1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cinco (05) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-05353-01 Accionante: Julio Camilo Lozano Hurtado Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Instancia adicional – la parte actora pretende reabrir un debate estrictamente legal y económico al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural – reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías a favor de los docentes afiliados al Fomag Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 19 de octubre de 2023 por la Sección Cuarta1 del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 22 de septiembre del año en curso, el señor Julio Camilo Lozano Hurtado, a través de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Segunda de Decisión, con el fin de que se dejara sin efectos la sentencia del 28 de junio de 2023, proferida por dicha autoridad judicial en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2, que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3 y el departamento de Boyacá, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo 1.2.5.1.1 – 38 del 26 de agosto de 2021, a través del cual se le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990, así como el pago de la indemnización por el desembolso tardío de los intereses a las cesantías, consagrada en la Ley 52 de 1975, por los servicios prestados en su calidad de docente oficial durante el año 2020. 1 Conformada por los Consejeros Myriam Stella Gutiérrez, Stella Jeannette Carvajal, Milton chaves y Wilson Ramos. 2 Identificado con número de radicado 15001-33-33-004-2022-00075-01. 3 En adelante Fomag.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05353-01 Accionante: Julio Camilo Lozano Hurtado Accionado:Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 2.- El asunto le correspondió para su conocimiento al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja, el cual mediante sentencia del 30 de noviembre de 2022 negó las pretensiones de la demanda.
La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá a través de fallo del 28 de junio de 2023. Para tal efecto, sostuvo que al actor no le son aplicables las disposiciones que consagran la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías anualizadas y de los intereses a las mismas, consagradas en los artículos 99 de la Ley 50 de 1990 y 1° de la Ley 52 de 1975, pues su liquidación y forma de pago se regulan según la Ley 91 de 1989; además, adujo que la sentencia SU-098 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, que se alegó como precedente no comporta tal carácter, como quiera que los supuestos fácticos difieren de las circunstancias en las que se enmarcaba la situación jurídica del demandante y, que en el asunto no es aplicable el principio de favorabilidad.
En todo caso, precisó que no existe un criterio de unificación sentado sobre la materia, el cual se pueda considerar desconocido. 3.- La parte actora sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, igualdad y acceso a la administración de justicia4, al: (i) Incurrir en un defecto por desconocimiento del precedente, pues, a su juicio, a partir de las reglas fijadas en la Sentencia SU-098 de 2018, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han señalado de forma reiterada que, en virtud del principio de favorabilidad, es posible aplicar a los docentes oficiales las disposiciones consagradas en la Ley 50 de 1990, en materia de sanción moratoria por la consignación extemporánea de cesantías anuales, de modo que el valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de la aludida prestación debe ser consignado en el FOMAG a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación. (ii) Desconocer las reglas fijadas en las sentencias SU-098/2018, SU-332/2019 y SU-041/2020 de la Corte Constitucional, así como el fallo de unificación proferido por el Consejo de Estado el 6 de agosto de 2020 dentro del proceso 08001-23-33-000- 2013-00666-01 y las sentencias proferidas por esta misma corporación en los procesos: 76001-23-31-000-200900867-01, 11001-03-15-000-2018-04617-01, 11001-03-15-000-2018-04679-01, 11001-0315-000-2018-03499-01, 08001-23-33- 000-2014-00173-01, 08001-23-33-000-2014-00208-01, 08001-23-31-000-2014- 00254-01, 08001-23-33-000-2014-00132-01, 08001-23-31-000-2014-00815-01, 08001-23-33-000-2015-00331-01, 19001-23-33-000-2015-00445-02, 08001-23-33- 000-2014-01127-01, 40001-23-40-000-2017-00134-01, 080001-23-40-000-2015- 90008-01, 080001-23-40-000-2014-90022-01, 080001-23-33-000-2017-00931-01, 080001-23-33-000-2015-00075-01, 76001-23-33-000-2013-00756-01, 080001-23- 40-000-2017-00795-01, 47-001-23-33-000-2019-00359-01, 47-001-23-33-000- 2019-00376-01, 08001-23-33-000-2015-00509-01, 08001-23-33-000-2015-90124- 01, 76001-23-31-000-2012-00212-02 y 47001-23-33-000-2018-00231-01. 4 También invocó la garantía de la “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, así como los principios de perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05353-01 Accionante: Julio Camilo Lozano Hurtado Accionado:Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 4.- Finalmente, señaló que la postura adoptada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido acogida por los Tribunales y jueces administrativos en diversas decisiones5.
