CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda Demandados: Consejo Nacional Electoral y otros1 Tema: La legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) igualdad, iii) acceso a la administración de justicia y iv) elegir y ser elegido Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de tutela de 19 de octubre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de amparo.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI, Documento denominado “ED_CARATULA(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en forma digital. 2 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, a nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, porque, a su juicio, al expedir la Resolución núm. 11545 de 27 de septiembre de 20232, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. Presupuestos fácticos 2.
Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, el Consejo Nacional Electoral, a través de la Resolución núm.11545 de 27 de septiembre de 2023, revocó la inscripción de la candidatura del ciudadano Samuel Santander Lopesierra Gutiérrez, avalado por el movimiento alternativo independiente (MAl), candidato a la alcaldía municipal de Maicao - Departamento de La Guajira. 4.
Manifestó que, “[…] El señor presidente […] ha hecho declaraciones contra el consejo nacional electoral -CNE- por revocar candidaturas a las alcaldías y gobernaciones, y ha pedido citar de inmediato la máxima instancia de garantías electorales, por considerar, que se ha revivido la tesis de quitar derechos políticos por sanciones administrativas en abierto desacato a la sentencia de la comisión interamericana de derechos humanos -CIDH-, que según el presidente es de obligatorio cumplimiento […]”. 2 “Por la cual se decide la solicitud de revocatoria de inscripción de la candidatura del señor SAMUEL SANTANDER LOPESIERRA GUTIÉRREZ, a la Alcaldía del Municipio de Maicao — La Guajira, avalado por el MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDEPENDIENTE (MAI), para las elecciones de autoridades territoriales del 29 de octubre de 2023, por la presunta incursión en la inhabilidad del artículo 122 de la Constitución Política de Colombia, y el numeral 1 artículo 37 de la Ley 617 de 2000, dentro de la actuación administrativa radicada con el No. CNE-E-DG-2023-015552”. 3 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda La solicitud de tutela Pretensiones 5.
El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] Primero: Solicitar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) si la República de Colombia, en calidad de Estado que ha ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) da o no cumplimiento al numeral 2 del artículo 23 de dicha Convención; y en el evento de conocerse la certificación de modo negativo a dicho cumplimiento, se proceda a: Segundo: Ordenar al Consejo Nacional Electoral, suspender los efectos de la Resolución 11545 de 2023 del 27 de septiembre del año en curso, por medio de la cual se revocó la inscripción de la candidatura del ciudadano SAMUEL SANTANDER LOPESIERRA GUTIÉRREZ, avalado por el MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDEPENDIENTE (MAI), candidato a la alcaldía municipal de Maicao - departamento de La Guajira.
Tercero: Ordenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil abstenerse de eliminar la fotografía de SAMUEL SANTANDER LOPESIERRA GUTIÉRREZ de la tarjeta de votación para el cargo de alcalde de Maicao, hasta cuando sea resuelta esta acción de tutela en primera y segunda instancia según su trámite reglamentario, y en la cual se inserte las decisiones de la Comisión Nacional para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales.
Cuarta: Ordenar a la Defensoría del Pueblo que dentro de sus competencias proteja y defienda los derechos fundamentales y constitucionales aquí demandados, en especial mis derechos políticos, y también, hacer prevalecer el cumplimiento del derecho internacional humanitario […]”. 5.1. como fundamento de su solicitud, señaló: “[…] Quinto. que se considera que el Consejo Nacional Electoral -CNE- tampoco es el juez competente para revocar la inscripción de la candidatura del ciudadano SAMUEL SANTANDER LOPESIERRA GUTIÉRREZ, avalado por el MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDEPENDIENTE (MAI), inscrito como candidato a la Alcaldía municipal de Maicao - departamento de La Guajira.
Sexto. Que en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), se establece en su Artículo 23 los Derechos Políticos: 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
Séptimo. Que la restricción a poder votar del suscrito para poder participar en la elección del próximo 29 de octubre de 2023, ha sido consumada con la revocatoria de la inscripción de la candidatura del ciudadano SAMUEL SANTANDER LOPESIERRA GUTIÉRREZ, avalado por el MOVIMIENTO ALTERNATIVO 4 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda INDEPENDIENTE (MAI), y quien no pudo continuar en campaña, alterando así mi voluntad de elegir y ser elegido. […]”. […] “[…] Noveno. Que alego la afectación de poder votar y de elegir y ser elegido, por el descuento de un (1) candidato legalmente inscrito de nombre Samuel Santander Lopesierra Gutiérrez, y por no existir otro mecanismo de defensa para hacer valer mis derechos fundamentales y constitucionales a la participación, igualdad, al debido proceso, acceso a la justicia, y a ejercer el derecho al voto. […]”.
Actuación 6. El Despacho sustanciador del Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante auto de 6 de octubre de 2023: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a las autoridades demandadas; y iii) vinculó, como terceros con interés legítimo, a la Presidencia de la República, a la Defensoría del Pueblo, a Samuel Santander Lopesierra Gutiérrez y a Vicente Eloy Jayariyu, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 7. El Consejo Nacional Electoral solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, negar la presente acción constitucional, Para tal efecto, manifestó lo siguiente: “[…] Frente a los hechos que se presentan en la acción de tutela de referencia, el Consejo Nacional Electoral informa que, en el desarrollo de sus funciones ( #12 art. 265 C.P ), no ha vulnerado los derechos del accionante, ya que por mandato Constitucional tiene la facultad de revocar la inscripción de candidatos que estén inmersos en inhabilidades previstas en la Constitución y la Ley, y en relación al caso en concreto, la revocatoria de la inscripción de la candidatura del señor Samuel Santander Lopesierra Gutiérrez, proviene de una sentencia por el delito de narcotráfico cometida en el exterior, y de acuerdo al inciso 5 del artículo 122 de la Constitución Política, la comisión de este delito inhabilita a las personas que quieran aspirar a cargos de elección popular. […]”. […] “[…] Ahora bien, el Consejo Nacional Electoral evidencia que el accionante no sostiene Legitimidad en la Causa por Activa, porque dentro del Expediente No. CNE- E-DG-2023-015552 que decide la revocatoria de inscripción del candidato SAMUEL es un tercero en el proceso y no un afectado directo […]”. 5 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda 8.
La Registraduría Nacional del Estado Civil adujo su falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó negar la acción de tutela. Para tal efecto, manifestó lo siguiente: “[…] En este sentido, de acuerdo con las fechas señaladas en el calendario electoral para las elecciones territoriales que se realizarán el 29 de octubre de 2023, el pasado 29 de septiembre, venció la posibilidad legal para que las agrupaciones políticas que postularon candidaturas que, posteriormente, fuesen revocadas por decisión administrativa del CNE pudiesen modificar la inscripción, reemplazando dichas candidaturas.
Valga la pena resaltar que la función a cargo del CNE respecto de la revocatoria de inscripción sólo establece un término límite para la modificación y reemplazo de candidaturas revocadas, no obstante, no limita en el tiempo la toma de decisiones que revoquen una candidatura si llega a su conocimiento información que evidencie el acaecimiento de una causal de inhabilidad, incompatibilidad o ausencia de requisitos para ocupar un cargo o escaño en una corporación pública de elección popular; inclusive, la función constitucional en cabeza del CNE señala que tiene la potestad de abstenerse de declarar la elección de un candidato que participó en la contienda, si determina que el mismo estaba inhabilitado para ocuparlo. […]”. […] “[…] En este orden de ideas, es indispensable comprender que las decisiones sobre revocatoria de inscripción de candidaturas adoptadas por el CNE quedarán en firme, siguiendo las reglas establecidas en el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 que establece: […]”. 9.
La Presidencia de la República solicitó, por un lado, su desvinculación y, por otra parte, se declarara improcedente la solicitud de la tutela como consecuencia de la falta de legitimación en la causa por activa que, a su juicio, se configura en el presente caso. La sentencia impugnada 10. El Tribunal Administrativo de La Guajira profirió sentencia, en primera instancia, el 19 de noviembre de 2023, por medio de la cual resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela interpuesta por el ciudadano José Rafael Díaz Ojeda contra el consejo nacional electoral y otros. Lo anterior, conforme a las razones expuestas en precedencia […]”. 10.1. Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] En el presente asunto es evidente que los supuestos de la jurisprudencia constitucional no se cumplen, pues, si se exige que se demuestre haber ejercido el 6 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda voto para que exista la legitimación en la causa por activa en el uso de la acción de tutela para la protección del derecho a elegir, a fortiori, no existe la legitimación cuando ni siquiera se ha realizado la jornada electoral y plasmado ese derecho al voto, como ocurre en el caso de marras.
En gracia de discusión, para efectos de la acreditación de la legitimación en la causa por activa, era necesario, mutatis mutandi, que el accionante demostrara que suscribió su firma en el formulario de recolección de las firmas de apoyo a la candidatura del candidato Samuel Santander Lopesierra Gutiérrez -artículo 28 de la ley 1475 de 2011-, evento que tampoco se acreditó. Por otra parte, en torno al derecho a elegir y ser elegido en su dimensión de participación, esto es, para participar como candidato a los cargos de elección popular, es claro que su ejercicio concierne al ciudadano Samuel Santander Lopesierra Gutiérrez, quien, precisamente fue inscrito como candidato al cargo de elección popular de alcalde del municipio de Maicao y a quien el consejo nacional electoral le revocó su inscripción. Lo anterior debe ser entendido en línea con lo relativo a la subsidiariedad de la acción de tutela, según se explica en las líneas siguientes.
Al respecto, es preciso señalar que el artículo 108 de la Constitución Política - modificado por el artículo 2 del acto legislativo 1 de 2009- establece que “toda inscripción de candidato incurso en causal de inhabilidad, será revocada por el Consejo Nacional Electoral con respeto al debido proceso […]”. […] “[…] Lo expuesto reafirma que siendo procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que se cuestiona por esta vía excepcional, el análisis de la legitimación en la causa por activa no podría prescindir de quién sería el legitimado para el ejercicio de dicho medio de control, pues se relaciona directamente con el interés jurídico y la titularidad de los derechos fundamentales presuntamente afectados, así como con la idoneidad y eficacia del medio de control procedente […]”. […] “[…] En ese sentido y por todas las razones que han sido expuestas, es claro para este tribunal que el ciudadano José Rafael Díaz Ojeda, tal como lo adujo la vinculada presidencia de la República, no cuenta con legitimación en la causa por activa para el ejercicio de la presente acción de tutela, razón por la cual se declarará improcedente la solicitud de amparo, relevándose la sala de analizar otros aspectos, al ser inanes por dicha circunstancia. […]”.
La impugnación 11. El actor impugnó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira por las siguientes razones: “[…] En el cuerpo del fallo, el Juez desconoció sustantivamente el Artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, por no haberse requerido a la Defensoría del Pueblo, ni la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) para que sustanciaran de acuerdo a lo pedido, la certificación de sí o no se cumple en Colombia con lo declarado 7 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda en el numeral 2 del artículo 23 del Pacto de San José. Probándose una flagrante VÍA DE HECHOS en la acción constitucional.
Por lo anterior, se hace necesario que se valoren todas las pruebas solicitadas, para que el superior jerárquico las pondere, y se reconsidere una nueva decisión. Como consecuencia, se revoque el fallo proferido por los jueces de primera instancia, para que se tenga a bien el reconocimiento de la violación de mis derechos a la participación (a elegir y ser elegido), igualdad, al debido proceso, acceso a la justicia y a ejercer el derecho al voto, respectivamente. […]”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 12. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19913, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20214 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20195, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 13. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 4 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 8 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda Cuestión previa Falta de legitimación en la causa por pasiva 14.
Advierte la Sala que, si bien la solicitud de desvinculación formulada por la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Presidencia de la República, no fue objeto de pronunciamiento por parte del A quo en el trámite de la primera instancia, esta Sala entrará a realizar el respectivo análisis. 15. Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental.
Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 16.
De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20066, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. 6 Corte Constitucional, sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 9 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[7]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 17. La Sala advierte que la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Presidencia de la República solicitaron su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. 18.
Al respecto, es preciso indicar que el actor presentó solicitud de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y solicitó la vinculación como tercero con interés legítimo de la Presidencia de la República; sin embargo, si bien frente a la Registraduría Nacional del Estado Civil se advierte un interés por ser una de las autoridades demandadas por la presunta vulneración de los derechos fundamentales del actor con ocasión a la revocatoria de inscripción de una candidatura; no sucede lo mismo con la Presidencia de la República, autoridad respecto de la cual no se advierte interés en la tutela de la referencia. 19.
En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que i) a la Registraduría Nacional del Estado Civil le asiste interés en la decisión de tutela que se profiera; en tanto que, ii) a la Presidencia de la República no le asiste dicho interés. 7 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por las sentencias: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T- 562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 10 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda 20.
En tal virtud, la Sala i) declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Registraduría Nacional del Estado Civil; y ii) declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Presidencia de la República. Problemas jurídicos 21. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, se cumplen o no los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, en especial si José Rafael Díaz Ojeda está legitimado en la causa por activa para interponer la presente acción, y en caso de que la respuesta al anterior interrogante sea afirmativa, ii) establecer si la acción de tutela procede contra la Resolución núm. 11545 de 27 de septiembre de 2023 y, según sea el caso, si con ocasión a ello se vulneraron al actor los derechos fundamentales invocados supra. 22.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) la legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela; ii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a elegir y ser elegido; vi) análisis del caso concreto, y finalmente vii) las conclusiones de la Sala.
La legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela 23. Al respecto el inciso primero artículo 86 de la Constitución Política de 1991 establece que toda persona podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales. La norma establece textualmente lo siguiente: “[…]
ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus 11 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […]” (Destaca la Sala). 24.
Frente a la legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, establece: “[…] Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]”. 25. Como se puede evidenciar, la acción de tutela puede ser interpuesta directamente por: i) el titular de los derechos fundamentales; ii) mediante apoderado donde se acredite el respectivo poder y iii) por medio de la figura de la agencia oficiosa.
Frente al tema la Corte Constitucional ha considerado8: “[…] En esta oportunidad, la Corte reitera la regla jurisprudencial que establece que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante […]”. 26.
La regla contenida en los artículos 86 de la Constitución Política de 1991 y 10 del Decreto núm. 2591 de 1991, impone que el actor de tutela debe estar legitimado en la causa por activa, en la medida que solamente podrá ejercer esta acción constitucional ante la vulneración de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de la agencia oficiosa de derechos.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente: “[…]
3.2.3. LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA. Tal como se encuentra estipulado en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial en virtud del cual a través de un procedimiento preferente y sumario, toda persona puede acudir ante cualquier juez a solicitar la 8 Corte Constitucional, Sentencia T-511 de 8 de agosto de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de autoridades públicas.
Desde sus inicios esta Corte ha sido enfática en señalar que, la acción de tutela tiene como una de sus características esenciales la del ejercicio informal, “es decir que no limita las posibilidades de acudir a ella por razones de nacionalidad, sexo, edad, origen de raza o capacidades intelectuales, razón por la cual es factible que la ejerzan los niños, los indígenas, los presos, los campesinos, los analfabetas y en general todo individuo de la especie humana que se halle dentro del territorio colombiano.”9 Sin embargo, las normas reglamentarias de la tutela exigen como requisito la legitimidad e interés del accionante, conforme se advierte en lo estipulado en el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, admitiéndose también la agencia de derechos ajenos cuando el titular no esté en condiciones de promover su propia defensa, y la intervención del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales.
Por ello, este mecanismo de defensa judicial no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la representación de otro y demandar protección constitucional a su nombre, ni la informalidad que caracteriza a la acción de tutela se opone a que su ejercicio esté sometido a requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales está la legitimidad por activa10 […]” (Destaca la Sala).
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 27. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 28.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional11 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se 9 Corte Constitucional, Sentencia T-459 de 15 de julio de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-417 de 8 de julio de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 11 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 13 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 29. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 30. Atendiendo a que la Corte Constitucional12 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;
(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de 12 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 14 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 31. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 32. Atendiendo a que, la Corte Constitucional13 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a elegir y ser elegido 33. Visto el artículo 40 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 13 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 15 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda 2.
Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley. 5.
Tener iniciativa en las corporaciones públicas. 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse.
Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública […]”. (Resaltado de la Sala) 34. Atendiendo a que, la Corte Constitucional ha entendido que el derecho a elegir y ser elegido es “[…] un derecho de doble vía, en el entendido de que se permite al ciudadano concurrir activamente a ejercer su derecho al voto o, también, a postular su nombre para que sea elegido a través de este mecanismo […]”14; y ha resaltado que “[…] Bien sea como elector o candidato, deberán observarse las reglas para acudir a las votaciones y participar en cualquiera de tales calidades, así como las que el mismo ordenamiento establece para el control administrativo y judicial de los actos de elección y nombramiento, pues todas ellas, en su conjunto y no de forma aislada, garantizan la institucionalidad misma y el respeto de los principios de participación democrática previstos en la Constitución […]”15.
Análisis del caso en concreto 35. El actor, a nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, porque, a su juicio, al expedir la Resolución núm. 11545 de 27 de septiembre de 202316, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-232 de 9 de abril de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-232 de 9 de abril de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 16 “Por la cual se decide la solicitud de revocatoria de inscripción de la candidatura del señor SAMUEL SANTANDER LOPESIERRA GUTIÉRREZ, a la Alcaldía del Municipio de Maicao — La Guajira, avalado por el MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDEPENDIENTE (MAI), para las elecciones de autoridades territoriales del 29 de octubre de 2023, por la presunta incursión en la inhabilidad del artículo 122 de la Constitución Política de Colombia, y el numeral 1 artículo 37 de la Ley 617 de 2000, dentro de la actuación administrativa radicada con el No. CNE-E-DG-2023-015552”. 16 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda 36.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 37. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el respectivo escrito de tutela y la impugnación. Acervo y análisis probatorios 38.
Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 38.1. Informes rendidos por las partes, junto con sus anexos. Solución del caso concreto Análisis de la legitimación en la causa por activa 39. En el caso sub examine, la Sala advierte que el actor presentó acción de tutela contra el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, porque, a su juicio, al expedir la Resolución núm. 11545 de 27 de septiembre de 202317, vulneró sus derechos fundamentales. 17 “Por la cual se decide la solicitud de revocatoria de inscripción de la candidatura del señor SAMUEL SANTANDER LOPESIERRA GUTIÉRREZ, a la Alcaldía del Municipio de Maicao — La Guajira, avalado por el MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDEPENDIENTE (MAI), para las elecciones de autoridades territoriales del 29 de octubre de 2023, por la presunta incursión en la inhabilidad del artículo 122 de la Constitución Política de Colombia, y el numeral 1 artículo 37 de la Ley 617 de 2000, dentro de la actuación administrativa radicada con el No. CNE-E-DG-2023-015552”. 17 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda 40.
En ese orden de ideas, la Sala debe establecer si el actor tiene legitimación en la causa por activa, para solicitar la protección de sus derechos fundamentales, con fundamento en la expedición de dicho acto. 41. Sobre el particular, es preciso indicar que, la Resolución núm. 11545 de 27 de septiembre de 2023, dispuso lo siguiente. “[…]
ARTICULO PRIMERO: REVOCAR la inscripción de la candidatura del ciudadano SAMUEL SANTANDER LOPESIERRA GUTIÉRREZ, identificado con cédula de ciudadanía No […], avalado por el MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDEPENDIENTE (MAI), candidato a la alcaldía municipal de Maicao — departamento de la Guajira con ocasión de las elecciones territoriales a celebrarse el 29 de octubre de 2023, de conformidad con los fundamentos expuestos en la parte considerativa del presente proveído […]”. 42.
De conformidad con el contenido de la Resolución expuesta supra, la Sala advierte que la persona respecto de la cual se adoptó dicha decisión, a saber, el señor Samuel Santander Lopesierra Gutiérrez, es el legitimado en la causa por activa para interponer la presente acción de tutela por ser respecto de quien se resolvió una situación particular y concreta y, por ende, podría verse afectado. 43.
En ese orden de ideas, para la Sala no se configura la legitimación en la causa por activa de José Rafael Díaz Ojeda, toda vez que no fue la persona en relación con la cual dicha Resolución se pronunció, sin que se advierta un interés directo del actor frente a un acto que, se insiste, revocó la inscripción de una candidatura de otra persona. 44.
Esta Sección frente al tema ha indicado lo siguiente18: “[…] Es por lo anterior que esta Sección coincide con el a quo cuando consideró que si bine (sic) «en el escrito tuitivo, Torres Giraldo pretendió justificar su legitimación con base en el derecho a elegir y ser elegido, dada la calidad de elector y simpatizante de Rodrigo Mendoza Vega; sin embargo, ese argumento no es de recibo, toda vez que, al estudiar los cargos alegados, es claro que lo que realmente pretende salvaguardar son los derechos del diputado cuya elección fue anulada, pues busca desvirtuar las conclusiones vertidas en una sentencia judicial que le fue desfavorable a este».
(negrillas por fuera del texto original) 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de octubre de 2021, radicación número: 11001-03-15-000-2021-03281-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 18 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda 1.
Valga destacar que en este mismo sentido y de manera pacífica se ha pronunciado esta Sección, entre otras, en la providencia -sentencia- de 4 de agosto de 2016, en la que se sostuvo lo siguiente -la cual se reitera en esta oportunidad-: […] no puede el accionante alegar que se encuentra legitimado para promover la presente acción de tutela, con fundamento en la vulneración de su derecho a elegir y ser elegido, materializado en el voto otorgado a la señora Oneida Rayeth Pinto, toda vez que, en su criterio, el hecho de hacer parte del censo electoral que dio lugar a la elección, lo acredita como interesado.
Para la Sala, tal argumento no es de recibo, por cuanto, la participación en el censo electoral no legitima al elector para promover la acción de tutela contra la providencia judicial que anule la elección, si no se hizo parte del respectivo proceso electoral […]19. (Se destaca) […]”. 45. Igualmente, ha considerado que “[…] para la Sala, el accionante desconoció la naturaleza subjetiva de la acción de tutela al no demostrar ser el titular de los derechos fundamentales mencionados, por lo que no es la persona directa o realmente afectada, y en tal virtud, se recalca carece de legitimación en la causa por activa para reclamar la protección de los derechos que invoca, situación que obliga a declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia […]”.20 (Resaltado por la Sala) 46.
En ese orden de ideas, para la Sala no se advierte que José Rafael Díaz Ojeda tenga un interés directo y particular respecto al amparo que se solicita ante el juez constitucional que permita establecer que los derechos fundamentales presuntamente vulnerados sean propios del actor, razón por la cual esta Sala no puede emitir un pronunciamiento de fondo, para establecer si en el presente caso concreto hubo o no la afectación de sus derechos fundamentales.
Conclusiones de la Sala 47. En suma, la Sala confirmará la sentencia de tutela de 19 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de amparo. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de agosto de 2016, expediente número 11001-03-15-000-2016-01865-00, C.P. María Elizabeth García González. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de noviembre de 2021, radicación número: 15001-23-33-000-2021-00676-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 19 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Presidencia de la República, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela de 19 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
QUINTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 20 Núm. único de radicación: 440012340000202300069-01 Actor: José Rafael Díaz Ojeda CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.