CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 63001-23-33-000-2020-00425-01 (2535-2022) Demandante: Catherine Andrea Grau Sarmiento Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional Temas: Relación laboral encubierta – Médico general– REVOCA SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES La señora Catherine Andrea Grau Sarmiento instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo, en contra del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto administrativo Nro. 1732 del 24 de septiembre de 2020 y, en consecuencia, que entre las partes existió un vínculo laboral desde el 2015 hasta el 2018.

A título de restablecimiento del derecho, se condene a reconocer y pagar las cesantías, primas, aportes a pensión y salud y demás emolumentos y prestaciones dejadas de percibir durante el periodo mencionado.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios como médico general en el Establecimiento de Sanidad Batallón de Servicios Nro. 8 de Armenia Quindío mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios con la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional desde el 3 de agosto del 2015 hasta el 10 de diciembre de 2018.

Que, durante la ejecución de estos, cumplió con un horario, estuvo subordinada, y las funciones desarrolladas fueron permanentes y eran propias de la entidad. Radicación: 63001-23-33-000-2020-00425-01 (2535-2022) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 22 de febrero de 2021 y notificada a la entidad demandada, quien manifestó que en el presente caso la demandante desarrollaba su actividad bajo la modalidad de un contrato de prestación de servicios profesionales, labor por la cual recibía el pago de sus honorarios acordados en los contratos suscritos en diferentes lapsos de tiempo, aclarado que no existió continuidad en la prestación del servicio, pues este tuvo intervalos y se contrató cuando la necesidad del servicio lo requería. Que el hecho de que la persona tenga un horario o unos parámetros de tiempo para su desempeño, que en ciertas actividades es necesario para cumplir el objeto contractual, por sí solo no puede servir para que se admita que en ese evento existió o debió existir una relación legal o reglamentaria.

Que no existe relación laboral alguna pues, si bien la demandante prestaba sus servicios como profesional en medicina en el dispensario médico, dicha actividad la realizaba teniendo en cuenta sus conocimientos y deberes que su profesión le exige, a los cuales daba aplicación de manera autónoma sin que existiera en ningún momento subordinación, pues ella dentro de su ética y profesionalismo cumplía con su deber y sabía cuál era la función que debía realizar al momento de prestar el servicio en cada área donde era requerida, sin que por ello se pueda afirmar que recibía órdenes directas de cómo debía poner en marcha sus conocimientos profesionales, para los cuales había sido contratada por contrato de prestación de servicios.

Que el horario hace parte de la coordinación cuando es un elemento esencial para el desarrollo eficiente de la actividad contratada y que es un elemento de la subordinación cuando es exigido por la entidad en los casos en que no es indispensable para el desarrollo eficiente de la actividad contratada y que para determinar la existencia de una relación laboral se deben analizar todas las circunstancias en que se desenvolvió la relación contractual, pues el horario por si mismo no es suficiente ni para su configuración ni para su exclusión. Propuso como excepciones la de inepta demanda por indebida proposición jurídica, inexistencia de los elementos del contrato de trabajo e inexistencia de la relación laboral y de la obligación y prescripción extintiva de las acciones laborales.

Se celebró audiencia inicial el 3 de junio de 2021, en la cual se surtió la etapa de conciliación, se dispuso que al no haberse desarrollado el argumento jurídico sobre la excepción de inepta demanda, no sería objeto de pronunciamiento, se fijó el litigio, se decretaron las pruebas solicitadas y se programó audiencia para su práctica. Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la parte demandada.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN Radicación: 63001-23-33-000-2020-00425-01 (2535-2022) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 25 de noviembre de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones. Expresó que, en la relación sostenida por la demandante con la entidad accionada, aquella prestó de manera personal sus servicios como médico general en el Dispensario del Batallón de ASPC Nro. 8 Cacique Calarcá de la ciudad de Armenia, por cuya labor recibía una contraprestación a título de honorarios, por lo que se acreditaron estos dos elementos de la relación laboral.

Que, se encontró acreditado que al desarrollar las funciones de médico general de consulta externa, la demandante se encontraba sujeta al cumplimiento de un horario, a la supervisión permanente de los superiores jerárquicos tanto del área médica como administrativa, traduciéndose esto en la fijación de los cuadros de turno; lo que permite concluir que la prestación de los servicios no se dio de forma libre ni autónoma, aunado a que las funciones de las instituciones prestadoras del servicio de salud no lo permiten.

Que al ser una función inherente a la esencia y objeto mismo de una entidad que presta el servicio público de salud, las funciones desarrolladas son propias de la naturaleza de los empleos públicos previstos dentro de la planta de personal, sin guardar ninguna diferencia respecto de quienes se encuentran vinculados mediante una relación legal y reglamentaria.

Que las funciones desempeñadas no fueron de carácter transitorio o esporádico, característica propia de los contratos de prestación de servicios, pues de la prueba documental se concluye que existió una verdadera relación que se prolongó en el tiempo por más de dos años, volviéndolo permanente. Negó las demás pretensiones y no condenó en costas.

RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación en el que expresó que se encuentra inconforme con las consideraciones del Despacho que dieron lugar a concluir y considerar que se probó que hubo subordinación continuada y que las pruebas son indicativas de que no existió interrupción en la relación sostenida con la entidad desde agosto de 2015 a diciembre de 2018.

Que la prueba testimonial no acreditó la presunta subordinación laboral y la idoneidad para acreditar la prestación de un servicio, ya que se habla de una relación contractual con el Estado y no con un particular y que las certificaciones aportadas con el traslado de la demanda no acreditan una vinculación laboral sino una contratación específica.

Que los contratos celebrados no implican la existencia de una relación laboral pues el acuerdo de voluntades y las garantías allí previstas, correspondían a una obligación contractual, no evidenciándose la mala fe del empleador. Radicación: 63001-23-33-000-2020-00425-01 (2535-2022) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que debido a la inactividad injustificada de la interesada de reclamar año a año sus derechos laborales, si consideraba que tenía derecho, no lo hizo, dando paso a que se configure una prescripción de derechos laborales, ya que la interesada, desde el 2015 suscribía contratos con la entidad, de los cuales en el tiempo acordado y de manera conforme, recibía sus turnos y honorarios acordados por la labor contratada.

TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El veinticinco (25) de mayo de dos mil veintidós (2022), se admitió el recurso y se dispuso que dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, el expediente pasaría al Despacho para dictar sentencia, salvo solicitud probatoria de las partes. Las partes guardaron silencio y el Ministerio Publico no rindió concepto.

Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La sala deberá verificar, si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios y, si como consecuencia de ello, la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión a esa relación. En caso de que se encuentre probada la relación laboral, se estudiará el argumento relativo a la prescripción de los derechos reclamados y, finalmente, se analizará lo correspondiente a la condena en costas.

Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral. El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, y está definido como aquel que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Por su parte, la relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración. Es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia ambos contratos, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la Radicación: 63001-23-33-000-2020-00425-01 (2535-2022) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. El Consejo de Estado ha establecido ciertas pautas frente a las relaciones laborales que se encubren mediante contratos de prestación de servicios5, de las cuales se destacan las siguientes: - El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. - En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. - Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. - Las reclamaciones sobre los aportes pensionales con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y no hay lugar a la devolución de los dineros que haya pagado el contratista por este concepto o por el de salud. - Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. - El término estrictamente indispensable es el que aparece expresamente en los estudios previos y el objeto del contrato, el cual es esencialmente temporal. - Corresponde, por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral.

Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.

Resolución al caso concreto Radicación: 63001-23-33-000-2020-00425-01 (2535-2022) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con relación a las pruebas documentales es posible establecer que la demandante estuvo vinculada con el Ejército Nacional, mediante contratos de prestación de servicios, desde el 3 de agosto del 2015 hasta el 31 de diciembre de 2018, así: Nro.

