Radicado: 11001-03-15-000-2023-4032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000- 2023-04032-00 Accionante: Asociación de Municipios del Sur de la Guajira -ASOAGUA Accionados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, y otro Temas: Acción de tutela contra fallo de tutela.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la acción de tutela instaurada por la Asociación de Municipios del Sur de la Guajira -ASOAGUA, en contra del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Secciones primera y Tercera, Subsección B.
ANTECEDENTES La Asociación de Municipios del Sur de la Guajira -ASOAGUA1, mediante apoderado judicial promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia que considera vulnerados por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Secciones Primera y Tercera, Subsección B, mediante las sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro del proceso 11001-03-15- 000- 2022-03572-00/01 1 Aunque presentó la demanda sin el poder especial, atendiendo al requerimiento realizado en el auto admisorio de la misma, presentó el poder requerido.
Radicado: 11001-03-15-000- 2023-04032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS Manifestó la parte actora que presentó demanda ejecutiva en contra del departamento del Cesar y la empresa Aguas del Cesar S.A; para el cobro de una cuota (número 9) adeudada por ellos, con base en el contrato núm. 100 de 2011; por cuatrocientos sesenta y tres millones ochenta y ocho mil setecientos treinta y cuatro pesos con ochenta y seis centavos ($463.880.734.86) más el 5% del valor del contrato (5% de $5.697.466.673), por concepto de “retegarantía” es decir, doscientos sesenta millones seiscientos setenta y un mil novecientos noventa y cuatro pesos con treinta y dos centavos ($270.671.994.32).
Que en primera instancia, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar libró mandamiento de pago, pero en sentencia del 20 de septiembre de 2021 negó pretensiones y se abstuvo de continuar con la ejecución. Que apelada la decisión, el Tribunal Administrativo del Cesar mediante sentencia de 2 de junio de 2022 confirmó la providencia. Que instauró acción de tutela contra dichas providencias, considerando que incurrieron en error fáctico y sustantivo, vulnerando sus derechos fundamentales;
Que en primera instancia el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, el 9 de agosto de 2022 declaró improcedente el amparo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, decisión que fue confirmada en segunda instancia por la Sala Primera de la misma Corporación, el 29 de septiembre de 2022.
PRETENSIONES Solicitó que se conceda el amparo de los derechos fundamentales invocados, dejando sin efectos la sentencia de 9 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B y la sentencia de 29 de septiembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sala de lo contencioso administrativo Sección Primera, que confirmo la decisión. Radicado: 11001-03-15-000- 2023-04032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Así mismo, que se ordene al CONSEJO DE ESTADO proferir “una providencia que reemplace las sentencias objeto de tutela y en donde sea revocado el fallo de primera y segunda instancia, reconociéndose la violación por parte del Juzgado 7 administrativo del circuito de Valledupar y el tribunal superior administrativo del Cesar, la violación a los derechos fundamentales (…) y ordenándose seguir adelante con la ejecución.” POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Consejero ponente de la decisión de tutela de segunda instancia que aquí se cuestiona, dio respuesta a la acción de tutela expresando que si la acción de tutela se dirige contra un fallo de tutela, la regla general es que no procede; que los argumentos que le dan sustento a la presente acción de amparo, en modo alguno, encajan dentro del supuesto de «cosa juzgada fraudulenta», y que lo que se evidencia es que la accionante está inconforme con la decisión del caso.
Asimismo, resaltó que la razón por la cual en el fallo de tutela no se hizo un estudio de fondo de los cargos planteados obedece a que no superaron los requisitos generales y en consecuencia se declaró la improcedencia del mecanismo de amparo. Concluyó entonces, que la presente acción de amparo es improcedente. El Consejero ponente de la sentencia de tutela de primera instancia que aquí se cuestiona, manifestó atenerse a lo resuelto por este Juez constitucional.
La Empresa Aguas del Cesar, vinculada al presente trámite, a través de apoderada se pronunció oportunamente, señalando que por regla general es improcedente la tutela contra providencia judicial y únicamente bajo condiciones excepcionales son admitidos para su estudio de fondo, los recursos de amparo destinados a controvertir decisiones de tutela.
Afirmó que la controversia carece de relevancia constitucional porque la discusión planteada por la sociedad Asociación de Municipios del Sur de la Guajira - ASOAGUA no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental; que el accionante no justificó el motivo por el cual dicha decisión constituye una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales y Radicado: 11001-03-15-000- 2023-04032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 tampoco indicó de manera clara, los defectos que tiene las providencias de primera y segunda instancia de la autoridad judicial de lo contencioso administrativo del Cesar, ni los dos fallos de tutela contra los cuales se dirige esta.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto. I. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo Radicado: 11001-03-15-000- 2023-04032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad (v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada.
(vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” (negrilla fuera de texto original) Frente al último requisito, la Corte Constitucional en la sentencia SU-1219 de 2001 estableció la regla jurisprudencial de no admitir el amparo constitucional contra las sentencias de tutela3, pues de lo contrario se prolongaría indefinidamente la resolución de conflictos en quebranto de la seguridad jurídica y el goce efectivo de los derechos fundamentales4.
Sin embargo, en la sentencia SU-627 de 20155, la Corte Constitucional consideró que en los siguientes casos procede la acción de tutela contra fallos de tutela, veamos: “cuando el fallo es proferido por un juez o tribunal diferente a esta Corporación, se ha admitido de forma excepcional su procedencia, cuando (i) exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, (ii) cumpla con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales;
(iii) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (iv) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (v) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación”.
Así las cosas, por regla general no procede la acción de tutela contra sentencia de tutela; empero, frente a esta regla existe la excepción de cosa juzgada fraudulenta, la cual, por tratarse del cuestionamiento que se hace de una providencia judicial, es preciso que el interesado la alegue y demuestre tal situación en la nueva solicitud de amparo, satisfaciendo, en todo caso, y, en primer lugar, los demás requisitos de procedibilidad establecidos en la jurisprudencia constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000- 2023-04032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 II. Caso concreto La acción de tutela se dirige contra los fallos de primera y segunda instancia proferidos dentro de otro trámite de la misma naturaleza (acción de tutela); que declararon improcedente la solicitud de amparo y el asunto fue excluido de revisión por la Corte Constitucional.
Significa que, en principio, nos encontramos ante la cosa juzgada constitucional; pues si bien es cierto la primera tutela se encaminaba a dejar sin efectos las providencias proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso ejecutivo; lo cierto es que lo pretendido en ambos procesos es lo mismo.
“una providencia que reemplace las sentencias objeto de tutela y en donde sea revocado el fallo de primera y segunda instancia, reconociéndose la violación por parte del Juzgado 7 administrativo del circuito de Valledupar y el tribunal superior administrativo del Cesar, la violación a los derechos fundamentales (…) y ordenándose seguir adelante con la ejecución.” Ahora bien, teniendo en cuenta que la presente se dirige contra los fallos de tutela que declararon improcedente una acción anterior de la misma naturaleza; debe examinarse la procedencia de acuerdo con los parámetros establecidos por la Corte Constitucional, y encontramos que no se acreditó un fraude procesal; pues si bien indica la parte actora que la autoridad judicial <omitió el deber constitucional y legal de estudio de los cargos formulados y el acervo probatorio de la acción de tutela inicialmente propuesta, al punto que contribuyó con la vulneración de los derechos fundamentales protegidos y reconocidos por la constitución>; lo cierto es que, más que poner de relieve la configuración de «una cosa juzgada fraudulenta», está controvirtiendo las decisiones pero sin explicar en qué consiste el presunto fraude o error.
Tampoco esta Sala de Subsección evidencia elementos que permitan colegir la existencia de cosa juzgada fraudulenta, pues los reparos expuestos sólo se limitan a insistir sobre su desacuerdo con las decisiones adoptadas. Adicionalmente, no se advierte que la decisión adoptada fuera fruto de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe judicial.
Radicado: 11001-03-15-000- 2023-04032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Así las cosas, no se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y específicamente el de que no se dirija contra una sentencia de la misma naturaleza y tampoco se encuentra dentro de las excepciones establecidas para ese efecto.
En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la Asociación de Municipios del Sur de la Guajira -ASOAGUA, por los motivos expuestos en esta providencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Aclaración de voto Radicado: 11001-03-15-000- 2023-04032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado