establecidos en la norma para ello. A partir de esto, advirtió que el acto de determinación de la contribución de valorización es la Resolución Nro. 2847 de 2019.

Indicó que, mediante los artículos 23 y siguientes del Acuerdo Nro. 021 de 2016, el Concejo Municipal estableció el beneficio, la zona de influencia, la factorización, el método para determinar el beneficio económico, y los métodos de distribución (factores de beneficio, previsto en la letra b.) del artículo 27) teniendo en cuenta el tipo de obra que se ejecuta y la heterogeneidad de los predios lo cual hace que el impacto o beneficio sea particularizado para cada uno. Insistió en que los actos demandados son los de determinación del tributo, y que estos constituyen el título ejecutivo para el cobro de la obligación. Que, por tanto, no es cierto que con esa actuación se haya revivido la discusión jurídica de la Resolución Nro. 110 de 2018.

Esto, puesto que, a su juicio, no puede «tomarse como titulo (sic) ejecutivo para el cobro de la contribución de valorización, la resolución distribuidora, por las razones expuestas y principalmente porque con dicho acto administrativo, no se está dando al contribuyente la posibilidad de utilizar los mecanismos de defensa establecidos en el procedimiento para las liquidaciones oficiales».

Sentencia apelada El Tribunal anuló los actos administrativos acusados, con fundamento en lo siguiente: Enfatizó que, en el caso analizado, el procedimiento para la asignación de la contribución de valorización consta de 3 etapas: 1º etapa: el Concejo Municipal de Apartadó expidió el Acuerdo Nro. 006 de 2017, mediante el cual autorizó al alcalde para distribuir la contribución de valorización para los proyectos de pavimentación, urbanismo y obras complementarias de los barrios Nuevo Apartadó, El Amparo y los Álamos. 2º etapa: mediante el Decreto Nro. 105 del 6 de junio de 2017, el alcalde de Apartadó ordenó la realización de estudios definitivos para llevar a cabo la distribución de la contribución de valorización, determinó la zona de citación, ordenó el cálculo de la contribución y la conformación de la junta de representantes de los propietarios. 3º etapa: la Junta de Valorización del municipio demandado, por medio de la Resolución Distribuidora Nro. 0110 del 7 de febrero de 2018 (aclarada por la Resolución Nro. 0435 del 17 de abril de 2018 y confirmada por la Resolución Nro.

SHDO 09811 del 6 de diciembre de 2018), distribuyó la contribución de valorización para el proyecto de pavimentación, urbanismo y obras complementarias en los barrios Nuevo Apartadó, El Amparo y los Álamos, determinó como zona de influencia la contemplada en el Radicado: 05001-23-33-000-2021-00888-01 (26594) Demandante: La Hacienda S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 estudio de factibilidad elaborado por la sección de valorización, identificó los propietarios y los poseedores de los predios y les asignó los valores del tributo a su cargo por el proyecto, por un valor de $11.999.690.005, entre estos, el valor asignado a la sociedad, el cual se podía financiar en 60 cuotas.

También ordenó inscribir la contribución asignada a cada predio beneficiado por el proyecto en la oficina de instrumentos públicos. Relató que, posteriormente, el secretario de hacienda del municipio de Apartadó expidió la Resolución Nro. 2847 de 2019, por la cual liquidó oficialmente la contribución de valorización a cargo de la actora, por un valor que correspondía a 45 cuotas de la obra Nuevo Apartadó. Ese acto fue confirmado mediante la Resolución Nro. 004 de 2021 (que resolvió el recurso de reconsideración), pues según la Administración, los artículos 14 del Decreto Legislativo Nro. 1604 de 1966 y 4 del Decreto 1735 de 1964, establecen que el acto de determinación del tributo era la Resolución Nro. 2847 del 2019, en tanto corresponde al título que presta mérito ejecutivo.

Bajo este contexto, el Tribunal manifestó que, mediante la Resolución Distribuidora Nro. 0110 del 7 de febrero de 2018, se determinó una situación jurídica particular en cabeza de la actora, en la medida en que le impuso la obligación de pagar la contribución de valorización. A su vez, dijo que ese acto, junto con el que lo aclaró y confirmó, fue demandado ante el Tribunal Administrativo de Antioquia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (radicado Nro. 05-001-23-33-000- 2019-01071-00) y que la demanda fue admitida por auto del 15 de mayo de 2019.

En esas condiciones, dijo que, para el 11 de diciembre de 2019, cuando se expidió la Resolución Nro. 2847, la Resolución Distribuidora (Nro. 0110 del 7 de febrero de 2018) no se encontraba ejecutoriada y, en tal sentido, no había lugar a iniciar ningún tipo de cobro coactivo por concepto de las sumas adeudadas por la contribución de valorización. Que, además, tampoco procedía proferir una liquidación oficial de contribución de valorización, pues la obligación tributaria ya había sido determinada mediante la Resolución Distribuidora.

Que diferente situación sería si ese acto administrativo se encontraba ejecutoriado y que, con base en ello, el secretario de hacienda hubiese emitido el certificado de deuda, el cual, en todo caso y conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado4, no constituía por sí solo un título ejecutivo. En ese sentido, precisó que el secretario de hacienda carecía de competencia para determinar en los actos demandados, por segunda vez, la contribución de valorización a cargo de la sociedad actora y que, inclusive, no podía certificar la deuda con la finalidad de dar inicio a un proceso de cobro coactivo en contra de aquella, comoquiera que la Resolución Distribuidora no se encontraba ejecutoriada y, en tal sentido, la obligación tributaria no era exigible.

Con fundamento en lo anterior, declaró la nulidad de los actos demandados. A título de restablecimiento del derecho, determinó que la sociedad demandante no estaba obligada a pagar la suma liquidada en la Resolución Nro. 2847 de 2019. Y que, en caso de haberlo hecho, el municipio de Apartadó debía reintegrar la suma pagada, debidamente actualizada.

No accedió a la pretensión de la demanda relativa a que se ordenara al municipio 4 Sentencia del 25 junio de 2015, exp. 21080, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00888-01 (26594) Demandante: La Hacienda S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 demandado a pagar la suma establecida en el dictamen pericial a título de indemnización por la constitución de la servidumbre de conducción de aguas mediante la construcción del «boxcoulvert», comoquiera que, en este proceso no se decidió sobre la legalidad del acto administrativo que asignó la contribución por valorización a la sociedad actora, esto es, la Resolución Nro. 110 de 2018.

Finalmente, condenó en costas a la demandada por ser la parte vencida en el proceso. Recurso de apelación La parte demandada insistió en que el Secretario de Hacienda ostentaba la facultad de determinar y cobrar los diferentes tributos municipales, de conformidad con el artículo 14 del Decreto Legislativo 1604 de 1966, según el cual prestan mérito ejecutivo la certificación sobre la existencia de la deuda fiscal exigible, que expida el jefe de la oficina a cuyo cargo esté la liquidación de estas contribuciones, todo lo cual reitera el artículo 4 del Decreto 1735 de 1964.

Agregó que el actor desconoce que el citado decreto «autoriza expresamente el cobro por jurisdicción coactiva de la contribución de valorización, mediante el procedimiento especial establecido en el Decreto 1735 de (sic) 164 y las demás normas precitadas al inicio del presente escrito». Reiteró que ninguna norma define la resolución distribuidora como el acto oficial de determinación de la contribución de valorización y que dicha posición estaría en contravía del Decreto Ley 1604 de 1966, que remite al Decreto 1735 de 1964.

Que, de respaldar esta tesis, se estaría vulnerando el principio del debido proceso, pues habría una liquidación tributaria a la cual no se le está otorgando el procedimiento y los recursos establecidos en la normativa aplicable. Y reiteró que los actos de determinación de la contribución lo constituyen los actos demandados. Repitió que reconoce que, en la actualidad, cursa en el Tribunal Administrativo de Antioquia un proceso judicial identificado con el Nro. 05001233300020190107100, que pretende la nulidad de las Resoluciones Nros. 0110, 0435, y SHDO 09811 del 2018.

No obstante, advirtió que estos actos fueron expedidos con apego en las normas en las que han debido fundarse. Hizo referencia a los artículos 241 y 252 del Decreto Ley 1333 de 1986, 720 y 828 del Estatuto Tributario y, con fundamento en ellos, dijo que la resolución distribuidora no puede tomarse como título ejecutivo para cobrar la contribución, porque con ese acto no se le da al contribuyente la posibilidad de utilizar los mecanismos de defensa establecidos en el procedimiento para las liquidaciones oficiales.

Relató que, conforme con el exhorto Nro. 60 allegado por la Junta de Valorización Municipal del 22 de septiembre de 2021, el predio con matrícula inmobiliaria Nro. 008-63775 hacía parte de la zona de citación establecida en el artículo segundo de la Resolución Nro. 105 de 2017, pero que este predio fue eliminado y reemplazado por los predios identificados así: 50450100004600410114000000000, 50450100004600410116000000000 y 50450100004600410117000000000.

Manifestó también que el predio con matrícula inmobiliaria Nro. 008-60721 hacía parte de la zona de citación establecida en el artículo segundo de la Resolución Nro. 105 de 2017. Dijo que si bien, el predio con matrícula inmobiliaria Nro. 61798 estaba en cabeza Radicado: 05001-23-33-000-2021-00888-01 (26594) Demandante: La Hacienda S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de la sociedad actora, luego cambió de propietario y que a la fecha el predio aparece a nombre de un tercero, de manera que «la administración municipal esta (sic) en proceso de realizar el cambio de propietario en el sistema de facturación, para cargar el valor del gravamen al nuevo contribuyente».

En cuanto a la condena en costas impuesta en la sentencia impugnada, aseveró que los funcionarios que expidieron los actos sólo aplicaron el Estatuto Tributario Municipal, que no hubo dolo ni intención de perjudicar a la demandante, pues lo que se buscaba era el cumplimiento de las normas tributarias. En adición, dijo que la actora no probó ninguna contratación especial con abogados diferentes a los de su planta de personal.

Oposición al recurso de apelación La demandante no se pronunció sobre el recurso de apelación presentado por la entidad territorial demandada. Ministerio Público El Procurador Quinto Delegado5 ante esta Corporación rindió concepto en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia. A estos efectos, advirtió que la Resolución Distribuidora Nro. 0110 de 2018, como los actos que la aclararon y la confirmaron, se encuentran demandados ante el Tribunal Administrativo de Antioquia.

En esa medida, adujo que, contrario a lo dicho por la demandada, para el 11 de diciembre de 2019, cuando se emitió la Resolución Nro. 2847 (objeto de demanda), la resolución distribuidora no estaba ejecutoriada. En consecuencia, el municipio demandado no podía iniciar proceso de cobro coactivo de ninguna deuda, ni proferir una liquidación oficial respecto a la contribución de valorización, puesto que tal obligación ya se había determinado en la resolución distribuidora.

Enfatizó en que, según el Consejo de Estado (sentencia del 25 de junio de 2015, Exp. 54001-23-33-000-2012-0003001), las certificaciones de la deuda fiscal expedidas por la autoridad recaudadora por concepto de la contribución de valorización son títulos ejecutivos de carácter declarativo, que resumen la historia de la imposición fiscal, pero no son títulos constitutivos, sino instrumentos declarativos.

De manera que, la fuente de la obligación sigue siendo el acto que liquida y distribuye la correspondiente contribución, punto de partida para exigir el cobro. Bajo este entendimiento, indicó que, solamente en el evento en que se hubiera proferido sentencia definitiva en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelanta contra la Resolución Nro. 0110 de 2018, sin que se hubiera desvirtuado su legalidad, el Secretario de Hacienda del municipio de Apartadó podía expedir el certificado de la deuda por concepto de la contribución de valorización a cargo de la sociedad actora.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de la Resolución Nro. 2847 del 11 de diciembre de 2019, “por medio de la cual se fija y liquida obligaciones a favor del Municipio de Apartadó-Antioquia 5 Índice 11 de Samai.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-00888-01 (26594) Demandante: La Hacienda S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 por concepto del gravamen de valorización”, y de la Resolución Nro. 004 del 18 de enero de 2021 que la confirmó; ambas expedidas por el Municipio de Apartadó. Antes de abordar el análisis de los argumentos del recurso de apelación, la Sala advierte que, mediante auto del 2 de noviembre de 2023, se negó la suspensión por prejudicialidad de este proceso, presentada por la parte demandante.

En esa medida, se encuentran cumplidos los presupuestos procesales para dictar la sentencia de segunda instancia. Aclarado lo anterior, el problema jurídico a resolver en esta instancia consiste en determinar si las resoluciones enjuiciadas corresponden al acto oficial de determinación de la contribución de valorización a cargo de la actora, como lo sostiene la demandada (apelante), o se trata de una segunda liquidación del mismo tributo, según se planteó en la demanda y fue avalado por el Tribunal.

Para resolver, la Sala considera necesario referirse al contenido de los actos acusados: • En primer lugar, se observa que en la parte considerativa de la Resolución Nro. 2847 del 11 de diciembre de 2019, “Por medio de la cual se fija y liquida obligaciones a favor del municipio de Apartadó- Antioquia por concepto de gravamen de valorización”, la entidad territorial apelante puso de presente lo siguiente: «En uso de sus facultades legales en especial las conferidas por el artículo 828 del Estatuto Tributario Nacional, artículo 644 del Acuerdo municipal Nro. 021 de 2018, y CONSIDERANDO: 4.

Que la Junta de valorización del Municipio de Apartado (sic), mediante la resolución No. 0110 del 07 de febrero de 2018 distribuyo (sic) por el sistema de contribución de valorización el proyecto de pavimentación, urbanismo y alcantarillado de aguas lluvias, en ALGUNAS VÍAS DE LOS BARRIOS NUEVO APARTADO EL AMPARO Y LOS ALAMOS, autorización dada en el Acuerdo Municipal 006 del 27 de marzo de 2017 y reglamentación del Acuerdo 021 de septiembre 30 de 2016, “Estatuto de Valorización Municipal”. 5.

Que el Estatuto Tributario Nacional en su artículo (sic) 828 señala cuales son los actos de determinación impositiva que prestan mérito ejecutivo y fundamentan el procedimiento administrativo de cobro, para el caso señala:

ARTICULO 828. TITULOS EJECUTIVOS. Prestan mérito ejecutivo: ( ) 3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional." Norma que debe aplicarse a los impuestos municipales en concordancia con el articulo 59 de la Ley 788 de 2002. 6. Que mediante el Acuerdo Municipal 021 del 17 de diciembre 2018, se expidió el Estatuto Tributario Municipal, y en el artículo (sic) *644 FACULTADES DE LA ADMINISTRACION, establece que corresponde a la Secretaría de Hacienda del Municipio, la Administración, coordinación, determinación, liquidación, discusión, control, investigación, fiscalización, cobro y recaudo de los tributos Municipales, de conformidad con las normas fiscales y orgánicas". 7.

Que luego de revisado todos los archivos y la base de datos de la Secretaria (sic) de Hacienda, se determinó que, el (la) contribuyente LA HACIENDA S.A.S, identificado con cédula de ciudadanía/Ni Ni, (sic) 890.926.412, aparece como propietario(a) (o poseedor) inscrito del(os) bien(es) inmueble(s), identificado(s) así: N° FACTURA AÑO CUENTAS VENCIDAS CÉDULA CATASTRAL DEUDA ACTUAL 190000469284 2019 15 045-1-01-46-41-12-00-00 $431.625.045 190000469306 2019 15 045-1-01-46-41-74-00-00 2.829.456 190000469323 2019 15 045-1-01-46-41-91-00-00 1.402.636 TOTAL $435.857.137 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00888-01 (26594) Demandante: La Hacienda S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 8.

Que sobre los bienes identificados en el numeral anterior, el(la) contribuyente referido(s) en calidad de propietario(s), copropietarios, herederos o poseedores y demás personas indeterminadas quienes creyeran tener el actual dominio o demuestren algún interés en el predio del(los) inmuebles(s) citado(s), no ha(n) cumplido con el deber de pagar la contribución de valorización, por un valor de CUATROCIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL CIENTO TREINTA Y SIETE PESOS M/L ($435.857.137)».

( )

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Liquidar oficialmente la contribución de valorización a LA HACIENDA S.A.S. identificado(a) con cédula de ciudadanía/NI.(sic) No 890.926.412, por un valor total de CUATROCIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL CIENTO TREINTA Y SIETE PESOS M/L ($435.857.137), correspondiente a cuarenta y cinco cuotas de la obra Nuevo Apartado (sic), de conformidad con lo establecido en la parte motiva del presente acto, tal como se detalla en la factura N° 190000469284, 190000469306 Y (sic) 190000469323 anexa a esta liquidación y que forma parte de la misma, más los intereses moratorios causados desde el momento que se venció el cumplimiento de la obligación hasta cuando se verifique el pago en su totalidad.

ARTÍCULO SEGUNDO. Advertir que, contra la presente Liquidación Oficial de la Contribución de Valorización, procede el recurso de reconsideración ( )

ARTÍCULO CUARTO. Iníciese el Procedimiento Administrativo de Cobro, en el evento de no pago de la deuda descrita en la presente resolución».(Énfasis de la Sala). • Por su parte, en la parte motiva de la Resolución Nro. 004 del 18 de enero de 2021, por la cual se resolvió el recurso de reconsideración, la entidad territorial apelante consideró que, con fundamento en el artículo 620 del Acuerdo Nro. 017 de 2020 (Código de Rentas del Municipio de Apartadó), el Secretario de Hacienda tiene la facultad de determinar y cobrar los diferentes tributos municipales.

Y que, para el caso concreto de la contribución de valorización, el artículo 14 del Decreto Legislativo 1604 de 1966 señala que «Para el cobro por jurisdicción coactiva de las contribuciones de valorización nacionales, departamentales, municipales y del Distrito Especial de Bogotá se seguirá el procedimiento especial fijado por el Decreto ley 1735 del 17 de julio de 1964 y prestará mérito ejecutivo la certificación sobre la existencia de la deuda fiscal exigible, que expida el Jefe de la oficina a cuyo cargo está la liquidación de estas contribuciones o el reconocimiento hecho por el correspondiente funcionario recaudador».

A su vez, puso de presente que, según el artículo 4 del Decreto 1735 de 1964, «Para el cobro de los impuestos nacionales por jurisdicción coactiva, presta mérito ejecutivo, la certificación sobre la existencia del monto de la deuda exigible que expida el administrador o recaudador de impuestos nacionales, o una copia de la liquidación exigible de los impuestos, expedida por la respectiva oficina liquidadora».

En esas condiciones, el municipio acusado determinó que el artículo 14 mencionado «autoriza expresamente el cobro por jurisdicción coactiva de la contribución de valorización, mediante el procedimiento establecido en el decreto 1735 de 1964 y las demás normas precitadas al inicio del presente escrito». Además, agregó que en ninguna norma se define la resolución distribuidora de valorización, «como el acto oficial de determinación de la obligación tributaria de la valorización» y, en todo caso, que de acuerdo con los artículos 241 y 242 del Decreto Ley 1333 de 1986, para el cobro por jurisdicción coactiva de las contribuciones de valorización se seguiría el procedimiento fijado en el Decreto Ley 01 de 1984 y que prestará mérito ejecutivo la certificación sobre la existencia de la deuda fiscal exigible que expida el jefe de la oficina a cuyo cargo está la liquidación de estas contribuciones.

En adición a lo expuesto, la entidad territorial demandada también adujo que «Lo que olvida el recurrente es que las normas en las que sustenta sus argumentos que se acaban de citar, se refieren al evento en el que se haya demandado el acto administrativo de Radicado: 05001-23-33-000-2021-00888-01 (26594) Demandante: La Hacienda S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 determinación del tributo, que para el presente caso no tiene aplicación, toda vez que como se ha referido reiteradamente, la Administración municipal considera con base a la normatividad citada que el acto de determinación de la contribución de valorización es la Resolución que se recurre, esto es, la N° 2847 del 11 de diciembre de 2019 (…).

Según lo anterior, se tiene que la resolución distribuidora, (sic) distribuye en los contribuyentes el valor a pagar, aparte de lo anterior, es necesario acto administrativo que determine esa obligación, que contenga los elementos del tributo como son: Identificación y calidad del sujeto pasivo, Identificación del predio, Base gravable, Tarifa, Elementos para la tarifa como estrato, áreas y periodos.

Este acto de determinación oficial del impuesto constituye el título ejecutivo, necesario para iniciar el proceso de cobro coactivo y que procede una vez se materialice el incumplimiento por parte del contribuyente, es decir cuando se agota el término para pagar y se evidencia su omisión». (Énfasis de la Sala). De lo transcrito, la Sala evidencia que, con la expedición de los actos administrativos acusados, la entidad territorial demandada «liquidó oficialmente» la obligación a cargo de la actora por concepto de la contribución de valorización, correspondiente a 45 cuotas del proyecto Nuevo Apartadó, con el objetivo de que le sirviera de título ejecutivo para, posteriormente, iniciar el cobro coactivo de la suma allí determinada.

Lo anterior, porque, a su parecer, la Resolución Distribuidora Nro. 0110 del 07 de febrero de 2018, por medio de la cual se distribuyó la contribución de valorización entre los propietarios y poseedores de los predios que obtuvieron un beneficio por la construcción del mencionado proyecto, no era el acto de determinación oficial de dicho tributo y, por lo mismo, era necesario expedir los actos acusados en este proceso, mediante los cuales se identificaran el sujeto pasivo, los predios beneficiados con el proyecto de construcción, la base gravable y la tarifa de la contribución, entre otros factores (estrato y área de los predios y periodos del tributo).

La Sala considera que los actos acusados deben ser declarados nulos, tal y como lo decidió el Tribunal de primera instancia, puesto que se refieren a un procedimiento que ya había quedado legalmente concluido, mediante la Resolución Distribuidora Nro. 0110 del 07 de febrero de 2018, y los actos que la aclaran y confirman. Como lo señaló la propia Resolución Nro. 2847 del 11 de diciembre de 2019 (objeto de demanda) y lo puso de presente la actora en la demanda y el a quo en la sentencia impugnada, la Resolución Distribuidora Nro. 0110 del 07 de febrero de 2018 es el acto que, por sí solo, determinó oficialmente la contribución de valorización en cabeza de la actora por la construcción del proyecto de pavimentación, urbanismo y alcantarillado de aguas lluvias de los barrios Nuevo Apartado, El Amparo y Los Álamos.

En efecto, ese acto es el que contiene los motivos para imponer el valor de la contribución, así como los elementos para determinar el tributo (listado de las obras y zona de influencia, identificación catastral, ubicación, área, coeficiente de beneficio, estrato, y valor a pagar por cada uno de los predios). En el caso particular del contribuyente, liquidó el valor del gravamen frente a los predios con cédula catastral Nros. 1001-046-00-41- 12-0000 (matricula 63775), 1001-046-041-74-0000 (matrícula 60721), y 1001-046-041- 91-0000 (matrícula 61798)6.

Además, debe tenerse en cuenta que, frente a este acto, la Administración concedió el recurso de reposición, el cual fue interpuesto por la sociedad demandante discutiendo la determinación del tributo, siendo posteriormente confirmado por la Resolución SHD0 09811 del 6 de diciembre de 2018. 6 Samai Tribunal. Índice 29. Anexo Resolución Nro. 110 de 2018.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-00888-01 (26594) Demandante: La Hacienda S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Así, contrario a lo expuesto por la entidad apelante, la Resolución Distribuidora Nro. 0110 de 2018 fue proferida por la Administración como el acto de determinación oficial de la contribución de valorización a cargo de la actora por los predios señalados.

El Acuerdo Nro. 021 del 30 de septiembre de 2016 (Estatuto de Valorización de Apartadó), expedido por el Concejo Municipal de Apartadó y que fue anexado a la demanda7, confirma esta conclusión. Veamos: «ARTÍCULO 12. RESOLUCIÓN DISTRIBUIDORA. Es el acto administrativo mediante el cual se asigna la contribución que cada propietario o poseedor ha de pagar, de acuerdo al (sic) beneficio obtenido en cada uno de sus bienes inmuebles por la ejecución de una obra de interés público.

(…).

ARTÍCULO

13. CONTENIDO DE LA RESOLUCIÓN DISTRIBUIDORA: El acto administrativo estará integrado por la resolución propiamente dicha, y los cuadros o anexos que contengan: código del predio, Nombre del propietario o poseedor e identificación, número de folio de matrícula inmobiliaria, porcentaje de derecho sobre el bien inmueble, variables utilizadas en la factorización del gravamen, valor de la contribución, además la resolución distribuidora debe contener de (sic) los plazos fijado (sic) para el pago, el interés de financiación, el monto distribuible, y demás que se consideren necesarios para dar clara justificación del gravamen a pagar».

(Énfasis de la Sala). Es así, que el artículo 59 del Acuerdo Nro. 021 del 30 de septiembre de 2016 le otorga mérito ejecutivo a la resolución distribuidora, una vez quede en firme ese acto. En efecto, esa norma dispone: «ARTÍCULO

59. RECAUDO DE LA CONTRIBUCIÓN: Una vez se firme el acto administrativo que fija las contribuciones, la Administración Municipal de Apartadó adquiere el derecho de percibirlas y el contribuyente asume la obligación de pagarlas. Si este no cumple voluntariamente su obligación, aquel podrá exigir su crédito, mediante el ejercicio de la jurisdicción coactiva».

Así mismo, sobre la resolución distribuidora ha precisado esta Sección, en la sentencia del 4 de junio de 2020, exp. 21992, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez: “[a]cierta el a quo cuando señala, tras acudir al criterio fijado por la Sección sobre el particular (sentencias del 01 de noviembre de 2012, exp. 17683, CP: Carmen Teresa Ortiz y del 10 de abril de 2014, exp. 19598, CP: Carmen Teresa Ortiz), que el acto que liquida, distribuye y asigna la contribución es de carácter general en cuanto a la determinación y distribución del tributo, pero particular en lo que concierne a las asignaciones concretas a cada uno de los sujetos pasivos”.

(Énfasis de la Sala) Con fundamento en lo transcrito, no queda duda entonces de que, por virtud de la normativa interna del Municipio de Apartadó y la jurisprudencia citada sobre la contribución de valorización, la resolución distribuidora en cuestión es el acto que determina y liquida oficialmente el valor de ese tributo a cargo de los sujetos pasivos.

En tal sentido, la resolución distribuidora es el título ejecutivo que, una vez en firme, prestará mérito ejecutivo. De manera que, no es procedente que el Municipio acusado expidiera los actos administrativos demandados, mediante los cuales liquida nuevamente el valor de la contribución de valorización a cargo de la demandante sobre los mismos predios que habían sido gravados con la Resolución Nro. 0110 de 2018, pues ello desconoce la naturaleza jurídica de la resolución distribuidora.

Además, implicaría que el Municipio de Apartadó pudiera expedir actos administrativos que se refieran a un procedimiento ya concluido que, en este caso, es el de la decretación y distribución de la contribución de valorización por el proyecto de pavimentación, 7 Fls. 83 a 90. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00888-01 (26594) Demandante: La Hacienda S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 urbanismo y alcantarillado de aguas lluvias de los barrios Nuevo Apartado, El Amparo y Los Álamos.

En esas condiciones, no hay duda de que con la expedición de los actos administrativos acusados que «liquidaron oficialmente» la contribución de valorización derivada del mismo proyecto de construcción al que se refiere la Resolución Distribuidora Nro. 0110 del 07 de febrero de 2018, el Municipio de Apartadó vulneró el Acuerdo Nro. 021 del 30 de septiembre de 2016 y, con ello, se pronunció sobre un procedimiento de determinación que ya había sido concluido, mediante la mencionada resolución distribuidora.

Repárese en que el artículo 14 del Decreto 1604 de 1966 se remite al Decreto 1735 de 1964, que regula el procedimiento de cobro coactivo de las obligaciones tributarias. El artículo 4 de ese decreto establece que prestarán mérito ejecutivo «la certificación sobre existencia del monto de la deuda exigible que expida el Administrador o Recaudador de Impuestos Nacionales, o una copia de la liquidación exigible de los impuestos, expedida por la respectiva oficina liquidadora».

Como se observa, estas normas se limitan a precisar los actos que tienen la condición de títulos ejecutivos, pero no otorgan de ninguna manera facultades a la Administración para proferir actos de determinación o de cobro de una obligación, como de manera equivocada lo sostiene la entidad territorial apelante. En ese sentido, es claro que solamente el acto en el que se liquide un tributo que, en este caso, se reitera, es la Resolución Distribuidora Nro. 0110 de 2018 o el certificado de la deuda exigible, puede constituir títulos ejecutivos susceptibles de ser cobrados coactivamente.

Sin embargo, los actos administrativos demandados en este proceso no tienen esa naturaleza. En primer lugar, no pueden considerarse actos de determinación de la contribución de valorización a cargo de la actora, porque tal condición la ostenta la resolución distribuidora, situación que, inclusive, se reconoce en la parte considerativa de la Resolución Nro. 2847 de 2019, tal y como se vio anteriormente con los apartes transcritos.

Se reitera que los actos administrativos acusados, al volver a liquidar oficialmente el valor de la contribución de valorización a cargo de la actora, se refieren a un procedimiento ya concluido, causal que los hace anulables a la luz del numeral 5 del artículo 730 del Estatuto Tributario Nacional, aplicable a este caso por virtud del artículo 59 de la Ley 788 de 2002.

Y, en segundo lugar, los actos acusados tampoco pueden considerarse como «la certificación sobre existencia del monto de la deuda exigible», puesto que, como bien lo señaló la demandante, no existe una deuda exigible en su contra por concepto de la contribución de valorización, en la medida en que la Resolución Distribuidora Nro. 0110 de 2018 no es un acto en firme, que contenga una deuda exigible en contra de la sociedad demandante.

Esto es así, puesto que, como lo indicó la actora y lo ratificó la apelante, actualmente la Resolución Distribuidora se encuentra demandada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, bajo el radicado Nro. 05001233300020190107100, proceso frente al cual no se ha dictado la sentencia de primera instancia, según se evidencia tras consultar el estado del proceso en la página web oficial de la Rama Judicial.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-00888-01 (26594) Demandante: La Hacienda S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Considerando lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, en cuanto anuló los actos administrativos acusados. Costas Respecto a la condena en costas en primera instancia, como lo señaló la entidad apelante, no procedía su imposición porque en el expediente no está demostrada su causación, tal como lo exige el numeral 8 artículo 365 del Código General del Proceso.

En consecuencia, este cargo de la apelación prospera, y se revocará el ordinal 4º de la sentencia apelada. Por la misma razón, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA 1. Revocar el ordinal cuarto de la sentencia del 31 de enero de 2022, expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad. 2. Confirmar en lo demás la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en ambas instancias. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN