CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00088-00(66893) Actor: EDUARDO GUTIÉRREZ NAVARRETE Y OTRO Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA -ANM- Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El Despacho procede a verificar si la demanda de la referencia fue subsanada en los términos dispuestos en el auto de 17 de agosto de 2021, para efectos de considerar su admisibilidad.
Antecedentes 1. El 16 de abril de 2021, los señores Eduardo Gutiérrez Navarrete y José Edison Gutiérrez Navarrete presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Agencia Nacional de Minería -ANM-, con el fin de que se declararan nulas las Resoluciones 1117 de 28 de octubre de 2019, por medio de la cual se rechazó y se archivó la solicitud de minería tradicional LLN-09521, y 269 de 27 de marzo de 2020, mediante la cual se confirmó la decisión anterior.
A título de restablecimiento del derecho, se solicitó: i) proceder al “reconocimiento de mineros tradicionales de conformidad con el artículo 31 de la Ley 685 de 2001”; ii) permitir a los demandantes continuar con las actividades de minería tradicional, en las áreas señaladas en el expediente LLN-09521; iii) en subsidio, delimitar la zona en la cual no se podrán recibir nuevas propuestas para la explotación de oro y asociados; y iv) “que de tener certeza técnica, se prescinda de los estudios geológicos-mineros” y se haga concesión a los accionantes por ejercer actividades de explotación minera tradicional desde el año 1995. 2.
Mediante auto de 17 de agosto de 2021 se inadmitió la demanda, con el fin de que la parte actora acreditara el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial y aportara el poder conferido al abogado Daniel Fernando Loaiza Correa, para ejercer la representación judicial de los demandantes en el presente asunto. La providencia se notificó por estado electrónico fijado en la página web del Consejo de Estado, el 24 de agosto de 2021, y a través de mensaje enviado al buzón de correo electrónico del apoderado de la parte actora, el 2 de septiembre de 2021. 3.
El 6 de septiembre de 2021, la parte actora radicó escrito de subsanación de la demanda. Consideraciones Competencia La controversia que se plantea en la demanda se califica como un asunto minero, toda vez que, a través de los actos administrativos que se cuestionan, la Agencia Nacional de Minería rechazó y archivó la solicitud de minería tradicional LLN-09521 elevada por los accionantes; por ende, corresponde remitirse a las normas de procedimiento contenidas en la Ley 685 de 2001 -Código de Minas- que resulten aplicables al caso bajo análisis.
El artículo 295 de la Ley 685 de 2001 disponía la competencia del Consejo de Estado para conocer, en única instancia, de los procesos relacionados con asuntos mineros, distintos de los contractuales, en los que fuera parte una entidad del orden nacional. Dicha norma, aunque fue derogada por el artículo 87 de la Ley 2080 de 2021, resulta aplicable al presente asunto, en atención al régimen de transición y vigencia fijado en el artículo 86 de esa normativa, de acuerdo con el cual la citada ley “rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley”.
La competencia de los asuntos asignados al Consejo de Estado, en única instancia, y a los tribunales administrativos, en primera instancia, establecida en los artículos 149 y 152 del CPACA, fue modificada por los artículos 24 y 28 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente. Con la reforma, los asuntos mineros en los que sea parte la Nación tienen doble instancia, de suerte que su conocimiento corresponde ahora a los tribunales administrativos, en primera instancia, y al Consejo de Estado, en sede del recurso de apelación. Según la regla de vigencia de la Ley 2080 de 2021, esa normativa, en las disposiciones que modificaron las pautas de competencia en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se aplica a las demandas presentadas un año después de publicada esa ley, que lo fue el 25 de enero de 2021.
Como la demanda en el asunto de la referencia se radicó el 16 de abril de 2021 y se dirige contra una entidad del orden nacional, procede remitirse al artículo 295 de la Ley 685 de 2001, para efectos de determinar la competencia. Así, el conocimiento del proceso le corresponde al Consejo de Estado, en única instancia; adicionalmente, según la distribución de negocios al interior de la Corporación, dispuesta en el artículo 13 del Acuerdo No. 80 de 2019, la Sección Tercera se encuentra a cargo de esos asuntos.
