CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 63001-23-33-000-2020-00295-01 Interno: 2254-2022 (DIGITAL) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Demandado: Rafael Salgado Henao Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011 ASUNTO: LESIVIDAD - RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – CERTIFICACIONES LABORALES FALSAS - TIEMPOS NACIONALES -.

REINTEGRO DE DINEROS. ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 19 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda[1] 1. Pretensiones La Ugpp, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resoluciones 16475 de 17 de abril de 2006 y 28524 de 19 de junio de 2007 expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE hoy Ugpp, por medio de las cuales reconoció y reliquidó la pensión gracia a Rafael Salgado Henao.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene al accionado a reintegrar a la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en liquidación hoy Ugpp, todas las sumas de dinero pagadas de manera indebida, con la respectiva indexación, con la actualización de ajustes de valor o indexación desde la causación hasta la fecha de ejecutoria del fallo, y hasta el pago efectivo, con liquidación de intereses comerciales y moratorios en caso de no efectuarse el pago Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: Rafael Salgado Henao nació el 7 de abril de 1955.

Prestó sus servicios en la Secretaría de Educación Municipal de Armenia desde el 3 de marzo de 1975 hasta el 30 de septiembre de 2005 como docente con vinculación nacionalizado. Adujo que, debido a las certificaciones irregulares (tiempos de vinculación) expedidas por la Secretaría de Educación Municipal de Armenia desde el 1 de febrero de 1984 al 7 de mayo de 2013 presentó denuncia penal.

Refirió que, el último cargo desempeñado por el demandado fue el de maestro en la Institución Educativa Ciudadela Empresarial Cuyabra en la ciudad de Armenia (Quindío). Que por Resolución 16475 de 17 de abril de 2006 CAJANAL reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación gracia a Rafael Salgado Henao con el 75% del promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, en cuantía de $1.169.343,79 a partir del 7 de abril de 2005.

Mediante Resolución 28524 de 19 de junio de 2007, CAJANAL reliquidó la pensión gracia con la inclusión de nuevos factores salariales en la suma de $1.444.800,95, efectiva a partir del 7 de abril de 2005. Indicó que, el Coordinador Anticorrupción de CAJANAL EICE en liquidación por oficio de 25 de abril de 2013 informó sobre las inconsistencias respecto del caso de Rafael Salgado Henao.

Señaló que, la Secretaría de Educación Municipal de Armenia el 7 de mayo de 2013 remitió certificado de tiempo de servicio, copia del acta de posesión y nombramiento del demandado; y, por correo de 14 de febrero de 2020 la Subdirección Grupo Interno de Procesos Penales de la UGPP, informó que el caso del señor Salgado Henao se encuentra inmerso en una investigación penal.

Por lo anterior, la UGPP interpuso denuncia penal con radicado 63001600059201600342 por el delito de fraude procesal, la cual se adelantó en la Fiscalía Séptima Seccional y que, al momento de interponer la demanda se encontraba vigente. “En memorando del 31 de mayo de 2019 se realizó por la Subdirección – Grupo Interno de Asuntos Penales de la UGPP el análisis pensional del caso, concluyendo que no existe validación de los documentos presentados por el docente existiendo inconsistencia en el reporte y existiendo mala fe del docente realizando un nuevo estudio de verificación a todas las certificaciones de información laboral, y lograr desvirtuar una aparente falsedad en documento público.

Se anunció en la demanda que, verificada la nómina de pensionados, el señor Rafael Salgado Henao se encuentra incluido en la misma”. Destacó que, la Subdirección – Grupo Interno de Asuntos Penales de la UGPP el 31 de mayo de 2019 concluyó que no existe validación de los documentos presentados por el docente; y que, existe inconsistencia en el reporte y mala fe; por lo que, realizó un nuevo estudio de verificación a todas las certificaciones de información laboral, y logró desvirtuar una aparente falsedad en documento público. 2.

Normas violadas y concepto de violación Señaló como normas infringidas los artículos 1, 2, 4, 6, 48, 121, 123 inciso 2, 124 y 128 de la Constitución Política, y los Decretos 81 de 1969 y 1045 de 1978, y las Leyes 4 de 1966, 33 de 1985 y 62 de 1985. Como concepto de violación refirió que, revisada la base del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se encontró que el docente Rafael Salgado Henao se encuentra registrado con tipo de vinculación nacional, lo que quiere decir que el tiempo laborado no es computable para efectos del reconocimiento pensional gracioso; y, por lo tanto, no cumple con el requisito del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

En suma, el interesado no acreditó 20 años de servicios prestados en el nivel territorial de conformidad con lo exigido por la Ley 114 de 1913; dado que, el tiempo laborado como docente nacional no se tiene en cuenta para acceder al reconocimiento de la prestación pensional. 2. Contestación de la demanda Rafael Salgado Henao[2] guardó silencio. 3.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Quindío por sentencia de 19 de noviembre de 2021 accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que[3]: Existen serias dudas sobre la autenticidad de las certificaciones de 21 de octubre de 2005 que sirvieron como cimiento para el reconocimiento de la pensión gracia otorgada a Rafael Salgado Henao; dado que, el tiempo de servicio que aportó ante la accionante registra que su tipo de vinculación es nacionalizado desde el 3 de marzo de 1975 y hasta la fecha de expedición del referido certificado.

Ello; dado que, en la indagación adelantada por la Fiscalía General de la Nación por el delito de fraude procesal se indicó que: “SALGADO HENAO RAFAEL CERTIFICADO DE TIEMPO DE SERVICIO EMITIDO POR AL PARECER LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE ARMENIA DEL 21 DE OCTUBRE DE 2005, Y CON TIPO DE VINCULACION NACIONALIZADO, Y FECHA DE NOMBRAMIENTO 28 DE FEBRERO DE 1975.

SIN EMBARGO, EL CERTIFICADO ACTUAL EMITIDO POR LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN EL 27 DE MAYO DE 2013 APARECE CON RÉGIMEN NACIONAL CON FECHA DE INGRESO 27 DE DICIEMBRE DE 1983”. Por lo que, dicho certificado registra que el régimen de vinculación del docente es del orden nacional, y que fue nombrado el 27 de diciembre de 1983 con efectos fiscales a partir del 1 de febrero de 1984.

Documento que dista del certificado expedido el 21 de octubre de 2005 y con el cual se sustentó el reconocimiento de la pensión gracia con fecha de ingreso de 3 de marzo de 1975. Refirió que, se pudo constatar de la certificación de prestación de servicios allegada al proceso de indagación adelantado por la Fiscalía que “el ingreso del demandado ocurrió, según acta de posesión 0019, el 1 de febrero de 1984, destacándose para este Tribunal el valor probatorio que las indagaciones sobre la falsedad de los documentos al caso del señor Rafael Salgado Henao tuvo la investigación que cotejó el certificado aportado con el que se sustentó el reconocimiento pensional, y las distintas actualizaciones que, con la recolección de firmas de los funcionarios titulares que aparecían también firmando las nuevas certificaciones, a quienes se les recolectó sus firmas, siendo así que, para el presente caso, el informe de laboratorio de fecha 24 de septiembre de 2013 allegado junto al proceso aportado por la Fiscalía, refirió que se analizó: “Certificados de Tiempo de Servicio de la Secretaría de Educación Municipal, con número de stiker 00237 67969, suscrito por la señora CLAUDIA MARIA BOTERO ARIAS Profesional Especializado, con fecha 21 de octubre de 2005, a nombre del señor SALGADO HENAO RAFAEL C.C. 9519725.

(…)” Por consiguiente, la Fiscalía concluyó que: “Las firmas de duda que se encuentran en el Certificado de Tiempo de Servicio de la Alcaldía de Armenia, Secretaría de Educación Municipal, con número de stiker 00192 63433, suscrito por la señora CLAUDIA MARIA BOTERO ARIAS Profesional Especializado, con fecha 30 de enero de 2006, a folio 56, a nombre del señor MARTINEZ ESCOBAR HECTOR HERNANDO C.C. 7505260 y en el Certificado de Tiempo de Servicio de la Secretaría de Educación Municipal, con número de stiker 00237 67969, suscrito por la señora CLAUDIA MARIA BOTERO ARIAS Profesional Especializado, con fecha 21 de octubre de 2005, a nombre del señor SALGADO HENAO RAFAEL C.C. 9519725, no son uniprocedentes con las muestras de referencia de la señora CLAUDIA MARIA BOTERO ARIAS C.C. 41.906.172”.

Indicó que, a partir de la valoración que adelantó la Fiscalía General de la Nación sobre la falsedad en que incurrieron los documentos analizados (la certificación laboral presentada en su momento para lograr el reconocimiento pensional gracia a favor de Rafael Salcedo Henao hoy demandado), se tiene la certeza de la ilegalidad que pregona la entidad demandante frente al reconocimiento prestacional en comento.

Aunado a que, Salgado Henao a través de su apoderado refirió en el trámite procesal que[4]: “(…) al evidenciar las falencias de la documentación aportada, sugirió como opción para terminar el proceso de forma anticipada, presentar una propuesta conciliatoria donde se renunciara a la prestación reconocida y se propusiera la devolución de una parte del dinero (…)”; es decir, se allanó a la existencia de las irregularidades planteadas en el reconocimiento prestacional, sin que ejerciera su derecho de contradicción y defensa buscando se mantuviere el reconocimiento pensional cuestionado; sino que, por el contrario, aceptó las citadas irregularidades que fueron detectadas como constitutivas de fraude procesal, lo cual de contera, deriva en que logró desvirtuarse la presunción de legalidad que procedió el reconocimiento de la pensión gracia en comento.

Por lo anterior, y al demostrarse que el fundamento bajo el cual se dispuso el reconocimiento de la pensión gracia; esto es, “la presunta certificación laboral en la que constaba los tiempos de servicios antes del año 1980 resultó constituir un documento espurio; esto es, falto a la verdad, aunado a la circunstancia propia del consentimiento y aceptación que frente a dicha circunstancia tuvo el demandado y directo interesado con el proceso judicial de la referencia, señor Rafael Salgado Henao”; declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, y ordenó la devolución de las sumas pagadas por concepto de las mesadas pensionales.

Decisión que tomó al acreditar que Rafael Salgado Henao para logar el reconocimiento y pago de la pensión gracia y su posterior reliquidación, actuó de mala fe, pues presentó a través de apoderado la certificación alterada, y consintió y validó el reconocimiento una vez le fue otorgado. No condenó en costas a la parte demandada. 4. Recurso de apelación Rafael Salgado Henao actuando a través de apoderado interpuso recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Tribunal[5].

Alegó que, “es claro que las certificaciones no fueron solicitadas ni aportadas por mi defendido, y atendiendo la presunción de inocencia que cobija a cada uno de los nacionales, le solicito de la manera más respetuosa revocar parcialmente la sentencia recurrida (…) y se sirva abstenerse de ordenar a mi representado la devolución de la totalidad de los dineros que le fueron pagados por no haberse probado más allá de toda duda un actuar de mala fe”. 5.

Alegatos de conclusión La parte demandante, demandada y Ministerio público guardaron silencio[6]. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2.2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte accionada le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal que accedió a las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, se determinará si se encuentra desvirtuada la buena fe de Rafael Salgado Henao que habilite la devolución de las sumas percibidas, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos enjuiciados. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado la Subsección abordará los siguientes temas: (i) Del principio de buena fe y la jurisprudencia para devolución de dineros en prestaciones periódicas;

(ii) Hechos probados; y (iii) Caso concreto. 2.2.1. Del principio de buena fe y la jurisprudencia para devolución de dineros en prestaciones periódicas. La presunción de buena fe se encuentra prevista en el artículo 83 de la Constitución Política que señala: “[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.

La buena fe es uno de los principios generales del derecho que gobierna las relaciones entre la administración pública y las personas, y la Corte Constitucional le ha dado el siguiente alcance: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”[7].

La Corte Constitucional en la sentencia C-1049 de 2004 al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe) consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas, que: “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.

(…)”. Respecto de la recuperación de dineros pagados a particulares de buena fe a que aluden las normas referidas, la Sección Segunda del Consejo de Estado se ha manifestado en repetidas oportunidades, de la siguiente forma: “Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora (…), como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así”[8].

“No obstante lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe. En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados”.[9] “Por ello, la Sala estima que no existen elementos probatorios suficientes para determinar que el demandado al recibir la cantidad de $73.647.865, 54 actuó de mala fe, pues, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario porque —se repite— en el desprendible de pago no se detallan los conceptos.

Dicha suma, según se afirma en el recurso de apelación, corresponde a mesadas pensionales atrasadas, desde el 31 de marzo de 2008, fecha en que el fallo de tutela del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 100% de la bonificación por servicios prestados (f. 309).

Sobre la buena fe, es oportuno recordar lo que la Corte Constitucional ha dicho: (…)[10] Así las cosas, bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.

En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos (…) Por lo visto, se ha de revocar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, puesto que el demandado, al actuar de buena fe, no tiene que reintegrar las prestaciones que le pagaron, de conformidad con el artículo 164, numeral 1, letra c), del CPACA.”[11] Como corolario de lo determinado en los pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la Sala indica que no habrá lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad Estatal que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho. 2.2.2.

Hechos probados Para resolver el debate jurídico planteado, la Sala de Subsección advierte la existencia de las siguientes pruebas en el expediente: Rafael Salgado Henao nació el 7 de abril de 1955 tal y como se desprende del registro civil de nacimiento[12]. Certificado de tiempo de servicio de 21 de octubre de 2005, en el que se indica que el accionado laboró en la Secretaría de Educación Municipal de Armenia y tomó posesión del cargo el 28 de febrero de 1975 con tipo de vinculación nacionalizado[13] así: “3 de marzo de 1975 al 31 de enero de 1984) del (1 de febrero de 1984 al 6 de febrero de 2003), del (7 de febrero de 2003 al 29 de enero de 2004), y del (30 de enero de 2004 a la fecha de expedición del certificado, el día 21 de octubre de 2005)”.

Certificación de 12 de otubre de 2005[14] expedida por la Tesorería Municipal, de la cual se observa que el demandante devengó emolumentos por ascenso al grado 13 a partir del 30 de junio de 2001. Solicitud de pensión gracia de 31 de octubre de 2005 presentada por Rafael Salgado Henao ante Cajanal ESP, de cuyo contenido se observa lo siguiente: [pic] Resolución 16475 de 17 de abril de 2006[15] expedida por Cajanal, por medio de la cual le reconoce y ordena el pago de una pensión gracia a Rafael Salgado Henao.

Resolución 28524 de 19 de junio de 2007[16] emitida por Cajanal, a través de la cual reliquidó la prestación anterior con la inclusión de nuevos factores salariales al señor Salgado Henao. Certificación de pago de mesadas[17] efectuadas al demandado. Oficio de 24 de abril de 2018[18] suscrito por el Asistente de Fiscal I en el cual se consigna que: “En atención a su solicitud correspondiente a conocer el estado de la investigación de la referencia, le informo que la misma se encuentra ACTIVA en etapa de INDAGACIÓN, es decir, esta Unidad de Fiscalías está recolectando elementos materiales con vocación de prueba que pueda encaminar la investigación y con todas ellas poder tomar una decisión de fondo”.

Oficio de 7 de mayo de 2021[19] suscrito por la Fiscalía Séptima Seccional de Armenia, que remite copia de la investigación penal que cursa por el delito de fraude procesal con radicado 6300160005920160034237 de la cual se desprende que: “En las presentes diligencias, se investigan los siguientes hechos sucintos: Cajanal, la UGPP y la Secretaría de Educación de Armenia Quindío; instauran denuncia penal por el cobro de manera ilícita de unas pensiones gracia, se determina que en este hecho se encuentran peticiones de nueve (9) docentes, de los cuales solo pagan la pensión a tres de ellos, donde se apropian de manera ilícita de la suma de cuatrocientos cincuenta millones de pesos m/cte.

($450.000.000.oo). Para obtener este beneficio los docentes son asesorados por un abogado y un asesor los cuales convencen a los docentes de iniciar los trámites de la pensión gracia. Se determina que al momento de la solicitud aportan certificados de tiempo de servicios falsos y adulterados, hecho que no es verificado por CAJANAL, lo que conlleva a que de los nueve docentes cuatro de ellos cobren la pensión gracia”.

Valoración de algunas certificaciones laborales sobre las que se endilgó falsedad, y entre las cuales está: “UN CERTIFICADO DE TIEMPO DE SERVICIO AL PARECER ELABORADO POR LA SECRETARÍA DE EDUCACION DE ARMENIA DEL DOCENTE SALGADO HENAO RAFAEL[20]”. Copia de la certificación de 21 de octubre de 2005[21] que evidencia que Rafael Salgado Henao ostentaba carácter “nacionalizado”, y la cual fue aportada por la UGPP junto con el escrito de demanda.

“que respecto al reconocimiento de la pensión gracia que le fue otorgada al señor Rafael Salgado Henao existen serias dudas sobre la autenticidad de las certificaciones y constancias laborales con las cuales se efectúo (…) dicho reconocimiento pensional, siendo el certificado de tiempo de servicio que aportó ante la entidad, para lograr el reconocimiento, el fechado de 21 de octubre de 2005, y en el que registra que su tipo de vinculación es nacionalizado en forma continua, con fecha de vinculación desde el 3 de marzo de 1975 hasta la fecha de expedición del referido certificado[22]”.

Indagación adelantada por la Fiscalía General de la Nación respecto al delito de fraude procesal en la que se incorporaran certificados actualizados a nombre de los investigados, entre los cuales está Rafael Salgado Henao consignándose en el Informe de policía judicial que: “4. SALGADO HENAO RAFAEL CERTIFICADO DE TIEMPO DE SERVICIO EMITIDO POR AL PARECER LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE ARMENIA DEL 21 DE OCTUBRE DE 2005, Y CON TIPO DE VINCULACION NACIONALIZADO, Y FECHA DE NOMRBAMIENTO 28 DE FEBRERO DE 1975.

SIN EMBARGO, EL CERTIFICADO ACTUAL EMITIDO POR LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN EL 27 DE MAYO DE 2013 APARECE CON RÉGIMEN NACIONAL CON FECHA DE INGRESO 27 DE DICIEMBRE DE 1983[23]”. En dicho certificado se registra que el régimen de vinculación del docente es del orden nacional, y que la fecha de ingreso ocurrió el 27 de diciembre de 1983, con efectos fiscales desde el 01 de febrero de 1984[24], el cual dista del certificado expedido el 21 de octubre de 2005, y con el cual se sustentó el reconocimiento de la pensión gracia (registra fecha de ingreso el 3 de marzo de 1975)[25].

Informe de laboratorio de 24 de septiembre de 2013[26] aportado por la Fiscalía indicando que se analizó “4. Certificados de Tiempo de Servicio de la Secretaría de Educación Municipal, con número de stiker 00237 67969, suscrito por la señora CLAUDIA MARIA BOTERO ARIAS Profesional Especializado, con fecha 21 de octubre de 2005, a nombre del señor SALGADO HENAO RAFAEL C.C. 9519725.

(…)”. Aunado a que “Se estudian las características propias que identifican a los escritos de duda y se comparan con las características del gesto gráfico de las muestras de referencia para determinar semejanzas o diferencias, teniendo en cuenta la morfología de las letras, la dinamografía, los aspectos grafonómicos y las particularidades gráficas”; y concluyó que “2.

Las firmas de duda que se encuentran en el Certificado de Tiempo de Servicio de la Alcaldía de Armenia, Secretaría de Educación Municipal, con número de stiker 00192 63433, suscrito por la señora CLAUDIA MARIA BOTERO ARIAS Profesional Especializado, con fecha 30 de enero de 2006, a folio 56, a nombre del señor MARTINEZ ESCOBAR HECTOR HERNANDO C.C. 7505260 y en el Certificado de Tiempo de Servicio de la Secretaría de Educación Municipal, con número de stiker 00237 67969, suscrito por la señora CLAUDIA MARIA BOTERO ARIAS Profesional Especializado, con fecha 21 de octubre de 2005, a nombre del señor SALGADO HENAO RAFAEL C.C. 9519725, no son uniprocedentes con las muestras de referencia de la señora CLAUDIA MARIA BOTERO ARIAS C.C. 41.906.172[27]”. 2.3.

Del caso concreto. La Ugpp pide que se declare la nulidad de la Resolución 16475 de 17 de abril de 2006 y 28524 de 19 de junio de 2007 expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE hoy Ugpp, por medio de las cuales reconoció y reliquidó la pensión gracia a Rafael Salgado Henao, respectivamente, y ordene al accionado a reintegrar todas las sumas de dinero pagadas de manera indebida.

El a quo iteró que al demostrarse que el fundamento bajo el cual se dispuso el reconocimiento de la pensión gracia; esto es, “la presunta certificación laboral en la que constaba los tiempos de servicios antes del año 1980 resultó constituir un documento espurio; esto es, falto a la verdad, aunado a la circunstancia propia del consentimiento y aceptación que frente a dicha circunstancia tuvo el demandado y directo interesado con el proceso judicial de la referencia, señor Rafael Salgado Henao”; declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, y ordenó la devolución de las sumas pagadas por concepto de las mesadas pensionales.

Inconforme Rafael Salgado Henao por intermedio de apoderado interpuso recurso vertical alegando que “es claro que las certificaciones no fueron solicitadas ni aportadas por mi defendido, y atendiendo la presunción de inocencia que cobija a cada uno de los nacionales, le solicito de la manera más respetuosa revocar parcialmente la sentencia recurrida (…) y se sirva abstenerse de ordenar a mi representado la devolución de la totalidad de los dineros (…) que le fueron pagados por no haberse probado (…) un actuar de mala fe”.

Visto lo anterior y de conformidad con los medios de prueba avizorados en el plenario, en especial la certificación de 27 de mayo de 2013 expedida por la Secretaría de Educación de Armenia de la que se determina con certeza que Rafael Salgado Henao ingresó a laborar el 27 de diciembre de 1983 con tipo de vinculación nacional, la Sala precisa que aquel no tenía derecho al reconocimiento de la pensión graciosa rogada; dado que, la misma le fue concedida y reliquidada con fundamento en certificaciones laborales falsas; esto es, bajo el amparo de la expedida el “21 de octubre de 2005, y con tipo de vinculación nacionalizado, y fecha de nombramiento 28 de febrero de 1975”, lo cual conllevó a que la accionante le reconociera la prestación pensional por Resoluciones 16475 de 17 de abril de 2006 y 28524 de 19 de junio de 2007.

En ese orden de ideas, los actos administrativos emitidos por la entidad pensional resultan ser contrarios a derecho; dado que, reconocieron la pensión gracia a Rafael Salgado Henao sin el cumplimiento de los presupuestos legales consagrados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989. Ahora bien, frente al motivo de disenso del apelante la Sala precisa que no le asiste razón al recurrente; en atención a que, es evidente que el a quo estudió con rigurosidad todas las pruebas documentales allegadas al proceso por el ente previsional; es decir, echó mano de lo normado en el inciso 3 del artículo 187 del CPACA que a la letra dice “Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.” a fin de restablecer el derecho particular.

Máxime que, accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, y ordenó la devolución de las sumas pagadas por concepto de las mesadas pensionales. Nótese, que el Tribunal además cimentó tal decisión ante la manifestación que durante el trámite de este proceso[28] hizo el señor Salgado Henao quien al evidenciar las falencias de la documentación aportada “sugirió como opción para terminar el proceso de forma anticipada, presentar una propuesta conciliatoria donde se renunciara a la prestación reconocida y se propusiera la devolución de una parte del dinero (…)”; es decir, no ejerció acción alguna tendiente a mantener el pago de la mesada pensional que legalmente, -según su sentir-, le fue concedida por Cajanal hoy Ugpp desde 7 de abril de 2005.

Ello, por cuanto se trata de un derecho irrenunciable que le servía como insumo de subsistencia propia y de su familia; es decir, no era ajeno de que la pensión gracia le fue reconocida de manera ilegal, y sin el cumplimiento de los presupuestos mínimos para acceder al derecho. Aunado a que, contrario a lo indicado por el demandado al decir que “confirió poder a LOPEZ QUINTERO y ASOCIADOS para que dicha firma presentara a su favor la solicitud de pago y reconocimiento de la prestación graciosa”, la Sala precisa que, al revisar las pruebas anexas al proceso se pudo constatar que la petición de reconocimiento pensional fue solicitada y radicada directamente por Rafael Salgado Henao el 31 de octubre de 2005 ante Cajanal EPS, (tal y como quedó probado en líneas atrás), sin la intervención de dicha firma de abogados, a la que dice otorgó poder para esos efectos; así como la constancia de notificación de la Resolución 16475 de 17 de abril de 2016, lo que permite evidenciar aún más que el accionado era consciente de la información aportada para obtener la pensión graciosa y de la contenida en el acto demandado, en la que claramente se dejó anotado que su vinculación como maestro fue a partir del 3 de marzo de 1975, cuando lo cierto es que tuvo lugar en 1984, sin que advirtiera ese yerro a la entidad pensional.

Luego, guardó silencio en provecho propio y en perjuicio del erario público, situación que no puede alegar desconocía. Lo anterior, en el entendido de que fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional por Resolución 24749 de 27 de diciembre de 1983 como docente en la Ciudadela Educativa Empresarial Cuyabra (sede principal), cargo del cual se posesionó el 1 de febrero de 1984 con la plena convicción de que su vinculación era de tipo nacional.

Luego, no es de recibo para la Subsección indicar que “(…) fue una víctima de las malas actuaciones de otras personas, las cuales actuaron a escondidas del señor SALGADO”, pues si ello hubiera sido así, al momento de notificarse de la Resolución 16475 de 17 de abril de 2006 que le otorgó la prestación con la inclusión de tiempos supuestamente nacionalizados, hubiera advertido a la administración de tales inconsistencias.

Ello, en consideración a que fue maestro por más de 20 años; y en atención de ello, posee la capacidad de razonar con claridad que los únicos requisitos para ser acreedor de la pensión gracia son sin lugar a equívoco los siguientes: “haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.

Empero, lo que hizo fue beneficiarse de una prestación pensional a la cual no tenía derecho. Con todo, y frente al restablecimiento del derecho; esto es, la devolución de los dineros pagados, la Sala precisa que existen suficientes pruebas en el proceso que permiten demostrar la mala fe ejercida por Rafael Salgado Henao para conseguir el reconocimiento y pago de la pensión graciosa, ya que a pesar de haber sido notificado, no contestó la presente acción contenciosa administrativa; pues era la oportunidad procesal que tenía para desvirtuar los argumentos alegados por la parte demandante; para así, demostrar la legalidad de la prestación pensional que le fue reconocida desde 2005, y la cual percibió por más de 10 años.

Puestas, así las cosas, después de discernir sobre las actuaciones llevadas a cabo por el accionado, esta Subsección puede concluir que estuvieron desprovistas de las características propias del principio de la buena fe; pues tal como lo estimó la jurisprudencia, cuando se ponen de presente actuaciones anómalas como hacer uso de un documento que contenga información ajena a la realidad, es inexorable que ello desvirtúe la presunción que en favor del pensionado confiere la ley, al momento de recibir sumas de dinero que fueron pagadas con ocasión de un reconocimiento irregular, ajeno al ordenamiento jurídico, propiciado por su iniciativa y con fundamento en las pruebas que él mismo provocó y adujo para el efecto.

Con todo, y atendiendo a la realidad procesal de este medio de control de legalidad, es dable establecer que la actuación del demandado fue decisiva para que el ente previsional de manera indebida le otorgara la pensión gracia; por lo que, sin más disquisiciones la Sala confirma la sentencia apelada. Sobre la condena en costas Es importante destacar que la jurisprudencia del Consejo de Estado[29] venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el canon 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Puestas, así las cosas, se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso; esto es, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 29 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. Es así como en el sub judice, se demostró que Rafael Salgado Henao obró contrario a los postulados de la buena fe, en la medida que utilizó documentos que no contenían información real acerca de su tiempo de servicio; esto es, aportó certificado falso para cumplir inicialmente con el requisito de ley y acceder en condición legítima al reconocimiento de la pensión de jubilación graciosa, lo cual llevó a que la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación hoy Ugpp expidiera la Resolución 16475 de 17 de abril de 2006 sin el lleno de los requisitos.

Amén de que, posteriormente solicitó la reliquidación prestacional la cual le fue concedida por Resolución 28524 de 19 de junio de 2007 pretendiendo con todo ello soslayar la verdad de los hechos reprochados y que, en últimas, fueron probados inclusive, con la propia solicitud pensional que radicó ante la accionante el 31 de octubre de 2005, tal y como quedó demostrado en líneas atrás. Así entonces, quedó demostrado la sobrada carencia de fundamentos legales en dichas actuaciones, por lo que hay lugar a la condena en costas en esta instancia contra la parte demandada.

III. DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala desestima el recurso de apelación presentado por la parte accionada; y, en consecuencia, confirma la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Quindío que accedió a las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 19 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que accedió a las súplicas de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Condenar en costas en esta instancia a Rafael Salgado Henao, las cuales se liquidarán por el a quo.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] Expediente digital Samai. [2] Samai expediente digital - archivo 023 PasoDespacho2020295(1).pdf. [3] Samai expediente digital. [4] Expediente judicial digital – carpeta 043 Alegatos de conclusión – subcarpeta 043.1 Demandado – archivo alegatos.pdf - fol. 2. [5] Samai expediente digital. [6] Samai expediente digital índice 9 [7] Sentencia C-131 de 2004.

M.P. Clara Inés Vargas. [8] Sentencia de 2 de marzo de 2000, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente No. 12.971. [9] Sentencia de 17 de mayo de 2007, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente No 3287-05. [10] Sentencia C-840 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería. [11] Sentencia del 15 de septiembre de 2016, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente Camelo Perdomo Cuéter, radicado 5200123-33-000-2012-00121-01(4402-13). [12] Expediente judicial digital – archivo 003 Demanda.pdf - Fol. 46 y 47. [13] Expediente judicial digital – archivo 003Demanda.pdf - Fol. 49. [14] Expediente judicial digital – archivo 003Demanda.pdf - Fol. 50. [15] Expediente judicial digital – archivo 003Demanda.pdf - Fol. 63. [16] Expediente judicial digital – archivo 003Demanda.pdf - Fol. 78. [17] Expediente judicial digital – archivo 003Demanda.pdf - Fol. 90 y s.s. [18] Expediente judicial digital – archivo 003Demanda.pdf - Fol. 94. [19]Folios 37 expediente judicial digital – carpeta 034RptaRequerim – subcarpeta 034.1Fiscalia – carpeta InvestigPenal201600342, y 38 expediente judicial digital – carpeta 034RptaRequerim – subcarpeta 034.1Fiscalia – carpeta InvestigPenal201600342 - archivo CARPETA PRINCIPAL 2 - Fol. 1. [20] Expediente judicial digital – carpeta 034RptaRequerim – subcarpeta 034.1Fiscalia – carpeta InvestigPenal201600342 – archivo CARPETA PRINCIPAL 2 - Fol. 22. [21] Expediente judicial digital – carpeta 034RptaRequerim – subcarpeta 034.1Fiscalia – carpeta InvestigPenal201600342 - archivo CARPETA PRINCIPAL 2 - Fol. 36. [22] Expediente judicial digital – carpeta 034RptaRequerim – subcarpeta 034.1Fiscalia – carpeta InvestigPenal201600342 - archivo CARPETA PRINCIPAL 4 - Fol. 266 [23] Expediente judicial digital – carpeta 034RptaRequerim – subcarpeta 034.1Fiscalia – carpeta InvestigPenal201600342 - archivo CUADERNO DE ANEXOS 2.pdf - Fol. 74. [24] Expediente judicial digital – carpeta 034RptaRequerim – subcarpeta 034.1Fiscalia – carpeta InvestigPenal201600342 - archivo CUADERNO DE ANEXOS 2.pdf - Fol. 81. [25]8WXc‚ƒ’š›§¬·½ÃÈÉ Expediente judicial digital – carpeta 034RptaRequerim – subcarpeta 034.1Fiscalia – carpeta InvestigPenal201600342 - archivo CUADERNO DE ANEXOS 2.pdf - Fol. 99. [26] Expediente judicial digital – carpeta 034RptaRequerim – subcarpeta 034.1Fiscalia – carpeta InvestigPenal201600342 - archivo CUADERNO DE ANEXOS 9.pdf - Fol. 400. [27] Expediente judicial digital – carpeta 034rptarequerim – subcarpeta 034.1fiscalia – carpeta investigpenal201600342 - archivo cuaderno de anexos 9.pdf – folios 401 y 405. [28] Expediente judicial digital – carpeta 043 alegatos de conclusión – subcarpeta 043.1 demandado – archivo alegatos.pdf - fol. 2. [29] Sección Segunda – Subsección A.