B. Sentencia de primera instancia 5.- Mediante sentencia del 19 de octubre de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo deprecado, al estimar que no satisface el presupuesto de relevancia constitucional, en la medida en que el actor reitera los mismos argumentos del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales ya fueron resueltos en su totalidad por los jueces de instancia. Además sostuvo que de conformidad con la sentencia SU-573 de 2019, el asunto carece de relevancia constitucional, toda vez que las pretensiones relacionadas con la procedencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías no vulneran derechos fundamentales, sino que corresponden a inconformidades de mera legalidad que versan sobre un reconocimiento patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela, y que lo que se pretende en reabrir una controversia legal.
C. La impugnación 6.- La parte actora interpuso impugnación. Para tal efecto sostuvo que no es cierto que no exista una posición unificada respecto de la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes del sector oficial, ya que la postura está decantada dentro de esta Corporación. Así, trajo a colación la sentencia de 19 de enero de 2023 que, a su juicio, da cuenta de la línea pacífica y reiterada del Consejo de Estado sobre el reconocimiento y pago de la sanción debatida.
Además sostuvo que, contrario a lo expuesto por el A quo, la solicitud de amparo sí satisface el presupuesto de relevancia constitucional, toda vez que en otros pronunciamientos6 esta Corporación analizó unos casos idénticos al que nos ocupa, encontrando acreditados todos los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, especialmente, el atinente a la relevancia constitucional.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 7.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. E. Análisis del caso concreto 8.- Revisados y valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formulara el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, las pruebas 5 Visibles a folios 92 a 102 y 105 del escrito de tutela. 6 Para tal efecto, citó las sentencias de tutela del 23 de marzo y 17 de abril de 2023, 28 y 29 de julio de 2019.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05353-01 Accionante: Julio Camilo Lozano Hurtado Accionado:Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 arrimadas por los extremos procesales y la decisión adoptada, la Sala estima que la controversia propuesta por el accionante no cumple con el requisito de relevancia constitucional, conclusión que no varía de cara a los argumentos esgrimidos en el escrito de impugnación. Lo anterior, por cuanto: (i) El debate propuesto en el escrito de demanda versa sobre la determinación de aspectos legales, así como la correcta interpretación y aplicación de las normas que regulan el reconocimiento y el pago de la sanción moratoria derivada de la consignación tardía del beneficio de cesantías en el régimen prestacional de los docentes oficiales, debate que de conformidad con el precedente establecido por la Sala Plena de Corte Constitucional en la Sentencia SU-573 de 2019, no guarda ningún tipo de relación con la garantía de derechos fundamentales, debido a su naturaleza estrictamente económica.
(ii) Al realizar una revisión de los planteamientos expuestos en la demanda de tutela, es posible advertir que su propósito es convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa por no estar de acuerdo con la decisión de negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 9.- La parte actora sostiene que en virtud de la aplicación del principio de favorabilidad las normas referidas son extensibles a los docentes afiliados al Fomag, razón por la cual la autoridad judicial accionada debía reconocer y ordenar el pago de la sanción moratoria.
Por otra parte, la autoridad judicial accionada consideró que al encontrarse cubierta por el sistema anualizado de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989, las disposiciones consagradas en los Decretos 344 de 1996 y 1582 de 1998 y en la Ley 50 de 1990, no eran aplicables al caso del demandante. 10.- La Sala advierte que la diferencia interpretativa planteada no tiene relevancia constitucional, para lo que resulta pertinente reiterar la postura desarrollada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-573 de 2019, según la cual la sanción moratoria generada por no consignación oportuna de cesantías no es un derecho fundamental, ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional.
Esto debido a que: (i) al ser una penalidad, su naturaleza es accesoria al derecho a recibir el pago del beneficio de cesantías, por lo que su reconocimiento es de tipo legal y su carácter es netamente patrimonial y, (ii) al ser accesorio, el no reconocimiento de la sanción moratoria no implica, en comienzo, una afectación al derecho a la seguridad social o al mínimo vital, por lo que los accionantes se encuentran obligados a aportar las pruebas que consideren necesarias para demostrar cualquier tipo de afectación a los mencionados derechos. 11.- Teniendo en cuenta lo anterior, el caso objeto de estudio no se proyecta de manera directa como una vulneración al derecho a la seguridad social de la parte actora que demanda su protección, pues, tal y como se indicó la sanción por mora establecida en la Ley 50 de 1990 es una cuestión económica cuya definición sobre Radicación: 11001-03-15-000-2023-05353-01 Accionante: Julio Camilo Lozano Hurtado Accionado:Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 si está vinculada o no al derecho representado en el pago de la cesantía, no apunta a la realización de un derecho de raigambre constitucional fundamental, sin que, por demás, el accionante hubiera acreditado que la negativa del reconocimiento y pago de la referida sanción produjera una afectación a su derecho al mínimo vital o comprometiera gravemente su existencia o supervivencia. 12.- Sumado a lo anterior, la presunta configuración del defecto por desconocimiento del precedente, carece de relevancia constitucional.
En primer lugar, porque las sentencias proferidas por jueces de igual o menor jerarquía no pueden ser asumidas como precedentes aplicables al caso concreto, ni tampoco son útiles para respaldar los alegatos propuestos en la demanda. 13.- En segundo lugar, las siguientes providencias no guardan identidad fáctica con el caso resuelto por el Tribunal accionado, razón por la cual no es posible que se alegue su desconocimiento como precedentes: sentencias SU-332 de 2019 y SU- 041 de 2020 de la Corte Constitucional, y los fallos dictados por el Consejo de Estado en los procesos 08001-23-33-000-2013-00666-01, 19001-23-33-0002015-00445-02, 40001-23-40-000-2017-00134-01 y 080001-23-40-000-2015-90008-01 7.
Además, las sentencias emitidas por esta Corporación en los procesos 11001-0315-000-2018- 03499-01, 11001-03-15-000-2018-04617-01 y 11001-03-15-000-2018-04679-01 tampoco resultan aplicable al caso concreto, pues fueron proferidas en el marco de una acción de tutela y solo producen efectos inter partes. 14.- Por último, el alegato relacionado con el desconocimiento de la Sentencia SU- 098 de 2018, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional y de las otras sentencias enlistadas por la parte accionante en el escrito de tutela, proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación, a primera vista, no permite evidenciar la existencia de una afectación desproporcionada del derecho a la igualdad o a la seguridad jurídica que tenga relevancia constitucional. 15.- Además, el Tribunal accionado, siguiendo las pautas establecidas por la Corte Constitucional, según las cuales en virtud del principio de autonomía los jueces pueden apartarse del precedente judicial o constitucional, siempre que cumplan con los principios de transparencia y de razón suficiente, lo cual exige de ellos una especial carga argumentativa8, reconoció la existencia de la sentencia SU-098 de 2018, y señaló que no podía tenerse como precedente vinculante en la medida en que no guardaba identidad fáctica con el caso objeto de estudio; también precisó que no resultaba posible acoger la postura allí adoptada en aplicación del principio de favorabilidad, comoquiera que no se encuentran diversas normas o fuentes de derecho que se contrapongan en sus consecuencias jurídicas, así como tampoco se 7 Los fundamentos fácticos relevantes de estos casos, así como los problemas jurídicos resueltos en tales providencias se exponen en las sentencias proferidas por esta subsección en los procesos 11001-03-15-000- 2023-00518-00 y 11001-03-15-000-2023-00704-00, entre otros. 8 Al respecto, la Corte ha señalado que “[e]l principio de transparencia exige que el juez haga «referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido» y el principio de razón suficiente, que «explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía”.
Sentencias SU-027 de 2020 y T-072 de 2022. Radicación: 11001-03-15-000-2023-05353-01 Accionante: Julio Camilo Lozano Hurtado Accionado:Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 encuentran varias normas con distintas interpretaciones que planteen una duda seria y objetiva y que imponga elegir la más favorable al trabajador y, que no es procedente analizar una posible vulneración al derecho a la igualdad por no tratarse de trabajadores que se encuentren en las mismas condiciones, ya que uno es el régimen prestacional general de los empleados públicos y otro el de los docentes oficiales, por lo que resulta imposible aplicar el test de igualdad. 16.- Además, si bien no indicó nada respecto de las otras proferidas por el Consejo de Estado, sí precisó que no existe un criterio de unificación sentado por la Corte Constitucional o el Consejo de Estado que ordene a las entidades demandadas reconocer a favor de los docentes oficiales la sanción objeto de reclamo, que implique un desconocimiento del precedente vertical. 17.- De acuerdo con lo expuesto, concluyó que los docentes oficiales afiliados al Fomag no tienen derecho al reconocimiento y pago de las sanciones moratorias consagradas en la Ley 50 de 1990, toda vez que el régimen docente es especial en lo atinente a las cesantías, autonomía que surge de lo dispuesto en artículo 3° de la Ley 91 de 1989, así como lo señalado en el Acuerdo 39 de 1998 y, de acuerdo a esa normatividad y las pruebas arrimadas al proceso, encontró que las mismas fueron canceladas oportunamente, por lo que el demandante no logró desvirtuar la legalidad del acto acusado. 18.- En los términos precedentes, la Sala estima que los alegatos propuestos por el accionante tendientes a demostrar la ocurrencia de un defecto por desconocimiento del precedente no implican la existencia de una restricción desproporcionada del derecho a la igualdad y la seguridad jurídica de la parte actora.
Por el contrario, la Sala encuentra que el presunto desconocimiento del precedente busca reabrir un debate de naturaleza legal y económica que fue resuelto por los jueces de lo contencioso administrativo y que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada en sede de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, responden, en realidad, a una mera discrepancia valorativa sobre el resultado desfavorable del proceso que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 19.- Cabe destacar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios Radicación: 11001-03-15-000-2023-05353-01 Accionante: Julio Camilo Lozano Hurtado Accionado:Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal9. 20.- Sin perjuicio de lo anterior, no sobra resaltar que si bien para la fecha en que se profirió la decisión acusada no existía una tesis unificadora por parte del Consejo de Estado, como máximo órgano de lo contencioso administrativo, que permitiera zanjar de manera definitiva la discusión en torno al reconocimiento de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías a favor de los docentes oficiales que se encuentran afiliados al Fomag, lo cierto es que en un reciente pronunciamiento10 la Sección Segunda esta Corporación unificó la jurisprudencia sobre la materia bajo el siguiente criterio: << Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal.>> 21.- Por lo reseñado anteriormente, la acción de tutela que se examina no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, máxime si se tiene en cuenta que su objeto es reabrir un debate estrictamente legal y económico que ya fue resuelto en las instancias respectivas, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales. 22.- Ahora, en el escrito de impugnación el accionante alegó que, en sede de tutela, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado ha concedido el amparo en casos similares al que nos ocupa.
No obstante, se debe reiterar que las decisiones a que se hizo referencia en el escrito contentivo de la impugnación carecen de fuerza vinculante, pues únicamente tienen efectos inter partes, por lo que al contar con un alcance personal y concreto solo pueden ser tenidas como un criterio auxiliar de interpretación, que en este caso no será acogido por la Subsección. 23.- Finalmente, a efectos de definir la decisión a adoptar, la Sala recuerda que la jurisprudencia constitucional, ha distinguido entre la improcedencia de la acción de tutela y la denegación del amparo.
La primera “supone la ausencia de los requisitos procesales indispensables para que se constituya regularmente la relación procesal o proceso y el juez pueda tomar una decisión de fondo sobre el asunto sometido a su consideración”11. Por su parte, negar el amparo implica que el juez realiza un análisis de fondo12, que sólo es posible cuando la acción es procedente. 24.- Las causales de procedencia e improcedencia de la acción de tutela se contemplan de forma general en los artículos 5 y 6 del Decreto 2591 de 1991, y en 9 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional. 10 Sentencia de unificación SU-032-CE-S2 del 11 de octubre de 2023. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-883 de 2008 12 Ibídem.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-05353-01 Accionante: Julio Camilo Lozano Hurtado Accionado:Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 asuntos puntuales como el de la tutela contra providencia judicial, estas causales de procedencia han sido definidas por la jurisprudencia. En el caso que nos ocupa, se advierte la ausencia de uno de estos requisitos: la relevancia constitucional.
En ese escenario nos encontramos ante un caso de improcedencia, en el cual no es posible entrar a estudiar el fondo del asunto. Por ende, considerando que el juez de primera instancia estimó lo mismo de esta Sala de Subsección, corresponde a esta Sala confirmar dicha decisión. 25.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de octubre de 2023, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE13 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 13 VF