Radicado: 11001-03-15-000-2024-03735-00 Accionante: Concepción María Tejada Mejía CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-15-000-2024-03735-00 Accionante: Concepción María Tejada Mejía Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela Tema: Tutela contra providencia judicial – debido proceso.

Subtema 1: Relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide en primera instancia la acción de tutela incoada por Concepción María Tejada Mejía, en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela. Concepción María Tejada Mejía, presentó escrito en el que solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de gratuidad, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia con ocasión de la sentencia del 14 de junio de 2024, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 5001-33-33-014-2022- 00318-011 a través de la cual confirmó el fallo del Juzgado Catorce Administrativo Oral de Medellín que negó las pretensiones de la demanda (sin imponer condena en costas y agencias en derecho), pero, impuso condena en costas en segunda instancia. 1.2.

Hechos probados del proceso ordinario. De lo narrado por la parte accionante en el escrito de tutela y las pruebas allegadas al expediente, la Sala resume los siguientes: 1.2.1. La accionante promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y contra del Departamento de Antioquia, a la que fue asignado el número de radicado 05001-33-33-014-2022-00318- 00, con la pretensión de reconocer la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la ley 50 de 1990. 1.2.2.

El Juzgado Catorce Administrativo Oral de Medellín profirió sentencia el 14 de septiembre de 2023, con la que negó las pretensiones y se abstuvo de imponer condena en costas. 1.2.3. La accionante apeló la decisión, y expuso razones por las que consideró que le asistía derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria. 1 El proceso ordinario se promovió en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del Departamento de Antioquia.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03735-00 Accionante: Concepción María Tejada Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2.5. El recurso fue decidido por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión en sentencia del 14 de junio de 2024, en la que desestimó los argumentos presentados, y confirmó la decisión de primera instancia. Por otro lado, dicha corporación decidió imponer condena en costas en segunda instancia (ordinal segundo de la parte resolutiva), con fundamento en lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, y bajo las siguientes consideraciones: “Sobre la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo disponía lo siguiente: “Artículo 188.

Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. En razón a que el Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, debe entenderse que la remisión que hace el C.P.A.C.A., es a la normativa procesal vigente de aplicación inmediata y que para el asunto que nos ocupa es el artículo 365, disposición que introdujo un criterio eminentemente objetivo para determinar la procedencia de la condena en costas.

Sin embargo, el artículo 188 del C.P.A.C.A. fue adicionado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021, en los siguientes términos: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Lo anterior supone que se mantuvo el criterio objetivo que pregonaba la ley 1437 de 2011 para su imposición en procesos distintos a aquellos en lo que se ventile un interés público y previó un criterio subjetivo en relación con estos últimos para su condena.

Por lo anterior se condenará a la parte vencida al pago de las costas de esta instancia”. 1.3. Pretensiones y argumentos de tutela. 1.3.1. Concepción María Tejada Mejía, solicitó al juez constitucional el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de gratuidad, y dejar sin efectos parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, concretamente, el ordinal segundo (2°) de la parte resolutiva “donde no condena en costas en esta instancia” (sic). 1.3.2.

La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes argumentos: 1.3.2.1. Indicó que en la decisión cuestionada no estudió la conducta procesal asumida por la allí demandante para condenarla al pago de las costas y agencias en derecho, ni comprobó que en efecto estuvieran causadas. 1.3.2.2. Consideró vulnerado su derecho al debido proceso, dado que la sentencia de unificación del 11 de octubre de 2023 -que reguló lo atinente a la sanción moratoria- no dispuso la condena en costas a quien fungió allí como demandante; además, que, en oportunidades anteriores, el Consejo de Estado había reconocido el derecho a la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para los docentes oficiales, y, por tanto, contaba con elementos para formular la demanda. 1.3.2.3.

Se remitió al contenido del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, para indicar que en el proceso ordinario no aparecen probados los gastos judiciales dado que se Radicado: 11001-03-15-000-2024-03735-00 Accionante: Concepción María Tejada Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 trata de un asunto de puro derecho, y que no se acreditó temeridad o mala fe de parte de la demandante.

Agregó que, la norma no obliga a la imposición de condena en costas, sino que prevé que el operador judicial se pronuncie al respecto. 1.4. Trámite de tutela e intervenciones. 1.4.1. El Despacho del magistrado ponente, mediante auto del 23 de julio de 20242, admitió la acción de tutela, vinculó como terceros con interés a la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al Departamento de Antioquia, y al Juzgado Catorce Administrativo Oral de Medellín, a quien, además, solicitó, la remisión del expediente digital del proceso ordinario. 1.4.2.

