Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Conflicto de competencia Radicación: 11001-33-35-028-2022-00262-01 (6443-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandado: Rafael Antonio Ríos Asunto: Resuelve conflicto de competencia El despacho resuelve el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 8 Administrativo de Tunja y el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1. Colpensiones en la Resolución SUB220749 del 10 de octubre de 2017 reliquidó y reconoció a Rafael Antonio Ríos, una pensión de vejez de carácter compartida en cuantía de $1.461.051, a partir del 27 de julio de 2014, la cual ascendería gradualmente hasta alcanzar una mesada de $1.710.039 para el año 2017 y a Cementos Argos SA, un retroactivo correspondiente a $310.056. 2.
A raíz del recurso de reposición interpuesto por Rafael Antonio Ríos contra la resolución señalada, Colpensiones realizó un «estudio integral de la prestación deprecada», en el que concluyó que i) la pensión otorgada por Cementos Argos SA a Rafael Antonio Ríos era de carácter temporal y no compartida y ii) la mesada pensional era superior a la liquidación efectuada sin tener en cuenta el carácter de compartida, es decir que él devengaba una mesada de $1.701.510, cuando el valor real, debía ser de $1.671.081 para el año 2017. 3.
Colpensiones presentó demanda el 25 de febrero de 2021 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución SUB220749 de 10 de octubre de 1 En adelante Colpensiones. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 11001-33-35-028-2022-00262-01 (6443-2022) Demandante: Colpensiones 2017.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó i) el reintegro de los valores que resulten de la diferencia entre la mesada y lo que realmente le correspondía; (ii) la indexación de los valores debidos; y, (iii) condenar en costas a Rafael Antonio Ríos. 1.2. Conflicto de jurisdicción 4. La demanda le correspondió por reparto al Juzgado 8 Administrativo Oral de Tunja, el cual en auto del 17 de marzo de 2021 declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Sogamoso, pues consideró que las controversias en las que estén en discusión «asuntos relacionados con la seguridad social derivadas de un contrato de trabajo y a pesar [de] que estos derechos y prestaciones se decidan a través de actos administrativos», corresponden a la jurisdicción ordinaria laboral. 5.
El expediente correspondió por reparto al Juzgado 1 Laboral del Circuito de Sogamoso que en auto del 27 de mayo de 2021 declaró su falta de jurisdicción pues consideró que comoquiera que se había demandado un acto proferido por la propia entidad demandante, de conformidad con los artículos 152 y 155 del CPAPA y la jurisprudencia de la Corte Suprema y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el asunto debía debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; en consecuencia, propuso el conflicto de jurisdicción y remitió el asunto a la Corte Constitucional para que lo resolviera. 6.
La Corte Constitucional en auto 569 del 20 de abril de 2022 determinó que, por la naturaleza del asunto, su conocimiento correspondía a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo; en consecuencia, envío el expediente al Juzgado 8 Administrativo Oral del Circuito de Tunja. 1.3. Conflicto de Competencia 1.3.1. De la falta de competencia propuesta por el Juzgado 8 Administrativo Oral del Circuito de Tunja 7.
El Juzgado 8 Administrativo Oral del Circuito de Tunja en providencia del 8 de julio de 2022 declaró su falta competencia para conocer del proceso y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá, Cundinamarca [reparto], con base en los siguientes argumentos: «El artículo 156 del CPACA modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, en relación con la competencia por razón del territorio, estableció entre otras, la siguiente: “(…) 3 Radicado: 11001-33-35-028-2022-00262-01 (6443-2022) Demandante: Colpensiones 2.
En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar…” En el presente caso se observa, que la Resolución No SUB 22.749 del 10 de octubre de 2017 cuya revocatoria se solicita por la entidad demandante, fue expedida en la ciudad de Bogotá D.C. (Índ. 7– Archivo 3- One Drive “CJU0001470- 15759310500120210006400”), por ende, este Despacho no es competente para conocer del proceso de la referencia, ya que el lugar donde se expidió el acto administrativo como quedó establecido es la ciudad de Bogotá D.C». 1.3.2.
De la falta de competencia propuesta por el Juzgado 28 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 8. El asunto correspondió por reparto al Juzgado 28 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que en auto del 4 de agosto de 2022 se abstuvo de avocar el conocimiento del proceso y, en su lugar, declaró la falta de competencia para asumirlo por las razones que a continuación se transcriben: «El proceder de la entidad demandante, al presentar la demanda fue correcto porque acude a la jurisdicción judicial-territorial donde se localiza el domicilio del pensionado, que es la interpretación que debe darse al numeral 3º del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, porque en este caso el demandado, es una persona natural, luego por sede debe entenderse domicilio.
Es pertinente citar el contenido normativo para analizar con más detalle su alcance: “ARTÍCULO 156. COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: (…) 3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.
Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar.” (Subrayas fuera del texto) Obsérvese que el aparte normativo citado sobre competencia territorial en materia pensional, trae dos condiciones, una que la demanda pueda presentarse en el lugar donde se expidió el acto administrativo atacado SUB-220749 del 10 de octubre de 20174, que lo fue en Bogotá, como en efecto lo afirma el Juzgado Octavo (8º) Administrativo Oral del Circuito de Tunja, remitente.
No obstante, fue la entidad demandante la que escogió dentro de las opciones que ofrece la norma, donde demandaba, escogencia que a juicio de este Despacho garantiza el derecho de contradicción del extremo pasivo que es la parte débil del asunto y es precisamente el domicilio del pensionado o la jurisdicción judicial-territorial donde éste se ubica. 4 Radicado: 11001-33-35-028-2022-00262-01 (6443-2022) Demandante: Colpensiones Luego si la norma se formuló otorgando la posibilidad de elegir al demandante, el Juzgado respectivo debe respetar tal elección, verificando la parte pasiva de que se trata y garantizándole el acceso efectivo a la administración de justicia. […] Entonces en este caso, el pensionado tiene domicilio en la ciudad de Sogamoso Calle 7 A No. 9-67, como se informa en la demanda y si se requiere la entidad demandante, que es del orden Nacional, también cuenta con Sede en el Departamento de Boyacá, como se desprende una consulta básica en la página web de la demandante Colpensiones, pues la misma entidad publica un directorio de oficinas y de manera particular en la ciudad de Tunja informa que cuenta con una sede que aparece ubicada en la dirección Carrera 10 No. 16-19 Local 101 Edificio Bancolombia y en Sogamoso también, en la Carrera 13 No. 14-106. […]» 9.
Por lo anterior, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación para resolverlo de conformidad con lo previsto en el artículo 158 del CPACA. 1.3. Actuaciones surtidas en esta Corporación 10. El proceso fue repartido a este despacho el 30 de noviembre de 2022. 11. Se corrió traslado a las partes el 20 de octubre de 2023 para que presentaran sus alegatos por escrito de conformidad con lo previsto en el inciso 3 del artículo 158 del CPACA. 12.
Colpensiones señaló que, de conformidad con el artículo 156 del CPACA, la competencia del presente asunto debe corresponder al Juzgado 8 Administrativo Oral del Circuito de Tunja por tratarse de un asunto pensional y por tener la entidad una sede en Tunja, Boyacá. 13. Rafael Antonio Ríos guardó silencio. 2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa – Aplicación normativa de la Ley 2080 de 2021 14.
En consideración a que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 25 de febrero de 2021, se encuentra que le resultan aplicables las reformas que introdujo la Ley 2080 de 2021 al CPACA, pues de conformidad con lo señalado en el artículo 86 de la referida normativa, aquella rige a partir de su publicación, esto es, a partir del 25 de enero de 2021. 5 Radicado: 11001-33-35-028-2022-00262-01 (6443-2022) Demandante: Colpensiones 2.2.
Competencia 15. De conformidad con lo señalado en el artículo 158 del CPACA el Consejo de Estado es competente para dirimir los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales. 16. De igual forma, el parágrafo del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 señaló que «(l)os conflictos de competencia entre (…) Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos, serán resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad». 17.
Ahora bien, la presente decisión es adoptada por el magistrado ponente, en virtud de lo previsto en el inciso 1 del artículo 158 del CPACA3. 2.3. Problema jurídico 18. El despacho deberá determinar ¿cuál es el juzgado competente para conocer la demanda presentada por Colpensiones? 2.4. Falta de jurisdicción o competencia y de la competencia en asuntos de carácter laboral y pensional 19.
El artículo 168 del CPACA señaló que «(e)n caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión». 20.
Ahora, la misma codificación estableció que si el funcionario que recibe el expediente también considera que carece de competencia para conocer del proceso, lo remitirá a esta Corporación para decidir el conflicto de competencia. Al respecto, el artículo 158 ibidem previó: «Artículo 158. Conflictos de competencia. Los conflictos de competencia entre los tribunales administrativos y entre estos y los jueces administrativos, de diferentes distritos judiciales, serán decididos, de oficio o a petición de parte, por el magistrado ponente del Consejo de Estado conforme al siguiente procedimiento: Cuando un tribunal o un juez administrativo declaren su incompetencia para conocer de un proceso, por considerar que corresponde a otro tribunal o a un juez administrativo de 3«Artículo 158.
Conflictos de competencia. Los conflictos de competencia entre los tribunales administrativos y entre estos y los jueces administrativos, de diferentes distritos judiciales, serán decididos, de oficio o a petición de parte, por el magistrado ponente del Consejo de Estado (…)». 6 Radicado: 11001-33-35-028-2022-00262-01 (6443-2022) Demandante: Colpensiones otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este.
Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto. Recibido el expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días para que presenten sus alegatos; vencido el traslado, el conflicto se resolverá en un plazo de diez (10) días, mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente.
Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el magistrado ponente del tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo. La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto». 21.
Respecto de la competencia en asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral el numeral 3 del artículo 156 del CPACA, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021 señaló que: «Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: (…) 3.
En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar. (…)» 22. De conformidad con lo anterior, si el litigio versa sobre un tema de carácter laboral la competencia por el factor territorial deberá recaer en el circuito judicial del último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios, pero si el asunto versa sobre un tema de carácter pensional, la competencia por el factor territorial podrá recaer en el lugar donde se encuentra domiciliado el demandante, ello siempre y cuando la entidad administrativa demandada cuente con una sede en ese circuito judicial. 2.5.
Caso concreto 23. En el caso bajo estudio se debe resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 8 Administrativo de Tunja y el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá. 24. Al respecto, se observa que la demanda presentada por Colpensiones versa sobre un asunto de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter pensional. 7 Radicado: 11001-33-35-028-2022-00262-01 (6443-2022) Demandante: Colpensiones 25.
Cabe destacar que Colpensiones es una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional organizada como empresa financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 4121 de 2011, por lo tanto, se comprende que aquella tiene sede en todo el territorio colombiano y, por ende, puede ejercer su defensa en todos los circuitos judiciales del país, por lo que el conocimiento de los jueces administrativos en temas pensionales respecto de aquella no puede limitarse a los distritos judiciales donde esta entidad tenga una sede u oficina física. 26.
Sobre este punto, el despacho en auto del 8 de marzo de 20244 señaló lo siguiente: «Sobre este último aspecto, el despacho precisa que cuando se trata de entidades nacionales el concepto de «sede» no puede limitarse a la física, puesto que por tener este carácter y ejercer sus funciones y competencias en todo el territorio de la Nación debe entenderse que comprende todo el país. Este criterio se acompasa con lo regulado en la Ley 1437 de 2011, con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, relacionado con la incorporación del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones13 y su importancia y aplicación prevalente en el trámite de los procesos de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] La Ley 1437 de 2011 al dar prevalencia al trámite del proceso a través del uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones pretendió proteger el derecho fundamental de los ciudadanos a acceder a la administración de justicia. Ciertamente, el contenido de este derecho incluye, además de las garantías necesarias para el buen desarrollo del proceso y para que se adopte una decisión de fondo, la relacionada con el efectivo acceso al sistema judicial.
Esta implica no solo el derecho de acción y del procedimiento idóneo para ejercerla, sino además exige que la oferta de la justicia exista en todo el territorio de la Nación. […] En busca de tal propósito, la Ley 1437 de 2011, además del mandato previsto en su artículo 186 que ordena primar que la actuación judicial se haga a través de los medios tecnológicos, incluyó también en su artículo 6019 el concepto de «sede electrónica» como «[…] la dirección electrónica oficial de titularidad, administración y gestión de cada autoridad competente […]» y dispuso para cada entidad la obligación de tenerla para efectos de las distintas actuaciones y notificaciones.
La ley convirtió así a la sede electrónica en el principal puente de comunicación entre los despachos judiciales con las entidades públicas, incluso más allá de las sedes físicas. […] 4 Providencia del 8 de marzo de 2024, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2022-00353-00 (2906-2022). 8 Radicado: 11001-33-35-028-2022-00262-01 (6443-2022) Demandante: Colpensiones Bajo ese contexto, interpretar que el concepto de «sede» al que se refieren los numerales 2 y 3 del artículo 156 del CPACA cuando se trata de entidades del orden nacional hace alusión solo a sus oficinas físicas, contrasta con el sentido de las normas que se citaron y que dan prevalencia al uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones como método de acceso a la administración de justicia. Entenderlo de ese modo, dificulta el ejercicio de este derecho y vulnera el derecho fundamental de acceso a la justicia y los principios de eficiencia, economía y celeridad, pues obligaría a los ciudadanos a desplazarse a las ciudades en donde existan dependencias físicas de las distintas autoridades nacionales para allí radicar sus demandas, lo que carece de sentido ante la regulación de la sede electrónica contenida en la Ley 1437 de 2011». 27.
Verificada la demanda y sus anexos, se observa que el demandado tiene domicilio en Sogamoso, Boyacá. En ese sentido y de conformidad con lo previsto en el artículo 2, numeral 6.1 del Acuerdo PCSJA20-11653 de 2020, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura «(p)or el cual se crean unos circuitos judiciales administrativos en el territorio nacional y se ajusta el mapa judicial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo», se tiene que el circuito judicial administrativo de Sogamoso comprende, entre otros, al municipio de Sogamoso. 28.
De conformidad con ello, se observa que, en el presente asunto el conocimiento de la demanda de la referencia no recae en el Juzgado 8 Administrativo de Tunja ni en el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá, sino en un juzgado administrativo de Sogamoso. 29. Se debe precisar que, si bien el artículo 156 del CPACA señaló que en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter pensional la competencia estaría determinada por «el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar», lo cierto es que ello cobra sentido cuando quien demanda es un particular por ser una posición mucho más garantista para la defensa de sus intereses.
En ese sentido, cuando la administración demanda sus propios actos en contra de los intereses del administrado, la regla de competencia indicada se debe interpretar de manera tal que permita materializar los efectos garantistas previstos por el legislador; por lo tanto, en casos como este, la competencia debe determinarse en razón del domicilio del demandado o tercero con intereses, según el caso. 30.
De conformidad con lo anterior, resulta claro que en el asunto de la referencia la competencia por el factor territorial debe determinarse por el domicilio de Rafael Antonio Ríos y no el de Colpensiones; máxime porque, como se indicó, al ser esta una entidad del orden nacional, aquella puede acudir a la defensa de sus intereses en cualquier distrito judicial. 31.
Así las cosas, se declarará que los competentes para conocer del presente asunto por el factor territorial son los juzgados del circuito judicial de Sogamoso; en 9 Radicado: 11001-33-35-028-2022-00262-01 (6443-2022) Demandante: Colpensiones consecuencia, se dispondrá la remisión del proceso a ese circuito judicial para su correspondiente reparto.
Asimismo, se ordenará comunicar esta decisión al Juzgado 8 Administrativo de Tunja y el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá para efectos de realizar las anotaciones correspondientes. En mérito de lo expuesto el despacho
RESUELVE
Primero. Declarar que los juzgados administrativos de Sogamoso [reparto] son la autoridad judicial competente para conocer por el factor territorial de la demanda presentada por Colpensiones, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Remitir el proceso de la referencia a los juzgados administrativos de Sogamoso [reparto], para que adelante el trámite pertinente del presente asunto.
Tercero. Comunicar la presente decisión al Juzgado 8 Administrativo de Tunja y al Juzgado 28 Administrativo de Bogotá para efectos de realizar las anotaciones pertinentes. Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Quinto. Dejar las anotaciones correspondientes en el aplicativo digital Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS