Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001 23 33 004 2015 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general.
Servidor público de elección popular. Decisión Confirmar sentencia de primera instancia SENTENCIA DE REMPLAZO SEGUNDA INSTANCIA I. OBJETO DE DECISIÓN 1. En cumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 24 de febrero de 2025, a través de la cual la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación,1 esta Sala de Decisión procede a dictar la sentencia de reemplazo dentro del proceso de la referencia. Pretensiones de la demanda. 2.
Con la demanda se solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) fallo disciplinario del 31 de marzo de 2014,2 mediante el cual la Procuraduría Provincial de Ibagué sancionó disciplinariamente al señor José Humberto Cruz Carrillo, con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 13 años y; ii) fallo disciplinario del 30 de abril de 2015,3 a través del cual la Procuraduría Regional del Tolima, en sede de segunda instancia, confirmó la anterior decisión. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la Procuraduría General de la Nación eliminar la aludida sanción de sus sistemas de registros de antecedentes y que reconozca los perjuicios materiales e inmateriales -morales, a la vida de relación y perdida de oportunidad- causados. 1 Providencia emitida dentro del expediente 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado); 11001-03-15- 000-2024-03980-00; 11001-03- 15-000-2024-04285-00 y 11001-03-15-000-2024-05727-00, C.P. Dr. Alberto Montaña Plata.
Notificada el 4 de marzo de 2025. 2 Folios 60-70 del cuaderno principal. 3 Folios 47-59 de esa misma foliatura. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. Finalmente, exigió el cumplimiento de la sentencia de acuerdo con los términos establecidos en el C.P.A.C.A. Hechos que fundamentan la demanda. 5.
El demandante fue elegido concejal del municipio de Venadillo - Tolima para los periodos 2003-2006, 2007-2011 y 2012-2015. 6. El 31 de enero de 2011, un ciudadano presentó queja en su contra, porque en el año 2010, cuando fungió como presidente del concejo municipal de Venadillo, avaló irregularidades en el contrato de prestación de servicios que suscribió con el señor Jhon Alexander Santofimio. 7.
En esa querella se afirmó que la persona contratada no anexó los documentos que acreditaran sus conocimientos en manejo archivístico, ni el pago de las planillas de salud -y además se comprometió a terminar en 16 días y a la fecha de la queja aún se encontraba manipulando los documentos y sin embargo ya había sido liquidado y cancelado en su totalidad, aunado a que el supervisor fue el Presidente del Concejo- (sic). 8.
La Procuraduría Provincial de Ibagué, luego de agotar la indagación preliminar -ordenada en auto del 8 de febrero de 2011- y la consecuente investigación disciplinaria -adelantada, a su juicio, luego de superarse ampliamente el periodo de indagación preliminar-, mediante auto de 30 de septiembre de 2013, formuló dos cargos en contra del demandante consistentes en: 9.
Incumplir el deber previsto en el numeral 1.° del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, pues en el proceso que culminó con el contrato de prestación de servicios 002 de 14 de diciembre de 2010 -adquisición de bienes y servicios para la organización, limpieza y depuración del archivo del Concejo Municipal de Venadillo-, no justificó el por qué hizo uso de la facultad de contratación directa. 10.
No verificar si el contratista reunía los requisitos de idoneidad y experiencia para ejecutar la labor convenida, además de que pasó por alto que aquel no diligenció el formato único de hoja de vida y no aportó los certificados de antecedentes requeridos para contratar -cargo que cimentó sobre la base de violación de los principios de transparencia y selección objetiva, los cuales se erigen en la falta disciplinaria gravísima contenida en el numeral 31 del artículo 48 del CDU-. 11.
El 31 de marzo de 2014, la Procuraduría Provincial de Ibagué sancionó al demandante con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 13 años, luego de: i) declarar impróspero el primer cargo imputado, al evidenciar la debida justificación del proceso contractual y; ii) Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 encontrar fundado el segundo cargo, al acreditar el hecho según el cual el disciplinado infringió los principios de transparencia y selección objetiva al celebrar el contrato arriba referenciado; calificando la falta como gravísima por la inobservancia de: el artículo 82 del Decreto 2474 de 2008, modificado por el artículo 12 del Decreto 4266 de 2010; los artículos 24 y 29 de la Ley 80 de 1993 y los artículos 3 y 4 de la Ley 1409 de 2010. 12.
Finalmente, expresó que el 30 de abril de 2015, la Procuraduría Regional del Tolima, confirmó la señalada decisión. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. 13. Para el abogado, las decisiones sometidas a juicio vulneraron las siguientes disposiciones: artículos 1.°, 2.°, 4.°, 5.°, 15, 29, 83, 118 y 209 de la Constitución política; artículos 1.°, 2.°, 3.°, 138 y 161 del C.P.A.C.A y; artículos 4.°, 5.°, 6.°, 8.°, 17, 19, 23, 97, 129, 150, 156 y 161 del Código Disciplinario Único. 14.
Al desarrollar el concepto de violación, invocó los cargos de nulidad que se sintetizan a continuación: 15. Infracción manifiesta de la ley, la constitución y de los derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido: la sanción disciplinaria vulneró el bloque de constitucionalidad al desconocer la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia que la Corte Interamericana para los Derechos Humanos ha emitido en torno al derecho a elegir y ser elegido. 16.
La citada restricción vulneró, de contera, los siguientes derechos fundamentales: 17. Vida en condiciones dignas, porque su proyecto personal y familiar se vio truncado al impedirle volver a ser servidor público, ya sea por nominación directa, ora por elección popular, que devienen del preámbulo de la Constitución y del artículo 8.° de la Ley 734 de 2002. 18.
Debido proceso, pues la demandada: i) desconoció los términos preclusivos con que contaba para adelantar y finiquitar las etapas de indagación preliminar e investigación disciplinaria; ii) permitió que se incorporaran pruebas por fuera de la oportunidad legal y que se recaudaran elementos probatorios que no fueron solicitados en el auto de apertura de investigación; iii) no resolvió las dos solicitudes de nulidad procesal formuladas en las etapas de descargos y alegatos de conclusión; iv) incumplió el plazo que tenía para proferir el fallo de segundo grado y; v) en esa misma instancia, decretó pruebas de oficio sin notificar al actor, además de que, la autoridad que las practicó carecía de competencia para ello.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 19. Atipicidad de la conducta, porque, contrario a lo alegado por la accionada, el contratista si cumplió con los requisitos exigidos para desplegar la labor de organización, limpieza y depuración del archivo del concejo municipal de Venadillo – Tolima. 20.
A la fecha de celebración y ejecución de la actividad convenida, el Archivo General de la Nación no había reglamentado esa labor, por lo que las normas en que se fundó la autoridad disciplinaria para calificar la conducta -Ley 80 de 1993, en cuanto al principio de selección objetiva y transparencia- no estaban vigentes al momento de su realización, pues fueron derogados por la Ley 1150 de 2007. 21.
Reprochó la afirmación de la demandada, cuando tildó de irregular el hecho de que el contratista aportara la hoja de vida en formato de la función pública y los respectivos antecedentes de los órganos de control, después de la suscripción del contrato. Consideró que esos requisitos son meramente formales porque no otorgan ningún puntaje y no invalidan el acto contractual. 22.
Ilegalidad de la sanción impuesta, porque ante la atipicidad de la conducta reprochada, no era procedente la sanción. Contestación de la demanda. 23. Dentro de la oportunidad de ley, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda,4 oponiéndose a las pretensiones en ella contenidas. 24. Frente al primer cargo, alegó que las decisiones enjuiciadas se ajustaron a los parámetros normativos vigentes, por lo que no se vulneraron los derechos a la dignidad humana y a elegir y ser elegidos que invocó la parte actora. 25.
Aunque esas determinaciones provocaron algunos perjuicios para el demandante y su familia, no tienen la vocación de ser irreparables. Admitir lo contrario -aseguró- conduciría a vaciar las competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para privilegiar otros mecanismos judiciales de protección. 26. En cuanto al segundo cargo, afirmó que la tardanza de la indagación preliminar no desconoció el derecho al debido proceso del demandante.
Por una parte, porque así lo ha predicado la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia SU-901 de 2005. Por la otra, pues el proceso fue adelantado de conformidad con las normas procesales pertinentes. 27. En cuanto a la mora endilgada a la investigación, la defensora arguyó que no tuvo ocurrencia, en razón a que, tratándose de faltas disciplinarias gravísimas, 4 Folios 515 a 538 de la foliatura principal.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 el plazo con que cuenta la entidad para adelantar las pesquisas es de 18 meses, término que no discurrió en el sub examine. 28. Respecto de la censura frente a las pruebas recaudadas, manifestó que en los autos dictados en el curso de la indagación preliminar y de la investigación disciplinaria, se facultó a la funcionaria comisionada para que practicara las pruebas que estimara convenientes para aclarar los hechos denunciados. 29.
Alegó que con esta situación no se violó el debido proceso del accionante, pues fue enterado oportunamente de esas pruebas. Además, nunca alegó vicios al respecto al interior del trámite disciplinario. 30. Argumentó que las pruebas que se tildan de improcedentes no tuvieron relevancia jurídica en la sanción disciplinaria que ahora se enjuicia. 31.
Las solicitudes presentadas por el investigado durante el trámite conciliatorio solo enmarcaron sus inconformidades frente a aquel que, por cierto, no se aparejan a peticiones de nulidad procesal, por lo que es infundada la omisión invocada en ese sentido. 32. Frente al cargo de indebida práctica de pruebas en segunda instancia, alegó que esas actuaciones obedecieron a la insistencia que, con tal fin, fue elevada en la alzada por el demandante, por lo que con ella se garantizaron sus derechos.
Además, aseguró que el incumplimiento de los términos para emitir el fallo de segundo grado tampoco infringió el debido proceso. 33. En torno al tercer cargo, contrario a lo alegado por la parte activa, estimó que en el presente asunto si está demostrada la tipicidad de la falta disciplinaria, pues las funciones enmarcadas en el contrato de prestación de servicios implicaron el ejercicio de actividades de archivo que solo podían ser adelantadas por personal capacitado en esa materia, a la luz de lo establecido en los artículos 3 y 4 de la Ley 1409 de 2010 -norma que se encontraba vigente cuando dicho contrato fue firmado-.
Por ende, el contratista no cumplía con esos requisitos e hizo surgir la falta disciplinaria por la que finalmente fue sancionado el otrora concejal. 34. Conforme con lo dicho, contrarió asimismo el último cargo de nulidad planteado, relativo a la ilegalidad de la sanción impuesta. Sentencia de primera instancia. 35. Mediante sentencia de 11 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo del Tolima denegó las pretensiones de la demanda.5 Con tales fines, concluyó que: 5 Folios 702 a 721 del cuaderno 3.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 36. Según el Consejo de Estado6 y la Corte Constitucional7 la mora denunciada frente a la indagación preliminar y a la investigación disciplinaria no infringe el debido proceso del investigado, ni les resta valor probatorio a los elementos recopilados, mientras no ocurra la prescripción de la potestad sancionadora. 37.
Sobre las pruebas documentales decretadas y requeridas luego de vencidos los 6 meses de investigación preliminar, explicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado8 ha determinado que fenecido ese periodo, las evidencias recaudadas son válidas, por lo que no es dable invocar irregularidades en su recaudo, como lo pretende la parte actora. 38.
En el auto de apertura de la indagación preliminar del 8 de febrero de 2011, la autoridad disciplinaria indicó que dentro de las pruebas a practicar se encontraban las descritas en el numeral 4° del ordinal tercero que disponía por aquellas -Las demás que surjan de las anteriores y que a criterio de la comisionada sirvan para el total esclarecimiento de los hechos investigados-. 39.
Por tanto, las censuras endilgadas a la funcionaria comisionada -en el curso de la indagación preliminar- carecen de respaldo legal, en tanto las pruebas practicadas por ella se alinearon con la potestad conferida en aquel decisorio, de acuerdo con el artículo 134 del CDU. A partir de dichas facultades, la comisionada podía, a su juicio, recaudar las evidencias que resultaren indispensables para clarificar los hechos. 40.
No existe irregularidad alguna frente a las presuntas peticiones de nulidad presentadas por el actor en las etapas de descargos y alegatos de conclusión, por cuanto en ellos no se avizoran solicitudes en ese sentido. 41. El incumplimiento del artículo 171 del CDU, que prevé que el fallo de segunda instancia debe ser dictado dentro de los 45 días siguientes en que se reciba el expediente, no implica la perdida de competencia para ello. 42.
En cuanto a la presunta deficiencia argumentativa de esa decisión, adujo que, contrario a ello, dicha determinación guardó coherencia con los reparos planteados en la apelación y, además, está ajustada a derecho, pues se fundó en el estudio adecuado de las pruebas recopiladas. 43. La ausencia de notificación al entonces investigado del auto de pruebas dictado en la segunda instancia no le impidió ejercer su derecho de defensa y contradicción, dado que, a las voces del artículo 138 del CDU, los sujetos 6 Citó las sentencias emitidas por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, el 19 de mayo de 2011.
Radicación 730012331000200401306 (0684-2008). C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve y el 27 de abril de 2016. Radicación Nº. 11001-03-25-000-2011-00248-00(0873-11). C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández. 7 Citó la sentencia SU 901 de 2005. 8 Si bien hizo mención a que la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido a este respecto, no citó puntualmente sentencias que respaldaran el argumento.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 procesales podrán controvertirlas a partir de la fecha en que tengan acceso a las pesquisas respectivas. Adicionalmente, esa norma no prevé la procedencia de recursos en contra de la decisión censurada. 44.
La falta endilgada si es típica, porque a la fecha de suscripción del contrato -cuyo objeto guarda relación estricta con la adquisición de bienes y servicios para la organización, limpieza y depuración del archivo del Concejo Municipal de Venadillo- se requería personal con conocimientos certificados en el manejo de archivos. Lo que aquí no ocurrió, por cuanto el contratista acreditó estar adelantando estudios en contaduría pública y, además, demostró la calidad de tecnólogo en costos y auditorías, cualidades ajenas al servicio contratado. 45.
Tampoco se acreditó que el contratista fuera beneficiario del régimen de transición establecido en la Ley 1409 de 2010, en tanto la experiencia presentada no cumplió con los requisitos que exige esa normativa. 46. Por lo anterior, se demostró que, con sus acciones y omisiones, el disciplinado violó los principios de transparencia y selección objetiva contenidos en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, por lo que la falta y su culpabilidad se ajustaron a la ley.
De esta manera, la restricción del derecho de elegir y ser elegido se fundó en la aplicación directa de la Constitución Política y la ley. 47. Así las cosas, la sanción disciplinaria impuesta consultó los parámetros contenidos en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, pues: i) el demandante, como autor de la conducta disciplinada, vulneró varias disposiciones de ley al celebrar un contrato sin verificar previamente si el contratista contaba con antecedentes disciplinarios vigentes y; ii) como presidente de la corporación edilicia ejercía autoridad y mando dentro del municipio. 48.
Por último, se condenó en costas y agencias en derecho al actor, esta últimas, por valor de un (1) salario mínimo legal mensual vigente. Recurso de apelación. 49. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte demandante la recurrió en apelación.9 Con tales fines, reiteró los argumentos consignados en la demanda relativos a la vulneración al debido proceso del actor en el tránsito del proceso disciplinario de la siguiente forma: 50.
Frente al cargo de incumplimiento de los tiempos previstos en ley para adelantar la indagación preliminar y la investigación disciplinaria -que el a quo descartó-, alegó que su concepción es una expresión de los principios de legalidad, debido proceso y preclusión, pues permite a los investigados conocer 9 Folios 727 a 752 del cuaderno 3.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de antemano las actuaciones que pueden ser desplegadas en esas etapas. Por lo que es vital la sujeción estricta a ellos, salvo que se prorroguen en debida forma, lo que aquí, según afirmó, no ocurrió. 51.
En particular, destacó que la etapa de investigación preliminar transcurrió entre el 8 de febrero y el 8 de agosto de 2011, sin embargo, se practicaron dos pruebas mediante requerimientos del 11 de enero de 2012, es decir, por fuera del término de indagación, sin que existiera un auto adicional que prorrogara su término inicial. 52.
Destacó que la profesional comisionada para el recaudo de pruebas decretó algunas que no se contemplaron e incorporó otras luego de vencido el término fijado por el despacho comitente. Esa actuación vulneró los artículos 128, 138 y 140 de la Ley 734 de 2002, pues contrario a lo considerado por el a quo, la profesional universitaria no estaba facultada para practicar evidencias diferentes a las decretadas, ya que impide que el sujeto disciplinable tenga «un conocimiento adecuado y preciso de las pruebas que a criterio de la profesional comisionada pudieran practicarse (…) con el objeto de (…) ejercer en forma acertada el derecho de contradicción y defensa». 53.
Con relación al auto de investigación disciplinaria del 20 de enero de 2012, replicó que fue expedido en violación al debido proceso. Según la ley, esta etapa de la investigación debió iniciar desde el 8 de agosto de 2011, es decir, después de finalizada la etapa la investigación preliminar. 54. Reiteró que la entidad accionada no resolvió las dos solicitudes de nulidad procesal presentadas respectivamente en -etapa de descargos el 24 de octubre de 2013 y de alegatos de conclusión el 9 de diciembre de 2013-; lo que vulneró también el derecho fundamental al debido proceso.
Censuró que el tribunal haya convalidado esa omisión, al considerar que la petición de nulidad, al ser indebidamente formulada, eximia a la enjuiciada de pronunciarse al respecto. 55. Reprochó que el a quo aprobó la inobservancia del plazo de 45 días con que contaba la Procuraduría Regional del Tolima para emitir la decisión de segunda instancia, según el artículo 171 de la Ley 734 de 2002.
Cuando, por el contrario, esa autoridad tardó un año emitir el fallo confirmatorio. 56. Desaprobó la validez de las pruebas practicadas en la segunda instancia disciplinaria y respecto de las cuales se pregonaron las irregularidades señaladas en la demanda -la funcionaria comisionada carecía de competencia para ello y sin previa notificación del investigado-, lo que desconoció el derecho al debido proceso del actor, por cuanto, esas evidencias fueron recaudadas por funcionario incompetente, amén de que le impidió a su poderdante conocer cuáles serían practicadas y, de contera, limitó su derecho de defensa y contradicción. 57.
Por otra parte, adujo que la falta disciplinaria es en realidad un Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 comportamiento atípico, por lo que los actos administrativos adolecen de falsa motivación. 58.
En efecto, arguyó que el a quo hizo un indebido estudio de la tipificación de la conducta. Reiteró que la autoridad disciplinaria refirió que el demandante vulneró los principios de selección objetiva y transparencia previstos en la Ley 80 de 1993, sin percatarse que el desarrollo de tales principios fue derogado por la Ley 1150 de 2007.
Por lo tanto, ese reproche se fundó en normas inexistentes. 59. Destacó que el contratista era idóneo para ser contratado, pues acreditó 10 meses de contaduría, por lo que contó con la formación para elaborar, digitar, conservar y mantener información contable y financiera de una entidad pública. 60. Recalcó que, para la época de los hechos, solo era necesario acreditar la idoneidad con la experiencia misma. 61.
Las normas citadas para fundar el cargo endilgado al accionante -Ley 1409 de 2010- no prevén como exigencia que el contratista deba acreditar formación académica y profesional en archivística e idoneidad con la presentación del título respectivo. Pasó por alto el a quo que dicha ley únicamente reglamenta el ejercicio de la profesión archivística y el código de ética; y solo hasta la expedición del Acuerdo 008 de 31 de octubre de 2014, se demandaron condiciones específicas para contratar la organización y administración de archivos. 62.
En los fallos disciplinario se indicó que para celebrar la contratación no se contó con el formato único de hoja de vida, y que los certificados de antecedentes disciplinarios y penales obran en fecha posterior a su contratación, lo que es contrario al principio de selección objetiva. Sin embargo, adveró que esos argumentos carecen de fundamento, pues tales requisitos son subsanables porque en el proceso de contratación no otorgan puntaje.
La admisión del recurso. Trámite correspondiente a la segunda instancia. 63. La admisión del recurso. Mediante auto de fecha 31 de enero de 2018,10 se admitió el recurso de apelación. 64. Los alegatos de conclusión. A través de proveído de fecha 30 de abril de 2018,11 se ordenó correr traslado a las partes y al Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación para que presentaran, en su orden, los alegatos de conclusión y el concepto de fondo. 65.
La entidad enjuiciada reiteró los argumentos expuestos en la contestación 10 Ver folio 762 del cuaderno 3. 11 Folio 772 del mismo cuaderno. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de la demanda y en los alegatos de conclusión de primera instancia.12 66.
Por su parte, el Procurador Delegado ante esta Corporación rindió concepto de fondo destacando que: 67. El incumplimiento de los plazos legales para tramitar la indagación preliminar y la investigación disciplinaria no genera como consecuencia el archivo automático de la actuación, ni mucho menos limita la competencia del operador disciplinario, razón suficiente para pregonar la no vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 68.
El recaudo probatorio por fuera de la oportunidad prevista en la ley para el desarrollo de las aludidas etapas no genera la nulidad de la actuación, en tanto, lo que interesa es que dicho procedimiento no exceda los términos de prescripción de la potestad sancionadora. 69. La restricción al debido proceso alegada por el accionante, ante la imposibilidad de recurrir la decisión oficiosa de pruebas no se aviene procedente, pues esa providencia carece de recursos. 70.
Las pruebas oficiosas recopiladas si eran necesarias para verificar la autenticidad de un documento aportado por el investigado. 71. La falta de resolución de las peticiones de nulidad radicadas por el demandante devino del incumplimiento de los requisitos normativos previstos para ello, razón mas que suficiente para concluir que con esa omisión no se transgredió el derecho fundamental invocado. 72.
Contrario a lo alegado por la parte activa, en el asunto de marras está plenamente acreditado que la conducta sancionada si es típica, dado que según la Ley 1409 de 2010, vigente antes de la celebración del contrato estatal reprochado en sede disciplinaria -cuya finalidad guarda estricta relación con actividades de archivo- demandaba para el ejercicio de la labor de archivista la acreditación de los títulos de formación respectiva en esa área. 73.
Por tanto, el investigado omitió adelantar las gestiones necesarias en orden a verificar que el contratista cumpliera con esas exigencias, vulnerando de esa manera los principios contractuales de transparencia y de selección objetiva. 74. La sanción impuesta es desproporcionada e irrazonable, pues señalar que la conducta disciplinada fue cometida con culpa gravísima por desconocimiento de normas de obligatorio cumplimiento implica una doble sanción, toda vez que la falta disciplinaria contiene ese mismo ítem de incumplimiento. 12 Folios 780-793 de esa foliatura.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 75. Por consiguiente, concluye que la culpa es grave, en atención a que el investigado no verificó la actualidad legal que regía la materia y, por ende, su omisión se adscribe a la inobservancia del cuidado necesario que una persona común imprime a sus actuaciones.
Corolario arguyó que la sanción debe ser reemplaza por la suspensión en el ejercicio del cargo, en los términos fijados en el CDU. II. CONSIDERACIONES 76. Competencia. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,13 esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 77.
Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,14 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el recurrente. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.
En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por el apoderado de la parte demandante, en su condición de impugnante único. 78. Cuestión previa - La decisión de tutela que ordenó emitir una nueva decisión en este asunto. Como se dijo antes, mediante providencia de 24 de febrero de 2024,15 la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación y, consecuentemente, ordenó a esta Subsección emitir una nueva decisión dentro de este asunto. 79.
Con tal propósito consideró que, para las fechas en que fueron proferidas las decisiones disciplinarias cuestionadas en este proceso y, aún más, de la data de expedición de la sentencia de segunda instancia, existía una línea jurisprudencial consolidada al interior de la Corte Constitucional que avalaba la competencia del ente de control para imponer a los servidores públicos de elección popular todas aquellas sanciones restrictivas de sus derechos políticos. 80.
En dichas determinaciones -sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-086 de 2019, C-111 de 2019, C-030 de 2023, SU-381 de 2024 y SU-382 de 2024- el alto tribunal consideró que la facultad sancionadora asignada a la 13 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 14 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». 15 Providencia emitida dentro del expediente 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado); 11001-03-15- 000-2024-03980-00; 11001-03- 15-000-2024-04285-00 y 11001-03-15-000-2024-05727-00, C.P. Dr. Alberto Montaña Plata.
Notificada el 4 de marzo de 2025. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 procuraduría era compatible con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 40 y 93.1 de la Constitución Política. 81.
Además, recordó que, en sentir de la jurisprudencia constitucional, las normas de la citada convención no son superiores a las establecidas en la carta política, por lo tanto, la sentencia tutelada pasó por alto que esas reglas debían ser analizadas y aplicadas a partir de una interpretación sistemática, coherente y armónica con las disposiciones internas y las previstas en el resto de instrumentos internacionales que, sobre la materia, han sido suscritos por Colombia 82.
Finalmente, en ese proveído se reafirmó el principio de cosa juzgada constitucional al exponer que, en decisión del 3 de diciembre de 2024, la Sala Plena de esta Corporación señaló que las sentencias de constitucionalidad signadas por la Corte -entre ellas, la C-030 de 2023- son vinculantes y no admiten reinterpretaciones basadas en estándares convencionales posteriores. 83.
En consecuencia, en esta ocasión, se resolverán los cargos formulados por la parte actora en el recurso de apelación. 84. Problemas jurídicos. Le corresponde a la Sala establecer si con las decisiones disciplinarias demandadas, la Procuraduría General de la Nación infringió el derecho fundamental al debido proceso del demandante con: 84.1 El incumplimiento de los plazos previstos en la normatividad vigente para tramitar la indagación preliminar y la investigación disciplinaria. 84.2 La validación, apreciación y aplicación de las pruebas practicadas en la indagación preliminar y en segunda instancia, pese las irregularidades denunciadas. 84.3 La falta de resolución a las peticiones de nulidad procesal radicadas en las etapas de descargos y alegatos de conclusión. 84.4 Emitir la decisión de segunda instancia por fuera del plazo previsto en el artículo 171 del CDU. 85.
Además, se determinará si la sanción cuestionada recayó sobre una conducta atípica. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. La tipicidad. 86.
Según lo establecido en el artículo 16 de la Ley 734 de 2002, el derecho disciplinario detenta una doble funcionalidad, pues no solo busca prevenir sino también corregir todas aquellas conductas que afectan la buena marcha de la administración pública y, de contera, garantizar la efectividad de los fines y principios previstos en la Constitución Política, la ley y demás instrumentos que conforman el ordenamiento jurídico.16 87.
Para alcanzar esos objetivos, en el artículo 23 ibidem se concibió la falta disciplinaria como «[…] la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento». 88.
Por consiguiente, la configuración de la falla disciplinaria demanda la existencia previa de un catálogo de derechos, deberes y funciones, así como de los regímenes de prohibición, inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses. 89. A esta preexistencia, fruto del debido proceso y del principio de legalidad se le denomina «tipicidad»17 e implica la determinación completa, clara e inequívoca por parte del legislador, de las conductas a sancionar, de modo que se les permita a sus destinatarios conocer con anterioridad las acciones y omisiones prohibidas y, además, las sanciones que amerita su realización. En sentencia C-030 de 2012,18 la Corte Constitucional expresó: «En relación con este principio, la jurisprudencia constitucional ha precisado que hace parte esencial del principio ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’, de manera que se exige que “la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe 16 En sentencia C-030 de 2012, la Corte Constitucional expresó «En cuanto al objetivo del derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha destacado que es el de controlar y vigilar el buen desempeño de los servidores públicos en el ejercicio de la función pública, a través de la regulación de su comportamiento en lo referente al ejercicio de su cargo o función, “…fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus derechos y funciones, consagrando prohibiciones y previendo un estricto régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, que al ser desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos constituidos para aplicarlas”» (Resalta la Sala) 17 En el artículo 4 del CDU se establece «El servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización.» 18 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria”. Así mismo, ha expresado que con base en este principio “el legislador no solo esta obligado a describir las conductas que califica como hechos punibles o infracciones disciplinarias, sino además a hacerlo de forma completa, clara e inequívoca, de manera que permita a sus destinatarios tener certidumbre o certeza sobre los comportamientos ilícitos, es decir, de saber con exactitud hasta donde llega la protección jurídica de sus propios actos o actuaciones». 90.
Corolario, la «tipicidad», además de exigir del legislador su determinación completa, clara y concreta, también demanda del respetivo operador disciplinario un juicio lógico – jurídico riguroso, en orden a precisar si la conducta investigada se subsume íntegramente en la descripción legal concebida como falta. 91. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede en el derecho penal, en el que las conductas delictivas están taxativamente fijadas por el legislador, en el campo del derecho disciplinario ha sido imposible catalogar todos los comportamientos constitutivos de fallas.
Por tanto, se ha autorizado y validado el uso de tipos abiertos y/o en blanco en orden a garantizar la precisión típica frente al proceder del servidor público, mediante la remisión a un conjunto sistemático de normas que regulan la respectiva función pública y, además, establecen los deberes y prohibiciones que deben ser respetados durante su ejercicio, so pena de las sanciones dimanadas de su incumplimiento. 92.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la providencia que se viene citando, expresó: «[…] 5.5 En relación con la primera de las diferencias mencionadas, esta Corporación ha admitido la validez, desde el punto de vista constitucional, de que las normas que fijen deberes o faltas disciplinarias constituyan “tipos abiertos” o “conceptos jurídicos indeterminados”.
(i) El concepto jurídico de “tipos abiertos” hace referencia a “aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos.
Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria”19 […] 93. En consecuencia, el concepto jurídico de tipos abiertos en materia disciplinaria hace referencia a una regulación genérica con una textura normativa 19 Sentencias C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y;
C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 abierta que, por tanto, requiere de un complemento normativo para su interpretación y aplicación, y en consecuencia remite, para su determinación en concreto, a aquellas normas que consagren los deberes, obligaciones, mandatos o prohibiciones para los diferentes servidores públicos. 94.
Por su parte, frente a los llamados “tipos en blanco”, ha considerado la Corte que se ajustan al principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, en los casos en que el correspondiente reenvío normativo permita al operador jurídico establecer y determinar inequívocamente el alcance de la conducta reprochable y de la sanción correspondiente.20 Así, en principio es válido el establecimiento de tipos disciplinarios que ostentan un grado de determinación menor que los tipos penales, sin que ello signifique que la imprecisión definitiva en la descripción de la conducta sancionable conduzca a la violación del principio de tipicidad.21 95.
Así mismo, ha sostenido la jurisprudencia de esa Corte que las razones constitucionales que justifican la validez de los tipos en blanco o abiertos en el derecho disciplinario, se encuentra en la necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia de la función pública, consagrado en el artículo 209 Superior. 96. En este sentido, esa Corporación ha reconocido que «se justifica este menor requerimiento de precisión en la definición del tipo disciplinario por el hecho que de asumir una posición estricta frente a la aplicación del principio de tipicidad en este campo llevaría simplemente a transcribir, dentro de la descripción del tipo disciplinario, las normas que consagran los deberes, mandatos y prohibiciones aplicables a los servidores públicos”,22 y que “exigir una descripción detallada en la ley disciplinaria de todos los comportamientos susceptibles de sanción, conduciría en la práctica a tener que transcribir todo el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones que se imponen a los servidores públicos en las distintas normas jurídicas, traduciéndose dicha exigencia en un obstáculo para la realización coherente, ordenada y sistemática de la función disciplinaria y de las finalidades que mediante ella se pretenden, cuales son, “la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado” […]».23 97.
Todo lo anterior demanda por parte del operador disciplinario el despliegue de un juicio de adecuación típica enmarcado dentro del principio de razonabilidad, en el que se empleen criterios lógico-jurídicos que le permita determinar con claridad y certeza y a partir de las remisiones normativas pertinentes, la existencia de la falta censurada. 20 Ver Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999.
M.P Alejandro Martínez Caballero. 21 Ver Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 22 Sentencia T-1093 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 23 Sentencia C-948 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis y Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterado en la Sentencia C-762 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 El control judicial integral frente a los actos administrativos sancionatorios. 98.
En sentencia de 9 de agosto de 2016, la Sala Plena de esta Corporación, al resolver la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz en contra de la Procuraduría General de la Nación, luego de referenciar las tesis que a lo largo de los tiempos fijaron los criterios para el ejercicio del control judicial sobre las decisiones disciplinarias,24 unificó la jurisprudencia para pregonar que, en adelante, dicha revisión sería «integral», con lo que se debía superar el simple examen de legalidad para arribar a un análisis sustancial y profundo que contrastara la decisión sancionatoria con la Constitución Política y la ley, teniendo como norte derechos fundamentales.25 En esa providencia se puede leer lo siguiente: «Alcance del control judicial integral.
En conclusión: El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral. Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva». 99.
Por consiguiente, el fruto de esa decisión, el control judicial integral orbita 24 i) La intangibilidad relativa e implícita de la decisión disciplinaria administrativa, fundada en la justicia rogada y la deferencia especial [Ley 167 de 1941]; ii) La intangibilidad relativa explícita y deferencia especial respecto de la decisión disciplinaria administrativa [Sentencia C-197 de 1999]; iii) El control jurisdiccional sobre las decisiones disciplinarias es pleno, en la medida en que se desborden los límites impuestos por la Constitución Política y la ley; en caso contrario, la sede judicial no se erige en una tercera instancia de debate [Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de diciembre de 2012, expediente radicado 2005-00012, C.P. Gerardo Arenas Monsalve] y; iv) El aludido control jurisdiccional es pleno e integral y no se encuentra limitado por los argumentos planteados en la demanda, ni por cortapisas a la competencia del juez contencioso [Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 26 de marzo de 2014, radicado interno 0263-2013, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren]. 25 Como sustrato de esa nueva tesis, se invocaron las siguientes: i) la potestad disciplinaria, al pertenecer al campo del ius punendi, amerita la intervención del juez administrativo, en orden a verificar su ajuste a la Constitución Política y la ley, y el respeto de los principios de racionalidad y dignidad humana; ii) A nivel convencional [CADH] y constitucional, los ciudadanos deben contar con recursos judiciales idóneos y efectivos no solo para garantizar la protección de sus derechos, sino también para remediar las eventuales violaciones a los mismos; iii) la finalidad para la que fue instituida la jurisdicción de lo contencioso administrativo «preservación del orden jurídico y efectividad de los derechos previstos en la constitución y la ley» también cobija a las decisiones disciplinarias, pues son expresión de la actuación administrativa sujeta al control judicial a ella atribuido y; iv) las decisiones de esta naturaleza no son equiparables a las proferidas por los jueces de la República.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 sobre: i) las causales de nulidad del artículo 137 del CPACA y, además, cualquiera otra conexa con los derechos fundamentales; ii) la valoración de las pruebas recaudadas; iii) los principios rectores de la ley disciplinarias; iv) el principio de proporcionalidad; v) la ilicitud sustancial.
El derecho constitucional al debido proceso en las actuaciones disciplinarias. 100. El artículo 29 superior establece que «[e]l debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas»; dentro de estas últimas se encuentra la actuación disciplinaria, en tanto es expresión de esa naturaleza. 101. Así entonces, el aludido principio constitucional demanda la preexistencia de un conjunto de etapas y garantías para la protección de los derechos y la aplicación concreta y correcta de la justicia, en todas aquellas en las que se adjudiquen derechos y/o se impongan obligaciones y sanciones, de modo tal que el ciudadano no se vea sorprendido por la autoridad que dirige ese procedimiento y/o por los demás intervinientes en el mismo.
Sobre el particular, esta Subsección, en sentencia del 11 de junio de 2020,26 concluyó: «4.1.1.1 Debido proceso disciplinario - aplicación de la garantía fundamental a la presunción de inocencia El debido proceso es un derecho de rango superior que busca la protección de las garantías que instituye el ordenamiento jurídico a favor de quienes se ven llamados a hacer parte de una actuación judicial o administrativa.
En efecto, el proceso disciplinario es un trámite de naturaleza administrativa, por lo que las partes que en él intervienen se encuentran provistas de tales amparos a lo largo de todas sus etapas. Al respecto, es pertinente señalar que el derecho al debido proceso goza de una naturaleza dual, la cual se manifiesta en una perspectiva formal y otra, material.
La primera se refiere a las ritualidades legalmente establecidas, como son las etapas que deben surtirse, los términos que han de cumplirse, las oportunidades de actuación procesal, entre otras. Por otro lado, su dimensión material alude a las garantías sustanciales en las que se proyectan esas formalidades, entre las cuales pueden destacarse el principio de publicidad, la doble instancia, la presunción de inocencia, la imparcialidad, el non bis in idem y el derecho a contradecir las pruebas, entre muchas otras». 102.
Precisado todo lo anterior, procede la Sala a revolver el interrogante planteado en acápite anterior. Caso concreto. 103. Primer interrogante: ¿La Procuraduría General de la Nación infringió el derecho fundamental al debido proceso del demandante? 26 Expediente con radicado interno 2838-2019, C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 104.
Previa resolución de este planteamiento, se reseñará el material probatorio que reposa en el expediente, así: 105. El 8 de febrero de 2011, la Procuraduría Provincial de Ibagué inició indagación preliminar contra Humberto Cruz Carrillo, presidente del concejo municipal de Venadillo - Tolima, a partir de una queja presentada por un miembro de ese colectivo.
La querella se basó en presuntas irregularidades en la contratación de John Alexander Santofimio, quien habría realizado labores archivísticas sin cumplir los requisitos legales.27 106. En esa providencia, la autoridad disciplinaria ordenó la práctica de pruebas, oficiando al concejo de Venadillo para que remitiera los documentos y soportes relacionados con la orden de prestación de servicios 002 de 2010 - por medio del cual se contrató a Jhon Alexander Santofimio- así como la fecha de terminación de dicho contrato.
Para la obtención de estas pruebas se comisionó a la profesional universitaria adscrita a la Procuraduría Provincial. 107. Posteriormente, mediante oficio 0686 del 9 de febrero de 2011, la Procuraduría Provincial solicitó al presidente del concejo que remitiera los soportes del citado contrato, así como su disponibilidad y registro presupuestal28. 108.
En respuesta, el 14 de febrero de 2011, el concejo envió los documentos requeridos y anexó los estudios de conveniencia y oportunidad para contratar los servicios de asesoría en gestión de archivos del concejo municipal, junto con la propuesta técnica y financiera presentada por Jhon Alexander Santofimio el 14 de diciembre de 2010, relativa a la organización, clasificación, depuración y limpieza del archivo general del Concejo.29 109.
El 22 de marzo de 2011, la autoridad disciplinaria requirió nuevamente al presidente del concejo de Venadillo para que aportara a la investigación los datos de José Humberto Cruz Carrillo, relativos al acta de posesión, tiempo de servicio, honorarios percibidos durante el año 2010, dirección actualizada y antecedentes disciplinarios30.
Estos documentos fueron allegados en respuesta subsiguiente31. 110. El 11 de enero de 2012, mediante oficio 0042, la Procuraduría Provincial solicitó al registrador municipal de Venadillo copia del formulario E-6 CO, que contiene la constancia de aceptación del señor José Humberto Cruz Carrillo como concejal, así como el acta de escrutinio correspondiente al mismo periodo.32 27 Folio 92 cuaderno 1 del expediente. 28 Folio 96 cuaderno 1 del expediente. 29 Folio 109 cuaderno 1 del expediente. 30 Folio 116 cuaderno 1 del expediente. 31 Folio 117 y siguientes del cuaderno 1 del expediente. 32 Folio 123 cuaderno 1 del expediente.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 111. Mediante oficio 0043 de la misma fecha, se pidió al concejo municipal que allegara el acta de posesión y el acta de sesión en la que fue elegido José Humberto Cruz Carrillo como presidente de la corporación en el año 2010. 112.
Mediante auto del 20 de enero de 2012, la Procuraduría Provincial de Ibagué abrió investigación disciplinaria en contra del actor33. En dicho proveído se ordenó la práctica de una visita especial a la entidad edilicia, con el objeto de revisar la carpeta correspondiente a la orden de prestación de servicios No. 002, para lo cual se comisionó al personero municipal de Venadillo. 113.
Asimismo, se solicitó nuevamente al concejo que allegara copia del acta de sesión en la que fue elegido José Humberto Cruz Carrillo como presidente de la corporación en el año 2010, y se facultó a la profesional universitaria adscrita a esa dependencia para que practicara las pruebas ordenadas. 114. El 30 de enero de 2012, el demandante fue notificado personalmente del auto de apertura de investigación disciplinaria en su contra.34 115.
El 1 de febrero de 2012, el personero municipal de Venadillo remitió a la Procuraduría Provincial los documentos obtenidos en el despacho comisorio realizado el 28 de enero del mismo año, los cuales fueron detallados en el acta de visita. Entre ellos se encuentran: la orden de prestación de servicios No. 002 de 2010, su comprobante de egreso, certificado de disponibilidad presupuestal, estudio de conveniencia elaborado por el concejo municipal, propuesta técnica y financiera del contratista, certificados de antecedentes disciplinarios, judiciales y fiscales del contratista, acta de liquidación e informe final del contrato35. 116.
Mediante auto del 30 de septiembre de 2013 la autoridad disciplinaria presentó pliego de cargos en contra de José Humberto Cruz Carrillo en los que formuló dos cargos de la siguiente forma36: «5.1.Primer cargo: Se reprocha al Señor HUMBERTO CRUZ CARRILLO, en su calidad de Concejal y Presidente del Concejo Municipal de Venadillo presuntamente omitir el acto administrativo de justificación de la contratación directa, para el proceso de contratación de la orden de prestación de servicios No. 002 del 14 de diciembre de 2010, cuyo fue objeto la adquisición de bienes y servicios para la organización, limpieza y depuración del archivo del Consejo Municipal de Venadillo (…) (Sic) Segundo cargo: Se le reprocha al señor Jose Humberto Cruz Carrillo, en su condición de Presidente del Concejo Municipal de Venadillo por ende ordenador del gasto, el 33 Folio 141 cuaderno 1 del expediente. 34 Folio 153 cuaderno 1 del expediente. 35 Folio 191 cuaderno 1 del expediente. 36 Folio 326 cuaderno 2 del expediente.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 haber celebrado orden de prestación de servicios No. 02 del 14 de diciembre de 2010, con el señor John Alexander Santofimio, con el objeto de la adquisición de bienes y servicios para la organización, limpieza y depuración del archivo del Consejo Municipal de Venadillo, omitiendo la demostración de si estaba en capacidad de contratar con el Estado, si era idóneo y tenía la experiencia en el área a contratar.
(Sic) Idoneidad que igualmente no tenía el contratista, ya que la ley 1409 de 2010 por la cual se reglamenta el ejercicio profesional de la archivística en el artículo 4º, establece los requisitos para ejercer la profesión de archivística en el territorio nacional, los cuales son acreditar la formación académica e idoneidad del correspondiente nivel de formación, mediante la presentación del título respectivo, el cumplimiento de las demás disposiciones de ley y la inscripción en el registro único profesional de archivista, requisitos que John Santofimio no cumplía. Tal hecho se aprecia en la propuesta de fecha 14 de diciembre de 2010, presentada por el Señor John Alexander Santofimio, en la cual manifiesta ser tecnólogo en costos y auditoría y estudiante de décimo semestre de contaduría, estudios que no acreditó en documento alguno y que no fueron exigidos por el Señor CRUZ CARRILLO, en su calidad de contratante; además los estudios que dijo tener el Señor Santofimio no se encuentran entre los establecidos por la ley 1409 de 2010 para ejercer las labores relacionadas con la archivística, ni tampoco adjunto prueba de estar inscrito en el registro único de los profesionales de la archivística, como tampoco se exigió documento alguno, que certificará la experiencia que poseía en labores similares.
Por otra parte, tampoco para la fecha de celebración de la orden de prestación de servicios se exigió por parte del Señor CRUZ CARRILLO, que el contratista diligenciará el formato único de hoja de vida, que aportará el certificado judicial, certificado de antecedentes disciplinarios, pues estos tienen fechas de expedición del 29 y 23 de diciembre de 2010, respetivamente, muy posteriores a la celebración del contrato, razón por la cual se contrató con un persona que para la fecha de celebración del contrato no se sabía si estaba en capacidad de contratar con el Estado.
Acorde a lo anterior, es claro que el Concejal CRUZ CARRILLO, sin haber verificado las situaciones anteriores, procedió a contratar con una persona que no tenía la idoneidad y experiencia, ya que el objetivo de dichas exigencias es evitar que personas inhabilitadas para ser contratistas del Estado, realicen tal labor. Así las cosas, el Concejal CRUZ CARRILLO, con tal comportamiento posiblemente violo principios de la contratación estatal como el de la transparencia, ya que al no haber demostrado la idoneidad y experiencia del contratista, quebrantó el deber de selección objetiva, pues celebró orden de prestación de servicios con una persona que no tenía el perfil profesional exigido por la ley para adelantar la labor contratada, no exigió al contratista los títulos de los estudios que manifestó tener y los certificados expedidos por las personas naturales o jurídicas a quien les había prestado servicios semejantes, como tampoco le hizo diligenciar el formato único de hoja de vida, ni allegar los certificados judicial y disciplinario, estos dos últimos antes de la celebración de la orden de prestación de servicios, razón por lo cual no garantizó la imparcialidad de la función pública y la eficacia y eficiencia para el cumplimiento de los fines del Estado, ya que el criterio que debió tener para escoger la propuesta, era el de que fuera ventajosa para el Estado (…).
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Con tal proceder activo se pudo inobservar lo preceptuado por el artículo 6º, y 123 de la C.P.; artículo 82 del decreto 2474 de 2008 modificado por el decreto 4266 de 2010 artículo 1; artículo 3 de la ley 1409 de 2010, artículo 24 y 29 de la ley 80 de 1993, subrogados por la ley 1150 de 2007, artículos 2 y 5;; artículo 48 numeral 31 de la ley 734 de 2002.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA Artículo 6: Que consagra la responsabilidad de los servidores públicos por infringir la constitución, las leyes, por omisión y extralimitación de funciones. (…) Artículo 123: Los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento. (…) DECRETO 2474 DE 2008 MODIFICADO POR EL DECRETO 4266 DE 2010.
Artículo 82, modificado por el art. 12 del decreto 4266 de 2010. Contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo pueden encomendarse a determinadas personas naturales. Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión la entidad estatal podrá contratar directamente con la persona natural o jurídica que este en capacidad de ejecutar el objeto del contrato y que haya demostrado la idoneidad y experiencia directamente relacionada con el área de que se trate, sin que sea necesario que haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto deberá dejar constancia escrita.
Este artículo del decreto mencionado fue violado por el Señor JOSE HUMBERTO CRUZ CARRILLO, en su calidad de Concejal Presidente del Concejo de Venadillo, puesto que celebró la orden de prestación de servicios No.02 del 14 de diciembre de 2010 bajo la modalidad de contratación directa con John Alexander Santofimio, sin que hubiera verificado que era persona en capacidad de ejecutar el objeto contractual, si era idóneo y tenía experiencia en tal labor.
LEY 1409 DE 2010 Artículo 3º: "De los Profesionales de la Archivística. Se entiende por profesionales de la archivística y están amparados por la presente ley, los profesionales técnicos, profesionales tecnólogos y profesionales universitarios que hayan recibido título de formación en programas archivísticos en Instituciones de Educación Superior, cuyo título corresponda a los niveles señalados en la ley 30 de 1992 o en las disposiciones legales vigentes en materia de educación superior." (…) Artículo 4°.
"REQUISITOS PARA EJERCER LA PROFESION DE ARCHIVÍSTICA. Para ejercer legalmente la profesión de Archivista en el territorio nacional, se requiere acreditar su formación académica e idoneidad del correspondiente nivel de formación, mediante la presentación del título respectivo, el cumplimiento de las demás disposiciones de ley, la inscripción en el Registro Único Profesional de Archivistas Disposición que fue violada por CARRILLO CRUZ, pues celebró orden de prestación de servicios con una persona que no contaba con los requisitos exigidos por la ley para llevar a cabo labores relacionadas con los archivos.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 LEY 80 DE 1993 Artículo 24: En virtud de este principio: De las modalidades de selección: 1. Subrogado. Ley 1150 de 2007. Art. 2°. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección y contratación directa, con base en las siguientes reglas Artículo 29.
De la Selección objetiva. Subrogado por la ley 1150 de 2007, artículo 5. Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva (…) LEY 734 DE 2002 Artículo 48: FALTAS GRAVÍSIMAS.
Son faltas gravísimas las siguientes: 31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y la ley. JOSE HUMBERTO CRUZ CARRILLO, en su condición de Concejal-Presidente del Concejo-Ordenador del Gasto, era el encargado de toda la actividad contractual del Concejo de Venadillo, y con sus actuaciones al desconocer lo dispuesto por la ley para la contratación directa violo el deber de selección objetiva y con este el principio de transparencia y así mismo violo los principios de la función pública como la igualdad, al haber celebrado la orden de prestación de servicios con una persona que no estaba en capacidad, era idónea ni tenía la experiencia requerida, en detrimento de los otros proponentes; el de eficacia, pues el objeto del contrato era para la organización del archivo del Concejo Municipal y al haber celebrado el mismo con persona que no era idónea para el mismo no solventaba la necesidad». 117.
El 24 de octubre de 2013, el demandante presentó sus descargos, junto con los cuales aportó pruebas para refutar los cargos endilgados por la autoridad disciplinaria. En esa oportunidad, radicó un certificado expedido el 13 de junio de 2010 por la coordinadora de archivo, Ruth Lucena Ocampo, en el que se deja constancia de que Jhon Alexander Santofimio laboró durante tres meses en el archivo del fondo documental de historias vehiculares de la sede de la oficina del municipio de Mariquita, sin brindar mayores detalles.37 118.
Mediante auto del 31 de octubre de 201338, la procuraduría incorporó esas pruebas. Posteriormente, a través del proveído de 14 de noviembre de 2013,39 corrió traslado para presentar alegatos. El 9 de diciembre de 2013, radicó el escrito respectivo. 119. El 31 de marzo de 2014 la Procuraduría Provincial de Ibagué dictó fallo de primera instancia en los siguientes términos: 37 Folio 345 cuaderno 2 del expediente. 38 Folio 243 cuaderno 2 del expediente. 39 Folio 246 cuaderno 2 del expediente.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 119.1 No se acreditó el cargo 2 endilgado -omitir la expedición del acto administrativo de justificación de la contratación directa- dado que este documento fue allegado por el disciplinado con los descargos. 119.2 Se configuró el cargo No. 2 -José Humberto Cruz Carrillo, en su condición de presidente del Concejo Municipal de Venadillo por ende ordenador del gasto, celebró la orden de prestación de servicios No. 02 del 14 de diciembre de 2010, con el señor John Alexander Santofimio, con el objeto de la adquisición de bienes y servicios para la organización de los archivos del Concejo Municipal sin que este último demostrara idoneidad para contratar en esa área-. 119.3 En efecto, se estableció que existía mérito probatorio suficiente para concluir que el contratista vinculado por el actor mediante la mencionada orden de prestación de servicios No. 002 de 2010 no cumplía con los requisitos necesarios para ejecutar las funciones contratadas, especialmente en lo referente a la idoneidad y experiencia requeridas.
Lo anterior, conforme a lo dispuesto en los artículos 3 y 4 de la Ley 1409 de 2010, que exigen contar con una profesión que avale la realización de actividades archivísticas. 119.4 En la propuesta presentada por el contratista el 14 de diciembre de 2010, manifestó ser tecnólogo en costos y estudiante de décimo semestre de contaduría pública, pero no acreditó —ni le fue exigido por el señor Cruz Carrillo— documento alguno que diera cuenta de estudios o formación en actividades archivísticas.
Tampoco certificó su inscripción en el Registro Único de Profesionales de Archivística. 119.5 Por lo tanto, se concluyó que se vulneraron los criterios establecidos en el artículo 82 del Decreto 2474 de 2008, modificado por el artículo 12 del Decreto 4266 de 2010, los cuales exigen como requisito indispensable para celebrar contratos de prestación de servicios la demostración de idoneidad y experiencia. Así mismo, se desconocieron los principios de selección objetiva y transparencia en la contratación pública. 119.6 El disciplinado aportó un documento en el que Ruth Lucena Ocampo, como coordinadora del archivo del fondo documental de historias vehiculares del municipio de Mariquita, certifica que Jhon Alexander Santofimio laboró por un periodo de tres meses.
Sin embargo, el operador jurídico explicó que dicho documento carece de sello oficial y no especifica la actividad desempeñada, la calidad en que fue realizada ni las fechas exactas de ejecución. Por tanto, no constituye prueba suficiente para acreditar la idoneidad exigida al contratista. 119.7 Se precisó que la sanción impuesta se fundamenta en las irregularidades detectadas en el proceso precontractual y contractual en las que incurrió el disciplinado, y no en el cumplimiento del objeto contractual por parte del contratista.
En consecuencia, se acreditó la existencia de la falta disciplinaria, conforme al artículo 23 de la Ley 734 de 2002, con base en los hechos y fundamentos jurídicos expuestos en el auto de cargos del 30 de septiembre de 2013, el cual fue transcrito en la parte considerativa del fallo. 119.8 Se acreditó la ilicitud sustancial, dada la vulneración de los deberes funcionales y la finalidad del cargo por el actor, que a la postre causó el daño o detrimento patrimonial que se reprocha, sin justificación alguna.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 119.9 En torno a la culpabilidad, se expuso que la falta cometida se calificó como culpa gravísima, es decir, se fundó en un falta que era de obligatorio conocimiento para el infractor. 119.10 Como corolario, se le impuso una sanción al disciplinado de 13 años e inhabilidad general. 120.
El 11 de abril de 2014, el accionante presentó recurso de apelación en contra de esa decisión. 121. A través de auto del 27 de marzo de 2015, la Procuraduría Regional del Tolima decretó la práctica de pruebas en segunda instancia, solicitando a la Oficina de Archivo del Fondo Documental de Historias Vehiculares del municipio de San Sebastián de Mariquita - Tolima información acerca de la vinculación del señor Jhon Alexander Santofimio.40 En respuesta del 16 de abril de 2015, esa dependencia certificó que el citado señor nunca tuvo vínculos con ese ente territorial.41 122.
El 30 de abril de 2015 se dictó fallo de segunda instancia confirmando la decisión de primera instancia. Lo anterior, fue desarrollado en los siguientes términos: 122.1 El trámite del proceso respetó el debido proceso y el derecho de defensa del investigado. Aunque el actor no rindió versión libre, participó en todas las etapas procesales, solicitó pruebas y actuó dentro de cada una de ellas. 122.2 Se insistió en que el asunto bajo estudio trató sobre las irregularidades presentadas en la etapa precontractual originadas por la contratación de Jhon Alexander Santofimio por Jose Humberto Cruz Carrillo, en calidad de presidente del Concejo de Venadillo, sin que el primero acreditara los requisitos que la legislación de la materia determina -artículo 3 y 4 de la Ley 1409-.
Tales falencias se verificaron en los soportes presentados por el contratista y encontrados en el tránsito de la investigación disciplinaria. 122.3 Y si bien, con posterioridad, el investigado aportó otras pruebas para acreditar la idoneidad del contratista, estas no fueron suficientes para desvirtuar lo consignado en el acto de imputación de cargos. 122.4 En efecto, la labor contratada mediante la orden de prestación de servicios No. 002 del 14 de diciembre de 2010, así como el estudio de conveniencia, establecían como obligación esencial del contratista poseer conocimientos en archivística, conforme lo dispone la Ley 1409 de 2010, y no simplemente contar con cualquier formación académica. 40 Folio 364 cuaderno 2 del expediente. 41 Folio 369 cuaderno 2 del expediente.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 122.5 De acuerdo con las pruebas practicadas por la Personería de Venadillo, el contratista era tecnólogo en costos y auditoría, y cursaba el décimo semestre de contaduría pública.
Por tanto, el actor incumplió su deber de verificar el perfil idóneo para la prestación del servicio, siendo responsable del proceso contractual en su condición de presidente del Concejo Municipal. 122.6 Además, incumplió con el requisito contemplado en el parágrafo del artículo 1 de la Ley 190 de 1995, pues el contrasta no presentó, junto con la propuesta de la firma del contrato de prestación de servicios los certificados de antecedentes disciplinarios.
Por el contrario, estos son de fechas posteriores, lo que sustenta la inobservancia de los principios de selección objetiva y transparencia. 122.7 Igualmente, no fueron de recibo los argumentos del recurrente, relativos a que la experiencia del contratista en actividades de archivos se demuestra con el certificado que acredita sus labores en la Oficina de Archivo de Tránsito de Mariquita.
Ello, porque al momento de solicitarse la documentación que reposaba en el archivo del Concejo Municipal de Venadillo sobre la orden de prestación de servicios en cita, no se encontró dicho documento; y si bien el actor posteriormente en el tránsito del proceso lo presentó, el mismo carece de credibilidad, pues no especifica el período en que supuestamente laboró el contratista en dicha entidad, tal como ya lo había advertido el fallador de primera instancia. 122.8 Esta circunstancia fue corroborada con las pruebas practicadas en segunda instancia, las cuales evidenciaron que Jhon Alexander Santofimio no estuvo vinculado a la Alcaldía de Mariquita. 122.9 En consecuencia, se confirmó la configuración de la falta gravísima imputada al actor en primera instancia, conforme al numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por desconocimiento de los principios de transparencia y selección objetiva en la escogencia del contratista, acreditándose que quien fue proponente y posteriormente contratista no cumplía con los requisitos exigidos. 122.10 Se acreditó la ilicitud sustancial de la conducta, pues, la inobservancia de las normas en cita atentó contra el funcionamiento del Estado, sin que existieran justificantes.
Con lo que expuso el presupuesto de la entidad y los documentos que reposaban en la misma, los cuales merecían especial protección, a personas que no contaban con la experiencia requerida para su manejo. 122.11 En torno a la culpabilidad, se calificó la conducta con culpa grave, al no cumplir con las normas a las que estaba obligado a conocer por ser ordenador del gasto y presidente del concejo. 123.
Pues bien, detalladas las pruebas, se recuerda que el recurrente alegó que, en el desarrollo del proceso disciplinario, la Procuraduría vulneró su derecho al debido proceso con base en tres premisas: Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 124.
La primera, relacionada con el incumplimiento de los plazos establecidos por la norma procesal para adelantar la indagación preliminar, la investigación disciplinaria y para dictar el fallo en segunda instancia. 125. La segunda, relativa a que se validaron, apreciaron y aplicaron en el proceso pruebas incorporadas durante la indagación preliminar y en segunda instancia, a pesar de las irregularidades en su práctica. 126.
La tercera, referente a la inobservancia de las solicitudes de nulidad planteadas por su parte en los descargos y en los alegatos de conclusión del proceso disciplinario. 127. La Sala procederá a dar respuesta a cada una de las premisas expuestas en el recurso: 128. Para resolver la primera, debe indicarse que, como se explicó en el acápite anterior, a partir de lo consignado en el artículo 29 de la Constitución, el debido proceso implica, entre otras cosas, la garantía que asiste al ciudadano para que las decisiones, tanto en sede administrativa como judicial, sean proferidas en un plazo razonable y sin dilaciones injustificadas. 129.
A esas voces, la Ley 734 de 2002 estableció unos términos procesales concretos con el fin de asegurar la celeridad. Por ejemplo: para las etapas de indagación preliminar -6 meses que puede extenderse por otro periodo igual-42, investigación disciplinaria -12 meses extensible a 18 si la falta es gravísima-43 o para proferir fallo de segunda instancia -45 días siguientes a la fecha en que recibió el proceso-44. 130.
Sin embargo, tanto esta Corporación como la Corte Constitucional han sostenido que la mera expiración formal de los plazos procesales establecidos en la Ley 734 de 2002 no configura automáticamente la nulidad de lo actuado, la pérdida de la potestad disciplinaria o la exoneración de responsabilidad del investigado. 131. Por el contrario, dichos términos no son perentorios ni improrrogables.
Su expiración, sin que se haya finalizado la actuación correspondiente no implica, por sí sola, el archivo de la investigación. Más bien, constituyen directrices que deben ser evaluadas en cada caso concreto por el juez contencioso para establecer si la demora injustificada vulneró efectivamente los derechos fundamentales del investigado, tales como el derecho de defensa y la seguridad jurídica, y así determinar si se ha transgredido su derecho al debido proceso. 42 Artículo 150 ibidem. 43 Artículo 156 ibidem. 44 Artículo 171 ibidem.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 132. En particular, la Corte Constitucional, al estudiar el término de duración de la indagación preliminar en la sentencia SU-901 de 2005, consideró que, si bien el incumplimiento de los términos procesales puede considerarse causal de mala conducta del funcionario público, ello no implica, de forma automática, una grave afectación de las garantías constitucionales que, de contera, ocasione que toda la actuación carezca de validez. 133.
En consecuencia, en cada caso debe establecerse la razón del incumplimiento de los términos y si, durante dicho período, se realizaron actuaciones relevantes para el proceso. Interpretación en contrario -implicaría un sacrificio irrazonable de la justicia como valor superior y como principio constitucional-. 134. Igualmente, esta Sección al conocer los litigios sobre actos administrativos sancionatorios, ha expuesto que no cualquier incumplimiento de un término legal conlleva la nulidad del acto sancionatorio; es necesario, además, demostrar que esa irregularidad afectó materialmente el derecho de defensa o las garantías fundamentales del disciplinado. 135.
En concreto, esta Subsección, en sentencia del 4 de abril de 201945 explicó que no procede la anulación de los fallos disciplinarios por irregularidades meramente formales que no afecten el derecho al debido proceso del disciplinado. Criterio que se ha reiterado por la Subsección B en pronunciamientos recientes.46 136. En el caso concreto, la Sala observa que, en efecto, la Procuraduría Provincial de Ibagué incurrió en retardo al abrir la investigación disciplinaria, superando el tiempo previsto por la Ley 734 de 2002.
Lo mismo ocurrió con la etapa de investigación disciplinaria, iniciada mediante auto del 20 de enero de 2012, y cuyo auto de cargos fue proferido únicamente hasta el 30 de septiembre de 2013. Asimismo, se advierte que la Procuraduría Regional del Tolima incumplió el término legal para emitir fallo de segunda instancia, ya que, aunque el recurso fue interpuesto el 11 de abril de 2014, la decisión solo se tomó el 30 de abril de 2015. 137.
No obstante, conforme a los parámetros jurisprudenciales previamente expuestos, para esta Subsección no se configura una vulneración del derecho al debido proceso del apelante. Se recuerda que, para que ello ocurra, debe comprobarse que la demora en la adopción de las decisiones transgredió de manera palpable los derechos de defensa y seguridad jurídica del investigado, situación que no se acreditó en el presente caso. 45 Exp. 11001-03-25-000-2012-00121-00, M.P. Rafael Suárez Vargas. 46 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Rad: 66001-23-33-000- 2015-00424-01 (6406-2019) sentencia del 19 de enero de dos mil veintitrés 2023.
C.P: César Palomino Cortés Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 138. Por lo tanto, aunque las tardanzas en la toma de la decisión disciplinaria son reprochables, en sí mismas no son suficientes para acreditar la vulneración del debido proceso o la invalidez de todo lo actuado. 139.
Cabe precisar, además, que la única forma en la que el disciplinado podría ser exonerado del proceso por dilación en su resolución es que se configure la prescripción de la acción disciplinaria. Según el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 -en su versión original-, esta ocurre únicamente cuando han transcurrido cinco (5) años desde la consumación de la falta. 140.
Lo que no ocurrió en el este caso, pues la falta instantánea por la cual se procesó al actor data del 14 de diciembre de 2010, cuando suscribió en calidad de presidente del concejo de Venadillo la orden de prestación de servicios No. 002 con persona que no acreditó la idoneidad que exige la ley, y el fallo disciplinario de primera instancia se profirió dentro de los 5 años siguientes, esto es, el 31 de marzo de 2014. 141.
Por lo tanto, no prosperan los argumentos de esta premisa. 142. A la segunda premisa del apelante,47 debe indicar la Sala que, contrario a lo alegado, del análisis del proceso disciplinario no se advierte que se hubieran practicado o incorporado pruebas que supusieran una vulneración flagrante de su derecho al debido proceso, al punto de justificar la nulidad de los actos enjuiciados. 143.
Por una parte, las evidencias recaudadas en la indagación preliminar no vulneraron el debido proceso, pues la autoridad que las recaudó tenía competencia para hacerlo según en numeral segundo inciso 448 y numeral tercero49 de la parte resolutiva del auto de apertura del 8 de febrero de 2011, tal y como lo indicó el a quo. 144. Y si bien, por fuera de los seis (6) meses que establece la ley para adelantar la indagación preliminar, se ofició a la registraduría municipal y al concejo municipal para que allegaran el acta de posesión y de sesión en la que se eligió al actor como presidente de la entidad edilicia en el año 2010 -el 11 de enero de 2012-, lo cierto es que, una vez incorporados dichos documentos al proceso, el disciplinado tuvo oportunidad de conocerlos, analizarlos y controvertirlos durante las etapas de descargos, alegatos y apelación. Por ende, 47 «(…) relativa a que se validaron, apreciaron y aplicaron en el proceso pruebas incorporadas en la indagación preliminar y en segunda instancia pese irregularidades en su práctica» 48 «Ordenar la práctica de las siguientes pruebas (…) 4.
Las demás que surjan de las anteriores y que a criterio de la comisionada sirvan para el total esclarecimiento de los hechos investigados» 49 «Comisionar a la doctora (…) profesional universitaria adscrita a esta provincia, para la práctica de las pruebas ordenadas (…)» Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 no se advierte que tal incorporación haya vulnerado su derecho de defensa ni sus garantías fundamentales. 145.
Por otra parte, en relación con la práctica de pruebas en segunda instancia, se observa que, en efecto, mediante auto del 27 de marzo de 2015, la Procuraduría Regional del Tolima decretó pruebas con el fin de oficiar a la Oficina de Archivo del Fondo Documental de Historias Vehiculares del municipio de San Sebastián de Mariquita -Tolima, para que informara acerca de la vinculación del contratista.
En respuesta, el 16 de abril de 2015, se certificó que Jhon Alexander Santofimio no se encontraba, ni se había encontrado, vinculado a ese municipio. 146. No obstante, en el expediente disciplinario no obra constancia de que dicha prueba hubiese sido trasladada al disciplinado. 147. Ahora bien, debe reiterarse que la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha privilegiado el derecho sustancial sobre el formal, lo cual implica que no todo defecto en el procedimiento disciplinario conlleva necesariamente la nulidad de lo actuado.
Solo cuando se demuestre una vulneración efectiva al derecho de defensa y contradicción del investigado se configura una transgresión que amerite tal consecuencia. 148. En el asunto de marras, aunque en apariencia podría advertirse una violación al debido proceso, lo cierto es que esta no se configura, en tanto que las pruebas recaudadas en segunda instancia por la autoridad disciplinaria no fueron determinantes para sustentar su decisión. Más bien, se trataron de pruebas complementarias que sirvieron para corroborar información previamente valorada en el fallo de primera instancia. 149.
En efecto, se recuerda que, al presentar sus descargos, el actor aportó pruebas con el fin de controvertir los cargos formulados en su contra. Entre ellas, incluyó un certificado expedido el 13 de junio de 2010 por la coordinadora de archivo, Ruth Lucena Ocampo, en el que se deja constancia de que, aparentemente, Jhon Alexander Santofimio había laborado en el archivo del fondo documental de historias vehiculares de la sede de la oficina del municipio de Mariquita por un periodo de tres (3) meses.
Con dicha prueba, el disciplinado consideró acreditada la experiencia e idoneidad del contratista para suscribir la orden de prestación de servicios, por la cual, a la postre, fue sancionado disciplinariamente. 150. La Procuraduría Provincial de Ibagué, en el fallo de primera instancia, concluyó que dicho documento no era suficiente para acreditar la experiencia del contratista, ya que no contaba con sello oficial ni detallaba la actividad desarrollada, la calidad en que se prestó el servicio o las fechas correspondientes.
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 151. Al impugnarse la decisión, el actor reiteró la validez del documento, y como respuesta, al resolverse el fallo de segunda instancia el 30 de abril de 2015, se confirmó que el certificado expedido por la Oficina de Tránsito de Mariquita no era suficiente para desvirtuar la falta cometida. 152.
Ello, porque al solicitarse los documentos de la orden de prestación de servicios 002 de 2010 que reposaban en el archivo del Concejo Municipal de Venadillo, aquella pieza no se encontraba. Además, al igual que lo sostuvo el operador disciplinario de primera instancia, de su lectura no se desprende el período exacto en que el contratista supuestamente prestó sus servicios, razón por la cual carece de credibilidad para sustentar la experiencia requerida.
Esta circunstancia fue corroborada con el certificado expedido por el municipio de Mariquita en la segunda instancia. 153. En esa medida, si bien existió una irregularidad procesal en el trámite de segunda instancia, consistente en la falta de traslado de la prueba recaudada, ello no implica, por sí solo, una vulneración al derecho de defensa y contradicción del disciplinado que conlleve la nulidad de lo actuado. 154.
Como se dijo, en las actuaciones sancionatorias prima el derecho sustancial sobre el formal, y en el caso bajo estudio los elementos recaudados en segunda instancia no fundamentaron el criterio de la autoridad disciplinaria para determinar la configuración de la respectiva falta. En su lugar, aquellas pruebas sirvieron para cimentar dichos de paso que añadieron en abundancia los criterios utilizados en el fallo dentro de la sana critica para considerar que los elementos probatorios traídos al proceso por el disciplinado no eran suficientes para morigerar la falta cometida. 155.
En consecuencia, se reitera que no se vulneró el debido proceso en la practica de pruebas en el proceso disciplinario, por tanto, se desestimarán los argumentos vertidos por el apelante en cuanto a la segunda premisa. 156. En cuanto a la tercera premisa del apelante50, basta con decir, en línea con lo expresado en la sentencia de primera instancia, que al analizarse tanto el escrito de descargos, como el de alegatos de conclusión del proceso disciplinario, no se advierte que se hubiesen presentado solicitudes de nulidad.
Por lo tanto, se denegará igualmente este punto del recurso. 157. En conclusión, para esta Subsección, en el tránsito del proceso disciplinario bajo estudio no se acreditó la vulneración al debido proceso del demandante. 50«(…) inobservancia de las solicitudes de nulidad planteadas de su parte en los descargos y alegatos de conclusión del proceso disciplinario».
Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 158. Segundo interrogante: ¿La sanción impuesta al actor se fundamentó en una conducta atípica? 159. En la alzada se censuró que, para adecuar normativamente la conducta, la autoridad disciplinaria se remitió a normas derogadas. 160.
Contrario a ello, observa la Sala que, en el auto del 30 de septiembre de 2013, al formularse el pliego de cargos en contra del actor, la Procuraduría encuadró correctamente la falta endilgada en el cargo N° 2, en la medida que citó como normas violadas el artículo 6.° de la Constitución Política, el artículo 82 del Decreto 2474, modificado por el Decreto 4266 de 2010, los artículos 3.° y 4.° de la Ley 1406 de 2010 y los artículos 24 y 29 de la Ley 80 de 1993, subrogado por la Ley 1150 de 2007.
Conforme a ellas se estructuró la falta gravísima contenida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. 161. En particular, el recurso reprocha que los artículos citados en el pliego de la Ley 80 de 1993 fueron derogados posteriormente, lo cual no fue tenido en cuenta por la Procuraduría. Sin embargo, de la lectura de los artículos referenciados en el pliego de cargos y en los fallos, se colige que tales disposiciones fueron citadas teniendo en cuenta su subrogación mediante la Ley 1150 de 2007, lo que desvirtúa la afirmación del apelante. 162.
También se alegó en el recurso que el contratista Jhon Alexander Santofimio era competente e idóneo para celebrar la orden de prestación de servicios 002 de 2010, mediante la cual desarrolló actividades de recolección, limpieza y organización del archivo del concejo municipal de Venadillo. No obstante, en criterio de esta Subsección, las pruebas obrantes en el expediente demuestran lo contrario. 163.
En particular, dentro de la hoja de vida del contratista, presentada en la etapa precontractual, y en los demás documentos que reposaban en los archivos de la entidad edilicia al momento de la inspección realizada por el personero municipal el 28 de enero de 2012 y los otros documentos del proceso disciplinario, solo se acreditó que el contratista contaba con formación como tecnólogo en costos y estudiante de décimo semestre de contaduría pública. 164.
Sin embargo, según lo dispuesto en los artículos 3.° y 4.° de la Ley 1409 de 2010, para la época de celebración del contrato se requería formación profesional en programas archivísticos impartidos por instituciones de educación superior, para poder ejercer actividades de esta naturaleza Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 165.
Además, en concordancia con lo señalado en los fallos disciplinarios, el certificado51 con el cual el actor pretendió acreditar posteriormente la experiencia del contratista tampoco ofrece certeza ni claridad sobre las funciones desempeñadas, pues carece de datos relevantes como las actividades específicas realizadas y las fechas de prestación del servicio. 166.
Igualmente, el recurrente reprochó que la presentación de los antecedentes penales, disciplinarios y la hoja de vida en -formato único de hoja de vida-, eran requisitos subsanables, pues no otorgaban puntaje. 167. Empero, la Sala difiere de ese planteamiento, pues como se indicó en el fallo disciplinario de segunda instancia, el artículo 1.° de la Ley 190 de 1995 exige que todo aspirante a celebrar un contrato de prestación de servicios debe presentar –(…) el formato único de hoja de vida debidamente diligenciado (…)- y su parágrafo indica que –quien fuera nombrado para ocupar un cargo o empleo público o celebre un contrato de prestación de servicios con la administración deberá, al momento de su posesión o de la firma del contrato, presentar certificado sobre antecedentes expedido por la Procuraduría General de la Nación y el certificado sobre antecedentes penales expedido por el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS(…)-. 168.
Por lo tanto, al omitir este procedimiento y contratar con el señor John Alexander Santofimio, sin el cumplimiento de los requisitos que establecen los artículos 3.° y 4.° de la Ley 1409 de 2010 y el artículo 82 del Decreto 2474. modificado por el Decreto 4266 de 2010, incurrió en la falta descrita numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 200252, por la vulneración de los artículos 24 y 29 de la Ley 80 de 1993, subrogados por la Ley 1150 de 2007.
En consecuencia, los argumentos planteados en el segundo cargo son improcedentes, en tanto que la conducta enrostrada al actor es típica y por tanto se aviene al orden jurídico. 169. En virtud de lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia, conforme con los fundamentos expuestos. Condena en costas. 170. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si era procedente condenar en costas a la parte vencida.
Sin embargo, a partir de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, tal sanción surgirá en la medida en que, fruto del análisis de la demanda -en nuestro 51 Certificado expedido el 13 de junio de 2010 por la coordinadora de archivo Ruth Lucena Ocampo, que deja constancia que John Alexander Santofimio laboró en el archivo del fondo documental de historias vehiculares de la sede oficina del municipio de Mariquita por un periodo de 3 meses. 52 «31.
Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley». Radicado: 73001 23 33 000 2019 00589 01 (4160-2017) Demandante: José Humberto Cruz Carrillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 caso, del recurso interpuesto-, se concluya que fue presentada con «manifiesta carencia de fundamento legal».
Así las cosas, se considera que los argumentos vertidos en el escrito impugnatorio no detentan aquella condición, pues la parte actora sustentó su posición en razones jurídicas que, aunque no fueron acogidas por la Sala, no se estiman irracionales y carentes de fundamento jurídico. En consecuencia, no se impondrá condena en costas. 171.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. ACATAR la sentencia de tutela de 24 de febrero de 2025, proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación, a través de la cual se ordenó emitir una nueva decisión en este proceso.
En consecuencia;
SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia de 11 de agosto de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima dentro de la demanda que, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada por el señor José Humberto Cruz Carrillo en contra de la Procuraduría General de la Nación.
TERCERO. NO CONDENAR en costas en segunda instancia.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.