Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación núm.: 15001 23 33 000 2023 00457 05 Demandante: GRUPO DE ASESORÍAS Y REPRESENTACIÓN JURÍDICO LEGAL DE COLOMBIA S.A.S. Demandado: MIKHAIL KRASNOV Auto que resuelve recusación La Sala procede a resolver la recusación presentada por la parte demandada en contra de los Consejeros Gloria María Gómez Montoya, Luis Alberto Álvarez Parra, Omar Joaquín Barreto Suárez y Pedro Pablo Vanegas Gil de la Sección Quinta de la Corporación. I.- ANTECEDENTES 1.
La sociedad Grupo de Asesorías y Representación Jurídico SAS, actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto por el artículo 139 del CPACA, presentó demanda1 en la que solicitó la declaratoria de nulidad de la elección del señor Mikhail Krasnov como alcalde de Tunja, (Boyacá), período 2024-2027. 2.
La demanda fue conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá, autoridad judicial que por sentencia de 27 de febrero de 2025 accedió a las pretensiones2. Contra esta decisión, la parte demandada, el tercero impugnador Joseph Esteban Montenegro Galindo y la Registraduría Nacional del Estado Civil, presentaron recursos de apelación3. 3.
Remitido el asunto a esta Corporación, fue asignado por reparto al despacho de la Consejera de Estado doctora Gloria María Gómez Montoya, quien por auto de 12 de mayo de 2025 admitió los recursos de apelación formulados en contra de la sentencia de primera instancia4. 1 Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 00. 2 Visto en el índice 393 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 00.
La sentencia fue corregida parcialmente de oficio en su parte resolutiva, por providencia del 17 de marzo de 2025 (Visto en el índice 416 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con el mismo radicado). 3 Visto en los índices 399, 403, 411 y 422 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 00. 4 Visto en el índice 19 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05.
Radicación: 15001 23 33 000 2023 00457 05 Demandante: Grupo de asesorías y representación jurídico legal de Colombia S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. Mediante memoriales radicados el 15 de julio de 20255, la abogada Neidy Bibiana Muñoz Ortega allegó poder para actuar en representación del demandado, y formuló recusación contra la Consejera Gloria María Gómez Montoya, y los Consejeros Luis Alberto Álvarez Parra, Omar Joaquín Barreto Suárez y Pedro Pablo Vanegas Gil de la Sección Quinta de la Corporación, invocando la causal establecida en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso. 5.
Por escrito radicado el 16 de julio de 20256, el apoderado de la parte demandante solicitó «(…) que se declare la inviabilidad procesal de la recusación presentad[a] (…), al ser improcedente por falta de legitimación judicial para actuar de la abogada Neidy Bibiana Muñoz Ortega, y por tratar[se] una vez más de [una] maniobra judicial para dilatar los términos judiciales (…)». 6.
El 17 de julio de 20257, el señor Mikhail Krasnov radicó el mismo escrito de recusación que presentó su apoderada previamente; de igual forma, dicha apoderada allegó nuevamente poder para actuar y reiteró el escrito de recusación presentado8. 7. El 21 de julio de 20259 los Consejeros Gloria María Gómez Montoya, Luis Alberto Álvarez Parra, Omar Joaquín Barreto Suárez y Pedro Pablo Vanegas Gil se pronunciaron en un solo escrito frente a la recusación planteada, manifestando no aceptarla. 8.
Por auto de 31 de julio de 202510 la Sala de la Sección Primera de la Corporación declaró infundada la recusación formulada por el demandado en contra de los Consejeros de Estado de la Sección Quinta. 9. La parte demandada interpuso recurso de reposición11 y propuso incidente de nulidad contra el auto de 31 de julio de 202512, que fueron rechazados por auto del 29 de agosto de 202513 se rechazó por improcedente el recurso de reposición y la solicitud de nulidad. 5 Visto en el índice 76 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05. 6 Visto en el índice 78 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05. 7 Visto en el índice 79 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05. 8 Visto en el índice 80 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05. 9 Visto en el índice 85 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05. 10 Visto en el índice 98 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05. 11 Visto en los índices 107 y 108 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05. 12 Visto en el índice 109 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05. 13 Visto en el índice 126 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05.
Radicación: 15001 23 33 000 2023 00457 05 Demandante: Grupo de asesorías y representación jurídico legal de Colombia S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10. Por escrito del 11 de septiembre de 202514 el demandado solicitó que el auto de 29 de agosto de 2025 fuera aclarado, adicionado y/o corregido, solicitud que fue negada en auto de 26 de septiembre de 202515, por lo que el asunto fue remitido a la Sección Quinta16. 11.
Recusación de la parte demandada Mediante memoriales radicados el 2017 y 2418 de octubre de 2025 el señor Mikhail Krasnov formuló recusación contra los Consejeros Gloria María Gómez Montoya, Luis Alberto Álvarez Parra, Omar Joaquín Barreto Suárez y Pedro Pablo Vanegas Gil de la Sección Quinta de la Corporación. En el escrito del 20 de octubre de 2025 invocó como causal de recusación las señaladas en el numeral 11 del artículo 11 del CPACA en concordancia con el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, con fundamento en que los Consejeros de la Sección Quinta, en calidad de accionados en la tutela 11001-03-15-000-2025-05693-00, rindieron informe pronunciándose sobre las pretensiones y los hechos del proceso de nulidad electoral, lo que constituye un concepto emitido por fuera de la actuación judicial del medio de control de nulidad electoral.
En el escrito de 24 de octubre de 2025 citó la causal de recusación prevista en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso y para sustentarla también señaló que el informe rendido por los Consejeros de la Sección Quinta de esta Corporación en calidad de accionados dentro del trámite de tutela con radicado número 2025-05693-00 «constituye, de manera inequívoca, un concepto emitido por fuera de la actuación judicial del proceso de nulidad electoral», toda vez que se trata de manifestaciones realizadas en un proceso judicial autónomo, diferente e independiente del medio de control que allí cursa.
Agregó que «el concepto emitido por los magistrados recusados reviste carácter sustancial y de fondo, como quiera que no se limitó a justificar la ausencia de mora judicial mediante la simple enunciación de fechas y actuaciones procesales, sino que, por el contrario, exteriorizó criterios interpretativos, valoraciones jurídicas y calificaciones sobre aspectos que constituyen el tema decidendi del proceso de nulidad electoral». 14 Visto en el índice 132 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05. 15 Visto en el índice 145 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05. 16 Visto en el índice 167 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05. 17 Visto en el índice 165 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05. 18 Visto en el índice 171 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05.
Radicación: 15001 23 33 000 2023 00457 05 Demandante: Grupo de asesorías y representación jurídico legal de Colombia S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 12. Manifestación de los Consejeros de Estado Gloria María Gómez Montoya, Omar Joaquín Barreto Suárez, Pedro Pablo Vanegas Gil y Luis Alberto Álvarez Parra frente a la recusación presentada El 27 de octubre de 202519, los Consejeros de Estado Gloria María Gómez Montoya, Omar Joaquín Barreto Suárez, Pedro Pablo Vanegas Gil y Luis Alberto Álvarez Parra se pronunciaron en un solo escrito frente a la recusación planteada, manifestando no aceptarla.
En relación con la causal del numeral 11 del artículo 11 del CPACA, indicaron que no es aplicable, en razón a que esa disposición regula lo relacionado con actuaciones administrativas y no judiciales y que el contencioso electoral constituye un proceso de naturaleza judicial. Respecto de la causal prevista en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, afirmaron que dicha causal se configura cuando la autoridad judicial emite una posición determinada respecto del proceso que tiene a cargo y sobre el cual deba intervenir y que ello se haga por fuera de la actuación judicial.
Explicaron que el informe presentado en la tutela con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 0569300 «(…) no denota un juicio de valor que pueda determinar la posición de la Sección Quinta frente al fondo del asunto pendiente de resolver, esto es, los recursos de apelación interpuestos por el demandado, el impugnador Joseph Esteban Montenegro Galindo y la Registraduría Nacional del Estado Civil, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Dual de Decisión 2, el 27 de febrero de 2025, mediante la cual se declaró la nulidad de la elección acusada (…)», porque el informe se limitó a indicar que el accionante no tenía legitimación por activa en el trámite tutelar.
Finalmente, manifestaron que la recusación carece de sustento probatorio y jurídico, por lo que no se advierte afectación alguna a la imparcialidad de la Sección Quinta para decidir sobre la controversia electoral. Consideraron que la solicitud busca dilatar el trámite procesal y, en consecuencia, solicitaron declararla infundada y aplicar las sanciones previstas en el artículo 147 del Código General del Proceso. 13.
La parte actora solicitó que la recusación sea rechazada de plano20. 19 Visto en el índice 173 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05. 20 Visto en los índices 175 y 177 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05.
Radicación: 15001 23 33 000 2023 00457 05 Demandante: Grupo de asesorías y representación jurídico legal de Colombia S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 14. El proceso fue remitido a la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 29 de octubre de 202521. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para decidir sobre la recusación contra los Consejeros de la Sección Quinta de la Corporación, acorde con lo señalado por el artículo 12522 y el numeral 4 del artículo 13223 del CPACA. 2.2. Caso concreto En este asunto, se invocaron como causales de recusación la del numeral 11 del artículo 11 del CPACA y la del numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso.
Frente al numeral 11 del artículo 11 del CPACA, la Sección Primera ha explicado que se trata de una disposición que no es aplicable a los procesos judiciales, toda vez que regula las «actuaciones de las autoridades en ejercicio de la función pública administrativa»24. Como el asunto de la referencia es un proceso de nulidad electoral, cuyo conocimiento está asignado al Consejo de Estado, las causales aplicables son únicamente las previstas en el artículo 130 del CPACA, que a su vez remite de manera expresa a las establecidas en el artículo 141 del CGP.
De otro lado, el recusante invocó el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso que prevé como causal de recusación «haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo». Sobre el primer supuesto, esto es «[h]aber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial (…)», la Corporación ha señalado que se configura cuando el administrador de justicia «(…) en un escenario distinto del propio de su actividad 21 Visto en los índices 176 y 180 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 15001 23 33 000 2023 00457 05. 22 «Artículo 125.
De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) // 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) // b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código». 23 «ARTÍCULO 132.
Trámite de las recusaciones. Para el trámite de las recusaciones se observarán las siguientes reglas: (…) // 4. Si la recusación comprende a toda la sección o subsección del Consejo de Estado o del tribunal, se presentará ante los recusados para que manifiesten conjunta o separadamente si aceptan o no la recusación. El expediente se enviará a la sección (…) que le siga en turno, para que decida de plano (…); si la declara fundada, avocará el conocimiento del proceso, en caso contrario, devolverá el expediente para que la misma sección o subsección continúe el trámite del mismo». 24 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 11 de abril de 2024. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Expediente radicación 11001 03 28 000 2023 00055 00. Radicación: 15001 23 33 000 2023 00457 05 Demandante: Grupo de asesorías y representación jurídico legal de Colombia S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 judicial, haya emitido consejo o concepto concreto sobre los puntos que se discuten en el proceso.
Es decir que el consejo o concepto (…) no está referido al que emite el juez en el ejercicio de su función judicial, sino al expresado por fuera de la misma y que comprometa su criterio con la decisión (…)»25. De igual forma, la Sala Plena de esta Corporación26 ha considerado que «(…) la expresión concepto denota, por lo general, la exteriorización de un pensamiento o idea (…) y (…) supone la existencia previa de una opinión fijada y solo exteriorizada luego de un examen a fondo de las circunstancias y toma de posición frente a las mismas (…)»; así mismo, que «(…) no toda opinión, concepto o noticia tiene el peso suficiente para condicionar al juez o, al menos, sembrar dudas respecto de su capacidad de decidir apegado a los hechos, a las pruebas y acorde con el ordenamiento jurídico (…)»27.
Por lo explicado, el hecho en el que se fundamenta la recusación no encuadra en el supuesto fáctico establecido por la norma para la configuración de la causal. Lo anterior, ya que la precitada disposición exige que el juez haya emitido «concepto o consejo por fuera de la actuación judicial» y, en el caso concreto, el informe rendido por la Sección Quinta en el trámite de la acción de tutela no implica conceptuar o aconsejar por fuera de la actuación judicial de nulidad electoral, sino que el informe se presentó ante el requerimiento que le hizo el juez que tramitaba la acción de tutela conforme con lo previsto por el artículo 19 del Decreto ley 2591 de 1991.
En conclusión, se declarará infundada la recusación presentada por el accionado contra de los Consejeros de Estado de la Sección Quinta doctores Gloria María Gómez Montoya, Omar Joaquín Barreto Suárez, Pedro Pablo Vanegas Gil y Luis Alberto Álvarez Parra. Contra la presente providencia no procede recurso alguno, atendiendo lo previsto por el numeral 7 del artículo 13228 y el numeral 6 del artículo 243A29 del CPACA, así como por el inciso final del artículo 14330 del Código General del Proceso. 25 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 19 de abril de 2005. C.P. Darío Quiñones Pinilla. Expediente radicación 11001 03 15 000 2005 00215 00; referido en: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Providencia del 1 de julio de 2021. C.P. Guillermo Sánchez Luque. Expediente radicación nro. 25000-23-36-000-2014-01376-02. 26 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 12 de mayo de 2015. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Expediente radicación nro. 11001 03 28 000 2013 00011 00. 27 Ibidem. 28 «ARTÍCULO 132. TRÁMITE DE LAS RECUSACIONES. Para el trámite de las recusaciones se observarán las siguientes reglas: (…) // 7. Las decisiones que se profieran durante el trámite de las recusaciones no son susceptibles de recurso alguno». 29 «ARTÍCULO 243A.
PROVIDENCIAS NO SUSCEPTIBLES DE RECURSOS ORDINARIOS. No son susceptibles de recursos ordinarios las siguientes providencias: (…) // 6. Las decisiones que se profieran durante el trámite de impedimentos y las recusaciones, salvo lo relativo a la imposición de multas, que son susceptibles de reposición». 30 «ARTÍCULO 143. FORMULACIÓN Y TRÁMITE DE LA RECUSACIÓN. (…) // En el trámite de la recusación el recusado no es parte y las providencias que se dicten no son susceptibles de recurso alguno (…)».
Radicación: 15001 23 33 000 2023 00457 05 Demandante: Grupo de asesorías y representación jurídico legal de Colombia S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la recusación presentada por el demandado contra los Consejeros de Estado de la Sección Quinta doctores Gloria María Gómez Montoya, Omar Joaquín Barreto Suárez, Pedro Pablo Vanegas Gil y Luis Alberto Álvarez Parra.
SEGUNDO: Contra la presente providencia no procede recurso alguno, de conformidad con lo previsto por el numeral 7 del artículo 132 y el numeral 6 del artículo 243A del CPACA, así como por el inciso final del artículo 143 del Código General del Proceso.
TERCERO: DEVOLVER inmediatamente el expediente al despacho que conoce del proceso de nulidad electoral en la Sección Quinta, para que continúe con el trámite correspondiente. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.