El Juzgado Catorce Administrativo Oral de Medellín3, aportó el link del expediente digital, y consideró que no se agotó el requisito de subsidiariedad dado que se encuentra pendiente el trámite de liquidación de costas y del auto que las aprueba, contra el que procede recurso de reposición y apelación. Agregó, que la accionante pretende crear una nueva instancia para que se estudie la imposición de la condena en costas. 1.4.3.

El Departamento de Antioquia4, allegó en medio digital el escrito de contestación a la demanda que presentó en el proceso ordinario ante el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Medellín, de la sentencia de unificación SUJ-032-S2- 2023, decretos de nombramientos, entre otros documentos. 1.4.4. Tribunal Administrativo de Antioquia 5, remitió el expediente digital, y solicitó se declare improcedente la acción de tutela dado que no superó el requisito de relevancia constitucional, sino que, pretende reabrir un debate meramente legal, que fue decidido en dos oportunidades por los jueces competentes. 1.4.4.

La Fiduprevisora S.A.6-7, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que los argumentos de la solicitud de amparo no se dirigieron a endilgar la vulneración de derechos fundamentales a la entidad. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.

Legitimación en la causa La legitimación en la causa por activa de Concepción María Tejada Mejía se encuentra acreditada, puesto que fue la demandante en el proceso ordinario de nulidad 2 Índice 0005 del aplicativo SAMAI. 3 Índice 0009 del aplicativo Samai, archivo identificado con el certificado F4C335BCFB4F7331 E407B1ACD883D572 AD1BB0E08DFC13EC BEBE63901BC90C8 4 Índice 0010 y 0011 del aplicativo SAMAI. 5 Archivo electrónico ubicado en el índice 0012 del aplicativo SAMAI, archivo identificado con el certificado 8EEB3D02F9BA152C 7D8524A1520126AB D94D43C2B6AC336A 0D4D0E204164A5C7 6 En calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 7 Índice 0013 del aplicativo Samai Radicado: 11001-03-15-000-2024-03735-00 Accionante: Concepción María Tejada Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 y restablecimiento del derecho en el que se emitió la sentencia del 14 de junio de 2024 objeto de tutela, y, por lo tanto, es el titular de los derechos fundamentales cuyo amparo pretende.

También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en la medida en que fue la autoridad que emitió el fallo del 14 de junio de 2024 que, según el tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 2.3 Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de Constitucional debe, de forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que aduce a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales8. 2.3.1.

Relevancia constitucional. En las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”9.

Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto10.

En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional fijó como criterios para definir el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional: i) que el debate en tutela gire en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a asuntos de mera legalidad o económicos; y, iii) que el reparo formule argumentos suficientes dirigidos a demostrar la configuración de un defecto. 8 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 9 Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 10 Cfr. sentencia C-590 de 2005.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03735-00 Accionante: Concepción María Tejada Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Además, indicó que, si la providencia objeto de reparos fue emitida por una Alta Corte, el estudio de procedibilidad debe ser mucho más estricto, lo que implica verificar la existencia de una actuación claramente arbitraria y violatoria de derechos fundamentales. 2.3.2.

Subsidiariedad Uno de los requisitos de procedibilidad es la subsidiariedad, que impide que la acción de tutela se use como un mecanismo principal, alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario;

(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial11.

En la sentencia T-401 del 2019 la Corte Constitucional delimitó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “(i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico” (La Sala subraya).

Así, un riguroso estudio de este requisito evita que la tutela sea utilizada para controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas ante el juez natural. 2.4. Caso concreto. En el asunto bajo estudio, el Tribunal Administrativo de Antioquia expuso, en la sentencia del 14 de junio de 2024 objeto de tutela, el artículo 188 del CPACA prevé un supuesto objetivo para imponer condena en costas que, en el caso particular, obedeció a que la apelación fue resuelta de manera desfavorable al recurrente, por lo que ordenó al juzgado de primera instancia la liquidación de estas.

Por su parte, Concepción María Tejada Mejía en el escrito de tutela, que la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de gratuidad, con la sentencia del 14 de junio de 2024, por la configuración de los defectos fáctico, sustantivo y de violación directa de la Constitución. En concreto, argumentó que la autoridad accionada debió tener en cuenta: i) que no incurrió en conductas temerarias o de mala fe; ii) que el asunto abordado en el proceso ordinario era de pleno derecho y que la demandada no incurrió en gastos judiciales; iii) que la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023 no impuso costas a la parte vencida; y iv) que el artículo 188 del CPACA no impone la obligación de condenar en costas. 11 Corte Constitucional.

Sentencia T-017 de 2012. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03735-00 Accionante: Concepción María Tejada Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.4.1. Pues bien, para la Sala es preciso denotar en relación con los dos primeros reparos, que la tutelante no indicó qué norma o precedente judicial imponía al tribunal al momento de imponer la condena en costas, emplear un criterio subjetivo de manera que fuera determinante establecer si la conducta procesal de la parte fue temeraria o de mala fe, o valorar que el proceso de nulidad y restablecimiento abordó un asunto de pleno derecho.

Además, tampoco explicó qué norma fue aplicada, no aplicada o interpretada indebidamente en la sentencia del 14 de junio de 2024, de suerte que no fuera posible para el juez ordinario de segunda instancia, por un lado, acoger el criterio objetivo y previsto en el numeral 1 del artículo 365 del CGP, que dispone condenar en costas a quien se le haya resuelto desfavorablemente un recurso de apelación como ocurrió en el caso concreto.

En cuanto al argumento de que la entidad demandada no incurrió en gastos judiciales, cabe advertir que, de acuerdo con la orden impuesta en la sentencia 14 de junio de 2024, corresponderá al juez de primera instancia realizar la respectiva liquidación de las costas, decisión que la parte interesada podrá controvertir con los recursos procedentes en caso de no estar conforme, en los términos del artículo 366.5 del CGP12. 2.4.2.

La parte tutelante también arguyó que en el fallo de unificación SUJ-032-CE-S2- 2023 del 11 de octubre de 2023 no impuso costas a la parte vencida, aspecto que, según afirmó, no consideró el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia del 14 de junio de 2024. Sobre este punto, una vez la Sala revisó la referida providencia, encontró que la Sección Segunda ha acogido en algunas de sus providencias, una postura consistente en que, en los casos resueltos por sentencias que unificación en aplicación de las reglas allí definidas, no condena en costas al amparo de los principios de buena fe y confianza legítima13.

En ese orden, es preciso advertir que, la postura asumida por la Sección Segunda en determinados eventos no es regla jurisprudencial para el caso concreto que, de no ser atendida, implique un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, por cuanto la sentencia del 14 de junio de 2024 no es un fallo de unificación, más aún, cuando el Tribunal Administrativo de Antioquia aplicó las normas del CPACA y del CGP que regulan de manera expresa lo relacionado con la condena en costas. 2.4.3.

Finalmente, frente al cargo atinente a que el artículo 188 del CPACA no impone a los jueces la obligación de condenar en costas, la Sala observa que dicho reparo está dirigido a formular una solución favorable a los intereses de la tutelante que no tiene la entidad suficiente para sustentar la configuración de un defecto en la sentencia del 14 de junio de 2024, pues el argumento no implica que, en todo caso, el Tribunal accionado no se podía pronunciar y resolver sobre la condena en costas. 12 Ver sentencia de unificación emitida la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 31 de mayo de 2022, expediente 11001-03-15-000-2021-11312-00 (IJ). 13 Entre otras, se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 3 de junio de 2021, radicación: 66001-33-33-000-2015-00309-01(0632-2018) SUJ-024-CE-S2-202; sentencia del 9 de septiembre de 2021, radicación: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) SUJ-025- CE-S2-2021; sentencia del 28 de julio de 2022, radicación: 25000234200020130238001 (2656-2014) SUJ-028-CE-S2-2022.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03735-00 Accionante: Concepción María Tejada Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.4.4. De lo expuesto, la Sala considera que el escrito de amparo no superó el requisito de relevancia constitucional, pues la parte actora, lejos de exponer las circunstancias por las que consideró que la decisión censurada vulneró sus derechos fundamentales, digirió sus argumentos únicamente a debatir los fundamentos legales con los que el tribunal resolvió imponer condena en costas en segunda instancia, con miras a que se profiera una nueva sentencia en la que se acoja la interpretación que la consideró correcta.

Esto, pese a que la Corte Constitucional ha indicado con precisión que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”14. Además, el cargo sobre la inexistencia de gastos judiciales dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, no supera el requisito de subsidiariedad, puesto que le corresponde a la parte demandante, una vez el juez de primera instancia liquide las costas, controvertir dicha decisión por con los recursos procedentes, conforme al artículo 366.5 del CGP.

En consecuencia, se declarará improcedente la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Concepción María Tejada Mejía, en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y Cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SFGS 14 Sentencia SU215/22