´ CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04168-00 Demandante: Fundación Berta Arias de Botero Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia)- Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión De manera respetuosa presento a continuación los argumentos que me llevan a salvar el voto en la sentencia proferida el 26 de enero de 2023, por la Sala Diecisiete Especial de Decisión, con ponencia del señor magistrado, Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas.

En la referida decisión se sustentó la procedibilidad del recurso extraordinario de revisión contra el auto de 26 de noviembre de 2018 dictado por la Sección Primera del Consejo de Estado, bajo la siguiente argumentación: “[…] El artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) prevé que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos, en aquellos eventos en los que, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se configura alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del referido código.

No obstante, aunque esa regla, en principio, impone un carácter restrictivo a la clase de providencia que se puede cuestionar a través de esa vía especial; la jurisprudencia de esta Corporación[1], en oportunidades anteriores, ha admitido también que el recurso 1 En la sentencia se citó “8 El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en auto del 25 de mayo de 2017 proferido dentro del exp. 11001-03-28-000-2017-00013-00, sostuvo: “En este caso la decisión que se cuestiona es aquella que dio por terminado el proceso en la audiencia inicial como consecuencia de haberse declarado probada la excepción previa de inepta demanda.

Ello en observancia de la orden contenida en el artículo 180.6 de la Ley 1437 de 2011 que señala: “[…] Si algunas de ellas prospera (entiéndase las excepciones), el juez o Magistrado ponente dará por terminado el proceso”. (…). Con fundamento en todo lo anterior, se concluye que este mecanismo extraordinario es procedente contra autos que terminan el proceso, pues se insiste, tiene el alcance de una sentencia ejecutoriada en tanto adquieren los atributos de la cosa juzgada, que es lo que habilita su admisión bajo esta consideración. Esta posición fue reiterada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación en sentencia dictada del 1° de octubre de 2019 dentro del proceso radicado núm. 11001-03- 15-000-2018-01979-00(REV), así: “Cabe anotar, además, que la posibilidad de analizar las decisiones contenidas en autos interlocutorios por la vía del recurso extraordinario de revisión también ha sido convalidada por la jurisprudencia de esta Corporación, al considerar que resultan pasibles de ser examinados autos que hubieran puesto fin al proceso, como el que rechaza la demanda, en cuanto se encuentran revestidos del atributo de la cosa juzgada’”.

Radicación: 11001-03-15-000-2019-04168-00 Recurso extraordinario de revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 extraordinario de revisión procede contra autos que terminan el proceso, como, por ejemplo, el que rechaza la demanda, en cuanto se encuentran revestidos del atributo de la cosa juzgada.

Pues bien, descendiendo el criterio antes expuesto al caso concreto, se encuentra que el ejercicio del recurso extraordinario de revisión deviene pertinente, en tanto fue interpuesto contra un auto[2] ejecutoriado en el que la Sección Primera del Consejo de Estado estimó, de un lado, procedente el rechazo de la demanda y, por otra parte, confirmó aquel[3] por el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia dio por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició la Fundación Berta Arias de Botero contra la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia.

En esa medida, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, acorde con lo establecido por los artículos 107[4] y 249[5] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y, a través de las Salas Especiales de Decisión implementadas mediante el Acuerdo No. 321 de 2014 de esta Corporación[6], reiterado a través de Acuerdo No. 80 de 2019[7], es competente para decidir el problema atinente al fondo de la litis.” Las razones de mi desacuerdo se contraen a que he sostenido la tesis de la improcedencia del recurso extraordinario de revisión contra decisiones interlocutorias a partir del artículo 248 del CPACA, por lo que, considero que este recurso, excepcional, solo procede contra sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, los tribunales y los jueces de la jurisdicción y no frente a autos.

En auto de 12 de julio de 20218 expuse lo siguiente: “Nótese que, de acuerdo con la literalidad del artículo 248 del CPACA que establece la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra sentencias ejecutoriadas, así 2 “9 Código General del Proceso. Artículo 278. Las providencias del juez pueden ser autos o sentencias. Son sentencias las que deciden sobre las pretensiones de la demanda, las excepciones de mérito, cualquiera que fuere la instancia en que se pronuncien, las que deciden el incidente de liquidación de perjuicios, y las que resuelven los recursos de casación y revisión. Son autos todas las demás providencias.

(…)””. 3 “10 La Sección Primera del Consejo de Estado, en el auto del 26 de noviembre de 2018, resolvió: “PRIMERO: CONFIRMAR el auto apelado””. 4 “11 “(…) Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno.”. 5 “12 “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”.” 6 “13 Por medio del cual se reglamenta la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión”. 7 “14“Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.

Artículo 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado””. 8 Auto que rechaza por improcedente el recurso extraordinario de revisión. Radicación n.º: 11001-03-15- 000-2021-01583-00.

Radicación: 11001-03-15-000-2019-04168-00 Recurso extraordinario de revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 como del artículo 250 ejusdem, que comprende las causales de revisión, entre ellas, la alegada por el demandante, esto es, la contenida en el numeral 5 “(…) Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.”, el legislador no previó el evento de que el recurso extraordinario de revisión fuera procedente contra autos interlocutorios, sino que, estrictamente se abrió la posibilidad de acusar, de forma exclusiva, sentencias debidamente ejecutoriadas.

“(…) Lo anterior por cuanto el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación que busca fragmentar la inmutabilidad que tienen las sentencias ejecutoriadas y el principio de cosa juzgada que las cobija. En otras palabras, se constituye en la realización de un fin legítimo que se alcanza con la infirmación de los fallos judiciales que contengan, por regla general, un vicio procedimental o adjetivo que esté taxativamente establecido en las causales que el legislador haya determinado.

Excepcionalmente, procede cuando se hayan presentado yerros sustanciales, siempre y cuando la ley lo permita (…)”9. Frente a la procedencia y naturaleza del recurso extraordinario de revisión la Corte Constitucional, en sentencia C-520 de 2009, puntualizó que: “(…) El recurso extraordinario de revisión, previsto por la ley para la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es injusta.

En la Sentencia C-871 de 2003, la Corte puntualizó lo siguiente sobre la acción de revisión: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta.

En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”.

La Corporación ha precisado la naturaleza del recurso extraordinario de revisión señalando que “la revisión no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso.

La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.

Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de “una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada”, y por ello “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”. (subraya del ponente). 9 Al respecto puede consultarse el auto de 10 de septiembre de 2020, MP.

Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación: 11001-03-25-000-2018-01391-00 (4629-2018). Radicación: 11001-03-15-000-2019-04168-00 Recurso extraordinario de revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En materia del recurso extraordinario de revisión, en sentencia C- 605 de 2019, puede advertirse que la Corte Constitucional también señaló que “(…) cuando no procede el recurso de apelación, como en este caso, el CPACA prevé que procede el recurso extraordinario de revisión, e incluso cabe, cuando la inconformidad no pueda encausarse en las causales de dicho recurso, si de ella se sigue la violación de derechos fundamentales, acudir a la garantía judicial de la tutela.

(…)” (subraya del ponente). Ahora bien, la regla de procedencia del recurso no admite una hermenéutica distinta a la propia literalidad del texto normativo. Por lo que, no le es dable al juez una interpretación extensiva que habilite el medio extraordinario de impugnación frente a decisiones judiciales que no ostentan la categoría de sentencia debidamente ejecutoriada10.

Al respecto, resulta ilustrativo citar la providencia de 11 de noviembre de 2010, dictada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil11, en la que en materia de Casación explica que, si bien algunas decisiones pueden dar por terminado el proceso, éstas no se asimilan a una sentencia judicial. En lo pertinente, esta decisión señaló: “A la luz de las disposiciones normativas vigentes y de acuerdo con el diseño que le imprimió el legislador, el recurso extraordinario de casación sólo es procedente contra aquellas providencias que por la forma y por el fondo sean verdaderas “sentencias”, siempre que, además, se hallen incluidas en la enumeración taxativa del artículo 366 del C. de P. C. Esto viene a indicar que sólo son susceptibles de este medio de impugnación aquellas providencias que satisfacen los presupuestos sustanciales o de fondo del artículo 302 del C. de P. C., esto es, las que “deciden sobre las pretensiones de la demanda o las excepciones que no tengan el carácter de previas…” y que, además cumplan las exigencias formales de los artículos 304 ibídem y 55 de la Ley 270 de 1996, o sea, que su construcción contenga: a) “una síntesis de la demanda y su contestación”; b) una motivación en la cual se realice el “examen crítico de las pruebas” y se expongan los “razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, y citando los textos legales que se apliquen”; c) la expresión de la fórmula “administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley” en la parte resolutiva; y d) la decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y los demás asuntos que conforme a la ley corresponda decidir.

Bajo ese entendido, aquellas providencias que, pese a su importancia, no reúnan esas condiciones, con todo y que puedan dar lugar a la terminación del proceso o constituyan pronunciamientos basilares dentro de la actuación, no constituyen sentencias sino autos y, por contera, de plano se excluye la posibilidad de que ellas arriben al estrado de la casación”12”. 10 Postura que ha sido reiterada por el ponente vía aclaración de voto en diversas acciones de tutela como, por ejemplo, en los radicados 11001-03-15-000-2020-03746-00 y 11001-03-15-000-2020-00149- 01, pues no comparte la postura de la Sección Quinta frente a la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra autos expuesta en auto de 25 de mayo de 2017, MP Rocío Araújo Oñate, radicado 11001-03-28-000-2017-00013-00. 11 Expediente.

No. 11001-02-03-000-2010-01703-00 12 Providencia citada en los argumentos expuestos en el auto de 3 de mayo de 2017, MP Alberto Yepes Barreiro, radicado 11001-03-28-000-2017-00013-00. Radicación: 11001-03-15-000-2019-04168-00 Recurso extraordinario de revisión Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Por lo anterior, y en aras de la coherencia que debo mantener en mis decisiones, respetuosamente me aparto de la sentencia adoptada por la Sala Especial de Decisión, pues, reitero, en el presente caso, el recurso extraordinario de revisión es improcedente contra el auto proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado el 26 de noviembre de 2018, por tratarse de una decisión interlocutoria y no de una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada.

Fecha ut supra. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Login