Contrato Objeto del Servicio Duración Interrupción en días hábiles Valor 288- CENACARM- ESM3026- 20151 Contratista de prestación de servicios profesionales como médico general en el ESM de la DISAN-EJC. 03/08/2015 al 31/12/2015 8 días $11.340.000 065-20162 Prestación de servicios asistenciales médico general en el Establecimiento de Sanidad Militar 3026 del Batallón ASPC Nro. 8. 15/01/2016 al 31/12/2016 12 días $21.252.000 054-DIADQ- CADCO- CENACARM- ESM-3026- 20173 Prestación de servicios profesionales como médico cirujano, en el Establecimiento de Sanidad Nro. 3026 del Batallón de A.S.P.C No. 08. 19/01/2017 al 19/07/2017 Sin interrupción $11.088.000 174- CENACARM- ESM-20174 Prestación de servicios asistenciales como médico general en el Establecimiento de Sanidad Militar 3026 del Batallón de ASPC Nro. 08 … 19/07/2017 al 31/12/2017 5 días $10.164.000 019- CENACARM- ESM-20185 Prestación de servicios asistenciales como médico general en el Establecimiento de Sanidad Militar 3026 del Batallón de ASPC Nro. 8 10/01/2018 al 31/12/2018 Finalización $22.102.080 De esto se extrae que la demandante prestó sus servicios como médico general en el establecimiento de Sanidad Militar Nro. 3026 del Batallón Nro. 8 del Ejército Nacional, labor por la que recibió una remuneración. Sin embargo, esos elementos no son suficientes para concluir la existencia de una relación laboral, pues de la simple lectura de los acuerdos y las obligaciones contractuales no logra desprenderse por sí mismo la subordinación y dependencia continuada.

En lo que respecta a la prueba testimonial, se cuenta con las declaraciones de los señores Luz Alba Botero Guevara, Ceined Quiroz Cano y María Juanita Ortiz Sanz, quienes estuvieron al servicio del Ejército Nacional – Batallón de Servicios Nro. 8 entre 2013 y 2018 como médicos generales. La señora Luz Alba Botero Guevara narró que el horario de prestación del servicio de la demandante lo determinada el jefe del dispensario a través de unos cuadros de turno entre las 07:00 a.m. y las 12:00 p.m, allí estaba especificado la persona, el turno, el día, la hora y el consultorio. 1 Índice 002 SAMAI.

Archivo ED_DEMANDA_63001233300020200042(.zip).zip / 051OficioEnvioCE00425 / 003PRUEBAS. Págs. 18-27 2 Índice 002 SAMAI. Archivo ED_DEMANDA_63001233300020200042(.zip).zip / 051OficioEnvioCE00425 / 003PRUEBAS. Págs. 1-17 3 Índice 002 SAMAI. Archivo ED_DEMANDA_63001233300020200042(.zip).zip / 051OficioEnvioCE00425 / 003PRUEBAS. Págs. 28-48 4 Índice 002 SAMAI.

Archivo ED_DEMANDA_63001233300020200042(.zip).zip / 051OficioEnvioCE00425 / 003PRUEBAS. Págs. 49-71 5 Índice 002 SAMAI. Archivo ED_DEMANDA_63001233300020200042(.zip).zip / 051OficioEnvioCE00425 / 003PRUEBAS. Págs. 72-90 Radicación: 63001-23-33-000-2020-00425-01 (2535-2022) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que le consta que en la tarde trabajaba en otro lado, lo cual fue una conducta constante tanto de la demandante como de los demás contratistas.

Que el contrato era personal y cada uno tenía que responder por su horario y en caso de que se enfermara tenía que reponerlo, de lo contrario le era descontado del salario. Que los auxiliares de enfermería tenían un libro donde anotaban la hora de llegada de los médicos y la hora de salida. Que quien implementó ese libro fue el teniente coronel Hernández.

Que la asistencia era comprobada por el suboficial que en casos de inasistencia de algún contratista era el encargado de verificar qué había pasado, también era con el que se tenía que entablar comunicación para explicarle por qué no se había podido asistir y reponer las horas. Que la demandante ejercía funciones diferentes a las médicas como revisión de contratos y vigilancia de gastos, las cuales no estaban contempladas dentro de las obligaciones contractuales, ni del manual de funciones, pero se las imponían y tenían que hacerlo.

El señor Ceined Quiroz Caro indicó que la demandante tenía un contrato de medio tiempo y debía acatar el horario hasta cumplir las horas contratadas, ella tenía que hacer entre 85 y 90 horas mensuales y no había horarios adicionales, únicamente cumplía su tiempo de consulta y nada más. Que había control de asistencia a la entidad y exigían estrictamente que se cumpliera el horario, este control se hacía con la comparación de las citas que daban en la oficina de citas médicas y las planillas que la demandante tenía que llevar y al confrontarlas verificaban que si se hubiera cumplido con las actividades encomendadas.

Que había un cuadro de turnos que el coronel Hernández elaboraba y debían cumplirse a cabalidad. Que cuando alguno de los contratistas faltaba, tenían que pagarlo con plata o con tiempo y debían informarle a director científico o al director del dispensario. Que no tuvo conocimiento de algún llamado de atención que se le hubiera hecho a la demandante ni de faltas graves.

La señora María Juanita del Pilar Ortiz Sanz indicó que la actora trabajaba en el área de consulta externa con la atención de medicina general en el programa de riesgo cardiovascular, cumplía la jornada de la mañana desde las 07:00 a.m. hasta el mediodía. Que en el Dispensario no tenía que trabajar días adicionales, debía cumplir con las horas que tenía pactadas.

Que tenían un cuadro de turnos que era elaborado por el director científico que para ese momento era el teniente coronel Hernández que a su vez era el supervisor del contrato. Radicación: 63001-23-33-000-2020-00425-01 (2535-2022) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala considera que, aunque los testigos se refirieron a la asignación de turnos y recepción de órdenes relativas a las áreas de prestación del servicio, esto por sí solo no ofrece claridad sobre la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad o la imposición de condicionamientos para la ejecución de la labor contratada.

Las declaraciones son generales y se refieren a situaciones comunes de los contratistas del servicio médico y no a las específicas relacionadas con la demandante, que permitan inferir que a los testigos les constaba que aquella recibió directrices puntuales y estuvo sometida al direccionamiento de la entidad. Los testigos enfatizaron en el cumplimiento de una programación, lo cual por sí solo no es un indicativo de la existencia de una relación subordinada.

Así, para la Sala no hay pruebas sobre el desbordamiento de las condiciones pactadas en los contratos de prestación de servicios, pues, se echa de menos elementos de convicción tendientes a acreditar la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi.

La parte actora no logró desvirtuar que más allá de la coordinación de actividades necesaria para la satisfacción del interés contratado, se presentó un tratamiento subordinado o dependiente. No puede extraerse con un mínimo grado de certeza que se le exigiera a la actora que ejecutara el objeto contractual con unas condiciones determinadas e impuestas por la entidad y, en tal sentido, no se demostró que se hubiera ejercido una imposición decisiva sobre la manera en la que debía desarrollar sus actividades.

De esta manera, no puede afirmarse que el vínculo existente entre las partes obedeció a una relación laboral, por lo tanto, corresponde revocar la sentencia del veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, para en su lugar, negar las pretensiones. De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, en consideración al numeral 4° del artículo 365 del CGP, y observando los argumentos esbozados por las partes en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

Radicación: 63001-23-33-000-2020-00425-01 (2535-2022) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas en ambas instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia del veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. En su lugar, NEGAR las pretensiones formuladas.

Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente