Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2019-00558-01 (1150-2024) Demandante: Hilda María Victoria Montaño Demandado: departamento del Valle del Cauca Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías.
Prescripción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. La señora Hilda María Victoria Montaño por intermedio de apoderada y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1, solicitó que se declare la nulidad del acto ficto por medio del cual el departamento del Valle del Cauca negó la petición del 12 de julio de 2016, respecto del el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías definitivas. 3.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 causada desde el día 66 hábil siguiente a la radicación de la petición de cesantías hasta la fecha del pago, ii) que la suma reconocida sea indexada y actualizada, iii) se dé cumplimiento a la sentencia conforme a lo dispuesto en los artículos 187 y 195 del CPACA y iv) se condene en costas. 1 SAMAI. 76001233300020190055801.
Actuación: “Expediente digital”. Índice 00002. – “002Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09 (.pdf).pdf”. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Hechos. 4. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 5.
La señora Hilda María Victoria Montaño laboró de forma ininterrumpida desde el 23 de junio de 1992 hasta el 28 de febrero de 2007 como funcionaria administrativa al servicio del departamento del Valle del Cauca en la Secretaría de Educación Departamental. 6. Ante su retiro, el día 26 de octubre de 2009 solicitó sus cesantías definitivas.
Las cuales fueron reconocidas por la entidad territorial mediante la Resolución núm. 4090 del 8 de septiembre de 2014. 7. De conformidad con lo establecido en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, la demandada contaba hasta el 26 de enero de 2010 para realizar el pago de las cesantías solicitadas, lo cual ocurrió sólo hasta el 30 de septiembre de 2015.
Por lo que transcurrieron 2.069 días de mora, equivalentes a $71.350.155 COP por concepto de sanción moratoria. Fundamentos de derecho y concepto de violación. 8. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 1, 2, 4, 6, 11, 13, 46, 48 y 53 de la Constitución Política; las Leyes 6 de 1945, 65 de 1946, 244 de 1995 subrogada por la Ley 1071 de 2006 y los Decretos 1160 de 1947 y 1045 de 1978. 9.
Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la demandante expuso que el departamento del Valle del Cauca incumplió el término para el pago de las cesantías descrito en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, toda vez que, la solicitud de sus cesantías se realizó el 26 de octubre de 2009 y la parte demandada tenía hasta el 26 de enero de 2010 para efectuar el pago de la prestación social reclamada, momento a partir del cual se generó la sanción moratoria a su favor, equivalente a un día de salario por cada día de retardo hasta el día del pago, el 30 de septiembre de 2015, por lo tanto, se causaron 2.069 días de mora.
Contestación de la demanda. 10. El departamento del Valle del Cauca al contestar la demanda2 se pronunció sobre los hechos y se opuso a todas las pretensiones al considerar que la Resolución núm. 4090 del 8 de septiembre de 2014, mediante la cual se le hizo 2 SAMAI. 76001233300020190055801. Actuación: “Expediente digital”. Índice 00002. – “008Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09 (.pdf).pdf”.
Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el reconocimiento de las cesantías, fue expedida en el marco del acuerdo de restructuración de pasivos en que se encontraba la entidad. Dicha acreencia fue parte del inventario de dicho acuerdo y fue objeto de transacción entre las partes. 11.
Propuso las excepciones de «transacción de la obligación demandada», «inexistencia de la obligación demandada por buena fe exenta de culpa», «sometimiento de acreencia en el marco del acuerdo de restructuración de pasivos- legalidad del acuerdo», «prescripción» y «no procedencia del pago de intereses, ni indexación, en virtud de la aplicación del acuerdo de reestructuración, Ley 550/99».
Sentencia de primera instancia. 12. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 12 de octubre de 20233, resolvió: «PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de prescripción del derecho a la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandante. Las agencias en derecho se fijan en el equivalente un (1) SMLMV. (…)» 13. Expuso que la ausencia de pago de las cesantías parciales o definitivas dentro de los 65 días posteriores a su solicitud genera la sanción consagrada en el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, que corresponde a un día de salario por cada día de retardo. 14.
La solicitud de las cesantías fue realizada el 26 de octubre de 2009 en vigencia del CCA, por lo que la fecha límite para el pago era el 25 de enero de 2010, pese a ello, solo ocurrió el 30 de septiembre de 2015. Y, la reclamación de la sanción moratoria fue presentada el 12 de julio de 2016. 15. Con fundamento en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 concluyó que el derecho al pago de la sanción moratoria se extinguió por prescripción, porque el período de tres años para su reclamación inició el 26 de enero de 2010 e iba hasta el 26 de enero de 2013, y la demandante solo lo peticionó hasta el 12 de julio de 2016. 16.
Precisó que el inicio del proceso de reestructuración no suspende el término de prescripción de la sanción moratoria, pues dicha penalidad no constituye una prestación social ni una prerrogativa laboral. 3 Expediente digital – “030_SENTENCIA.pdf” Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación. 17.
La apoderada de la señora Hilda María Victoria Montaño interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, en el cual solicitó que se revoque y se acceda a las pretensiones de la demanda. 18. Expuso que la entidad territorial demandada, departamento del Valle del Cauca, se encuentra aún bajo el acuerdo de restructuración de pasivos, por lo que el pago de sus acreencias se somete a lo establecido en la Ley 550 de 1999, que en su artículo 58 numeral 13 dispuso: «Artículo 58.
Acuerdos de reestructuración aplicables a las entidades territoriales. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades, de conformidad con las siguientes reglas especiales: (…) 13.
Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho.»4 19.
Por lo que, en el presente caso no es dable aplicar el régimen general de prescripción contenido en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, sino el dispuesto en el específico contenido en la Ley 550 de 1999. 20. Que la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-022-2020 citada por el tribunal, solo es aplicable a los casos de prescripción de sanción moratoria de la Ley 50 de 1990. 21.
Y añadió lo siguiente: «Ahora bien, si en gracia de discusión fuera posible aplicar el termino de prescripción de 3 años establecido en la legislación laboral, tal situación no puede aplicarse a la totalidad de la sanción de moratoria generada, sino a la sanción moratoria generada con anterioridad al 12/07/2013 (esto es 3 años anteriores a la primera solicitud de pago de sanción moratoria ocurrida el 12/07/2016) (…) 4 Citado por la recurrente.
Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sanción moratoria se causa a partir del día 65 después de la fecha de solicitud de la prestación social, en el presente caso la solicitud se efectuó el 26/10/2009 y el vencimiento para el pago fue el 25/01/2010.
(…) Que la sanción moratoria se causa diariamente desde la fecha límite de pago y HASTA la fecha de pago, es decir el pago de las cesantías hace que la sanción cese y no que se extinga en su totalidad, puesto que el pago diario de la sanción queda supeditado al pago total de las cesantías. 4. En vista de lo anterior, la solicitud del pago de la sanción moratoria efectuada el día 12/07/2016, interrumpió la prescripción de la sanción moratoria causada desde el 12/07/2013 (esto es 3 años atrás de la reclamación) y hasta el 30/09/2015 (fecha de pago), no debe olvidarse que la presentación de la demanda se efectuó el 09/05/2019, es decir que la demanda se radicó dentro de los 3 años a la reclamación de la sanción moratoria, por lo que reitero se interrumpió la prescripción de la sanción moratoria causada entre el 12/07/2013 al 30/09/2015.»5 22.
Finalmente, en forma subsidiara, «solicito se revoque la sentencia apelada, esto en el sentido de ordenar reconocer y pagar la sanción moratoria causada entre el 12/07/2013 al 30/09/2015, esto en atención a la solicitud del pago de la sanción moratoria efectuada el día 12/07/2016, que interrumpió la prescripción de la sanción moratoria causada desde el 12/07/2013 (esto es 3 años atrás de la reclamación) y hasta el 30/09/2015 (fecha de pago).»6 Trámite correspondiente a la segunda instancia. 23.
Mediante auto del 5 de marzo de 20247 se admitió el recurso de apelación. 24. Dentro de la oportunidad legal, no se emitió pronunciamiento alguno de las partes y del agente del Ministerio Público. Control de legalidad. 25. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se procederá a resolver el recurso de apelación, previas las siguientes: CONSIDERACIONES Competencia. 5 Transcrito con los errores que ahí aparecen. 6 Transcrito con los errores que ahí aparecen. 7 SAMAI. 76001233300020190055801.
Actuación: “Auto que admite recurso de apelación”. Índice 00004. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8. 27.
De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo la parte demandante presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos expuestos en este. Problema jurídico. 28.
Le corresponde a la Subsección determinar si la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de prescripción, se ajusta a derecho o si, por el contrario, esta no operó, debido a que dicho término fue suspendido con ocasión del acuerdo de restructuración de pasivos celebrado por el departamento del Valle del Cauca. 29.
A fin de dar respuesta al problema jurídico, la Sala abordará los siguientes temas: I) Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria, II) Sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023. Prescripción de la sanción moratoria, III) Suspensión de la prescripción en los casos de restructuración de pasivos (Ley 550 de 1999), IV) Hechos probados y V) Caso concreto.
Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria. 30. La Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 20069, establece que: «Artículo 1o. <Artículo subrogado por el artículo 4o. de la Ley 1071 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.» (subraya fuera del texto) 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.
De igual manera, el artículo 2° de la citada ley, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo para cancelar dicha prestación, veamos: «Artículo 2º. - La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.»( Subraya fuera del texto) 32.
Norma que también dispone una sanción cuando se incumplen los términos para resolver la solicitud de cesantías, así como su pago, tal como se evidencia en el parágrafo del artículo en comento: «Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». (subraya fuera del texto) 33. Esta Sección, en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, sentó jurisprudencia frente a la fecha de causación de la sanción moratoria. Se consideró en esa oportunidad que: «95.
En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006».
(Negrilla fuera de texto) 34. Las reglas jurisprudenciales fijadas en la misma sentencia de unificación, en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria en comento se sintetizan así: «115. Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 65 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 9 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Fuente: Sentencia de 18 de julio de 2018 Sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023.
Prescripción de la sanción moratoria. 35. En lo que corresponde a la prescripción de la sanción moratoria por el no pago o pago tardío de cesantías definitivas, la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023, fijó las siguientes reglas: «PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías definitivas consagrada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, se fijan las siguientes reglas: (i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. (ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria.
SEGUNDO: Advertir a los operadores jurídicos y a la comunidad en general que las reglas de unificación fijadas en esta sentencia son aplicables retrospectivamente a todos los asuntos que se encuentren en trámite en sede administrativa o judicial y no podrán ser aplicadas retroactivamente a aquellos casos cobijados por el fenómeno de la cosa juzgada.» (negrilla fuera del texto) 36.
Para la Sala, en el presente asunto es aplicable el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pese a la restricción prevista en el artículo 4 del código sustantivo del trabajo10, por las siguientes razones: i) El artículo 151 ya mencionado, al disponer un término prescriptivo de las acciones que emanan de las leyes sociales, no solo rige las relaciones entre particulares sino todas aquellas de carácter laboral, lo que no excluye a los servidores públicos. ii) La anterior interpretación, fue acogida por la Corte en la sentencia C-745 de 1999.
Corporación que al analizar la constitucionalidad del artículo 4 de la Ley 165 de 194111, consideró que «ese razonamiento no es de recibo, como quiera que el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral expresamente señala el término de prescripción para “las acciones que emanen de las leyes sociales”. Así pues, las leyes sociales no sólo son aquellas que rigen relaciones entre particulares, sino que son las normas que regulan el tema laboral, por lo que es una denominación referida a la relación de subordinación entre patrono y trabajador y no a su status».
(Negrilla de la Sala) iii) Esta Corporación desde la sentencia del 21 de septiembre de 198212, ha sustentado la aplicación del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, en que la norma es de contenido sustancial y no procedimental, por lo tanto, el término prescriptivo en ella contenida se aplica en el régimen de los empleados públicos, conforme a los siguientes argumentos: «No es válida la argumentación que hacen algunos en el sentido de que el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo no es aplicable a los empleados públicos, especialmente por lo dispuesto en el artículo 4º del Código Sustantivo del Trabajo, pues esta norma se refiere únicamente a las disposiciones del mismo estatuto en lo concerniente a las relaciones laborales de carácter individual; además, la 10 RTICULO 4o.
SERVIDORES PUBLICOS. Las relaciones de derecho individual del Trabajo entre la Administración Pública y los trabajadores de ferrocarriles, empresas, obras públicas y demás servidores del Estado, no se rigen por este Código, sino por los estatutos especiales que posteriormente se dicten. 11 ARTICULO 4°. Ampliase a cuatro años el término de prescripción de las acciones que corresponden al trabajador para el cobro de su salario y de la indemnización especial por accidente de trabajo. 12 Sentencia del 21 de septiembre de 1982.
C.P. Joaquín Vanín Tello. Exp. 6156, mencionada en la providencia del 23 de julio de 2020, radicado 25000-23-42-000-2016-02953-02 (2408-2018). C.P: Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exclusión que hace comprende también a los trabajadores que se encuentren respecto del Estado en situación de índole contractual, los cuales están totalmente sometidos a las normas del Código Procesal del Trabajo.
Por su parte, el artículo 2º de este Código se limita a señalar los asuntos de que conoce la jurisdicción del trabajo en forma tal que excluye ciertamente los que conciernen a empleados públicos; pero no los deja completamente al margen de las disposiciones de dicho estatuto, pues se les aplican las que regulan la ejecución de obligaciones a cargo del estado y a favor de ellos, de conformidad con el inciso segundo del mismo artículo, como también del artículo 100 ibídem, que hablan genéricamente de “obligaciones emanadas de la relación de trabajo” “originadas en ella, sin circunscribirse a las de tipo contractual.
En suma, las normas del Decreto 2159 no fueron instituidas exclusivamente para lograr la efectividad de los derechos consagrados en el Código Sustantivo del Trabajo, expedido, además, con posterioridad al citado estatuto procesal. Por último, ya se indicó que sin que importe la ubicación física de la norma, la del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo es de naturaleza sustancial y no de carácter adjetivo o procedimental» iv) Tratándose de la prescripción de las sanciones moratorias derivadas de la aplicación de las Leyes 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, comoquiera que dichas sanciones no existían para la fecha en que fueron expedidos los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, resulta necesario acudir para su determinación a la norma general que regula dicho aspecto, esto es el artículo 151 ibidem. v) Además, con criterio unificador esta Corporación en las sentencias del 25 de agosto de 201613, del 6 de agosto de 202014 y del 2 de noviembre de 202315, ha fijado la misma regla. 37.
De lo anterior se concluye que la sanción o indemnización moratoria derivada del auxilio de cesantías está sometida a la prescripción extintiva, por lo que la reclamación deberá presentarse dentro de los tres años siguientes a su causación y se genera automáticamente por el incumplimiento o tardanza. La suspensión de la prescripción en los casos de restructuración de pasivos (Ley 550 de 1999). 38.
La Ley 550 de 199916 definió los acuerdos de reestructuración de pasivos como convenciones que se celebran entre una o varias “empresas” con la finalidad de corregir deficiencias en su capacidad para desarrollar sus operaciones y afrontar obligaciones pecuniarias, de manera que los sujetos intervinientes puedan 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Rad.: 08001-23-31-000-2011-00628-01 (0528-2014). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Rad.: 08001-23-33-000-2013-00666-01 (0833-2016). 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de unificación SUJ- 034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, radicado 08001233300020120020002. 16 “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley” Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recuperarse dentro de los plazos y condiciones acordadas; asegurando la continuidad en la prestación del servicio y garantizando el cumplimiento de la función social de la entidad.17 39.
Esta Sección en sentencia de unificación del 25 de agosto de 201618, respecto del acuerdo de reestructuración de pasivos precisó las siguientes características: «(i) No puede el deudor aprovecharse de su insolvencia y someter al acreedor a que opte sí o sí por la renuncia de unos derechos que causó. (ii) Es cierto que los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la Ley 550 son de obligatorio cumplimiento para el empresario y para todos los acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en ella (Artículo 34 Ley 550 de 1999).
(iii) Las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo no se desconocen, sino que se atienden y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas. (iv) La intención del Legislador siempre ha sido la de proteger las obligaciones adquiridas con justo título antes de llevar a cabo el respectivo Acuerdo, llegando inclusive hasta permitir la celebración de Acuerdos que tengan como objeto suspender, que no desconocer, ciertas prerrogativas laborales que tuviera el trabajador.» 40.
Dichos convenios pueden ser celebrados por las entidades territoriales, conforme lo señaló el artículo 58 de la precitada norma: «Artículo 58. Acuerdos de reestructuración aplicables a las entidades territoriales. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades (…) 41.
El numeral 13 del citado artículo 58 contempló la suspensión del término de prescripción de los derechos en disputa ante la respectiva entidad territorial: 13. Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. 17 Artículo 5.
Acuerdo de reestructuración. Se denomina acuerdo de reestructuración la convención que, en los términos de la presente ley, se celebre a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo.
El acuerdo de reestructuración deberá constar por escrito, tendrá el plazo que se estipule para su ejecución, sin perjuicio de los plazos especiales que se señalen para la atención de determinadas acreencias, y del que llegue a pactarse en los convenios temporales de concertación laboral previstos en esta ley. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación de 25 de agosto de 2016, expediente: 08001- 23-31-000-2011-0062-01 Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho.» (Negrita fuera de texto) 42.
De este modo, a fin de determinar el lapso de suspensión de la prescripción, resulta trascendental establecer la fecha de iniciación de la negociación, en cuanto a ello, los artículos 13 y 14 ibidem dispusieron: «Artículo 13. Iniciación de la negociación. La negociación del acuerdo se entenderá iniciada a partir de la fecha de fijación del escrito de la entidad nominadora previsto en el artículo 11 de la presente ley, sin perjuicio de que se tramiten las recusaciones que lleguen a formularse en relación con los promotores.
Artículo 14. Efectos de la iniciación de la negociación. (…) Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario.» (Negrita fuera de texto) 43. También, resulta relevante esclarecer el plazo de ejecución del acuerdo celebrado, al respecto la norma en su artículo 5° inciso 2° estableció que: «El acuerdo de reestructuración deberá constar por escrito, tendrá el plazo que se estipule para su ejecución, sin perjuicio de los plazos especiales que se señalen para la atención de determinadas acreencias, y del que llegue a pactarse en los convenios temporales de concertación laboral previstos en esta ley.» ( Negrita fuera de texto) 44.
Visto lo anterior, para que opere la cláusula de suspensión de la prescripción frente a los procesos cuyo objeto verse sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías el interesado debe demostrar: i) que la entidad se encontraba en proceso de reestructuración de pasivos, ii) que la acreencia del beneficiario fue incluida dentro de ese trámite y iii) la fecha cuando se inició la etapa de negociación del Acuerdo, en los términos del artículo 11 de la Ley 550 de 1999, así como el plazo de ejecución del Acuerdo.19 Sin poder acudir a dicho sustento para eximirse de la obligación de reclamar oportunamente el derecho pretendido.
Hechos probados 19 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de unificación SUJ- 034 - CE-S2 -2023. En la que se consignó que: «De conformidad con los artículos 13, 14 y 58 numeral 13 de la Ley 550 de 1999, para que opere la cláusula de suspensión de la prescripción y de la caducidad allí establecida frente a los procesos judiciales de reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, debe probarse que la entidad se encontraba en proceso de reestructuración de pasivos; que la acreencia del beneficiario fue incluida dentro de ese trámite; y deberá certificarse cuándo se inició la etapa de negociación del Acuerdo, en los términos del artículo 11 de la Ley 550 de 1999, así como el plazo de ejecución del Acuerdo.» Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
Del material probatorio allegado en legal forma al expediente, la Sala encuentra acreditados los siguientes: 46. El 26 de octubre de 200920, la señora Hilda María Victoria Montaño solicitó ante el departamento del Valle del Cauca el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, por haber laborado como auxiliar administrativo en la Secretaría de Educación de la entidad territorial. 47.
El 20 de mayo de 2013 se suscribió entre el gobernador y los acreedores un acuerdo de reestructuración de pasivos conforme a la Ley 550 de 1999.21 48. En cumplimiento del mencionado acuerdo, la entidad territorial expidió la Resolución núm. 4090 del 8 de septiembre de 201422 en la que reconoció la prestación solicitada por un valor de $13.705.487 COP. Acto que fue aclarado por la entidad a través de la Resolución 2449 del 19 de junio de 2015,23 que, en su lugar, modificó el monto de las cesantías a $14.274.354 COP. Suma que fue ajustada conforme el IPC en la Resolución núm. 149 del 21 de agosto de 2015. 49.
El 12 de julio de 201624 la demandante solicitó al departamento del Valle del Cauca el pago de la sanción moratoria por la cancelación extemporánea de las cesantías definitivas, sin que medie respuesta. Caso concreto 50. Contrario a lo resuelto por el a quo, la demandante Hilda María Victoria Montaño arguye que no ha operado la prescripción de su derecho a reclamar la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías reconocidas mediante las Resoluciones núm. 4090 del 8 de septiembre de 2014 y 2449 del 19 de junio de 2015, pues el término de tres años para reclamar lo pretendido fue suspendido con ocasión a la ejecución del acuerdo de restructuración de pasivos en el que se encontraba el departamento de Valle del Cauca. 51.
Reitera la Sala que, para que ocurra la suspensión del término prescriptivo con ocasión al acuerdo de restructuración, es necesario que quien la alega acredite que la acreencia de la que dice ser beneficiario fue incluida dentro de ese trámite. 52. Visto el material probatorio obrante en el expediente se evidencia que, si bien la entidad territorial estuvo incursa en un acuerdo de reestructuración de pasivos y que las cesantías definitivas de la actora fueron parte de los créditos calificados y graduados, no sucedió lo mismo con la sanción moratoria contenida en las Leyes 20 Conforme se indica en la Resolución 4090 del 8 de septiembre de 2014 que reconoció las cesantías. 21 Expediente digital – “12_MemorialWeb_Otro_Indice_24_3.pdf”. 22 Expediente digital – “12_MemorialWeb_Otro_Indice_24_4.pdf”. 23 Expediente digital – “12_MemorialWeb_Otro.pdf”.
P.3. 24 Expediente digital – “002Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09 (.pdf).pdf” P. 11. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 244 de 1995 y 1071 de 2006, la cual pudo haber sido incluida en su oportunidad conforme al trámite indicado en la Ley 550 y demás normas que regulan la materia25 53.
Así las cosas, encuentra la Sala que los argumentos esgrimidos por la apelante no tienen vocación de prosperidad, pues no se cumplen los requisitos para que opere la suspensión de la prescripción de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías con ocasión del aludido acuerdo, pues dicha penalidad no fue incluida en el inventario de acreencias. 54.
El tribunal de primera instancia, en este caso, consideró que operó la prescripción de la sanción moratoria por no pago oportuno de las cesantías reconocidas en las Resoluciones núm. 4090 del 8 de septiembre de 2014 y 2449 del 19 de junio de 2015. 55. En el sub examine, se está en presencia de la hipótesis de un acto escrito extemporáneo, así: 56.
La reclamación en sede administrativa dirigida a obtener la sanción moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías definitivas fue radicada el 12 de julio de 2016, lo que quiere decir que la petición se formuló después de trascurridos tres 25 Ley 550 de 1999. Artículo 20. Estado de relación de acreedores e inventario de acreencias.
Para el desarrollo de la negociación y, en particular, para la determinación de los derechos de voto de los acreedores externos e internos y de las correspondientes acreencias, el representante legal del empresario entregará al promotor un estado de inventario elaborado con base en los estados financieros ordinarios o extraordinarios del empresario o ente económico respectivo, cortados al último día calendario del mes inmediatamente anterior a la fecha de solicitud de la promoción por parte del empresario, o de la iniciación de la negociación en los demás casos, y pondrá a su disposición todos los libros, papeles y documentos que le sirvan de soporte.
(…). 26 La petición fue presentada en vigencia del CCA. HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 5 días26, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición La petición de cesantías fue presentada el 26 de octubre de 2009.
La Resolución 4090, que las reconoció se expidió el 8 de septiembre de 2014. (Acto Extemporáneo) No se tiene en cuenta. Los 15 días para expedir el acto se vencían el 18 de noviembre de 2009. Los 5 días de ejecutoría se cumplieron el 25 de noviembre de 2009. Los 45 días posteriores a la ejecutoria, comenzaron a contabilizarse desde el 26 de noviembre de 2009 y vencieron el 2 de febrero de 2010.
Es decir que en este caso la mora empezó a correr desde el día 3 febrero de 2010. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (3) años desde que la obligación se hizo exigible, y ello conlleva la configuración de la prescripción extintiva de la penalidad. 57.
Aunado a lo anterior, la suscripción del acuerdo de reestructuración de pasivos invocado a fin de obtener la suspensión de término de prescriptivo, sucedió en fecha posterior a la extinción del derecho a reclamar la sanción moratoria el 3 de febrero de 201327, por lo que dicha acreencia no pudo haber sido incluida durante el trámite. 58.
Ahora bien, no es de recibo el dicho del recurrente al afirmar que el tribunal se sirvió de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-022-2020 aplicable a los casos de prescripción de sanción moratoria de la Ley 50 de 1990. Pues si bien, en esa oportunidad el objeto de unificación hizo alusión a dicha temática, lo cierto es que la prescripción trienal se ha extendido a la sanción moratoria contenida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 por la jurisprudencia previamente invocada.
Aspecto que no fue desconocido por el a quo en la providencia apelada, pues a ello hizo alusión al desarrollar la premisa normativa. 59. Tampoco tiene vocación de prosperidad la declaratoria parcial de la prescripción del derecho discutido. Dado que esta opera en forma total, ya que, si bien la sanción mora se causa y acumula diariamente, no es una prestación periódica por tratarse de una penalidad indivisible de ejecución instantánea, y su acrecimiento en el tiempo no la convierte en una obligación divisible, de tal manera que su exigibilidad define el plazo hasta cuándo se puede reclamar. 60.
Por todo lo anterior, la Sala se confirmará la sentencia del 12 de octubre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda. Condena en costas 61. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo expresado, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar si el recurso de apelación se presentó con carencia de fundamento legal. 62.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida. 27 La sanción moratoria por pago tardío de las cesantías se hizo exigible el 3 de febrero de 2010, por lo tanto, el término de prescripción de tres años feneció el 3 de febrero de 2013.
Radicado: 76001-23-33-000-2019-00558-01 Demandante: Hilda María Victoria Montaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia del 12 de octubre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en las motivaciones de esta providencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.