www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 15001-23-33-000-2021-00433-01 (0691-2025) Demandante: Elda del Carmen Ramírez de Suárez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Tema: Reconocimiento de pensión de jubilación de docente – Ley 71 de 1988 Decisión: Revoca sentencia de primera instancia y accede a las pretensiones, al encontrarse acreditado que la demandante es beneficiaria del régimen pensional previsto en la Ley 71 de 1988 y cumple los requisitos para el reconocimiento de la prestación. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 7 de noviembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. La actora interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo que se configuró el 9 de mayo de 2021, por la omisión en atender la petición presentada el 9 de febrero de 2021. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó (i) reconocer la pensión de jubilación por aportes, equivalente al 75% del sueldo y demás factores salariales devengados en el año anterior al 6 de febrero de 2018, fecha en la que adquirió el estatus pensional, sin que se le exija el retiro definitivo del servicio; (ii) pagar las mesadas causadas desde la adquisición del derecho;
(iii) indexar las sumas adeudadas e incluir los intereses moratorios que se generen después de la ejecutoria del fallo; (iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y (v) condenar en costas a la parte demandada. 3. Como hechos relevantes de la demanda expuso que nació el 10 de octubre de 1958; laboró en el sector privado y efectuó aportes al Instituto de Seguros Sociales (ISS) entre el 25 de julio de 1985 al 3 de octubre de 1989. 4.
Posteriormente, prestó sus servicios docentes en la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá mediante contratos de prestación de Radicación: 15001-23-33-000-2021-00433-01 (0691-2025) Demandante: Elda del Carmen Ramírez de Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 servicios en los siguientes periodos: (i) 24 de febrero al 9 de junio de 2000;
(ii) 12 de julio al 1 de diciembre de 2000; (iii) 27 de agosto al 30 de noviembre de 2002; y (iv) 12 de febrero al 12 de diciembre de 2003. 5. Relató que el 20 de septiembre de 2004 se posesionó como docente en provisionalidad en la misma entidad, y el 10 de enero de 2006 fue nombrada en propiedad. Desde entonces y hasta la fecha de la presentación de la demanda continuaba ejerciendo dicho cargo. 6.
En el concepto de violación argumentó que la administración desconoció las normas1 que sustentaban sus pretensiones, dado que la señora Ramírez de Suárez se vinculó al servicio docente y efectuó aportes al ISS con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, por lo que el régimen aplicable para el reconocimiento y pago de su pensión de vejez es el previsto en la Ley 71 de 1988.
Contestación de la demanda 7. La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, al sostener que el régimen pensional aplicable a la demandante es el regulado por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, toda vez que su vinculación legal y reglamentaria así como su afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ocurrieron bajo la vigencia de la Ley 812 de 2003. 8.
En consecuencia, adujo que los factores salariales que integran el ingreso base de liquidación son únicamente aquellos sobre los cuales se efectuaron aportes y que se encuentran previstos en el Decreto 1158 de 1994. 9. Manifestó que no había lugar a la condena en costas, por cuanto esta no obedecía a un criterio objetivo, sino que era necesario desvirtuar la buena fe de la entidad. 10.
Finalmente propuso como excepciones: (i) legalidad del acto acusado; (ii) ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico; (iii) «el demandante no es beneficiario de las disposiciones normativas que se alegan»; (iv) cobro de lo no debido; (v) «factores salariales que integran el ingreso base de liquidación»; (vi) improcedencia de la condena en costas; y (vii) la genérica.
Decisión de las excepciones previas 11. En auto del 3 de junio de 20222, se declaró «infundada» la excepción de ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico propuesta por la entidad demandada, decisión que no fue objeto de recursos. Sentencia apelada 1 Artículos 7 de la Ley 71 de 1988; 15 de la Ley 91 de 1989, numerales 1 y 2; 6 de la Ley 60 de 1993; 115 de la Ley 115 de 1993; 279 de la Ley 100 de 1993; 81 de la Ley 812 de 2003; y 1 y 2 del Decreto 3752 de 2003. 2 Índice 16 del aplicativo Sami del Tribunal.
Radicación: 15001-23-33-000-2021-00433-01 (0691-2025) Demandante: Elda del Carmen Ramírez de Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 12. El Tribunal Administrativo de Boyacá mediante la sentencia del 7 de noviembre de 2024 negó las pretensiones de la demanda. 13.
Como fundamento principal, señaló que si bien la señora Elda del Carmen Ramírez de Suárez prestó servicios docentes entre el 24 de febrero de 2000 y el 12 de diciembre de 2003 mediante contratos de prestación de servicios sucesivos, no obra prueba de que en dicho periodo se hubieran efectuado cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, lo cual constituye un «requisito sine qua non» para el reconocimiento de tiempos de servicio, de conformidad con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003. 14.
Igualmente, precisó que en el expediente no se allegó decisión judicial que hubiera declarado la existencia de una relación laboral encubierta ni ordenado el pago de los aportes omitidos, lo que impedía reconocer dichos periodos para efectos pensionales. 15. En consecuencia, concluyó que únicamente podía computarse la vinculación a partir del 20 de septiembre de 2004, fecha en la que se acreditó el pago de aportes, esto es, con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003.
En tal virtud, determinó que el régimen aplicable era el de prima media con prestación definida regulado en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 16. Por último, declaró probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada, y se abstuvo de imponer condena en costas. Recurso de apelación 17. La apoderada de la actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia argumentando que el Tribunal desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual es procedente contabilizar los periodos laborados mediante contratos de prestación de servicios para efectos de acreditar el tiempo requerido para el reconocimiento de la pensión de jubilación. 18.
Señaló que, de acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2005 y el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el único presupuesto para determinar el régimen pensional es la fecha de ingreso al servicio educativo oficial, la cual en este caso se produjo el 1 de febrero de 2000, por lo que resulta desproporcionado exigir la acreditación de aportes al sistema pensional. 19.
Además, aseguró haber informado al despacho que mediante sentencia del 17 de noviembre de 20223 se declaró la existencia de una relación laboral entre el departamento de Boyacá y la actora durante el periodo comprendido entre el 1 de febrero de 2000 y el 12 de diciembre de 2003. 3 Esta decisión se adoptó dentro del expediente 15001333300220200000700.
Radicación: 15001-23-33-000-2021-00433-01 (0691-2025) Demandante: Elda del Carmen Ramírez de Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 20. Sostuvo que el acervo probatorio acreditaba el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, ya que: (i) la señora Ramírez de Suárez nació el 10 de octubre de 1958, por lo que «en la actualidad» supera los 55 años, y (ii) acumuló más de 20 años de servicios en los sectores público y privado. 21.
Finalmente, solicitó que la mesada pensional se liquidara con base en el 75 % del ingreso base de liquidación, equivalente al promedio de los factores salariales sobre los cuales se efectuaron aportes durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, y que se reconociera la compatibilidad entre dicha prestación y el salario que percibe como docente oficial.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 22. Mediante auto del 12 de junio de 2025, se admitió el recurso de apelación4. 23. En sus alegatos5, la parte actora reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación y agregó que los aportes pensionales al ser imprescriptibles, pueden recaudarse en cualquier momento en el porcentaje que corresponde al empleador y al trabajador. 24.
El agente del ministerio público en concepto núm. 395-2025 del 9 de julio de 20256 solicitó revocar la sentencia de primera instancia, al estimar que el Tribunal desconoció que la primera vinculación de la actora al servicio educativo oficial se produjo el 1 de febrero de 2000, a través de contratos de prestación de servicios. 25. Precisó que la obligación de realizar los aportes correspondía a la entidad territorial, y que su omisión no podía convertirse en un obstáculo para el reconocimiento del derecho pensional.
III. CONSIDERACIONES Competencia 26. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 27.
La Sala debe determinar si la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación bajo el régimen previsto en la Ley 71 de 1988, 4 Índice 4 del aplicativo Samai. 5 Índice 9 del aplicativo Samai. 6 Índice 10 del aplicativo Samai. Radicación: 15001-23-33-000-2021-00433-01 (0691-2025) Demandante: Elda del Carmen Ramírez de Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 atendiendo a que se vinculó como docente antes del 27 de junio de 2003 mediante contratos de prestación de servicio, o si por el contrario, resultaba indispensable acreditar los aportes al sistema pensional durante dicho periodo. 28.
En caso afirmativo, será preciso establecer si dicha prestación puede percibirse de forma simultánea con el salario que devenga como docente. Análisis del problema jurídico 29. La Sala revocará la sentencia de primera instancia, al acreditarse que la accionante se vinculó a la docencia oficial antes del 27 de junio de 2003, fecha de entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, y que reúne los requisitos previstos en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 para acceder a la pensión de jubilación por aportes, compatible con el salario que percibe en ejercicio de la docencia oficial. 30.
Con el fin de sustentar la anterior conclusión, la Sala estima necesario relacionar los siguientes hechos, los cuales fueron probados con los documentos aportados al proceso: i) La señora Elda del Carmen Ramírez de Suárez nació el 10 de octubre de 19587, y laboró como docente en la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá durante los siguientes periodos: Tipo de vinculación Desde - Hasta Tiempo de servicios Orden de prestación de servicios 6138 24/02/00 a 09/06/00 107 días Orden de prestación de servicios 10749 12/07/00 a 01/12/00 143 días Orden de prestación de servicios 187910 27/08/02 a 30/11/02 96 días Orden de prestación de servicios 42611 12/02/03 a 12/12/03 304 días Resolución 205212 (nombramiento en provisionalidad) 20/09/04 a 24/10/05 400 días Decreto 94413 (nombramiento en propiedad) 10/01/06 a 09/12/2014 5.448 días 6.498 días, equivalentes a 17 años, 9 meses y 23 días. 7 Folios 25 a 25, índice 3 del aplicativo Samai del Tribunal.
Demanda. 8 Folios 31 a 33, ibidem. 9 Folios 34 a 36, ibidem. 10 Folios 37 a 39, ibidem. 11 Folios 40 a 41, ibidem. 12 Folios 54 a 55, ibidem. 13 Folios 42 a 45, ibidem. 14 Fecha de expedición de la certificación laboral. Radicación: 15001-23-33-000-2021-00433-01 (0691-2025) Demandante: Elda del Carmen Ramírez de Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 ii) La actora también registra 218,86 semanas de cotización en Colpensiones15, producto de la labor realizada en el sector privado entre el 25 de julio de 1985 y el 3 de octubre de 1989, de manera continua, equivalentes a 4 años, 2 meses y 12 días. 31.
De acuerdo con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el régimen prestacional de los maestros nacionales, nacionalizados y territoriales «que se encuentren vinculados» a la docencia pública es el previsto para el magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a dicha ley. A su turno, los maestros que se vinculen al servicio educativo oficial a partir del 27 de junio de 2003 gozan de los derechos pensionales del régimen de prima media con prestación definida de que tratan las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con sus requisitos, salvo el de la edad que es de 57 años para hombres y mujeres. 32.
Ahora bien, ello se predica incluso de quienes no se encontraban vinculados estrictamente el 27 de junio de 2003 (fecha de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003), pero que en todo caso hayan ejercido como maestros antes de la expedición de la norma. 33. Lo anterior, en atención al principio de la condición más beneficiosa, el cual se distingue por: «(i) opera en el tránsito legislativo, y ante la ausencia de un régimen de transición;
(ii) se debe cotejar una norma derogada con una vigente, y (iii) el destinatario posee una situación jurídica concreta, la cual es protegida, dado que con la nueva ley se le desmejora»16. 34. En ese sentido, es necesario señalar que, debido a que la Ley 812 de 2003 no consagró un régimen de transición para quienes tuvieran una expectativa legítima de pensionarse como docentes, es necesario recurrir a las normas anteriores que regían la materia, las cuales se aplicarán de forma ultractiva en virtud del aludido principio de condición más beneficiosa. 35.
Para resolver el caso es preciso tener en cuenta adicionalmente que el parágrafo transitorio 1 del artículo 48 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, dispuso que el régimen pensional de los maestros nacionales, nacionalizados y territoriales «vinculados» a la docencia oficial es el establecido para el magisterio en las normas legales vigentes antes del 27 de junio de 2003, cuando entró a regir la Ley 812 de 2003, mientras que los que se vinculen a partir de la fecha mencionada son beneficiarios de los derechos del régimen de prima media con prestación definida regulados por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 36.
A través de la Sentencia SUJ-014-CE-S2-19 del 25 de abril de 2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en el sentido de precisar que el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio 15 Folio 27, ibidem. 16 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 15 de febrero de 2011, Radicación: 40.662.
Radicación: 15001-23-33-000-2021-00433-01 (0691-2025) Demandante: Elda del Carmen Ramírez de Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 educativo oficial antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003) es el previsto en las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, mientras que el derecho pensional de los maestros públicos que se vinculen después de esa fecha, afiliados al FOMAG, está sometido al régimen de prima media definido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, salvo en cuanto al requisito de la edad, que es de 57 años para hombres y mujeres. 37.
Adicionalmente, en la citada sentencia de unificación se precisó que, si el derecho pensional está regido por la Ley 33 de 1985, la mesada correspondiente debe liquidarse con los factores «sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 62 de 1985», lineamiento que se ha complementado en razón a normas posteriores que han dispuesto que otros emolumentos también deben incluirse en el cálculo de la mesada pensional17, como ocurre con la bonificación pedagógica18 y la bonificación mensual de docentes y directivos docentes19, por ejemplo. 38.
A su vez, la sentencia de unificación determinó que cuando el derecho pensional se establece conforme con las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, los factores salariales computables para liquidar la mesada son los previstos en el Decreto 1158 de 1994, sobre los que se efectuaron los aportes. Esta directriz debe interpretarse en conjunto con las normas posteriores que han establecido el carácter salarial para efectos pensionales de ciertos emolumentos (como es el caso de las bonificaciones mencionadas), teniendo en consideración que se trata de disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades señaladas en el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política y en la Ley 4.ª de 1992. 39.
Ahora bien, resulta importante precisar que en la Sentencia SUJ-014-CE- S2-19 del 25 de abril de 2019 se indicó que el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio educativo oficial antes del 27 de junio de 2003 es el previsto en las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, pero nada se dijo en torno a la posibilidad de aplicar o no la Ley 71 de 1988.
Tal circunstancia se produjo porque en esa oportunidad se analizó la situación pensional de una persona beneficiaria de la Ley 33 de 1985, por lo que el estudio acerca de las normas anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 se limitó a aquella20. 17 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de agosto de 2024, expediente 44001-23-40-000-2018-00143-01 (5066-2022); y sentencia del 20 de junio de 2024, expediente 17001-23-33-000-2019-00174-01 (0506-2022). 18 El Decreto 2354 de 2018 creó la bonificación pedagógica y estableció que constituye factor salarial para tofos los efectos legales (artículo 3, numeral 4). 19 El Decreto 1566 de 2014 creó la bonificación mensual docente y dispuso que constituye factor salarial para todos los efectos legales (artículo 1, inciso 2).
Este decreto fue derogado por normas posteriores, las cuales han señalado que en el valor de las asignaciones básicas está incluida la bonificación mensual docente. 20 En sentencia del 19 de enero de 2023, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó que la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-19 del 25 de abril de 2019 «solo desarrolló la determinación de los regímenes para los casos de docentes oficiales cuyo tiempo de servicio hubiese sido prestado únicamente en el sector público y cotizado exclusivamente al FNPSM.
No obstante, dicha providencia se abstuvo de plantear el supuesto cuando, por ejemplo como sucede en el sub iudice, el educador también tiene acumulados tiempos cotizados como contratista y aportados a otra administradora como lo era el entonces ISS (hoy Colpensiones). Para esta clase de eventos, la normativa aplicable necesariamente correspondía a la Ley 71 de 1988 que regulaba lo propio en lo que respecta a la denominada ‘pensión por aportes’ y no la Ley 33 de 1985».
Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de enero de 2023, expediente 15001-23-33-000-2019-00103-01 (3083-2022). Radicación: 15001-23-33-000-2021-00433-01 (0691-2025) Demandante: Elda del Carmen Ramírez de Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 40.
Sin embargo, como el régimen pensional de los maestros que ingresaron a la docencia oficial antes del 27 de junio de 2003 está previsto en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 15 (numeral 2, inciso 2) remite al régimen jurídico de los pensionados del sector público nacional (en el caso de los docentes nacionales y nacionalizados vinculados a partir del 1 de enero de 1981 y de los maestros que ingresaron al servicio desde el 1 de enero de 1990), aquellos no solo pueden ser beneficiarios de la Ley 33 de 1985, sino también de la Ley 71 de 1988.
Así se desprende de los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, teniendo en cuenta que en la ponencia para primer debate en el Senado de la República se expresó lo siguiente: EXPLICACIÓN DEL ARTICULADO Y DEL PLIEGO DE MODIFICACIONES […] Acerca del artículo 15 habría que referirse finalmente a dos aspectos: la Ley 71 de 1988 sobre pensiones de jubilación; recoge amplias aspiraciones del movimiento pensional que al beneficiar al Magisterio exonera de la repetición en este texto.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, recibe la autorización legal de extender los servicios asistenciales a las familias de los docentes, cuando su situación financiera lo permite.21 41. Así las cosas, dentro del escenario pensional que tuvo en cuenta el legislador para elaborar el texto de la Ley 91 de 1989 estuvo la aceptación de que la Ley 71 de 1988 beneficia al personal del magisterio, hecho que se dio por sentado e hizo innecesaria la reproducción o previsión expresa de la posibilidad de aplicar dicha ley a los docentes oficiales. 42.
Por otra parte, en la Sección Segunda del Consejo de Estado existe una jurisprudencia pacífica y reiterada según la cual los períodos en los que un docente hubiere laborado en el sector público a través de contratos de prestación de servicios, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, son válidos para efectos de acceder al régimen pensional anterior al que se refieren los artículos 81 ibidem y 48 de la Constitución Política (parágrafo transitorio 1), y para acreditar el tiempo de servicio que se exige para adquirir el derecho a una pensión de jubilación, teniendo en cuenta que la labor desarrollada en dichos lapsos es propia e inherente a la condición de docente oficial y se ejecuta en el marco de verdaderos vínculos de naturaleza laboral, con independencia de la denominación contractual que se les designe22. 43.
En ese contexto, los periodos comprendidos entre el 24 de febrero de 2000 y el 12 de diciembre de 2003, durante los cuales la demandante prestó servicios como docente para la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá, de 21 Gaceta del Congreso de la República 103 del 17 de octubre de 1989. 22 Al respecto, ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2020, expediente 66001-23-33-000-2016-00082- 01 (4676-2017); sentencia del 24 de febrero de 2022, expediente 63001-23-33-000-2018-00183-01 (4650- 2019); y sentencia del 20 de junio de 2024, expediente 17001-23-33-000-2019-00174-01 (0506-2022).
Radicación: 15001-23-33-000-2021-00433-01 (0691-2025) Demandante: Elda del Carmen Ramírez de Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 manera discontinua y a través de contratos de prestación de servicios, son computables para establecer su vinculación al servicio educativo oficial antes del 27 de junio de 2003. 44.
A diferencia de lo que sostuvo el Tribunal, de los artículos 48 de la Constitución Política (parágrafo transitorio 1) y 81 de la Ley 812 de 2003, no se desprende que los tiempos laborados con anterioridad al 27 de junio de 2003 solo puedan reconocerse si se realizaron cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. Por el contrario, dichas disposiciones únicamente aluden a la fecha de ingreso al servicio docente oficial como presupuesto de acceder al régimen pensional anterior. 45.
En este punto, la Sala advierte que si bien en el expediente obra el memorial allegado por la parte actora23 en el cual anexó la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, dentro del radicado 15001333300220200000700, el Tribunal en auto del 2 de septiembre de 202424 rechazó de plano la solicitud probatoria por extemporánea, por lo que no será valorada en esta instancia. 46.
No obstante lo anterior, se incorporaron otras pruebas documentales, como los contratos de prestación de servicios y las constancias laborales, que dan cuenta de los tiempos laborados por la señora Ramírez de Suárez con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, lo que determina que su régimen pensional aplicable sea el previsto en la Ley 91 de 1989, que habilita la remisión a la Ley 71 de 1988. 47.
En ese orden, se precisa que la ausencia de registro de aportes a pensión por el periodo entre el 24 de febrero de 2000 y el 12 de diciembre de 2003 no constituye un obstáculo para reconocer la primera vinculación al servicio educativo oficial y el régimen pensional aplicable, sino que devela la necesidad de que el FOMAG adelante las respectivas actuaciones administrativas de cobro de los aportes contra la actora y el departamento de Boyacá, puesto que la obligación de realizar las cotizaciones en condición de contratista surgió con la expedición de la Ley 797 de 2003. 48.
Definido que el régimen aplicable a la actora es el previsto en la Ley 71 de 1988, conforme a lo establecido en la Ley 91 de 1989, corresponde a la Sala verificar el cumplimiento de los requisitos que esta norma exige para acceder a la pensión de jubilación por aportes. 49. De acuerdo con el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, la aludida prestación se reconoce a quienes acrediten 20 años de servicios, continuos o discontinuos, y hayan cumplido 60 años de edad, en el caso de los hombres, o 55 años, en el de las mujeres. 50.
En este asunto se encuentra demostrado que la señora Elda del Carmen Ramírez de Suárez cumple con ambos requisitos, toda vez que: (i) según copia 23 Índice 34 del aplicativo Samai del Tribunal. 24 Índice 36 del aplicativo Samai del Tribunal. Radicación: 15001-23-33-000-2021-00433-01 (0691-2025) Demandante: Elda del Carmen Ramírez de Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 del registro civil de nacimiento, nació el 10 de octubre de 1958, por lo que alcanzó la edad de 55 años el 10 de octubre de 2013; y (ii) las ordenes de prestación de servicios y certificaciones laborales aportadas acreditan que el 5 de diciembre de 201825 completó 20 años de servicios en los sectores público y privado. 51.
En cuanto a los factores salariales que integran la base de liquidación de la pensión reconocida, la Sala observa que el artículo 6 del Decreto 2709 de 1994 dispone: «El salario base para la liquidación de esta pensión será el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, salvo las excepciones contenidas en la ley». 52.
Esta norma debe interpretarse de manera armónica con la Ley 62 de 1985, pues la prestación se reconoce según lo previsto en la Ley 71 de 1988, atendiendo la condición de docente de la demandante. 53. La Sala advierte que, si bien en ocasiones anteriores26 se afirmó que, conforme al artículo 81 de la Ley 812 de 2003, la pensión regida por la Ley 71 de 1988 debía liquidarse según lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 2709 de 1994, es preciso aclarar que dicha regla solo aplica respecto de los factores expresamente consagrados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985.
En ese sentido, se rectifica y aclara la posición previamente adoptada. 54. La razón de esta precisión radica en la necesidad de evitar regímenes diferenciados dentro de una misma categoría de servidores públicos, como lo son los docentes. No sería razonable que algunos accedan a la pensión incluyendo cualquier factor sobre el cual se hubiesen efectuado aportes, incluso si estos no están enlistados en la normativa aplicable, mientras que otros estén sujetos a los factores expresamente establecidos.
Esta disparidad configuraría una vulneración al derecho a la igualdad. 55. Por tanto, para determinar la mesada pensional de los docentes, solo pueden incluirse los factores definidos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, así como los previstos en los Decretos 633 y 634 de 2007, 1566 de 2014 y 2354 de 2018 y demás normas concordantes aplicables al régimen docente. 56.
Esta limitación busca impedir el cómputo de haberes que el legislador y el Ejecutivo no consagraron. 57. En ese orden de ideas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, ordenará al FOMAG reconocer y pagar una pensión de jubilación por aportes a favor de la actora, con fundamento en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, cuya mesada deberá calcularse con el 75% del ingreso base de 25 Esta fecha se estableció al contabilizar los 5.763 días laborados por la actora como docente oficial, equivalentes 15 años, 9 meses y 18 días, tiempo que, al sumarse con los 4 años, 2 meses y 12 días trabajados en el sector privado, arroja un total de 20 años de servicio. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencias de 10 de julio de 2025 dentro de los expedientes 4580-2022, 4337-2022, 5730-2022 y 3037-2022.
Radicación: 15001-23-33-000-2021-00433-01 (0691-2025) Demandante: Elda del Carmen Ramírez de Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 liquidación conformado por el promedio mensual de los factores salariales devengados entre el 5 de diciembre de 2017 y el 4 de diciembre de 2018, sobre los cuales se hayan efectuado aportes y estén previstos en la Ley 62 de 1985 y en los Decretos 633 y 634 de 2007, 1566 de 2014 y 2354 de 2018, prestación que será efectiva a partir del 5 de diciembre de 2018. 58.
Adicionalmente, con base en los artículos 5 (numeral 5) de la Ley 91 de 1989 y 11 del Decreto 2709 de 1994, y con el fin de garantizar el financiamiento de dicha prestación, se ordenará al FOMAG que adelante las siguientes actuaciones: (i) Las gestiones administrativas necesarias para realizar el cobro de las cuotas partes que correspondan por los aportes pensionales que Colpensiones ha recibido a nombre de la señora Ramírez de Suá,rez, sin que dicha gestión afecte el pago de la mesada pensional reconocida.
(ii) Las acciones de cobro contra la demandante y el departamento de Boyacá, en calidad de trabajadora y empleador, respectivamente, para el recaudo de los aportes pensionales correspondientes a los siguientes periodos, durante los cuales no se efectuaron cotizaciones al sistema: 24 de febrero al 9 de junio de 2000; 12 de julio al 1 de diciembre de 2000; 27 de agosto al 30 de noviembre de 2002; y 12 de febrero al 12 de diciembre de 2003. 59.
Para efectos del cobro de los aportes pensionales contra la actora, se autorizará al FOMAG para que realice el descuento correspondiente del monto que deba pagarle a aquella por concepto de mesadas causadas y no pagadas desde el 5 de diciembre de 2018 (retroactivo). 60. La orden de cobro de aportes pensionales contra el departamento de Boyacá, que no fue vinculado al proceso, no compromete las garantías procesales de dicha entidad territorial, ya que solo se está impartiendo una orden dirigida al FOMAG, tendiente a adelantar una actuación administrativa27. 61.
En cuanto a la compatibilidad entre la pensión de jubilación y el salario que percibe la demandante como docente oficial, la Sala observa que, al tratarse de una prestación reconocida en virtud de la Ley 71 de 1988, no resulta aplicable la prohibición de doble asignación prevista en el artículo 128 de la Constitución Política. 62. Lo anterior, se fundamenta en el artículo 19 de la Ley 4.ª de 1992, que exceptúa de dicha prohibición a las asignaciones «que a la fecha de entrar en vigencia [esa] ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados», así como en el artículo 5.º del Decreto 224 de 1972, que establece 27 En igual sentido, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de enero de 2023, expediente 15001-23-33-000-2019-00103-01 (3083- 2022).
Radicación: 15001-23-33-000-2021-00433-01 (0691-2025) Demandante: Elda del Carmen Ramírez de Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 expresamente la compatibilidad entre el ejercicio de la docencia y el disfrute de la pensión de jubilación. 63. En ese sentido, los docentes que se vincularon al servicio educativo oficial antes del 27 de junio de 2003, y cuyo régimen pensional no está regido por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, pueden percibir simultáneamente la pensión de jubilación y el salario derivado de su labor docente. 64.
Es pertinente poner de presente que la Corte Constitucional, en la sentencia C – 1157 de 2003, declaró la inexequibilidad del artículo 45 del Decreto 1278 de 2002, en el que se estableció la incompatibilidad entre el ejercicio de la docencia y la pensión de vejez. 65. Por consiguiente, al no estar la situación jurídica de la demandante regulada por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, sino por el régimen anterior previsto en la Ley 71 de 1988, su pensión de jubilación es compatible con el salario que percibe en ejercicio de la docencia oficial. 66.
La accionante también solicitó condenar a la entidad demandada a pagar los intereses moratorios que se causen a partir de la ejecutoria de esta providencia y a dar cumplimiento a la decisión dentro del término legal; sin embargo, una orden expresa en tales sentidos resulta innecesaria porque los intereses de mora se causan por disposición de la ley28 y el cumplimiento de las sentencias fue regulado expresamente por el legislador.
De ambas cuestiones se ocupa el artículo 192 del CPACA. 67. Finalmente, al evidenciar que la actora consolidó el estatus jurídico el 5 de diciembre de 2018 y promovió la reclamación administrativa el 9 de febrero de 2021, la Sala concluye que no se configuró la prescripción trienal de mesadas pensionales. Condena en costas 68. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 69. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no 28 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de julio de 2021, expediente 47001-23-33-000-2018-00321-01 (5549-2019).
En dicha oportunidad, esta Subsección precisó que «[…] el reconocimiento de los intereses moratorios opera por virtud de la ley, de forma que, con independencia de que la sentencia objeto de ejecución los haya ordenado en forma explícita o no, procede su reconocimiento cuando la entidad condenada no ha efectuado el pago». Radicación: 15001-23-33-000-2021-00433-01 (0691-2025) Demandante: Elda del Carmen Ramírez de Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 70. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 71.
En consecuencia, se condenará en costas al FOMAG en ambas instancias, por cuanto se acogieron totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 7 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. En su lugar, SEGUNDO. DECLARAR la nulidad del acto ficto que se configuró el 9 de mayo de 2021 producto del silencio administrativo por la omisión de la entidad demandada en atender la petición presentada el 9 de febrero de 2021.
TERCERO. CONDENAR a la Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) a reconocer y pagar una pensión de jubilación a favor de la señora Elda del Carmen Ramírez de Suárez, con base en la Ley 71 de 1988, equivalente al 75 % del ingreso base de liquidación conformado por el promedio mensual de los factores salariales percibidos entre el 5 de diciembre de 2017 y el 4 de diciembre de 2018, sobre los cuales se hayan efectuado aportes y estén previstos en la Ley 62 de 1985 y los Decretos 633 y 634 de 2007, 1566 de 2014 y 2354 de 2018, prestación que será efectiva a partir del 5 de diciembre de 2018, en compatibilidad con el salario devengado en ejercicio de la docencia oficial.
CUARTO. Las sumas que resulten a favor de la parte actora por concepto de mesadas causadas y no pagadas se ajustarán de acuerdo con la siguiente fórmula: R = Rh x Índice final Índice inicial Radicación: 15001-23-33-000-2021-00433-01 (0691-2025) Demandante: Elda del Carmen Ramírez de Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 QUINTO. ORDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que adelante las actuaciones administrativas necesarias para realizar el cobro de las cuotas partes que correspondan por todos los aportes pensionales que Colpensiones ha recibido a nombre de la señora Elda del Carmen Ramírez de Suárez, gestión que no comprometerá el pago de la mesada pensional.
SEXTO. ORDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que realice las gestiones de cobro de aportes pensionales contra la demandante y el departamento de Boyacá, en los porcentajes que cada uno debía asumir en condición de trabajadora y empleador, respectivamente, por los siguientes periodos: 24 de febrero al 9 de junio de 2000; 12 de julio al 1 de diciembre de 2000; 27 de agosto al 30 de noviembre de 2002; y 12 de febrero al 12 de diciembre de 2003.
Para efectos del cobro de aportes pensionales contra la actora, AUTORIZAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para que realice el descuento correspondiente del monto que deba pagarle a aquella por concepto de mesadas causadas y no pagadas desde el 5 de diciembre de 2018 (retroactivo).
SÉPTIMO. Negar las demás pretensiones de la demanda.
OCTAVO. CONDENAR en costas en primera y segunda instancia al FOMAG, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de la presente providencia.
NOVENO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.