El Despacho es competente para proferir la decisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 y 243 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia. 2. Oportunidad En la demanda se pretende la nulidad de la Resolución 1117 de 28 de octubre de 2019, mediante la cual se rechazó y archivó una solicitud de minería tradicional, y de la Resolución 269 de 27 de marzo de 2020, que confirmó la decisión anterior.
A la luz de lo dispuesto en el artículo 161 del CPACA, cuando se eleven pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, se exige para demandar el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial; dicha condición resulta obligatoria siempre que el asunto sea conciliable y la controversia tenga contenido particular y económico, de conformidad con los artículos 70 de la Ley 446 de 1998 y 2° del Decreto 1716 de 2009.
Tratándose de la nulidad de actos de carácter particular, también constituye condición previa el agotamiento de la actuación administrativa. En el presente asunto, la parte actora no formuló pretensiones de índole económico; empero, advirtió que había agotado el requisito de la conciliación prejudicial, por lo que en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia se tendrá en cuenta dicho trámite prejudicial.
El literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA dispone que “cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”.
De acuerdo con la constancia que obra en el expediente digital, la Resolución 269 de 27 de marzo de 2020 fue notificada al interesado, de forma personal, el 7 de julio de 2020, por lo que la oportunidad para demandar, inicialmente, corrió entre el 8 de julio y el 8 de noviembre de 2020. En atención al requerimiento efectuado por este Despacho en auto de 17 de agosto de 2021, la parte actora aportó los documentos que dan cuenta del agotamiento del trámite de conciliación prejudicial (índice 11).
Se observa que el 4 de noviembre de 2020 se radicó solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, con lo cual se suspendió el término de caducidad durante el tiempo que restaba para que operara ese fenómeno, esto es, cuatro días, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 21 de la Ley 640 de 2001 y 3º del Decreto 1716 de 2009.
Las normas aludidas son del siguiente tenor: Ley 640 de 2001. Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.
Decreto 1716 de 2009. Artículo 3. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. (…)” El 16 de abril de 2021, la Procuraduría 138 Judicial II para asuntos administrativos de Bogotá profirió auto en el que entendió cumplido el requisito de procedibilidad por la imposibilidad de programar audiencia de conciliación, con motivo de las medidas de suspensión de términos adoptadas en el marco de la emergencia suscitada por la pandemia del virus Covid-19.
El artículo 20 de la Ley 640 de 2001, en consonancia con el artículo 21 de esa normativa y el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009, dispone que la diligencia de la conciliación prejudicial tiene una duración máxima de tres meses; no obstante, el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, expedido en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por la expansión del virus Covid-19, en el artículo 9º, estableció una modificación a dicho plazo, en los siguientes términos: Modifíquese el plazo contenido en los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 para el trámite de las conciliaciones extrajudiciales en materia civil, de familia, comercial y de lo contencioso administrativo a cargo de la Procuraduría General de la Nación, el cual será de cinco (5) meses.
Presentada copia de la solicitud de convocatoria de conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos ante la entidad convocada, el Comité de Conciliación contará con treinta (30) días a partir de su recibo para tomar la correspondiente decisión. Los términos previstos en el inciso anterior serán aplicables también a las solicitudes de convocatoria de conciliación extrajudicial radicadas con antelación a la vigencia del presente decreto y que aún se encuentren en trámite al momento de la expedición del mismo.
Lo dispuesto en el presente artículo tendrá vigencia hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Según lo expuesto, la suspensión del término de caducidad logrado con la presentación de la solicitud de conciliación, por parte del accionante, culminó el 4 de abril de 2021, cuando venció el plazo de cinco meses otorgado para agotar ese trámite prejudicial, teniendo en cuenta que no fue posible programar la audiencia de conciliación y para esa época se encontraba vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Aun cuando la Procuraduría a cargo expidió auto el 16 de abril de 2021 en el que resolvió “entender cumplido el requisito de procedibilidad”, la fecha a partir de la cual se reanudó el término de caducidad corresponde al 4 de abril de esa anualidad, por cuanto fue el vencimiento del plazo otorgado para adelantar la diligencia de conciliación el que determinó el agotamiento del requisito de procedibilidad.
En el auto referido se explicó que el plazo para desarrollar la diligencia de conciliación venció, efectivamente, el 4 de abril de 2021. Se aclara, en este punto, que el auto proferido por la Procuraduría 138 Judicial II para asuntos administrativos de Bogotá no corresponde a la constancia a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, la cual únicamente se expide cuando se efectúa la audiencia de conciliación, pero no se logra acuerdo, cuando alguna de las partes o ambas no comparecen a la audiencia, o cuando el asunto no es conciliable, no así cuando la audiencia no ha tenido lugar, como ocurrió en el presente caso.
Dicha circunstancia; sin embargo, no impide tener por cumplido el requisito de procedibilidad, pues por disposición del artículo 35 de la Ley 640 de 2001: El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo, o cuando vencido el término previsto en el inciso 1o del artículo 20 de esta ley la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la solicitud de conciliación. El accionante manifestó en la demanda que el requisito de procedibilidad debía entenderse agotado el 15 de abril de 2021, por cuanto ese día la Procuraduría 138 dio respuesta a una petición que elevó para que se dejara sin efecto el auto mediante el cual se entendió cumplido el requisito de procedibilidad.
Como antecedente afirmó que la Procuraduría 138, luego de radicada la solicitud de conciliación prejudicial, remitió el asunto a la Procuraduría Primera delegada ante el Consejo de Estado, de lo cual fue notificado el 23 de marzo de 2021; no obstante, la misma Procuraduría 138, posteriormente, dictó el auto de 16 de abril de 2021. Ante esa situación, el accionante solicitó declarar la nulidad de ese último auto por falta de competencia, teniendo en cuenta que el caso había sido remitido a la Procuraduría Primera.
En respuesta de 15 de abril de 2021, la Procuraduría 138 informó que la Procuraduría Primera no había aceptado la remisión del asunto, circunstancia que no le fue notificada al solicitante. Pese a la situación descrita por la parte actora, el Despacho encuentra que lo acontecido al interior del trámite de conciliación prejudicial, en relación con la remisión del asunto entre dependencias de la Procuraduría General de la Nación, no afecta el conteo del término de caducidad en el presente caso, toda vez que éste atiende, únicamente, a lo establecido en la ley.
En esa medida, el efecto de la suspensión de términos que se logra con la presentación de la solicitud de conciliación finaliza en los tres eventos legalmente contemplados, esto es, cuando se logra acuerdo conciliatorio, cuando se expiden las constancias de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001 o cuando vence el término dispuesto para esa diligencia, lo primero que ocurra.
Al interesado le corresponde la carga de vigilar la configuración de los supuestos que dan lugar a la reanudación del término de caducidad, para garantizar el ejercicio oportuno del derecho de acción. Por lo demás, no se observa medida de suspensión de términos adicional, proferida por la Procuraduría General de la Nación o por el Consejo Superior de la Judicatura u otra autoridad facultada, que hubiera incidido en una modificación al plazo concedido para adelantar la diligencia de conciliación prejudicial o para interponer la demanda.
El Consejo Superior de la Judicatura, mediante los Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20-11556 y PCSJA20-11567, todos de 2020, dispuso la suspensión de términos judiciales entre el 16 de marzo y 30 de junio de 2020. El Procurador General de la República, por su parte, expidió la Resolución 127 de 16 de marzo de 2020, por la cual se adoptaron medidas para asegurar la continuidad del servicio público de la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa, entre ellas, autorizar a los agentes del Ministerio Público la realización de audiencias de manera no presencial.
Sin embargo, ni la suspensión de términos judiciales ni las medidas adoptadas al interior del Ministerio Público significaron una alteración en el término legal para interponer la demanda, en el caso de la referencia. El plazo máximo para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho vencía, así, el 8 de abril de 2021; empero, ésta se radicó sólo hasta el 16 de abril siguiente, cuando ya había fenecido la oportunidad para ejercer el derecho de acción a través de ese medio de control, situación que impone el rechazo de la demanda, al haber operado el fenómeno de la caducidad, conforme lo establece el artículo 169 del CPACA.
Como consecuencia, se RESUELVE:
PRIMERO. RECHAZAR la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por los señores Eduardo Gutiérrez Navarrete y José Edison Gutiérrez en contra de la Agencia Nacional de Minería -ANM-, por haber operado el fenómeno de la caducidad.
SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente digital. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada