Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo Demandado: Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores Temas: Reajuste anual de asignación salarial y prima especial.

Servidor de la planta externa del Ministerio de Relación Exteriores. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 18 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Elías Ancizar Silva Robayo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo1 en orden a que se declarara la nulidad del Oficio S-DITH-20-024809 del 25 de noviembre de 2020, por medio del cual el Ministerio de Relaciones Exteriores le negó el reajuste de la asignación básica, el incremento de la prima especial, y la reliquidación y pago del mayor valor de las prestaciones sociales y aportes a seguridad social de acuerdo con dichos reajustes. 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo 2.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: 2.1. La declaración de la excepción de inconstitucionalidad y la inaplicación de los decretos 1101 de 2015, artículo 21, literal a); 229 de 2016, artículo 21, literal a); 999 de 2017, artículo 21, literal a); 330 de 2018, artículo 21 literal a); y 1011 de 2019, artículo 19, literal a); que exceptúan de su aplicación a los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan servicio en el exterior, ello, por ser contrarios a los artículos 14, 43, 48 y 53 de la Constitución Política; 2.2.

El reconocimiento y pago del reajuste de la asignación básica en igual porcentaje al otorgado mediante decretos anuales a los servidores públicos del orden nacional; 2.3. El pago del incremento de la prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014, así: para el año 2015, en un 4.66%; para el año 2016, en un 7,77%; para el año 2017, en un 6,75%; para el año 2018, en un 5,09% y para el año 2019, en un 4,5%; 2.4.

El pago del mayor valor de las prestaciones sociales, tales como las primas de servicios, de vacaciones, de navidad, de costo de vida, las bonificaciones por servicios prestados y especial de recreación, incremento por antigüedad, cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, viáticos y menaje de traslado, en atención al reajuste de la asignación básica y al incremento de la prima especial contenida en el Decreto 2348 de 2014, desde el año 2015; 2.5.

El pago de los viáticos, menaje de traslado y prima de instalación por su desplazamiento a San Francisco (Estados Unidos) que fueron liquidados con base en las escalas salariales determinadas en pesos cuando debieron ser reconocidos en dólares según lo previsto en el Decreto 2348 de 2014; 2.6. El pago de los intereses de mora sobre el reajuste de la asignación básica, la prima especial y de las prestaciones sociales desde el año 2015; 2.7.

La reliquidación del mayor valor en el monto de los aportes pensionales, así como sus intereses moratorios, con destino a las administradoras a las cuales ha estado afiliado desde el 9 de enero 2015 y hasta la fecha del pago efectivo; 2.8. La liquidación de la condena con los multiplicadores de costo de vida en dólares establecidos por la Organización de las Naciones Unidas mediante la «Circular Consolidada de Ajuste por Destino» o, en subsidio, con la tasa de cambio del dólar de los Estados Unidos que resulte aplicable y certificada por el Banco de la República; y 3 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo 2.9.

La condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2. Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Elías Ancizar Silva Robayo fue nombrado en provisionalidad en la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores, inicialmente, en el cargo de ministro plenipotenciario, código 0074, grado 22, adscrito al Consulado General de Colombia en San Francisco (Estados Unidos), mediante Decreto 2050 del 16 de octubre de 2014 en el que se posesionó el 9 de enero de 2015; luego, en igual cargo pero adscrito al Consulado General de Colombia en Ciudad de México (Estados Unidos Mexicanos), mediante Decreto 1264 del 2 de agosto de 2016 del que se posesionó el 1° septiembre de 2016 y, finalmente, en el cargo de ministro consejero, código 1014, grado 13, adscrito al Consulado General de Colombia en Santiago de Chile (Chile), mediante Decreto 1385 del 2 de agosto de 2018 en el que se posesionó el 21 de agosto 2018. 3.2.

Prestó sus servicios hasta el 29 de diciembre de 2019. 3.3. El gobierno nacional estableció las escalas de aumento en la asignación básica salarial de los servidores públicos del nivel nacional, entre ellos, la de los vinculados a los ministerios, sin embargo, en los decretos anuales a través de los cuales se hizo dicho reajuste se señaló que, salvo disposición expresa en contrario, estos no le eran aplicables a los empleados públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestaran sus servicios en el exterior.

Como consecuencia, su asignación básica no fue reajustada en los períodos de vinculación antes referenciados. 3.4. El gobierno nacional no expidió la norma especial para ajustar la asignación básica de los empleos del Ministerio de Relaciones Exteriores, adscritos a las Embajadas, Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares en el Exterior y tampoco incrementó la prima especial durante los años 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019 como lo exige el Decreto 2348 de 2014. 3.5.

El 4 de agosto de 2020, solicitó ante el Ministerio de Relaciones exteriores, entre otros, el reconocimiento y pago del reajuste de la asignación básica en igual porcentaje al que le fue reajustado a los servidores públicos, el incremento de la prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014, y la consecuente reliquidación y el pago del mayor valor de las prestaciones sociales que devengó, comoquiera que dichos conceptos [asignación básica y prima especial] son factores salariales que inciden en la liquidación de estas. 3.6.

Mediante el acto administrativo S-DITH-20- 024809 del 25 de noviembre de 2020, el Ministerio de Relaciones Exteriores negó la anterior petición y no concedió 4 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo recurso alguno en contra de su decisión. 3.7. El 19 de marzo de 2021, presentó solicitud de conciliación extrajudicial con radicación E-2021-152927 y el 10 de junio de 2021 se celebró la audiencia, en la que se declaró fallida por la imposibilidad de llegar a un acuerdo a causa de la falta de ánimo conciliatorio de la parte convocada. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 13, 25 43, 53 y 93 de la Constitución Política; 2 y 4 de la Ley 4ª de 1992; 5 del Decreto 2348 de 2014; y los convenios 100 y 111 de la OIT. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos2: 5.1. Los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestaron su servicio en el exterior, así como los regidos por el régimen salarial y prestacional del Decreto 2348 de 2014 resultaron sometidos a un trato desigual y discriminatorio por cuanto, sin justificación objetiva y fines constitucionales admisibles, se les privó del derecho al reajuste de la asignación básica y de la prima especial, lo que resultó contrario a los demás servidores del orden nacional, incluidos los que prestan sus servicios en el exterior pero que no se acogieron al régimen contenido en el citado decreto, quienes sí recibieron tanto el reajuste de la asignación básica como el incremento de la prima especial. 5.2.

Los beneficios contenidos en el artículo 62 del Decreto 274 de 2000 tales como viáticos, menaje de traslado y prima de instalación le fueron pagados en pesos cuando debieron ser en dólares según el Decreto 2348 de 2014, pues aunque fue mediante el Decreto 2050 del 16 de octubre de 2014 que se le nombró en el cargo de ministro plenipotenciario, código 0074, grado 22, adscrito al Consulado General de Colombia en San Francisco, tomó posesión de este hasta el 9 de enero de 2015, esto es en vigencia del Decreto 2348 de 2014, razón por la que era procedente la liquidación de los beneficios en dólares.

Lo anterior, comoquiera que la causación de aquellos ocurre por cuenta del desplazamiento y de la prestación del servicio y no por el nombramiento, como erradamente lo consideró el ministerio en el acto acusado. 5.3. Con la negativa del ministerio se vulneraron los postulados constitucionales y los convenios de la OIT antes citados, pues se dio un trato discriminatorio entre trabajadores que, en cumplimiento de igual labor y responsabilidades, fueron remunerados de forma diferente sin justificación alguna.

Aunado a que, constituyó un argumento falaz e ilegal violatorio de los derechos legales y constitucionales de 2 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 02Demanda y 15CorreoSuibsanaDemanda 5 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo los servidores públicos que prestaron su servicio en el exterior la manifestación según la cual el gobierno nacional omitió sus deberes y no expidió la norma contentiva del reajuste salarial. 5.4.

El reajuste se debió realizar para proteger el poder adquisitivo del salario, en el entendido de que era vital y móvil; y, en tanto que ha sido un derecho amparado por la Corte Constitucional que debe corresponder por lo menos al IPC del año anterior. 5.5. Los decretos 1101 de 2015, 229 de 2016, 999 de 2017, 330 de 2018 y 1011 de 2019 en lo relativo a la exclusión del reajuste de la asignación básica a los empleados del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan sus servicios en el exterior, no debieron aplicarse por ser contrarios a los artículos 14, 43, 48 y 55 de la Constitución Política.

La movilidad del salario es un derecho que proviene de la norma superior y que es de aplicación inmediata, es decir, que no requiere de desarrollo legal, por tal motivo no se le podía desconocer con el argumento del incumplimiento por parte del gobierno nacional en el ejercicio de sus obligaciones. Este derecho también se vulneró con la omisión del incremento anual de la prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014. 5.6.

La actuación omisiva consistió en no reajustar la asignación básica y la prima especial lo que incidió en su salario y desmejoró injustificadamente el ingreso base de cotización para efecto de aportes al sistema general de pensiones. 1.2. Contestación de la demanda 6. La nación, Ministerio de Relaciones Exteriores se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: 6.1.

El Decreto 2348 de 2014 fue el régimen salarial y prestacional que rigió al demandante durante su vinculación laboral en la planta externa del ministerio. 6.2. Según la Ley 4ª de 1992, le corresponde al gobierno nacional fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los empleados públicos de la rama ejecutiva nacional cualquiera que sea su sector, denominación, o régimen jurídico, dentro de los cuales se encuentran los del Ministerio de Relaciones Exteriores, específicamente, los funcionarios diplomáticos, consulares y administrativos del servicio exterior.

Y para tal efecto ha proferido los decretos 62 de 1990, 87 de 1994, 92 de 1995, 53 de 1996, 62 de 1997, 42 de 1998, 60 de 1999, 1484 de 2001, 195 de 2002, 856 de 2003, 3547de 2003, 2018 de 2004, 3357 de 2009 y 2348 de 2014. 6.3. Ahora bien, la prima especial fue creada en pesos colombianos por el Decreto 3357 de 2009 y fue reajustada por el gobierno nacional para las vigencias 2010 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019.

Por su parte, el artículo 5 del Decreto 2348 de 2014 creó una prima especial mensual en dólares para quienes 6 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo prestaban sus servicios en el Ministerio de Relaciones Exteriores en el exterior y se vincularan a partir de su vigencia o se acogieran al régimen en él establecido, la cual constituiría un factor salarial para todos los efectos y su incremento anual se haría conforme lo dispusiera el gobierno nacional, que, en ejercicio de su potestad reglamentaria no determinó incremento alguno durante las vigencias 2015 a 2019, ni para la asignación básica, sino hasta el año 2020. 6.4.

En esa medida, las actuaciones administrativas del ente Ministerial se ajustaron a las normas aplicables, en garantía del principio de legalidad y no fueron contrarias a los postulados constitucionales, en tanto, no era posible que se le aplicara al demandante la parte favorable del régimen especial [Decreto 2348 de 2014] y la del régimen general de los demás servidores públicos. 6.5.

La coexistencia de regímenes para la planta interna y externa del ministerio busca un tratamiento equitativo que permita a los funcionarios sufragar las erogaciones de acuerdo con las características propias del empleo y sus condiciones, sin que ello dé lugar a generar condiciones más favorables de unos frente a otros. 6.6. No se manifestó el desconocimiento de disposiciones puntuales de los convenios 100 y 111 de la OIT y tampoco se encontró incompatibilidad entre las normas acusadas y el articulado de tales convenios. 6.7.

El acto administrativo acusado no rechazó las reclamaciones, sino que explicó la procedencia de los emolumentos otorgados, por lo tanto, es un acto informativo y, en ese sentido, no era enjuiciable ante la jurisdicción3. 6.8. Propuso las siguientes excepciones de mérito: i) prescripción del derecho para reclamar reliquidación de salarios y demás emolumentos salariales; ii) cumplimiento de un deber legal por parte de la administración; iii) especialidad del servicio exterior; y iv) genérica. 1.3.

La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia proferida el 18 de agosto de 2022 negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas. Para tal efecto se pronunció así4: 7.1. La fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados del Ministerio de Relaciones Exteriores es una competencia exclusiva y reservada por la Constitución y la ley al gobierno nacional y, en desarrollo de las normas generales de la Ley 4ª 3 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 20ContestacionDemandaMinRelacionesExteriores 4 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 47Sentencia 1ra Inst. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo de 1992, la definición de esta escala salarial es de carácter especial, de manera que no se encuentra sujeta a las decisiones que adopta el gobierno respecto de los demás empleos públicos de la rama ejecutiva.

Por lo tanto, en principio, no eran aplicables las normas generales de los servidores públicos a los funcionarios de la planta externa del mencionado ministerio. 7.2. Comoquiera que el demandante alegó la vulneración al principio a la igualdad previsto en la Constitución y Tratados Internacionales de la OIT, se verificó, a través del juicio integrado de igualdad, la procedencia del test de igualdad5 con sus respectivas consecuencias.

Para ello, se estudiaron los requisitos de comparación, igualdad y justificación del juicio integrado6. 7.3. El hecho verificado fue la negativa de otorgar al demandante el incremento salarial y prestacional en igual porcentaje que se dio a los demás empleados públicos. Al abordar el criterio de comparación se encontró que el Consejo de Estado en oportunidades anteriores había señalado que el servicio exterior se rige por el principio de especialidad, lo que influye en el diseño de la estructura funcional de la entidad al igual que en los derechos reconocidos a sus empleados entre quienes se han establecido diferencias de trato razonables.

En consecuencia, «la definición de los salarios del personal al servicio de la planta externa del Ministerio es de carácter especial, de manera que esta materia no se encuentra sujeta a las decisiones que adopta el Gobierno Nacional respecto de los demás empleos públicos de la rama ejecutiva»7 (sic). Lo anterior implicó que, al comparar los cargos de la planta externa del ente ministerial y los de la rama ejecutiva del orden nacional se concluyera que estos no son iguales por cuanto el personal en misión diplomática presta un servicio que busca satisfacer las necesidades propias de las relaciones internacionales, por lo que, para tal fin se requieren funcionarios altamente calificados en las materias relativas a la política exterior, por ello, tienen una normativa basada en especificidades y, en consecuencia, no son grupos comparables con los de la rama ejecutiva del orden nacional.

Por lo tanto, no se superó el primer requisito del juicio integrado. 7.4. No era procedente la inaplicación por inconstitucionalidad de la exclusión de los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestaban servicio en el exterior de la aplicación de las disposiciones contenidas en los decretos anuales que fijaron las escalas de asignación básica de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, pues si bien dichos empleados tenían derecho a la movilidad y al incremento salarial [los cuales no son absolutos], no podían darse en iguales porcentajes que al de los empleados públicos del territorio colombiano, porque los reajustes tienen como finalidad evitar la pérdida del poder adquisitivo 5 Sentencias C-015 de 2014, C-093 de 2001 6 Sentencia C-015 de 2014. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: William Hernández Gómez, Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000 23-25-000-2012-00122-01(4370-16) 8 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo como consecuencia del alza de precios que provoca la inflación en el país, la cual no es igual a la de otros países en los que se presta el servicio diplomático. 7.5.

Los incrementos salariales definidos por el gobierno nacional para los empleados públicos del territorio no eran aplicables a la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores ya que las cifras de inflación colombiana resultaban ajenas al contexto en el que se desenvolvían en San Francisco, Ciudad de México o Santiago de Chile en donde el demandante prestó sus servicios y, por ende, el reajuste inflacionario en Colombia no permitía acreditar que la remuneración laboral de este hubiese sufrido una pérdida de poder adquisitivo en aquellos lugares.

De lo que, además, no se aportó prueba. 7.6. En cuanto a que los viáticos, menaje y prima de instalación debían pagarse en dólares, el demandante se limitó a transcribir las normas que regulan dichas prestaciones sin presentar un argumento tendiente a discutir su indebida liquidación o su falta de pago. En todo caso, dicho reajuste era una pretensión consecuencial de la solicitud de movilidad salarial solicitada por lo que siguió la suerte de la citada pretensión. 1.4.

El recurso de apelación 8. Elías Ancizar Silva Robayo interpuso recurso de apelación en el cual manifestó lo siguiente8: 8.1. La elaboración jurídica sobre el criterio de comparación del juicio integrado de igualdad que hizo el tribunal fue errada puesto que, si bien es cierto el servicio exterior difiere por su naturaleza del que prestan otros servidores públicos al Estado en territorio nacional, también lo era que, tanto en la reclamación administrativa como en la demanda se señaló la vulneración del derecho a la igualdad entre iguales que no fue constatada por el tribunal.

Lo anterior, por cuanto, en el servicio exterior que presta el Ministerio de Relaciones Exteriores hay diversos cargos con iguales funciones, sin importar la misión diplomática a la que se pertenezca y existen diferentes esquemas de remuneración: unos empleados reciben su salario en pesos colombianos según el Decreto 3357 de 2009 y otros en dólares estadounidenses bajo el régimen del Decreto 2348 de 2014; ello genera una discriminación entre empleados que realizaron iguales funciones, pues a los que están bajo el Decreto 3357 de 2009 se les ha reajustado su salario básico y su prima especial según varios decretos emitidos entre 2015 y 2021 porque les aplican los incrementos establecidos por el gobierno nacional para los empleos en las entidades públicas de la rama ejecutiva del orden nacional, mientras que a los cobijados por el Decreto 2348 de 2014 no se les realizó incremento alguno sino hasta el año 2020. 8 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 49RecursoApelacionParteDemandante 9 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo 8.2.

La inflación afecta las remuneraciones y prestaciones de los miembros del servicio exterior independientemente de su ubicación geográfica y no se le debía exigir su acreditación por ser un hecho evidente. Lo anterior, se refuerza con el hecho de que el reajuste de la asignación básica dispuesto en el artículo 2 del Decreto 3357 de 2009 deja ver que el gobierno nacional quería establecer un mecanismo para contrarrestarla y que no se requería comprobar el impacto de la inflación según el territorio en el que se prestara el servicio, pues los aumentos salariales para los servidores regidos por el mencionado decreto se basan en los incrementos previstos para el resto de la rama ejecutiva del orden nacional al igual que para los agregados comerciales en el exterior según el Decreto Ley 274 de 2000. 8.3.

Contrario a lo indicado por el tribunal sí existen cargos iguales entre iguales con los cuales se puede realizar la prueba de igualdad propuesta, tanto entre funcionarios del servicio exterior que ocupan los cargos de ministro plenipotenciario y consejero remunerados en pesos [Decreto 3357 de 2009] y los servidores públicos del orden nacional, puesto que los incrementos efectuados a ambos obedecen exactamente a igual porcentaje.

En todo caso, la inflación a nivel global es un hecho notorio que no requiere de prueba. 8.4. Su remuneración se afectó por la inflación y la inamovilidad de la asignación básica y de la prima especial por la omisión en la expedición de norma que dispusiera un reajuste lo que a su vez incidió en la prima de costo de vida, que depende de los incrementos que se efectúan a los dos componentes anteriores. 8.5.

En la demanda sí se señaló el error en la liquidación de los viáticos, menaje y prima de instalación, para tal efecto se indicó que no se hizo con base en lo previsto en el Decreto 2348 de 2014 puesto que fueron liquidados con base en la escala salarial en pesos. 8.6. El tribunal omitió analizar el incumplimiento del gobierno nacional en incrementar la prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014, con lo cual convalidó el argumento del ministerio según el cual no tenía derecho al no haberse expedido norma alguna para ello pese a que era un imperativo legal. 8.7.

La defensa del Ministerio de Relaciones Exteriores se basó en la supuesta inexistencia de una obligación legal para reajustar la asignación básica y la prima especial, postura que ignora la vulneración de derechos constitucionales como la igualdad material y trato ante la ley, el principio de a trabajo igual salario igual, al salario mínimo vital y móvil, al trabajo, a la no discriminación y a la seguridad social y lo ubica en una posición de discriminación frente a otros servidores públicos del estado y, en particular, de los trabajadores del servicio exterior del Ministerio de Industria y Comercio, y de los del Ministerio de Relaciones Exteriores que no se rigen por el Decreto 2348 de 2014, quienes sí han recibido reajustes en su prima 10 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo especial. 8.8.

Resultaba procedente la realización del test de igualdad puesto que i) se probó la discriminación negativa de la cual fue objeto el personal regido por el Decreto 2348 de 2014; ii) hubo reajustes en la asignación básica y en la prima especial percibidas por el personal de planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores regido por el Decreto 3357 de 2009 en función del incremento de la asignación básica prevista para los servidores de la rama ejecutiva del orden nacional, lo que no ocurrió respecto de los regidos por el Decreto 2348 de 2014, por lo que era viable el juicio de igualdad entre iguales; iii) el reajuste realizado para los miembros de las misiones diplomáticas regidos por el Decreto 3357 de 2009 evidenció la existencia del fenómeno inflacionario y la necesidad de proteger a dichos servidores públicos de sus efectos; iv) los miembros del servicio exterior cobijados por el Decreto 2348 de 2014 no obtuvieron reajuste alguno, ni de asignación básica, ni prima especial, factores que inciden en la prima de costo de vida, de manera que fueron afectados en su capacidad adquisitiva; y v) la inflación es un hecho notorio, por lo tanto, no requiere de prueba. 8.9.

En consecuencia, se acreditó la afectación salarial y el detrimento de la capacidad adquisitiva de su salario en comparación con otros miembros de igual entidad que también prestaron sus servicios en el exterior y que tal discriminación desconoció los artículos 13, 25, 48 y 53 de la Constitución Política y la procedencia de las excepciones de inconstitucionalidad. 1.5.

Pronunciamiento en segunda instancia 8.10. Las partes no se pronunciaron en esta oportunidad9. 1.6. El Ministerio Público 9. El procurador delegado ante el Consejo de Estado guardó silencio10. 2. Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos 10. Se circunscriben a establecer lo siguiente: 10.1. ¿Elías Ancizar Silva Robayo tiene derecho al reajuste de la asignación salarial en iguales porcentajes a los que les fue reajustada a los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, incluidos a quienes prestaron servicios en planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores pero que estaban cobijados por el 9 Obra notificación a Índice 8 de samai 10 ibidem 11 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo régimen previsto por el Decreto 3357 de 2009 y, en consecuencia, a que se le reliquiden las prestaciones sociales y demás emolumentos causados durante su vinculación en dicha planta? 10.2.

¿El demandante tiene derecho al incremento en la prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014 en igual porcentaje al determinado para el incremento de los salarios y prestaciones de los demás servidores públicos del Estado, para el año 2015, en un 4,66%; para el año 2016, en un 7,77%; para el año 2017, en un 6,75%; para el año 2018, en un 5,09% y para el año 2019, en un 4,5%? 10.3.

¿A Elías Ancizar Silva Robayo se le debían liquidar los viáticos, menaje y prima de instalación requeridos por el desplazamiento a San Francisco (Estados Unidos de América) en dólares con fundamento en el Decreto 2348 de 2014, toda vez que le fueron pagados con base en una escala salarial determinada en pesos colombianos? 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1.

Determinación de los salarios de los empleos públicos 11. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 19, literal e) del artículo 150 de la Constitución Política corresponde al congreso dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

De este modo, existe una competencia compartida o concurrente entre el legislador y el ejecutivo para tal asunto y este último debe establecer los salarios y prestaciones sociales sin exceder los parámetros impuestos por el legislador. 12. Tales indicaciones fueron establecidas en la Ley 4ª de 1992 que en su artículo 2 ordenó al gobierno nacional tener en cuenta para determinar los salarios de los empleados públicos, entre otros aspectos, los siguientes: «j) [e]l nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño». 13.

De igual manera, en el artículo 3 ibidem se especificaron los elementos que conforman el sistema salarial de los servidores públicos a saber: «la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos». 14. En lo relacionado con la estructura del empleo, la Ley 909 de 2004 en su artículo 19, numeral 1, señaló que se entiende por tal «el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo».

Así mismo, indicó en el numeral 2 que cada empleo debe contener la descripción de las funciones para poder determinar las responsabilidades de su titular, el perfil de las competencias de experiencia y estudio necesarias para 12 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo ocuparlo y el tiempo de duración en caso de ser temporal. 15.

Esta corporación, con fundamento en el contenido de las normas citadas, ha señalado que el proceso de determinación de los salarios de los servidores públicos se refleja en el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos, el cual está compuesto por el nivel, la denominación, la clase, el código, el grado y la remuneración. 16.

Al respecto, se explicó cada componente así: «(i) [el] nivel, que los agrupa por su jerarquía con fundamento en la naturaleza de las funciones, responsabilidades y complejidad; (ii) denominación, esto es, el nombre o identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades que constituyen un empleo; (iii) clase, es decir, el grado de importancia dentro del nivel;

(iv) código, que hace referencia al número utilizado para el manejo sistematizado del régimen de clasificación y remuneración de cada cargo; (v) grado, que es el número de orden que indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherentes al ejercicio de las funciones; y (vi) la remuneración asignada a cada grado»11. 17.

Así pues, el gobierno nacional debe fijar el salario de un empleo público y dicha remuneración obedece a un análisis que tiene en cuenta todos los elementos explicados y que están contenidos en los artículos 2 y 3 de la Ley 4ª de 1992, sin que pueda fijarse por el ejecutivo sin atenderlos. 18. Por su parte, el artículo 1, literal a), ejusdem previó que el gobierno se encargaría de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados de la rama ejecutiva nacional, con independencia de su sector, denominación o del régimen jurídico al que estuvieren sometidos y, particularmente, para el caso del personal del servicio exterior colombiano el artículo 5 estableció unas reglas especiales por las que debe regirse.

Al respecto prevé que: «Artículo 5. En el caso de los funcionarios del servicio exterior, el Gobierno Nacional fijará la remuneración mensual en dólares de los Estados Unidos de Norteamérica. Para la determinación de la prima de costo de vida únicamente se tendrá en cuenta ese factor, el cual no podrá considerarse para ningún otro efecto.

Parágrafo. No obstante lo dispuesto en este artículo, cuando existan condiciones especiales, el Gobierno Nacional podrá fijar la asignación mensual en monedas diferentes al dólar de los Estados Unidos de Norteamérica, previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes. De la misma manera, el Gobierno Nacional podrá establecer primas especiales de gestión y representación en embajadas que el Gobierno Nacional determine». 11 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 19 de Julio de 2018, radicado 05001-23-31-000-2010-02233-01 (4879-2014) M.P. César Palomino Cortés; y del 11 de marzo de 2021, radicado 25000-23-42-000-2012-01272-02 (0221-2019) M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo 19.

Del artículo transcrito resulta evidente que la fijación de los salarios del personal del servicio externo colombiano es de carácter especial y por ello difiere de aquella que realiza el gobierno nacional respecto de los demás empleos públicos de la rama ejecutiva nacional a que se refiere el literal a) del artículo 1 antes mencionado. 20.

De ahí que los decretos en los que el gobierno ha determinado el incremento salarial anual y por ende las escalas de asignación básica de los empleos de la rama ejecutiva, corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, empresas sociales del estado, del orden nacional, han exceptuado expresamente de su aplicación a los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan servicio en la planta externa12. 21.

No obstante la exclusion anterior y en cumplimiento del citado artículo 5, tratándose de los funcionarios diplomáticos, consulares y administrativos del servicio exterior de Colombia, el gobieno nacional ha fijado incrementos en las asignaciones básicas mensuales, y ha otorgado la prima de costo de vida, el subsidio por dependientes, los gastos de representación y viáticos, entre otros, a través de los decretos 62 de 1990, 87 de 1994, 92 de 1995, 53 de 1996, 62 de 1997, 42 de 1998, 60 de 1999, 1484 de 2001, 856 de 2002, 3547 de 2003, 2078 de 2004, 3357 de 2009 y 2348 de 2014. 22.

Ahora bien, de conformidad con el paragrafo del artículo 5 antes trasncrito, y como lo señaló esta Sección en una oportunidad anterior «el ejercicio de la competencia en cuestión no puede ser ajeno a la situación económica global ni a la de los países involucrados pues, como señala su parágrafo, en los casos en que se presenten condiciones especiales, previamente acreditadas mediante concepto emitido por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, es factible que el gobierno determine que los salarios de personal del servicio externo se debe pagar en una divisa diferente al dólar»13.

Luego, está claro que para el ejercicio de la competencia atribuida al gobierno nacional relacionada con la determinacion de los salarios de los empleados públicos, especificamente, de los que prestan el servicio exterior, aquel debe atender y estar acorde con la realidad económica global y, en concreto, con la de los países sede de las misiones diplomáticas. 2.2.2.

En torno a la especialidad del servicio exterior colombiano 23. El presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias 12 Así lo señalan los Decretos ley 109 de 1985 y 62 de 1986; al igual que los Decretos 156 de 1987; 90 de 1988; 10 de 1989; 50 de 1990; 100 de 1991; 872 de 1992; 11 de 1993; 42 de 1994; 25 de 1995; 10 de 1996; 31 de 1997; 40 de 1998; 35 de 1999; 2720 de 2000; 1460 de 2001; 2710 de 2001; 660 de 2002; 3535 de 2003; 4150 de 2004; 916 de 2005; 372 de 2006; 600 de 2007; 643 de 2008; 708 de 2009; 1374 de 2010; 1031 de 2011; 853 de 2012; 1029 de 2013; 199 de 2014; 1101 de 2015; 229 de 2016; 999 de 2017; 330 de 2018; 1011 de 2019; se resaltan los que el demandante solicita se tengan en cuenta para el reajuste de la asignación básica que devengó. 13 Sentencia del 30 de enero de 2020, radicado 25000-23-25-000-2012-00122-01(4370-16), C.P. William Hernández Gómez 14 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo conferidas en los literales b), c) y e) del artículo 43 de la Ley 11 de 1991 expidió el Decreto 10 de 199214, por medio del cual reguló el servicio exterior de la República y la carrera diplomática y consular y derogó las disposiciones que hasta ese momento orientaban la materia.

El referido decreto en su artículo 3 estableció que «[e]l Servicio Exterior es un servicio especializado, profesional, jerarquizado y disciplinado, que se funda en el principio del mérito», tal y como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-129 de 1994: «La Carrera diplomática y consular tiene un régimen especial y diferenciado respecto de la Carrera administrativa.

Por tanto, no pueden aplicarse los mismos principios a las dos carreras, ya que el legislador extraordinario, teniendo en cuenta la naturaleza de las funciones atribuidas al servicio exterior, al Ministerio de Relaciones Exteriores y a las misiones diplomáticas y consulares, dispuso un sistema diferente, adecuado con las funciones propias dirigidas a desarrollar "en forma sistemática y coordinada todas las actividades relativas al estudio y ejecución de la política internacional de Colombia, la representación de los intereses del Estado colombiano y la tutela de los intereses de sus nacionales ante los demás estados, las organizaciones internacionales y la comunidad internacional». 24.

Ahora bien, en 1999 el presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 489 de 199815, profirió el Decreto Ley 1181, mediante el cual reemplazó el Estatuto Orgánico del Servicio Exterior y de Carrera Diplomática y Consular contenido en el mencionado decreto. Sin embargo, dicha norma fue declarada inexequible en sentencia C-920 de 199916. 25.

Con ocasión de la pérdida de vigencia de la anterior norma, mediante la Ley 573 de 2000 se revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley a través de las cuales regulara, entre otras materias, el servicio exterior, su personal de apoyo, la carrera diplomática y consular, y en general todos los asuntos relativos a su régimen de personal, con fundamento en la cual el gobierno nacional profirió el Decreto 274 de 2000, que contiene las disposiciones que actualmente regulan el servicio exterior de la república de Colombia y la carrera diplomática y consular. 26.

En lo que se refiere, el artículo 3 ejusdem prevé que el servicio exterior es «la actividad administrada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en desarrollo de la política exterior de Colombia, dentro o fuera del territorio de la República, con el fin de representar los intereses del Estado y de proteger y asistir a sus nacionales en el exterior» y entre los principios que orientan dicha función se incluyeron la moralidad, eficiencia, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad, transparencia, unidad e integralidad, confidencialidad y, en específico, la especialidad que alude a los «requisitos y condiciones derivados de las particulares características de la prestación del 14 Orgánico del Servicio Exterior y de la Carrera Diplomática y Consular. 15 Artículo 120, numeral 5, de la Ley 489 de 1998. 16 La Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto Ley 1181 de 1999, toda vez que, mediante providencia C-702 de ese año, declaró inexequible la norma que autorizó al presidente de la República para regular esa materia. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo servicio en desarrollo de la política internacional del Estado, a fin de garantizar la ejecución de las funciones asignadas y de las gestiones encomendadas con la dignidad, el decoro, el conocimiento y el liderazgo que dicha particularidad requiere». 27.

En consecuencia, la normativa que regula el servicio exterior y la carrera diplomática y consular encuentra su justificación en la naturaleza específica del servicio, cuya prestación efectiva requiere de personal idóneo, con formación y experiencia en la materia y que deriva en la procedencia para establecer situaciones administrativas especiales, tales como alternación, régimen de comisiones, disponibilidad y condiciones laborales especiales [artículo 13 del Decreto 274 de 2000]. 28.

En lo relacionado, por ejemplo, el artículo 60 ejusdem previó, por virtud del principio de especialidad, la procedencia para designar en cargos de carrera diplomática y consular a personas que no pertenezcan a ella, siempre y cuando «por aplicación de la ley vigente sobre la materia, no sea posible designar funcionarios de Carrera Diplomática y Consular para proveer dichos cargos» condición declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-292 de 2001 [con algunas salvedades y condicionamientos]; evento sobre el cual esta Corporación también se ha pronunciado para indicar que tal designación es admisible bajo unas reglas reiteradas17 y que se relacionan con el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 61 y la falta de disponibilidad de funcionarios inscritos en carrera. 29.

Así pues, el servicio exterior por sus especiales características se encuentra sometido a una serie de reglas que difieren en gran medida de aquellas que integran el régimen común de la función pública. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-173 de 2004, refiriéndose al régimen normativo de este, sostuvo que «es una normatividad basada en especificidades, pues se trata también de una función muy particular.

Las particularidades de este servicio y la protección a sus funcionarios se manifiesta de diversas formas»18. 30. Bajo este principio, la normativa colombiana ha establecido, en ciertos aspectos, un tratamiento diferenciado en cuanto a salarios, prestaciones, seguridad social y beneficios económicos entre el personal de la planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores y el de su planta externa, sin perjuicio de que dicho trato deba 17 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencias del 29 de enero de 2024, radicados 25000-23-41- 000-2023-00551-01 y 25000-23-41-000-2023-00150-01 18 En el mismo sentido, sobre el régimen especial que caracteriza la función pública en el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores la sentencia C-616 de 1996 precisó que «encuentra plena justificación en la naturaleza especial que comporta el servicio exterior; este servicio público satisface las necesidades propias de las relaciones internacionales de la Nación y como tal exige para su prestación un cuerpo de funcionarios altamente calificados en las materias relativas a la política exterior de la República».

Por su parte, la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación ha precisado que «el Servicio Exterior comporta una naturaleza especial pues tiene unas condiciones y connotaciones particulares inherentes a las necesidades propias de las relaciones del Estado con las demás Naciones que, además, por las características pluriétnicas y multiculturales, requiere de personal altamente calificado en las materias relativas a la política exterior de la República» (sentencia del 3 de mayo de 2018, radicación 250002325000201200956 01 (1658-16). 16 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo estar fundamentado en criterios de razonabilidad y proporcionalidad para no violar el artículo 13 de la Constitución Política19. 31.

Ejemplo de ello son los beneficios a los que tienen derecho los servidores que integran la planta externa tales como pasajes y viáticos por desplazamiento al exterior y de regreso al país; prima de instalación; transporte de menaje doméstico; y vivienda para embajadores20. 32. Valga mencionar que incluso entre los funcionarios que integran la planta externa del ministerio en mención es posible advertir tratos diferenciadores que no resultan discriminatorios por cuanto resultan razonables en virtud de las condiciones particulares de quienes desempeñan el respectivo empleo.

Para ilustrar lo anterior, se tiene que en los términos del parágrafo 3 del artículo 62 del Decreto 274 del 2000, el personal del servicio externo que resida en el país receptor de la misión diplomática no tiene derecho a los beneficios antes mencionados, lo que evidencia el trato diferenciador incluso entre servidores de la planta externa. 33.

En igual sentido, lo conceptuó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al resolver la siguiente pregunta: «¿Si un funcionario que al asumir su cargo manifiesta que se encuentra residenciado en el pais receptor, luego de haber renunciado al mismo se le deben reconocer los beneficios especiales por regreso al país, previstos en el Decreto Ley 274 de 2000, siendo que declara bajo juramento su voluntad de residenciarse en Colombia?».

En esta oportunidad, la Sala manifestó que el ente ministerial solo puede reconocer beneficios económicos a los sujetos y en las condiciones previstas en la ley; en cuyo caso el paragrafo 3 del artículo 62 ejusdem se refiere al condicionamiento de un desplazamiento desde Colombia al exterior, o desde un país extranjero a otro, comoquiera que la finalidad es beneficiar a los servidores que requieran desplazarse para prestar su servicio en el exterior, luego, quien reside en 19 La Corte Constitucional ha declarado la inexequibilidad de algunas normas que prevén condiciones laborales diferentes entre los funcionarios de la planta externa y de la planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Así, en sentencia C-173 de 2004, declaró inexequible la expresión «para los cargos equivalentes de la planta interna» contenida en el artículo 7º de la ley 797 de 2003, a través de la cual se permitía que, para efectos del cálculo del ingreso base de cotización de los funcionarios que prestan sus servicios en la planta externa del Ministerio de Relaciones exteriores, se tomará como base la asignación básica mensual y los factores salariales establecidos en las normas vigentes para los cargos equivalentes de la planta interna.

En dicha oportunidad, la Corporación concluyó que la aplicación de tal equivalencia «resulta abiertamente discriminatoria ya que permite que sólo a cierto sector de trabajadores estatales: los que laboran en el servicio exterior, se les liquiden sus prestaciones sociales, particularmente la pensión de jubilación, de acuerdo con el salario percibido por otros servidores que reciben sumas inferiores.

Así, mientras el monto de las prestaciones para la generalidad de trabajadores de los sectores público y privado es calculado de conformidad con el salario causado, el tratamiento recibido por quienes hacen parte del servicio exterior es sustancialmente diferente, sin que exista una justificación constitucionalmente razonable que ampare tal distinción».

En similar sentido, la sentencia C-535 del 24 de mayo de 2005 declaró la inexequibilidad del artículo 57 del Decreto 10 de 1992, que hacía referencia a la liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios de la planta externa con fundamento en los salarios devengados por quienes desempeñaban cargos equivalentes en planta interna.

La providencia destacó la inviabilidad de que persistieran esa clase de normas en el ordenamiento jurídico comoquiera que dan lugar a desigualdades que infringen la Carta Política. 20 Artículo 62 del Decreto Ley 274 de 2000. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo el pais receptor no requiere de tal desplazamiento para cumplir con la representacion encomendada21. 2.2.3.

Derecho a la movilidad del salario 34. Una consecuencia clara de la especial protección que el Estado debe brindar al trabajador es la exigencia legal y judicial del respeto por la dignidad y la justicia en la relación laboral. Directamente ligado con lo anterior se encuentra la obligacion de proporcionar una remuneracion acorde con las condiciones reales del trabajo como lo estipula el artículo 53 de la Constitucion, puesto que el salario es «la causa o el motivo desde el punto de vista de quien se emplea para establecer la vinculación laboral»22. 35.

Ahora bien, la movilidad salarial tiene su origen legal y constitucional en el artículo 53 Superior y está relacionada con el prinicpio de remuneracion mínima, vítal y movil que se ha establecido como «la capacidad de reajustar el salario estimando las fluctuaciones monetarias e intentando mantener su real poder adquisitivo»23. Ello, con el fin, de que al trabajador se le garanticen «en condiciones dignas y justas, su existencia material y la de su familia.

Además, dicha remuneración debe ser móvil, de modo que siempre guarde equivalencia con el precio del trabajo y mantenga su poder adquisitivo»24. 36. Por consiguiente, es preciso que cuando la economía refleja un alza en el precio de los bienes y servicios, los salarios no se devalúen y presenten una desmejora en las condiciones del trabajador.

Precisamente, para evitar tal situación es que, de forma periódica y atendiendo a los factores socioeconómicos del país, se debe realizar un ajuste de los salarios. 37. Respecto del salario mínimo, Colombia lo ha venido ajustando en relación del valor del Índice de Precios al Consumidor (IPC) + 1 punto porcentual como mecanismo para contrarrestar la inflación, pues solo así es posible garantizar que la remuneración laboral conserve su valor material. 38.

Con ese fin, el artículo 4 de la Ley 4ª de 1992 dispuso que el gobierno nacional debía modificar, año a año, el sistema salarial de los empleados de la rama ejecutiva nacional, del Congreso, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral, la Contraloría General de la República y los miembros de la Fuerza Pública, a través del incremento de sus remuneraciones. 39.

Ahora bien, auque el artículo 53 de la Constitución establece que el Congreso de la República debe expedir el estatuto del trabajo que incluya, entre otros aspectos, la remuneracion mínima vital y móvil, este mandato no ha sido cumplido por el 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 2 de noviembre de 2022, radicado interno 2483 22 Sentencia T-644 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz. 23 Sentencia SU 995 de 1999 24 Sentencia T-061 de 2018 18 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo legislador, no obstante, el maximo tribunal constitucional se ha referido a esta figura en diferentes oportunidades en las que, en esencia, ha manifestado que la actualización anual de los salarios busca proteger a los trabajadores de la pérdida del poder adquisitivo debido a la inflación y que para ello se le debe garantizar al gobierno la posibilidad de regular la materia según las variables económicas y las condiciones sociales25.

Así pues, no es admisible que el aumento del salario mínimo se base en una inflación proyectada en lugar de la real26. 40. En la sentencia C-931 de 200427, la Corte retomó los planteamientos expuestos en decisiones jurisprudenciales anteriores28 a efectos de plantear los criterios generales que deben tenerse en cuenta en relación con el alcance del derecho a la movilidad salarial: «a. El principio recogido en el inciso 1° del artículo 53 de la Constitución relativo al derecho del trabajador a recibir una “remuneración mínima vital y móvil” debe ser interpretado como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario. b. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ninguno en el Estado de Derecho, por lo cual puede ser limitado mas no desmejorado, desconocido o vulnerado. c. No resultan igualmente afectados por el fenómeno inflacionario todos los servidores públicos, por lo cual los límites impuestos al derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario pueden ser diferentes, según se trate de servidores que devengan salarios bajos, medios, o altos. d. Los reajustes deben ser anuales, cobijar a todos los servidores y acatar los criterios de equidad, progresividad y proporcionalidad. e. A pesar de que el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, las limitaciones que se introduzcan deben observar parámetros de razonabilidad […] La intensidad del juicio de razonabilidad en el caso de limitaciones al derecho de reajuste salarial de los servidores públicos es estricto, por cuanto las normas que las consagran pueden llegar a afectar derechos constitucionales como el salario móvil, el mínimo vital o la dignidad. f. A los servidores públicos a quienes se les limite el derecho, “el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar la actualización plena de su salario, de conformidad con las variaciones en el I.P.C.” g. Cada año al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto, si el Gobierno se propone limitar el derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario, debe justificar esta política indicando los fines perseguidos y los parámetros de 25 sentencia C-710 de 1999 26 sentencia C-815 de 1999 27 Por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 2 de la Ley 848 de 2003, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004. 28 sentencias C-1064 de 2001, C-1017 de 2003. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo orientación de dicha limitación, así como la magnitud de la misma.

Sobre esta exposición de razones, que puede acudir a finalidades de política macroeconómica, la Corte debe de aplicar un test de razonabilidad según criterios de escrutinio estrictos, para determinar si la restricción del salario en cada caso se encuentra constitucionalmente justificada. h. El contexto real y jurídico dentro del cual se expide la ley anual de presupuesto general de la Nación y las razones de política macroeconómica que se aduzcan a la hora de restringir el derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo real de su salario son relevantes a la hora de examinar la razonabilidad de dicha restricción. i. La necesidad del pronunciamiento de la Corte sobre los límites al derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario obedece al hecho constatado de que el legislador no ha expedido el estatuto del trabajo en desarrollo del artículo 53 de la Constitución, relativo, entre otros asuntos, al salario mínimo vital y móvil.

Por lo cual, mientras ese estatuto no sea expedido, los alcances de los derechos y principios constitucionales sobre este tema se deducen directa y exclusivamente de la interpretación de la Constitución» 41. De la lectura del aparte transcrito, se advierte que la Corte reiteró que el gobierno nacional debe tener en consideración criterios objetivos para determinar la viabilidad de realizar o no ajustes anuales.

En tal sentido, concluyó que no resultan igualmente afectados por el fenómeno inflacionario todos los servidores públicos, lo que justifica que se establezcan límites al derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario y que estos sean diferentes; y que la justificación para limitar el derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario, debe indicar los fines perseguidos y los parámetros de orientación de dicha limitación, así como su magnitud, para lo cual puede acudir a finalidades de política macroeconómica. 2.3.

Caso en concreto 42. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 42.1. Elías Ancizar Silva Robayo prestó sus servicios de la siguiente manera29: i) Mediante Decreto 2050 del 16 de octubre de 201430 se le nombró con carácter provisional en el cargo de ministro plenipotenciario, código 0074, grado 22, de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores, adscrito al Consulado General de Colombia en San Francisco, Estados Unidos de América, del cual tomó posesión el 9 de enero de 201531, y desempeñó ese empleo hasta el 31 de agosto de 2016.

En tal calidad ejerció las funciones de cónsul general de Colombia en San Francisco (Estados Unidos de América) y se desempeñó como jefe de la mencionada Oficina Consular. 29 Según consta en el certificado de cargos desempeñados visible a índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 04Pruebas. pág. 27 y 28 30 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 20ContestacionDemandaMinRelacionesExteriores, pág. 87 31 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 20ContestacionDemandaMinRelacionesExteriores, pág. 88 20 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo ii) A través del Decreto 1264 del 2 de agosto de 201632 se le nombró con carácter provisional en el cargo de ministro Plenipotenciario, código 0074, grado 22, de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores, adscrito al Consulado General de Colombia en Ciudad de México (Estados Unidos Mexicanos) del que tomó posesión el 1° de septiembre de 201633 y desempeñó el empleo hasta el 31 de enero de 2018.

En tal calidad ejerció las funciones de cónsul general de Colombia en Ciudad de México, Estados Unidos Mexicanos y se desempeñó como jefe de la mencionada Oficina Consular. iii) Con Decreto 149 del 22 de enero de 201834 se le nombró con carácter provisional en el cargo de secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores, código 0035, grado 25, de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores, del que tomó posesión el 1° de febrero de 201835 y desempeñó hasta el 20 de agosto de 2018. iv) Por medio del Decreto 1385 del 2 de agosto de 201836 se le designó en provisionalidad en el cargo de ministro consejero, código 1014, grado 13, de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores, adscrito al Consulado General de Colombia en Santiago de Chile (Chile) del que tomó posesión el 21 de agosto de 2018 y desempeñó hasta el 29 de diciembre de 2019.

En tal calidad ejerció las funciones de cónsul general de Colombia en Santiago de Chile, y se desempeñó como jefe de la mencionada Oficina Consular. 42.2. Por medio del oficio del 7 de octubre de 2020, el coordinador de nómina del Ministerio de Relaciones Exteriores certificó que el régimen salarial y prestacional que lo cobijó durante el período trascurrido en las anteriores vinculaciones (salvo el en el que se desempeñó como secretario general) fue el fijado por el Decreto 2348 de 201437. 42.3.

El 4 de agosto de 2020 presentó reclamación administrativa ante el Ministerio de Relaciones Exteriores para que, entre otras, se le reconociera y pagara el reajuste de la asignación básica en igual porcentaje al de los servidores públicos, y el incremento de la prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014, la diferencia 32 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 20ContestacionDemandaMinRelacionesExteriores, pág. 80 33 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 20ContestacionDemandaMinRelacionesExteriores, pág. 81 34 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 20ContestacionDemandaMinRelacionesExteriores, pág. 82 35 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 20ContestacionDemandaMinRelacionesExteriores, pág. 83 36 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 20ContestacionDemandaMinRelacionesExteriores, pág. 93 y 94 37 Según certificado del coordinador de nómina del Ministerio de Relaciones Exteriores visible a índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 20ContestacionDemandaMinRelacionesExteriores, pág. 97 21 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo de la reliquidación de las prestaciones causadas de acuerdo con los anteriores reajustes y los viáticos, menaje de traslado y la prima de instalación por el desplazamiento a San Francisco con base en el Decreto 2348 de 2014, teniendo en cuenta que fueron liquidados con las escalas salariales en pesos y no en dólares38. 42.4.

Mediante Oficio S-DITH-20-024809 del 25 de noviembre de 2020, el director de Talento Humano de la citada entidad le negó la anterior petición. Para tal efecto señaló que, el gobierno nacional, con sujeción a las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992 y a las facultades que le otorga la Constitución Política en la materia, durante las vigencias 2015 a 2019 no dispuso incrementar escalas salariales a favor de los empleados vinculados a la Cancillería que laboraban en el exterior y que estaban cobijados por el Decreto 2348 de 2014, calidad que ostentaba Elías Ancizar Silva Robayo; como sí lo hizo para el servicio interno a través de los decretos 1011 de 2015, 229 de 2016, 999 de 2017, 330 de 2018 y 1011 de 2019 en los que se exceptuó de su aplicación a los primeros.

Igual fundamento utilizó para negar el incremento de la prima especial. Y, que por tal razón entre los años 2015 y 2019 al no haberse reajustado la asignación básica y la prima especial no hubo incidencia en materia de aportes pensionales, ni en las prestaciones sociales, ni en los beneficios del artículo 62 del Decreto 274 de 2000, entre los que se encuentran los viáticos, menaje y prima de instalación. Frente a estos últimos manifestó que no era procedente la liquidación en dólares del desplazamiento hecho a San Francisco (Estados Unidos) porque el nombramiento de Elías Ancizar Silva Robayo había sido en el año 2014, en cuya anualidad le autorizaron los mencionados beneficios, esto es en vigencia del régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 3357 de 2009 (régimen en pesos) y pagados de acuerdo con la orden de pago 267841214 del 24 de octubre de ese año, y en esa medida el pago se había realizado en el momento en que se expidió al acto administrativo de nombramiento por ser una actuación paralela a la designación en el servicio exterior.

En cuanto a la prima de instalación se negó con el argumento de que solo se otorga al servidor que regresa al país al término de su misión en el servicio exterior, para lo que debe fijar su residencia en el país mediante afirmación escrita so pena de que prescriba de no hacerlo dentro de los 6 meses.39. 42.5. El 29 de septiembre de 2020 el coordinador de nómina del precitado ministerio certificó que la asignación básica mensual del demandante correspondía a la planta externa y relacionó los valores en dólares que le fueron pagados por concepto de asignación básica, prima especial, costo de vida, bonificaciones por servicios y recreación, primas de vacaciones, de servicio, de navidad y vacaciones entre los años 2015 al 201940, así: 38 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 04Pruebas. pág. de la 1 a la 7 39 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 04Pruebas. pág. de la 21 a la 26 40 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 04Pruebas. pág. de la 29 a la 32 22 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo 23 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo 24 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo 42.6.

Asimismo, obran certificados electrónicos de tiempo laborado en los que constan periodos de aportes a pensión, fondo de pensiones, factores salariales para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones [asignación básica y bonificación por servicios prestados] y el valor percibido en pesos41. 42.7. El responsable de la Tesorería del Grupo de Trabajo Financiero del Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores certificó los pagos que recibió el demandante por los conceptos de viáticos de comisión y de alternación, y de transporte entre los años 2014 y 2019;

Asimismo, señaló que el pago realizado en el año 2014 se efectuó de acuerdo con el Decreto de nombramiento 2050 del 16 de octubre de 2014 con la orden de pago 267841214 del 24 de octubre de ese año, por cuanto fue el momento en el que se dio trámite al acto administrativo y no en la fecha de posesión del funcionario en el año 201542. 42.8.

Consta el reporte de certificado de disponibilidad presupuestal para viáticos de alternación y menaje del 26 de junio de 201443 y expedidos entre los años 2018 y 2020. 42.9. Obra el estudio técnico de «modificación régimen salarial y prestacional de los 41 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 04Pruebas. pág. de la 33 a la 35 42 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 04Pruebas. pág. 43 43 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 20ContestacionDemandaMinRelacionesExteriores, pág. 89 25 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo servidores públicos del ministerio de relaciones exteriores que prestan sus servicios en el exterior»44 2.4.

Análisis sustancial del caso concreto 2.4.1. En torno al reajuste de la asignación básica del servidor de la planta externa del personal del Ministerio de Relaciones Exteriores 43. Para resolver el primer problema jurídico planteado, y teniendo en cuenta los hechos expuestos con anterioridad, que no se encuentran en discusión, se tiene que el demandante laboró como ministro plenipotenciario, código 0074, grado 22 y ministro consejero, código 1014, grado 13 en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, cargos respecto de los cuales funda su solicitud y los que probó haber desempeñado. 44.

El tribunal de instancia señaló que la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores es una competencia exclusiva y reservada por la Constitución y la ley al gobierno nacional y que, específicamente, en desarrollo del artículo 5 de la Ley 4ª de 1992, la definición de la escala salarial de quienes prestan el servicio exterior es de carácter especial, por lo que su régimen no está sujeto a las decisiones que adopta el gobierno nacional respecto de los demás empleos públicos de la rama ejecutiva del orden nacional. 45.

Empero, como en la demanda se planteó la vulneración del principio de igualdad verificó a través del juicio integrado tal vulneración y concluyó que no se superaba la etapa de comparación porque, justamente, en atención a la especialidad del servicio exterior y de las funciones de quienes prestan esa labor, aquellos servidores no pueden regirse por las normas que regulan a los demás de la rama ejecutiva del orden nacional, luego al comparar los cargos estos no son iguales a los de aquellos. 46.

Por su parte, el demandante en el recurso de alzada consideró que si bien es cierto la especialidad del servicio exterior difiere por su naturaleza del que prestan otros servidores públicos al estado en el territorio nacional, también lo es que existe una vulneración del derecho a la igualdad entre iguales, esto es entre los funcionarios del servicio exterior cobijados por el régimen salarial y prestacional del Decreto 3357 de 2009 a quienes les fue reajustada su asignación básica y los cobijados por el Decreto 2348 de 2014 a quienes no. 47.

Sobre el particular, la sala advierte que, aunque la parte demandante señaló en el escrito que el criterio de comparación entre iguales fue puesto de presente tanto en la reclamación administrativa como en la demanda, lo cierto es que pese a ser mencionado el régimen salarial y prestacional de los servidores cobijados por el 44 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», carpeta EXPDIG, documento 37RecursoReposiciónSubsidioApelaciónContraAuto 26 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo Decreto 3357 de 2009 su inconformidad se planteó sobre la base de la vulneración del derecho a la igualdad de los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan sus servicios en el exterior respecto de los del nivel ejecutivo del orden nacional, a quienes se les había efectuado el reajuste de la asignación básica y el incremento de la prima especial. 48.

No obstante, para la sala es clara la coexistencia de regímenes salariales y prestacionales dirigidos a quienes prestan sus servicios en el Ministerio de Relaciones Exteriores en el exterior contenidos en los decretos 3357 de 2009 y 2348 de 2014. Aunado a que dentro de la generalidad de los servidores de la rama ejecutiva están los de la plata externa del citado ministerio cobijados por el Decreto 3357 a quienes por disposición expresa se les aplica igual reajuste que a los primeros [empleados públicos de la Rama Ejecutiva, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Empresas Sociales del Estado del orden nacional], por lo que se considera pertinente analizar las etapas del juicio integrado de igualdad en las condiciones descritas. 49.

En resumen, la metodología del juicio integrado de igualdad consiste, en primer lugar, en determinar si los grupos entre los que se alega la desigualdad son comparables y si frente a ellos existe realmente una diferencia de trato en la norma. Para ello se debe definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica la medida analizada configura un tratamiento desigual entre iguales o igual entre desiguales; si es así, en segundo lugar, corresponde verificar si existen razones constitucionalmente válidas para justificar esa diferenciación, las cuales se clasifican en 3 grados de intensidad, leve, intermedio y estricto45. 50.

Para agotar el primer paso se tiene que los grupos objeto de comparación son los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan sus servicios en el exterior y que están cobijados, unos, por el régimen salarial y prestacional del Decreto 3357 de 2009 y otros, por el del Decreto 2348 de 2014. 51. El régimen salarial y prestacional dispuesto en el Decreto 3357 de 2009 prevé su aplicación obligatoria para «quienes presten sus servicios en el Ministerio de Relaciones Exteriores, tanto en el país como en el exterior, salvo para los funcionarios que permanezcan en el régimen salarial y prestacional contenido en el Decreto 2078 de 2004, y demás normas que lo modifiquen, reformen o adicionen, según lo dispuesto en el artículo 9o de este Decreto» (se resalta), por su parte, el contenido en el Decreto 2348 de 2014 está dirigido a «quienes presten sus servicios en el Ministerio de Relaciones Exteriores en el exterior, salvo para los funcionarios que permanezcan en el régimen 45 El Tribunal para este efecto aplicó la sentencia C-015 de 2014 que alude a 3 etapas, a saber: criterio de comparación; definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada.

Sin embargo, la jurisprudencia constitucional en recientes pronunciamientos ha considerado que estos pasos pueden en realidad sintetizarse en dos, lo cual no varía la lógica ni la metodología. En lo relacionado consultar la sentencia C-043 de 2021 27 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo salarial y prestacional contenido en el Decreto número 2078 de 2004 y en el Decreto número 3357 de 2009, y demás normas que los modifiquen, reformen o adicionen, según lo dispuesto en el presente decreto, quienes continuarán rigiéndose por las citadas disposiciones» (se resalta); ambos decretos aplican para el ejercicio de los empleos en sus diferentes niveles jerárquicos, esto es director, asesor, profesional, técnico y asistencial. 52.

De lo anterior, se infiere que en efecto ambos grupos de comparación son servidores públicos de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores que se rigen por normas y contextos de especialidad, en igual denominación de empleos y para el ejercicio del servicio exterior. Por lo tanto, sí se confrontan sujetos de igual naturaleza. 53.

Sin embargo, para la sala, aunque se tratan de grupos comparables se encuentran en diferente situación fáctica y jurídica. Para exponer las razones de la anterior conclusión, ha de aclararse que dichos grupos hacen parte de la categoría de servidores públicos a quienes se les debe garantizar una remuneración mínima, vital y móvil, la cual, como se expuso en precedencia, ha sido entendida por la jurisprudencia como la garantía en la equivalencia entre los derechos y obligaciones que emanan de las relaciones laborales, más concretamente entre el servicio y su remuneración y, para ello, se ha acudido al reajuste salarial con el objetivo de contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo y el encarecimiento del costo de vida en una economía inflacionaria que atiende a las condiciones socioeconómicas particulares del país. 54.

Ahora bien, por un lado, el Decreto 3357 de 2009 en lo referente a la asignación básica determinó que: «ARTÍCULO 2°. ASIGNACIÓN BÁSICA. De conformidad con lo señalado en el CONPES N° 3601 de 2009, a partir de la entrada en vigencia del presente decreto, la asignación básica mensual de los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores que presten sus servicios en el país o en el exterior, sin perjuicio de la moneda en que se efectúe el pago, será la que determine en pesos colombianos, anualmente el Gobierno Nacional para los empleos de las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional.» (se resalta) 55.

En tal medida, los decretos 1101 de 2015; 229 de 2016; 999 de 2017; 330 de 2018; y 1011 de 2019, por medio de los cuales se fijaron «las escalas de asignación básica de los empleos desempeñados por empleados públicos de la Rama Ejecutiva, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Empresas Sociales del Estado, del orden nacional» incidieron en el reajuste salarial del grupo de servidores públicos de la planta externa del ministerio a quienes les era aplicable el Decreto 3357. 56.

Por otro lado, el Decreto 2348 de 2014 estableció que la asignación básica 28 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo mensual de los empleos del Ministerio de Relaciones Exteriores ubicados en las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares sería pagada en dólares de los Estados Unidos de América.

Y, los decretos a través de los cuales el gobierno fijó la escala salarial anual de los años 2015 a 2019 referenciados en el párrafo anterior exceptuaron de su aplicación, salvo disposición expresa en contrario (por ejemplo, el artículo 2 del Decreto 3357), a los empleados públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan servicio en el exterior. 57.

Así pues, pese a que los grupos son comparables no se encuentran en igual situación fáctica y jurídica, pues a unos los rige un régimen salarial y prestacional determinado en pesos colombianos y a otros en dólares estadounidenses, luego, para los primeros se previó un reajuste en igual porcentaje a los que anualmente el gobierno nacional determina para los empleos de las entidades públicas de la rama ejecutiva del orden nacional -artículo 2 del Decreto 3357- por cuanto su remuneración está determinada en pesos colombianos al igual que la de aquellos. 58.

Por lo tanto, tal reajuste salarial atiende a las condiciones socioeconómicas y variables macroeconómicas del país que contrarrestan los efectos de la inflación y toman en consideración, entre otras, variables como el desarrollo económico, los niveles de productividad, el producto interno bruto (PIB) y el índice de precios al consumidor (IPC) de Colombia. 59.

Lo anterior, no quiere decir que el derecho a la movilidad salarial, contenido en el artículo 53 de la Constitución, no deba ser garantizado a los servidores a quienes le son aplicables las disposiciones del Decreto 2348 de 2014, esto es a quienes su régimen salarial y prestacional está determinado en dólares estadounidenses, sino que dicho derecho debe atender a las condiciones particulares de la retribución económica por la prestación del servicio y su poder adquisitivo respecto del país receptor. 60.

En suma, no puede pretender el accionante que un salario fijado en moneda extranjera y basado en estudios económicos de costo de vida del lugar en el que se presta el servicio se reajuste con mecanismos internos como aquellos basados en el IPC, pues la inflación en Colombia no afecta el poder adquisitivo del salario determinado en moneda extranjera y gastado en Estados Unidos, México o Chile, países en donde Elías Ancizar Silva Robayo prestó sus servicios.

A quien, además, para garantizarle una asignación salarial que atienda a las condiciones económicas del país de destino, se le reconoció una prima de costo de vida, que tiene como objeto ajustar la remuneración de los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que se encuentren prestando servicios en el exterior. 61.

En todo caso, se advierte que el demandante no planteó la pérdida de poder adquisitivo de su salario en el país donde prestó sus servicios, sino que invocó aspectos normativos nacionales para obtener un reajuste salarial en igual porcentaje al de empleados que se encuentran en contornos fácticos y jurídicos 29 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo diferentes. 62.

En esa medida, no se acreditó la pérdida del poder adquisitivo de la remuneración recibida respecto de la situación macroeconómica de los países receptores en los que prestó los servicios diplomáticos Elías Ancizar Silva Robayo; condición necesaria, puesto que, para establecer la movilidad del salario debe consultarse la situación especial del trabajador en su entorno, es decir, haber demostrado que en los países donde trabajó y gastó su salario, este perdió poder adquisitivo.

Aunado a que, el salario que devengaba el demandante al cambio no mantuvo su valor, contrario a ello, aumentó año a año, lo cual tampoco refleja un trato discriminatorio. En igual sentido se pronunció recientemente esta sala en una situación con similares contornos facticos y jurídicos46 en el que se concluyó que las cifras de la inflación colombiana resultan ajenas al contexto en el que la demandante en ese asunto se desenvolvía, y que las pruebas aportadas no lograron acreditar que su remuneración laboral haya sufrido una pérdida de poder adquisitivo, máxime cuando su salario aumentó año a año. 63.

Ha de añadirse que, contrario a lo señalado por el demandante en cuanto a que es el artículo 2 del Decreto 3357 de 2009 la prueba de que la inflación afectó la remuneración a él otorgada con independencia del lugar geográfico en el que se ubicara, los supuestos diferenciadores entre los servidores de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores cobijados por el Decreto 3357 de 2009 y los cobijados por el Decreto 2348 de 2014 no están relacionados solamente con la ubicación geográfica del servidor, sino con la afectación del poder adquisitivo de la asignación salarial, el cual no es equivalente para los citados regímenes, por cuanto la retribución de cada uno de ellos está determinada en unidades monetarias de diferente valor como lo es el peso colombiano y el dólar, además, por el contexto socioeconómico específico del país receptor. 64.

En este punto, vale la pena traer a colación lo señalado en el estudio técnico de «modificación régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del ministerio de relaciones exteriores que prestan sus servicios en el exterior» de pesos colombianos a dólares estadounidenses, en el que se manifestó que al estar determinados no solo la asignación básica mensual sino también factores como la prima especial en pesos colombianos para el caso de los regidos por el Decreto 3357 de 2009, estos asumen una carga por el cambio que se debe hacer de pesos colombianos a dólares y, posteriormente, de dólar a la moneda del país en el cual se encuentran en misión. 65.

En ese sentido, la variación del régimen se justificó en la posibilidad de mitigarle a los servidores que prestan sus servicios en el exterior los efectos de asumir las variaciones en las tasas de cambio y los que produce la inflación en el valor del peso colombiano, situación que no afecta de igual manera a quienes devengan su 46 Sentencia del 14 de noviembre de 2024, radicado: 25000-23-42-000-2021-00804-02 (2456-2024), C.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera 30 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo salario en pesos y a quienes lo hacen en dólares. 66.

Por lo expuesto, aunque los grupos objeto de análisis, esto es los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan sus servicios en el exterior que están cobijados por el régimen salarial y prestacional del Decreto 3357 de 2009 a quienes les fue reajustada su asignación básica y los cobijados por el Decreto 2348 de 2014 a quienes no, si bien son comparables no se encuentran en igual situación fáctica y jurídica, pues a unos los rige un régimen salarial y prestacional determinado en pesos colombianos y a otros en dólares estadounidenses por lo que la medida analizada (es decir, el reajuste) no configura un tratamiento desigual entre iguales, por ende, no se supera el primer paso del juicio integrado de igualdad; por lo que, la sala se releva de continuar con el estudio de este cargo. 2.4.2.

En cuanto al incremento de la prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014 67. Para resolver el segundo problema jurídico planteado, se tiene que el régimen salarial y prestacional que cobijó al demandante, durante el período trascurrido entre las vinculaciones que son objeto análisis, es el fijado por el Decreto 2348 de 2014, como así lo certificó la entidad demandada y no lo cuestionó Elías Ancizar Silva Robayo, el cual en su artículo 5 dispuso: «ARTÍCULO 5°.

PRIMA ESPECIAL. A partir de la entrada en vigencia del presente decreto, créase una prima especial mensual para quienes presten sus servicios en el Ministerio de Relaciones Exteriores en el exterior que se rijan por el régimen salarial y prestacional previsto en el presente Decreto o para quienes rigiéndose por el señalado en los Decretos números 2078 de 2004 y 3357 de 2009 se acojan al mismo.

La prima especial mensual se reconocerá y pagará en Dólares de los Estados Unidos de América, de acuerdo con la siguiente tabla: […]

PARÁGRAFO 1. La prima especial a que se refiere el presente artículo constituye factor salarial para todos los efectos, sobre esta prima deberá efectuarse cotización al Sistema Integral de Seguridad Social, y será base para calcular los beneficios especiales de que tratan los literales b), d) y e) del artículo 62 del Decreto número 274 de 2000.

La prima especial se incrementará anualmente de conformidad con lo que disponga el Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO 2. Los funcionarios que permanezcan en el régimen salarial y prestacional contenido en el Decreto número 2078 de 2004, y demás normas que lo modifiquen, reformen o adicionen, no tienen derecho al reconocimiento de la prima especial de que trata el Decreto número 3357 de 2009 y las normas que lo modifiquen, reformen o adicionen, ni a la establecida en el presente artículo.

Los funcionarios que permanezcan en el régimen contenido en el Decreto número 3357 de 2009, y demás normas que lo modifiquen, reformen o adicionen, continuarán percibiendo la prima especial en los términos y condiciones señaladas en dicha disposición, y no tienen derecho al reconocimiento de la prima especial establecida en el presente artículo.» (se resalta) 31 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo 68.

De lo transcrito se advierte que el Decreto 2348 de 2014 creó una prima especial mensual que se reconocería y pagaría en dólares de los Estados Unidos de América, no obstante, el demandante solicitó que se le aplicara a la prestación los incrementos efectuados mediante los decretos 1117 de 2015; 235 de 2016; 1004 de 2017; 314 de 2018; y 1023 de 2019, para cada año, respectivamente. 69.

Según se expuso en el marco normativo y jurisprudencial, el régimen salarial y prestacional de los empleados del ente ministerial es una competencia exclusiva y reservada por la Constitución y la ley al gobierno nacional y, para tal fin debe tener en cuenta las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, con base en las cuales creó la prima especial en las condiciones transcritas. 70.

En suma, es el gobierno nacional que, en ejercicio de sus facultades realiza los incrementos de la prima en atención a criterios técnicos, la cual no se efectuó entre los años 2015 a 2019, sino hasta el 2020, como así también lo señaló la parte demandante. Así pues, el incremento a que se hace alusión se determina según lo disponga el gobierno, que para las vigencias reclamadas decidió no efectuarlo y en ese orden de ideas el recurso de alzada carece de fundamento en cuanto omite que existe un régimen especial que cobijaba al demandante y, que a dicha normatividad se ajustó el ente ministerial demandado sufragando las obligaciones a su cargo. 71.

Ahora bien, según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española la palabra disponer tiene, entre otras, la siguiente acepción: «[d]eliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse», a su vez determinar significa «decidir algo, despejar la incertidumbre sobre ello»; «hacer que alguien decida algo»; «establecer o fijar algo».

Luego, la oración expresa que el monto de la prima especial aumentará cada año, pero este aumento dependerá de las decisiones establecidas por el gobierno nacional, pues lo que ordena la norma no se trata de un imperativo de hacer algo, sino que implica que los incrementos anuales dependerán de lo que establezca el gobierno. Es decir, el incremento no será fijo ni automático, sino que estará sujeto a lo que el gobierno disponga en el futuro.

Y, en el caso particular no hay disposiciones que hayan materializado la facultad con la que cuenta de incrementar el mencionado emolumento. 72. En este punto, valga remitirse a argumentos similares a los expuestos al resolver el primer problema jurídico y que se refieren al hecho de que el régimen que cobija al demandante se encuentra determinado en dólares, por lo que, no tiene derecho al incremento en la prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014 en igual porcentaje al determinado para el incremento de los salarios y prestaciones de los demás servidores públicos del estado que perciben la retribución de su trabajo en pesos colombianos y, en todo caso, el monto que percibía por tal emolumento al cambio no mantuvo su valor, contrario a ello, aumentó año a año. 2.4.3.

Frente a la reliquidación viáticos, menaje y prima de instalación 32 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo 73. Sobre el particular, el tribunal indicó que el demandante se limitó a transcribir las normas que regulan dichos beneficios, sin presentar un argumento tendiente a discutir una indebida liquidación. No obstante, encuentra la Sala que el demandante sí manifestó su inconformidad con dicha liquidación, por cuanto precisó que en su vinculación para la prestación del servicio en el exterior en la ciudad de San Francisco (Estado Unidos de América) estos beneficios no se le pagaron con base en el Decreto 2348 de 2014, sino con la escala salarial en pesos y que pese a habérsele nombrado en el cargo mediante el Decreto 2050 del 16 de octubre de 2014, lo cierto es que tomó posesión de aquel el 9 de enero de 2015, cuando ya estaba en vigencia el régimen prestacional en dólares. 74.

Precisa la Sala que el certificado de disponibilidad presupuestal es el documento con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos con cargo al presupuesto de la respectiva vigencia fiscal. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. 75.

Ahora, si bien es cierto que el nombramiento en provisionalidad en el cargo de ministro plenipotenciario, adscrito al Consulado General de Colombia en San Francisco, se expidió antes de efectuarse el desplazamiento que es la finalidad de los beneficios otorgados en el artículo 62 ejusdem y que la administración debe expedir junto con el acto administrativo de nombramiento la respectiva disponibilidad para cubrir los viáticos y gastos de transporte a favor del empleado comisionado, también es cierto que no puede pretender el ministerio argumentar que al demandante lo cobija el régimen salarial y prestacional determinado en dólares (Decreto 2348 de 2014) con el objeto de señalar por qué no le es posible obtener igual porcentaje de reajuste de asignación salarial que al de los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional que solo aplica para los empleados de la planta externa del ministerio regidos por el régimen dispuesto en pesos (Decreto 3357 de 2009), pero para liquidar los viáticos señale que le corresponde el régimen determinado en pesos (Decreto 3357 de 2009), pues esto redundaría en una incongruencia en sus argumentos. 76.

Aunado a lo anterior, el 7 de octubre de 2020, el coordinador de nómina del Ministerio de Relaciones Exteriores certificó que el régimen salarial y prestacional que lo cobijó a Elías Ancizar Silva Robayo durante su nombramiento como ministro plenipotenciario, adscrito en el Consulado de Colombia en San Francisco Estados Unidos de América fue el fijado por el Decreto 2348 de 2014.

Al tenor literal señaló: «Mediante Decreto 2050 del 16 de octubre de 2014, se nombró en el cargo de MINISTRO PLENIPOTENCIARIO, código 0074, grado 22, adscrito en el Consulado de Colombia en San Francisco Estados Unidos de América. Tomó posesión el 09 de enero de 2015 hasta el 30 de agosto de 2016. Que el régimen salarial y prestacional del doctor ELIAS ANCIZAR SILVA ROBAYO, 33 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo identificado con la cédula de ciudadanía número 79.410.981, durante el periodo comprendido entre el 09 de enero de 2015 hasta el 30 de agosto de 2016, correspondió al fijado por el decreto 2348 de 2014» (sic) (se resalta) 77.

Por consiguiente, a Elías Ancizar Silva Robayo se le debían liquidar los viáticos y menaje requeridos por el desplazamiento a San Francisco (Estados Unidos de América) en dólares con fundamento en el Decreto 2348 de 2014. 78. La parte demandada señaló que no era procedente el reconocimiento de la prima de instalación porque aquel beneficio solo se otorga al servidor que regresa al país al término de su misión en el servicio exterior, no obstante, para esta sala el artículo 62 del Decreto 274 del 2000 que previó los beneficios especiales a que se ha hecho alusión no estableció tal requisito para su reconocimiento, contrario a ello el citado artículo sobre el particular indicó «los funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática y Consular que, en ejercicio de sus funciones y por virtud de la alternación o del cumplimiento de comisiones para situaciones especiales a que se refieren los literales a. y b. del Artículo 53 de este Decreto o para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción, requieran desplazarse al exterior o de un país extranjero a otro o entre ciudades distintas del mismo país, tendrán derecho a los siguientes beneficios en los términos y condiciones que a continuación se formulan:(…) c. Prima de Instalación. Cuando se presentare un desplazamiento del exterior al país, después de haber prestado su servicio en planta externa, se reconocerá al funcionario de Carrera Diplomática y Consular una prima de instalación en moneda nacional, por un valor igual a la asignación básica mensual que le correspondiere devengar al funcionario en planta interna.

Esta prima se reconocerá en forma adicional a los viáticos mencionados en el literal b., numeral 2) precedente. Las personas nombradas en cargos de libre nombramiento y remoción o nombradas en provisionalidad, tendrán derecho a la prima de instalación cuando fijen su residencia en el país, lo cual se afirmará mediante escrito que se entenderá presentado bajo la gravedad del juramento.

Si la persona no fijare su residencia en el país, en un plazo máximo de seis meses, perderá el derecho a esta prima de instalación.» [se resalta] 79. De lo transcrito se advierte que tal beneficio es procedente incluso si el desplazamiento ocurre de un país extranjero a otro, con lo cual la entidad demandada impuso una condición no prevista en la ley para su reconocimiento.

Pese a lo anterior no obra prueba en el expediente que acredite que Elías Ancizar Silva Robayo hubiese presentado escrito en el que fijara su residencia en el país al cual se trasladó al vencimiento de la prestación del servicio en San Francisco Estados Unidos. Razón por la que se negara el beneficio de la prima de instalación. 2.4.

Costas 80. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: 34 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 81. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 82.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma47. 83.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 84. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 4.

Conclusión 85. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que no es posible realizar un juicio o test de igualdad, comoquiera que no existe prueba respecto a un trato disímil entre iguales en la aplicación del principio de movilidad salarial, puesto que aunque los grupos objeto de análisis, esto es los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan sus servicios en el exterior que están cobijados por el régimen salarial y prestacional del Decreto 3357 de 2009 a quienes les fue reajustada su asignación básica y los cobijados por el Decreto 2348 de 2014 a quienes no, si bien son comparables no se encuentran en igual situación fáctica y jurídica, pues a unos los rige un régimen salarial y prestacional determinado en pesos colombianos y a otros en dólares estadounidenses por lo que la medida analizada (es decir, el reajuste) no configura un tratamiento desigual entre iguales.

Igualmente, no se acreditó la pérdida del poder adquisitivo de la remuneración 47 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 35 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo recibida respecto de la situación macroeconómica de los países receptores en los que prestó los servicios diplomáticos Elías Ancizar Silva Robayo; condición necesaria, puesto que, para establecer la movilidad del salario debe consultarse la situación especial del trabajador en su entorno, es decir, haber demostrado que en los países donde trabajó y gastó su salario, este perdió poder adquisitivo.

Con similares argumentos, se llegó al convencimiento de que tampoco tiene derecho al incremento de la prima especial en las condiciones solicitadas. 86. Sin embargo, Elías Ancizar Silva Robayo sí tiene derecho a que la liquidación de los viáticos, menaje y prima de instalación que requirió para su desplazamiento a San Francisco (Estados Unidos de América) se realice en dólares por cuanto el régimen salarial y prestacional, durante el periodo comprendido entre el 9 de enero de 2015 hasta el 30 de agosto de 2016, correspondió al fijado por el decreto 2348 de 2014.

En tal condición, se revocará la sentencia proferida el 18 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 18 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por Elías Ancizar Silva Robayo contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y, en su lugar se dispone: Segundo. Declarar la nulidad parcial del Oficio S-DITH-20-024809 del 25 de noviembre de 2020 emitido por el Ministerio de Relaciones Exteriores en lo que se refiere a la negativa de reconocer a Elías Ancizar Silva Robayo los beneficios de viáticos y, menaje de traslado en dólares.

Tercero. A título de restablecimiento del derecho, condenar al Ministerio de Relaciones Exteriores a reconocer a Elías Ancizar Silva Robayo los viáticos y, menaje de traslado que requirió para su desplazamiento a San Francisco, Estados Unidos de América, con base en el Decreto 2348 de 2014, y a pagar la diferencia de lo percibido en pesos y la liquidación correspondiente en dólares a la fecha de su reconocimiento.

Cuarto. Negar las demás pretensiones. Quinto. No condenar en costas en esta instancia. 36 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023) Demandante: Elías Ancizar Silva Robayo Sexto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Aclaración de voto JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAG