Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N° 16 CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Tema: Nulidad originada en la sentencia SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide en única instancia el recurso extraordinario de revisión formulado contra la sentencia proferida el tres (3) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 17001-23-31-000-2008- 00191-01.

I.

ANTECEDENTES 1. Antecedentes relevantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente No. 17001-23-31-000-2008-00191-01) 1.1. El cuatro (4) de julio de dos mil ocho (2008)1, el señor Alejandro Álvarez Henao presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Empresa Social del Estado (E.S.E.) Rita Arango Álvarez del Pino en liquidación, solicitando la anulación de dos actos administrativos expedidos por Fiduagraria S.A. ꟷliquidador de la E.S.E. en cuestiónꟷ, esto es, de las Resoluciones 229 de 5 de marzo de 20082, por la cual se dio por terminada su relación laboral con la E.S.E., y 695 de 23 de junio de 20083, “por medio de la cual se decide sobre unos créditos reclamados en forma 1 Folios 104 al 121 del cuaderno 1 del proceso ordinario. 2 Folios 130 al 135 del cuaderno 1 del proceso ordinario. 3 Folios 136 al 145 del cuaderno 1 del proceso ordinario.

Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 2 oportuna por los servidores públicos que se encontraban vinculados a la planta de cargos de la ESE RITA ARANGO ÁLVAREZ DEL PINO EN LIQUIDACIÓN, al 15 de febrero de 2008”. Como sustento fáctico de su demanda, el accionante manifestó que se encontraba vinculado en calidad de trabajador oficial a la planta de personal del Instituto de Seguros Sociales – ISS desde el primero (1) de abril de mil novecientos ochenta y cinco (1985) y que, posteriormente, fue incorporado de manera automática y sin solución de continuidad a la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino4, entidad en la que fue ascendido sin que eso afectara los derechos de su cargo anterior.

Indicó que una vez se dispuso la supresión y liquidación de la E.S.E. en mención ꟷa través del Decreto 452 de 2008ꟷ, mediante Resolución 229 de 5 de marzo de 2008 se ordenó la terminación de su nombramiento sin que se hubiera configurado alguna de las causales previstas en la ley, lo cual se vio agravado por el hecho de que con la Resolución 695 de 23 de junio de 2008 se rechazó la reclamación que presentó, en conjunto con otras personas, para solicitar el reintegro y el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir o la indemnización prevista en el decreto que dispuso la liquidación de la entidad. 1.2.

El Tribunal Administrativo de Caldas conoció del asunto en primera instancia y profirió sentencia el quince (15) de marzo de dos mil doce (2012)5. En dicha providencia, empezó por señalar, en respuesta a la solicitud formulada por la parte demandante6, que el entonces Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Fiduprevisora S.A. tenían la calidad de sucesores procesales de la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino ꟷque para ese momento, ya había sido liquidadaꟷ indicando que “la sustitución que aquí opera se produce por 4 Mediante el Decreto 1750 de 26 de junio de 2003, “Por el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas Sociales del Estado”, se creó la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino y en su artículo 17º se dispuso: “Los servidores públicos que a la entrada en vigencia del presente decreto se encontraban vinculados a la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud, a las Clínicas y a los Centros de Atención Ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales, quedarán automáticamente incorporados, sin solución de continuidad, en la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto.

Los servidores que sin ser directivos desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales conservarán la calidad de trabajadores oficiales, sin solución de continuidad. // PARÁGRAFO. El tiempo de servicio de los servidores públicos que pasan del Instituto de Seguros Sociales a las Empresas Sociales del Estado, creadas en el presente decreto, se computará para todos los efectos legales, con el tiempo que sirvan en estas últimas, sin solución de continuidad”. 5 Folios 345 al 357 del cuaderno 1 del proceso ordinario. 6 Folios 328 al 329 del cuaderno 1 del proceso ordinario.

Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 3 mandato legal, por cuanto se dispuso que los recursos para el pago de las obligaciones laborales de la ESE Rita Arango Álvarez del Pino, se deben asumir por la Nación a través del Ministerio de la Protección Social, dado su proceso de liquidación -de fecha 2 de octubre de 2009-, más lo normado en el Decreto 3751 de 2009, el cual establece que las obligaciones laborales clasificadas en el pasivo cierto no reclamado y las clasificadas como gastos administrativos de la entidad serían asumidos por dicho Ministerio, y los recursos para el pago de las obligaciones laborales son girados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la entidad fiduciaria contratada por la entidad en liquidación, de conformidad con el artículo 36 del Decreto-Ley 254 de 2000, modificado por el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006.

Con todo lo anterior, en virtud de la sucesión procesal, se notificará esta sentencia al Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Fiduprevisora S.A”, determinándose en igual sentido en la parte resolutiva. Establecido lo anterior y en cuanto al fondo del asunto, el Tribunal encontró probada la excepción denominada “inexistencia de la obligación”, al haberse acreditado que, al momento de la desvinculación, el señor Alejandro Álvarez Henao ocupaba en provisionalidad un cargo de carrera administrativa, razón por la cual gozaba de una estabilidad precaria que no le daba derecho a ser reincorporado en un empleo igual o equivalente ni a recibir la indemnización por la supresión del cargo. 1.3.

La anterior providencia fue notificada mediante edicto No. 1007, el cual fue fijado el veintisiete (27) de marzo de dos mil doce (2012) y desfijado el día veintinueve (29) del mismo mes y año7. El Ministerio Público fue notificado de manera personal el diecinueve (19) de abril de dos mil doce (2012)8. 1.4. El dieciséis (16) de abril de dos mil doce (2012)9, la parte demandante apeló esta decisión bajo la consideración de que “los servidores públicos de la ESE RITA ARANGO ALVAREZ DEL PINO recibieron un tratamiento especial, al extendérseles todos los derechos de carrera así desempeñaran cargos en provisionalidad o cargos que siendo desempeñados por empleados públicos producto de la incorporación automática ordenada por el Decreto 1750 de 2003 NUNCA FUERON convocados a concurso y sin embargo, por efectos de la supresión de los mismos, se les reconoció 7 Folio 359 del cuaderno 1 del proceso ordinario. 8 Folio 372 del cuaderno 1 del proceso ordinario. 9 Folios 366 al 371 del cuaderno 1 del proceso ordinario.

Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 4 la respectiva indemnización”. En ese sentido, insistió en que el señor Alejando Álvarez Henao sí tenía derecho a ser indemnizado. 2. La sentencia objeto del recurso extraordinario 2.1. Mediante providencia de tres (3) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar la nulidad parcial de la Resolución 695 de 2008 en lo relativo al reconocimiento de la indemnización y, en consecuencia, ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público su pago10.

Lo anterior, por considerar que, si bien la desvinculación del cargo fue legal, pues ocurrió como consecuencia de la supresión de la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino, el señor Alejandro Álvarez Henao tenía derecho a ser indemnizado, con fundamento en lo previsto en el artículo 14 del Decreto 452 de 2008. Respecto de la autoridad obligada al pago de la condena, la Subsección determinó que lo era el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo cual explicó en los siguientes términos: “El Decreto 3751 de 2009 ‘Por el cual se asumen unas obligaciones y se dictan otras disposiciones’, proferido por el Presidente de la República, señala que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asume el pago de las obligaciones pensionales de la Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino en Liquidación, así como las reclamaciones reconocidas y los procesos laborales de la Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino en Liquidación, en vista de que los activos de esa entidad resultaron insuficientes para pagar tales deudas11: ARTÍCULO 1º.

En virtud del presente decreto la Nación asume el valor de las obligaciones laborales reconocidas insolutas a cargo de la Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino en liquidación, únicamente por concepto del valor de la normalización pensional aprobado por la entidad ante la cual se surtió dicho mecanismo, las obligaciones laborales oportunas y extemporáneas, las obligaciones laborales clasificadas en el pasivo cierto no reclamado y las clasificadas como gastos administrativos.

(…) El valor de las obligaciones laborales a que hace referencia el presente artículo, será asumido por la Nación luego de descontada la totalidad de recursos activos líquidos o no líquidos que la empresa en liquidación haya trasladado al Patrimonio Autónomo de Remanentes al finalizar el proceso 10 Folios 389 al 407 del cuaderno 1 del proceso ordinario. 11 Pie de página de la cita: “En este mismo sentido, se pronunció esta Corporación, en el fallo del 27 de mayo de 2015, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Gustavo Gómez Aranguren, proceso con radicado 08001-23-31-000-2007-02909-01 y número interno 0459-2014”.

Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 5 de liquidación, en cumplimiento de las normas vigentes sobre liquidación de entidades públicas. La asunción del valor de los pasivos laborales incluye los aportes a la seguridad social solo por concepto de pensiones y de salud. Esta asunción excluye cualquier otra obligación de la Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino en liquidación que esté determinada o pueda determinarse.

En el citado fallo del 27 de mayo de 2015 se señaló que el Decreto 3751 de 2009, se debe leer en consonancia con la parte final del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, que modificó el artículo 35 del Decreto ley 254 de 200012, que prevé:

ARTÍCULO 19. El artículo 35 del Decreto-Ley 254 de 2000 quedará así:

ARTÍCULO 35. A la terminación del plazo de la liquidación, el liquidador podrá celebrar contratos de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria por el cual (sic) se transferirá activos de la liquidación con el fin de que la misma los enajene y destine el producto de dichos bienes a los fines que en el inciso siguiente se indican. La entidad fiduciaria contratista formará con los bienes recibidos de cada entidad en liquidación un patrimonio autónomo.

(…) Cumplido el plazo de la liquidación en el acta final de liquidación por la cual se pone fin a la existencia legal de la entidad y, cuando sea el caso, se indicarán los activos que se transfieren o que se encuentran en un patrimonio autónomo de conformidad con el presente artículo, así como los pasivos que se pagarán con cargo a dicho patrimonio autónomo, y las obligaciones que asuman otras entidades con sujeción a lo previsto en el presente decreto.

Si al terminar la liquidación existieren procesos pendientes contra la entidad, las contingencias respectivas se atenderán con cargo al patrimonio autónomo al que se refiere el presente artículo o a falta de este, el que se constituya para el efecto. Lo anterior sin perjuicio de los casos en que la Nación u otra entidad asuman dichos pasivos, de conformidad con la ley.

(Negrillas y subrayado fuera de texto). Por otro lado, se señala que el Tribunal Administrativo de Caldas estableció que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público era el sucesor procesal de la ESE Rita Arango Álvarez del Pino, así las cosas, el referido Ministerio es la autoridad obligada a pagar al actor el valor de la indemnización por supresión del cargo” (se resalta). 2.2.

Esta decisión fue notificada mediante edicto No. 085, fijado el dos (2) de diciembre de dos mil dieciséis y desfijado el día seis (6) del mismo mes y año13. 12 Pie de página de la cita: “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades del orden nacional”. 13 Folio 408 del cuaderno 1 del proceso ordinario. Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 6 2.3.

Posteriormente, mediante Oficio No. 128 de veinticinco (25) de enero de dos mil diecisiete (2017)14, recibido en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el diecisiete (17) de febrero de ese mismo año, la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado remitió copia de la sentencia de segunda instancia a esa Cartera, para los fines previstos en el artículo 173 del Código Contencioso Administrativo15. 3.

El recurso extraordinario de revisión El dieciséis (16) de febrero de dos mil dieciocho (2018)16, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el tres (3) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, alegando la materialización de la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Para el recurrente, con la expedición de la sentencia acusada se incurrió en los supuestos previstos en los numerales 4 y 8 del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP), de acuerdo con los cuales hay nulidad “[c]uando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder”, y “[c]uando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado”.

Lo anterior, en tanto esa Cartera nunca fue parte del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ni tampoco fue vinculada al mismo, de manera que solo 14 Folio 425 del cuaderno 1 del proceso ordinario. 15 “ARTICULO 173. SENTENCIA. NOTIFICACION. Una vez dictada la sentencia conforme lo dispone el artículo 103 de este Código se notificará personalmente a las partes, o por medio de edicto, en la forma prevista en el artículo 323 del Código de Procedimiento Civil tres (3) días después de haberse proferido.

Al Ministerio Público se hará siempre notificación personal. Una vez en firme la sentencia deberá comunicarse con copia íntegra de su texto, para su ejecución y cumplimiento. // Ejecutoriada la sentencia de segunda instancia, para su cumplimiento, la Secretaría remitirá los oficios correspondientes”. 16 Folios 1 al 10 del cuaderno principal.

Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 7 vino a tener conocimiento de este cuando recibió el Oficio No. 128 de veinticinco (25) de enero de dos mil diecisiete (2017), mediante el cual la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado le remitió copia de la sentencia de segunda instancia, donde se le condenó al pago de la indemnización en favor del señor Álvarez Henao.

Así, afirma que nunca fue notificado de la decisión de declararlo sucesor procesal ꟷadoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas en la sentencia de primera instanciaꟷ, ni tampoco de la decisión de condena, con lo cual la Nación no estuvo debidamente representada en el proceso (artículo 133.4 CGP), ni pudo ejercer su defensa técnica, derivando en “un desconocimiento grave o insanable propio de la actuación”.

Además, la inobservancia de la obligación de vincular debidamente a la entidad como supuesto sucesor procesal (artículo 133.8 CGP), la privó de ejercer debidamente el derecho de defensa y contradicción en favor de la Nación. De otra parte, sostiene que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público realmente no es sucesor procesal de la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino, sino que esa condición es predicable del Patrimonio Autónomo de Remanentes – PAR – FIDUPREVISORA constituido para el pago de las sentencias judiciales por pasivo laboral no cubierto por la extinta E.S.E. En ese sentido, a su juicio, la vinculación de la Cartera fue el resultado de una interpretación incorrecta del contenido del Decreto 254 de 2000 y de la Ley 1105 de 2006, que reglamentaron el proceso de liquidación de la empresa social del Estado, pues dichas normas no estipularon que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debía asumir las obligaciones por pasivo laboral, sino que su función era girar los recursos al PAR para el pago de las mismas, de manera que, sostiene, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no le asistía legitimación en la causa por pasiva a esa Cartera.

Finalmente, el recurrente indica que la sentencia impugnada atenta contra la institucionalidad presupuestal al desconocer lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 111 de 199617, según el cual el cumplimiento de fallos judiciales le corresponde 17 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”.

(…) “ARTÍCULO 45. Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales, y las conciliaciones se presupuestarán en cada sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apropiaciones se pagarán las obligaciones que se deriven de éstos. // Será responsabilidad de cada órgano defender los intereses del Estado, debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada órgano tomará las medidas conducentes. // En caso de negligencia de algún servidor público en la defensa de estos intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez que le correspondió fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier ciudadano, deberá hacerlo conocer del órgano respectivo para que se inicien las investigaciones administrativas, fiscales y/o penales del Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 8 atenderlo a cada sección del presupuesto ꟷesto es, a cada entidad estatal que participa del presupuesto general de la Naciónꟷ, así como también desconoce el procedimiento para la ordenación del gasto de las contingencias judiciales y para el reconocimiento y pago de las mismos.

Lo anterior, al habérsele condenado al pago de una indemnización que le corresponde legalmente a otra entidad. Con fundamento en estas consideraciones, solicita que “se declare la nulidad de la totalidad del numeral tercero de la sentencia del 3 de noviembre de 2016, proferida por el H. Consejo de Estado, en cuanto decidió condenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público sin haber sido parte del proceso de la referencia ni haber tenido oportunidad de conocer e impugnar la decisión que lo había considerado como sucesor procesal”. 3.

Trámite del recurso y oposición 3.1. Por auto del veinte (20) de marzo de dos mil dieciocho (2018), el Despacho Ponente admitió el recurso y ordenó la notificación personal del señor Alejandro Álvarez Henao y de la Fiduciaria Fiduagraria S.A., quien fungió como contraparte en el proceso de nulidad y restablecimiento en calidad de liquidadora de la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino, así como del Ministerio Público18. 3.2.

Durante el término de traslado, el señor Álvarez Henao intervino para indicar que si bien la sentencia de primera instancia vinculó como sucesores procesales de la extinta E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino al Ministerio de la Protección Social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Fiduprevisora S.A., ordenando la notificación a esas entidades, lo cierto es que dicha providencia “no fue notificada a La Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público tal como se ordenó en la parte resolutiva, y es por ello que esta entidad no pudo intervenir en todo el trámite de la segunda instancia”19. caso. // Además, los servidores públicos responderán patrimonialmente por los intereses y demás perjuicios que se causen para el tesoro público como consecuencia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de estas obligaciones. // Notificado el acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones de que trata este artículo y encontrándose el dinero a disposición del beneficiario o apoderado, según el caso, no se causarán intereses.

Si transcurridos 20 días el interesado no efectuó el cobro, las sumas a pagar se depositarán en la cuenta depósitos judiciales a órdenes del respectivo juez o el tribunal y a favor de él o los beneficiarios”. 18 Folios 37 al 40 del cuaderno principal. 19 A folios 93 al 98 del cuaderno principal consta el escrito presentado el 17 de septiembre de 2018 ante la Secretaría General del Consejo de Estado.

Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 9 En ese sentido, afirmó que la causal de revisión alegada tiene vocación de prosperidad, pues la autoridad judicial de segunda instancia profirió sentencia sin que se hubiera vinculado al recurrente, en lo que constituyó una violación de sus derechos a la defensa y al debido proceso.

Además, indicó que, si bien el Decreto 3751 de 2009 estableció que la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “asume el valor de las obligaciones laborales reconocidas insolutas a cargo de la Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino en liquidación”, eso ocurre a través del giro de los recursos a la entidad fiduciaria encargada de los respectivos pagos.

En consecuencia, señaló que la decisión atacada le causó un perjuicio al condenar directamente a esa Cartera, la cual no cuenta con un rubro presupuestal para el pago de sentencias y, por tal razón, no puede dar cumplimiento al fallo, con el agravante de que tampoco podría exigir ejecutivamente su pago, pues los recursos de la Nación son inembargables. 3.3.

Por su parte, Fiduagraria S.A. y el Ministerio Público no presentaron intervención alguna. 3.4. Por auto de ocho (8) de abril de dos mil veintiuno (2021)20, el Despacho dispuso tener como pruebas las documentales aportadas con el recurso extraordinario y con la contestación presentada por el señor Alejandro Álvarez Henao, al igual que las obtenidas en el curso del proceso, así: a. La sentencia de tres (3) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) proferida por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado21; b. La certificación del Coordinador del Grupo de Gestión de Información del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciocho (2018), en la que se hizo constar que en el archivo de la entidad no se encontró ningún documento enviado por el Tribunal Administrativo de Caldas en relación con el señor Alejandro Álvarez Henao22; c. El Oficio No. 2-2018-025218 de veintitrés (23) de julio de dos mil dieciocho (2018), suscrito por la Coordinadora de Representación Judicial de la Nación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en respuesta al derecho de petición formulado por el señor Alejandro Álvarez Henao, informándole que a 20 Folios 112 al 114 del cuaderno principal. 21 Folios 15 al 33 del cuaderno principal. 22 Folio 13 del cuaderno principal.

Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 10 dicha Cartera “no le corresponde realizar trámite alguno para el cumplimiento de la sentencia”, por lo cual “se le solicitó a Fiduprevisora S.A. y al Ministerio de Salud y Protección Social dar cumplimiento a la sentencia proferida en el caso que nos ocupa”23, y d. El expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 17001-23-31-000-2008-00191-01. 3.5.

Surtidos todos los trámites correspondientes, el expediente entró al Despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda24. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para tramitar y decidir el presente recurso extraordinario de revisión, en los términos del inciso primero del artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)25, en concordancia con lo establecido en el numeral 1º del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019 ꟷReglamento Interno de la Corporaciónꟷ26, por tratarse de un recurso contra una sentencia dictada por una subsección del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 17001-23-31-000-2008-00191-01, se encuentra incursa en la causal 5ª de revisión contemplada en el artículo 250 del CPACA, esta es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 23 Folios 101 al 105 del cuaderno principal. 24 Índice 75 SAMAI. 25 “ARTÍCULO 249.

COMPETENCIA. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)”. 26 “ARTÍCULO 29. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: // 1.

Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 11 Para tales efectos, la Sala planteará algunas consideraciones generales relacionadas con el recurso extraordinario de revisión y la causal señalada por la parte recurrente, a partir de lo cual se dará solución al asunto sub examine. 3.

Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es una herramienta prevista en las diferentes jurisdicciones que tiene como propósito despojar del carácter inmutable y de cosa juzgada que, por regla general, tienen las decisiones judiciales, ante el acaecimiento de circunstancias excepcionales que permiten sostener que determinada sentencia es contraria a derecho.

Así lo definió la Corte Constitucional al concluir que se trata de un mecanismo para evitar “que persistan dentro del ordenamiento jurídico sentencias que vulneren el debido proceso, o que no se ajusten al derecho y a la Constitución”27. En la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el recurso extraordinario de revisión se consagró en el artículo 185 del Decreto 01 de 1984 y se mantuvo en la Ley 1437 de 2011, con el propósito de permitir a los jueces reexaminar determinadas sentencias a efectos de establecer si estas son contrarias al ordenamiento jurídico28, siempre que se configure alguna de las causales taxativamente previstas en la ley29.

De acuerdo con lo consagrado en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos. Se trata, además, de un proceso independiente y autónomo del que dio origen a la sentencia cuya revisión se precisa, de forma que no puede entenderse como una instancia adicional.

En consecuencia, este recurso no es la vía para corregir los yerros 27 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-090 de 1998. 28 Sobre el punto la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003 señaló que “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 17 de julio de 2013, radicado 11001031500020120023100. Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 12 probatorios de las partes, ni para reconducir el proceso en hechos, pruebas o argumentos, revivir términos o reabrir el debate surtido en el trámite ordinario30. 4.

La causal de revisión contenida en el numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo El numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla como causal de revisión la de “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

De la lectura de la norma se desprende que la configuración de la causal necesita, de un lado, que haya tenido lugar una nulidad originada en la sentencia y, del otro, que contra ella no proceda el recurso de apelación. Sin embargo, debido a que el legislador no determinó cuáles son los eventos en los que se considera que se ha configurado una “nulidad originada en la sentencia”, ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado la que ha dotado de contenido esta disposición31.

Así, esta Corporación ha señalado que esa condición se refiere a situaciones “originadas en la misma sentencia recurrida o en circunstancias sobrevinientes con influencia en la decisión, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de la actuación”32. En ese sentido, de acuerdo con la posición pacífica del Consejo de Estado, esto implica corroborar que: i) el vicio alegado se originó en la sentencia, es decir, que se materializó con la adopción misma del fallo y no antes, y ii) la anomalía es de tal magnitud que configura un defecto insanable de la actuación, al punto que, de no presentarse ese yerro, la decisión adoptada hubiese sido distinta33. 30 Consejo de estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-03791-00 (REV). 31 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 16, sentencia del 5 de mayo de 2020, radicado 11001031500020170251900. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de octubre de 2019, radicado 11001333103520080018001. 33 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, radicado 11001031500020140309300;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2018, radicado 11001032500020150099600; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicado 11001031500020140309300. Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 13 Sobre lo primero, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que, por regla general, no es posible “alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que ‘la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, artículo 134 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia’”34.

Sin embargo, en algunos casos se ha aceptado la proposición de la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente, evento en el que la parte actora debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso. En cuanto a la segunda exigencia, este órgano de cierre ha señalado que son dos los grupos de anomalías que pueden dar lugar a un defecto insaneable derivado de la sentencia35: el primero, relacionado con irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia y, el segundo, relativo a los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 Superior36.

El primer grupo estaría referido entonces a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA, en el Código de Procedimiento Civil (CPC) o en el Código General del Proceso, siempre y cuando solo hayan podido advertirse en la sentencia. El segundo, a la inobservancia de aspectos procesales de tal transcendencia que tengan impacto en la garantía del debido proceso37, lo cual excluye la posibilidad de formular, por esta vía, cuestionamientos que conciernan al contenido de la motivación, a la valoración probatoria o a la forma de aplicación de una determinada norma. 34 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 13, sentencia del 7 de junio de 2016, radicado 11001031500020150249300. 35 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001031500019980015701;

Consejo de Estado, Sala Especial No. 26, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001031500020110163900; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, radicado 11001031500020150234200, y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 2, sentencia del 1° de octubre de 2019, radicado 11001031500020130221600. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de julio de 2007, radicado 11001031500020070065300.

Se toma el resumen de la causal contenido en el radicado No. 110010315000201300702-00 y reiterado en la sentencia del 1° de noviembre de 2016 proferida por la Sala Especial de Decisión N° 10, radicado 11001031500020120023000. 37 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N°15, sentencia del 5 de noviembre de 2019, radicado 11001031500020180141500.

Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 14 Así, según la jurisprudencia de esta Corporación38 y a modo enunciativo, una nulidad originada en la sentencia por circunstancias distintas a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA o en el Código General del Proceso puede acaecer en los siguientes eventos: i) cuando se dicta sentencia en un proceso que terminó por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo; ii) cuando el fallo aparece firmado por menor o mayor número de magistrados o cuando es adoptado con un número de votos diferente al previsto en la ley; iii) cuando el fallo viola el principio de non reformatio in pejus; iv) cuando la sentencia condena a quien no es parte dentro del proceso; v) cuando el fallo se profiere con falta de competencia o de jurisdicción; vi) cuando se dicta sentencia con pretermisión de las instancias procesales previas; vii) cuando el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta; viii) cuando la sentencia carece totalmente de motivación, o ix) cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa.

En conclusión, la procedencia de la causal de nulidad originada en la sentencia de que trata el numeral 5° del artículo 250 del CPACA impone acreditar, de un lado, que el recurso se interpone contra una sentencia respecto de la cual no procede el recurso de apelación y, del otro, que el fallo a infirmar dio origen a una nulidad procesal de las que tratan las codificaciones procesales o a un defecto con implicaciones graves en la garantía del debido proceso. 5.

Caso concreto Conforme con lo explicado en el acápite que precede, corresponde establecer si en la situación objeto de estudio se materializan los supuestos para la procedencia de la causal de revisión contenida en el numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 38 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001031500020090049400;

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de abril de 2015, radicado 20083531900; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, radicado 110010315000201502342; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, radicado 11001031500020140309300;

Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 4, sentencia del 23 de julio de 2019, radicado 11001031500020180434500; Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicado 11001031500020140309300; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2019, radicado 11001032500020130023300;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2019, radicado 11001032500020140032500; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N°15, sentencia del 5 de noviembre de 2019, radicado 11001031500020180141500. Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 15 5.1.

Para empezar, es claro que la sentencia proferida el tres (3) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no era pasible del recurso de apelación, porque esta decisión se produjo, precisamente, al resolver la alzada formulada por la parte actora dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, surtiendo así las instancias que previó la ley para ese medio de control. 5.2.

Ahora bien, de acuerdo con la entidad recurrente, en este caso se habrían presentado las causales de nulidad previstas en los numerales 4 y 8 del artículo 133 del Código General del Proceso –antes numerales 7 y 9 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil39–, así: i) Indebida representación de la Nación, y ii) Falta de notificación dentro del proceso que conllevó a que se condenara a una entidad que no era parte del mismo.

Al respecto, lo primero que debe precisar la Sala es que, aun cuando el Ministerio alega la configuración de las dos causales y hace consistir la indebida representación en que no fue vinculado al proceso, por lo que “el objeto que resolvió el Tribunal Administrativo de Caldas no [fue] conocido o controvertido por la NACIÓN mediante cualquiera de sus representantes”, analizadas las alegaciones del recurso se advierte que lo que realmente se cuestiona es la circunstancia de que la Nación no fue parte de la causa judicial ni notificada de su existencia ꟷespecíficamente a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que es la entidad que recurre en sede extraordinariaꟷ, con la consecuente imposibilidad de comparecer al trámite a defender sus intereses. 39 “ARTÍCULO 140.

CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: // (…) 7. Cuando es indebida la representación de las partes. Tratándose de apoderados judiciales esta causal sólo se configurará por carencia total de poder para el respectivo proceso. // (…) 9. Cuando no se practica en legal forma la notificación a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas de deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público en los casos de ley. // Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta de la que admite la demanda, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que la parte a quien se dejó de notificar haya actuado sin proponerla.

(…)”. Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 16 En ese sentido, el fundamento de la inconformidad de la parte actora es que la Nación no pudo participar de esa litis, de manera que no se trata de si obró o no a través de quien legalmente podía representarla judicialmente, sino de una ausencia absoluta de representación. Así, este hecho, en realidad, no se enmarca dentro de la causal contemplada en el numeral 4 del artículo 133 del CGP (antes artículo 140.7 del CPC) que, según lo ha establecido la jurisprudencia, tiene como fin “asegurar que quienes actúan en un proceso judicial cumplan el presupuesto procesal de la capacidad para actuar en el proceso, la cual se asemeja a la capacidad para obrar del derecho sustancial”40, sino en la causal prevista en el numeral 8 del artículo 133 del CGP (antes numeral 9 del artículo 140 del CPC), también puesta de presente por el recurrente, de acuerdo con la cual hay nulidad “[c]uando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado”, con la precisión de que “[c]uando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código” (Resaltado fuera de texto).

En consecuencia, será a ese aspecto al que la Sala contraerá su análisis en esta providencia. 5.3. Establecido lo anterior, debe indicarse que aunque este vicio, de haberse presentado, se habría materializado antes de la expedición de la sentencia de segunda instancia ꟷespecíficamente al momento en que, adoptada la decisión de tener al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como sucesor procesal de la E.S.E Rita Arango Álvarez del Pino, éste no fue debidamente notificadoꟷ, es claro que él no habría podido ser advertido y, en consecuencia, alegado sino solo hasta el momento en que esa Cartera recibió el Oficio No. 128 de veinticinco (25) de enero de dos mil 40 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 29 de agosto de 2016, radicado 76001-23-31-000-2004- 02933-02 (20835).

Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 17 diecisiete (2017), con el cual le fue comunicada la providencia judicial acusada. Así, de haberse presentado los hechos como los afirma el recurrente, lo cierto es que antes de ese momento el Ministerio no habría tenido conocimiento ni de la existencia del proceso ni de la decisión condenatoria y, por tanto, le era imposible acudir a las herramientas legales previstas al interior del trámite ordinario para reclamar la defensa de sus intereses.

Precisamente frente a este tema, tanto el Consejo de Estado como la Corte Suprema de Justicia han indicado que la materialización de los vicios en la notificación pueden dar sustento a la prosperidad de la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, aunque ello haya tenido lugar antes de dictarse la providencia acusada en revisión, en tanto “el afectado no [tuvo] la oportunidad de invocarl[a] ante el juez porque solo [la] conoció cuando se dictó la sentencia recurrida”41, de tal suerte que solo hasta que se tiene conocimiento de la expedición de esa providencia es que se está en la posibilidad de enarbolar tal inconsistencia, con lo cual se busca “reparar la injusticia que implica haber adelantado un proceso a espaldas de quien ha debido brindársele la oportunidad de ser oído y ejercer el derecho de defensa, bien sea mediante notificación personal o emplazamiento”42.

De hecho, es bajo esa lógica que el artículo 134 del CGP (antes 142 del CPC) establece que la nulidad por falta de notificación o emplazamiento puede alegarse aun con posterioridad a la sentencia, mediante el recurso extraordinario de revisión43. 41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 3, sentencia de 4 de diciembre de 2018, radicado 11001-03-15-000-2018-00888-00(REV), criterio reiterado, entre otras, en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B de la Sección Segunda, sentencia de 25 de noviembre de 2021, radicado 11001-03-25-000-2019-00049- 00(0149-19). 42 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia No. SCS4854-2021 proferida el 18 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-02-03-000-2017-02099-00.

En dicha sentencia se cita, a su turno, la sentencia “CSJ SC 14 ene. 2003, expediente No. 2001-0142, criterio reiterado en criterio reiterado en (sic) CSJ SC2064-2020, 20 oct.”. Y, sobre este mismo tema, se encuentra la sentencia de la Sala de Casación Civil, proferida el 4 de julio de 2012, en el recurso extraordinario de revisión con radicado No. 11001-02-03-000-2010-00904-00, en la cual se indicó: “[e]n efecto, en sentencia de casación de 1° de marzo de 2012, exp. 2004-00191-01, expuso la Corporación que ‘al verificarse el indebido emplazamiento de los sucesores de Jaime Lara Aguancha, dentro de los cuales se cuenta el recurrente en casación, señor Alberto José Lara del Castillo, el cargo se abre paso, razón por la cual se declarará la nulidad de lo actuado, a partir de los emplazamientos realizados, dejando bien claro que la decisión beneficia únicamente al inmediatamente citado, no así a los demás recurrentes, y que las pruebas practicadas conservarán su validez y tendrán eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirlas’.”. 43 “ARTÍCULO 134.

OPORTUNIDAD Y TRÁMITE. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella. // La nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma, o la originada en la sentencia contra la cual no proceda recurso, podrá también alegarse en la diligencia de entrega o como excepción en la ejecución de la sentencia, o mediante el recurso de revisión, si no se pudo alegar por la parte en las anteriores oportunidades”.

Y, antes, el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil establecía: “OPORTUNIDAD Y TRÁMITE. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 18 Así las cosas, es claro que este caso es de aquellos en los que debe aceptarse la proposición de una causal de nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, porque, evidentemente, ella no pudo ser advertida sino solo cuando la entidad tuvo noticia de la existencia del proceso con la comunicación de la providencia condenatoria proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado44. 5.4.

Ahora bien, para definir si en este caso realmente se presentó o no el vicio alegado, resulta relevante detenerse brevemente en la figura de la sucesión procesal. Al respecto, lo primero que se advierte es que esta figura no encontraba regulación en el Código Contencioso Administrativo (CCA), norma vigente para el momento en que se tramitó el proceso ordinario, de manera que debía acudirse a las previsiones del Código de Procedimiento Civil (CPC) sobre el particular, en virtud de la integración normativa dispuesta en el artículo 267 del Estatuto Administrativo.

Así, el artículo 60 del CPC establecía: “ARTÍCULO 60. SUCESIÓN PROCESAL. (…) Si en el curso del proceso sobrevienen la extinción de personas jurídicas o la fusión de una sociedad que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter. En todo caso, la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran”.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, “[la] sucesión procesal consiste en que una persona que originalmente no detentaba la calidad de demandante o instancias, antes de que se dicte sentencia, o durante la actuación posterior a ésta si ocurrieron en ella. (…) La nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma, podrá también alegarse durante la diligencia de que tratan los artículos 337 a 339 <338>, o como excepción en el proceso que se adelante para la ejecución de la sentencia, o mediante el recurso de revisión si no se alegó por la parte en las anteriores oportunidades.

La declaración de nulidad sólo beneficiará a quien la haya invocado, salvo cuando exista litisconsorcio necesario”. (Resaltado fuera de texto). 44 En el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se hizo constar la existencia de una acción de tutela promovida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por estos hechos.

Revisado el aplicativo SAMAI, la Sala advierte que, en efecto, el 3 de mayo de 2017 esa Cartera interpuso una acción de amparo en contra de la sentencia aquí impugnada, alegando la violación al debido proceso por falta de notificación, errónea interpretación del Decreto 3751 de 2009 y desconocimiento del precedente judicial. Dicha acción fue conocida en primera instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, en segunda, por la Sección Quinta de esta Corporación, que mediante decisión de doce (12) de abril de dos mil dieciocho (2018) declaró su improcedencia al determinar que el mecanismo judicial procedente era el recurso extraordinario de revisión (No. 11001-03-15-000-2017- 01137-01).

Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 19 demandado, por alguna de las causales de transmisión de derechos, entra a detentarla; dicha figura pretende, a la luz del principio de economía procesal, el aprovechamiento de la actividad procesal ya iniciada y adelantada, de tal forma que no sea necesario iniciar un nuevo proceso.

(…) [de] acuerdo con la doctrina45, esta figura procesal no constituye una intervención de terceros, sino un medio encaminado a permitir la alteración de las personas que integran la parte.”46. De ahí entonces que, como lo establece la norma atrás citada, los sucesores ostentan los mismos derechos, cargas y obligaciones procesales que sus antecesores, sin que haya una alteración de los restantes elementos del proceso o una modificación de la relación jurídico material47, de donde se desprende que estos "tomarán el proceso en el estado en que se halle en el momento de su intervención” (artículo 62 del CPC).

Pues bien, en el caso concreto, está demostrado que el trámite judicial inició cuando aún estaba en curso el proceso de liquidación de la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino, entidad que finalmente se extinguió el dos (2) de octubre de dos mil nueve (2009) ꟷal vencimiento del plazo previsto en el Decreto 3785 de 200948ꟷ, esto es, antes de que el Tribunal Administrativo de Caldas hubiera proferido sentencia. Luego de analizar las normas aplicables al asunto, en particular el artículo 1 del Decreto 3751 de 200949, en la providencia de primera instancia de quince (15) de 45 Pie de página de la cita: “LOPEZ BLANCO Hernán Fabio, Procedimiento Civil Parte General, t. I, 8ª Ed., Bogotá, Edt.

DUPRE Editores, 2002, pág. 359”. 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 26 de junio de 2015, radicado 25000-23-26-000-2005-01268-01(35007). 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 10 de marzo de 2005, radicado 50001-23-31-000-1995-04849-01(16346). 48 “Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino en Liquidación”.

En su artículo 1º se determinó: “Prorrogar el plazo dispuesto para la liquidación de la Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino en Liquidación, establecido en el artículo 1° del Decreto 452 de 2008, prorrogado por los Decretos 431, 1735 y 2859 de 2009, hasta el 2 de octubre de 2009”. 49 “Por el cual se asumen unas obligaciones y se dictan otras disposiciones.

(…) Artículo 1°. En virtud del presente decreto la Nación asume el valor de las obligaciones laborales reconocidas insolutas a cargo de la Empresa Social del Estado Rita Arango Alvarez del Pino en liquidación, únicamente por concepto del valor de la normalización pensional aprobado por la entidad ante la cual se surtió dicho mecanismo, las obligaciones laborales oportunas y extemporáneas, las obligaciones laborales clasificadas en el pasivo cierto no reclamado y las clasificadas como gastos administrativos. // Las obligaciones laborales cuyo valor es asumido por la Nación corresponderán exclusivamente a aquellas que se encuentran incorporadas como tales en el contrato de fiducia mercantil suscrito por la entidad en liquidación, en cumplimiento del artículo 35 del Decreto-ley 254 de 2000 modificado por el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006.

El valor de la normalización pensional asumido es aquel que hace parte del Convenio suscrito por la empresa en liquidación y la entidad ante la cual se surtió dicho mecanismo. // El valor de las obligaciones laborales a que hace referencia el presente artículo, será asumido por la Nación luego de descontada la totalidad de recursos de activos líquidos o no líquidos que la empresa en liquidación haya trasladado al Patrimonio Autónomo de Remanentes al finalizar el proceso de liquidación, en cumplimiento de las normas vigentes sobre liquidación de entidades públicas. // La Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 20 marzo de dos mil doce (2012), el Tribunal determinó que había lugar a declarar la sucesión procesal, que “se produce por mandato legal, por cuanto se dispuso que los recursos para el pago de las obligaciones laborales de la ESE Rita Arango Álvarez del Pino, se deben asumir por la Nación (…)”, y dispuso en el artículo primero de la parte resolutiva de dicha providencia: “TÉNGASE como sucesores procesales al Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Fiduprevisora S.A. En consecuencia, notifíquese a cada una de las entidades mencionadas” (se resalta).

La sentencia, en efecto, fue notificada mediante edicto fijado en la Secretaría del Tribunal el veintisiete (27) de marzo de dos mil doce (2012) y desfijado el día veintinueve (29) del mismo mes y año50, atendiendo lo dispuesto en el artículo 173 del CCA, y de forma personal al Procurador Judicial el diecinueve (19) de abril de ese mismo año. Evidentemente la notificación por edicto resultaba ser la vía adecuada para notificar la sentencia a quienes ya eran parte del proceso y conocían de su existencia, pues ellos tenían la carga de ejercer vigilancia judicial sobre el trámite.

Sin embargo, ella no podía ser usada para notificar ni de la sucesión procesal ni del contenido de la decisión a quienes nunca habían sido parte de este asunto, pues ellos, precisamente por esa circunstancia, no tenían forma de saber que habían terminado vinculados a este proceso judicial. De esta manera, es claro que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas de tener como sucesores procesales a unas entidades, exigía que respecto de esas personas jurídicas se acudiera a la notificación personal de la providencia ꟷen tanto se trataba de la primera actuación de vinculación al procesoꟷ, a fin de garantizar que tuvieran conocimiento del asunto y pudieran ejercer sus derechos dentro de la causa.

Solo así podía asegurarse que estas entidades pudieran atender el proceso, asunción del valor de los pasivos laborales incluye los aportes a la seguridad social solo por concepto de pensiones y de salud. // Esta asunción excluye cualquier otra obligación de la Empresa Social del Estado Rita Arango Alvarez del Pino en liquidación que esté determinada o pueda determinarse. // Parágrafo.

Los recursos para el pago de las obligaciones laborales cuyo valor asume la Nación de conformidad con el presente artículo serán girados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la entidad fiduciaria contratada por la entidad en liquidación, de conformidad con el artículo 35 del Decreto ley 254 de 2000 modificado por el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, para lo cual en el contrato de fiducia mercantil se incluirán las previsiones correspondientes. // Los recursos de la normalización pensional serán girados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la entidad que será la obligada frente a los beneficiarios para realizar los pagos correspondientes.” 50 Folio 359 del cuaderno 1 del proceso ordinario.

Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 21 en el estado en el que se encontraba, y ejercer las prerrogativas procesales con los que su antecesor contaba. Sin embargo, como ello no ocurrió ꟷlo cual explicaría el por qué ninguna de las entidades declaradas como sucesores intervinieron en el trámite del proceso en cuestiónꟷ, es claro que se privó al recurrente no solo del conocimiento del proceso, sino también de la posibilidad de interponer el recurso de apelación contra la decisión que lo declaró como sucesor procesal (en los términos del artículo 60 del CPC), y, de contera, de su participación en el trámite que se siguió en segunda instancia. Recuérdese que la debida notificación de las decisiones judiciales constituye una herramienta fundamental de materialización del principio de publicidad, que hace parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso51, y que busca garantizar que estas sean puestas en conocimiento de quienes tienen interés jurídico en ellas para que puedan ejercer sus derechos a la defensa, contradicción e impugnación52.

Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado: “‘[El] principio de publicidad de las decisiones judiciales hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, como quiera que todas las personas tienen derecho a ser informadas de la existencia de procesos o actuaciones que modifican, crean o extinguen sus derechos y obligaciones jurídicas.

De hecho, sólo si se conocen las decisiones judiciales se puede ejercer el derecho de defensa (…) controvertir pruebas que se alleguen en su contra, (…) aportar pruebas para su defensa (…) impugnar la sentencia condenatoria y (…) no ser juzgado dos veces por el mismo hecho’53. (…) Considerando precisamente esta posible vulneración al debido proceso, la ley prevé la medida procesal de anulación de las actuaciones surtidas con posterioridad al vicio y que resulten afectadas por éste, señalando expresamente las causales correspondientes en los diversos códigos de procedimiento, ‘en tanto que lo considera un defecto sustancial 51 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-641 de 13 de agosto de 2002 y Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-341 de 4 de junio de 2014.

Además, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de febrero de 2006, radicado 11001-03-15-000-1997-00150- 00 (REV). 52 El artículo 313 del CPC, aplicable al proceso de nulidad y restablecimiento al que se refiere este asunto, establecía: “[l]as providencias judiciales se harán saber a las partes y demás interesados por medio de notificaciones, con las formalidades prescritas en este Código.

Salvo los casos expresamente exceptuados, ninguna providencia producirá efectos antes de haberse notificado”. 53 Pie de página de la cita: “T-489-06”. Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 22 grave y desproporcionado que merece protección del derecho de defensa del demandado’54”55.

En el caso de los sucesores procesales, la exigencia de garantizar la publicidad de la decisión que los tiene como tal no se ve afectada por el hecho de que el artículo 60 del CPC (hoy artículo 68 del CGP56) estableciera que “la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran”, pues ello no implica, de manera alguna, que no sea necesario notificarlos de la decisión que determina vincularlos al proceso sino que, habiendo sido debidamente notificados de la misma, si deciden no concurrir al trámite la sentencia en todo caso producirá efectos sobre ellos.

Así las cosas, con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala concluye que en este caso la falta de notificación personal de la decisión de tener como sucesor procesal al Ministerio de Hacienda y Crédito Público materializó la causal de nulidad prevista en su momento en el numeral 9 del artículo 140 del CPC (hoy numeral 8 del artículo 133 del CGP), por lo cual se impone declarar fundado el recurso extraordinario de revisión aquí analizado por la prosperidad de la causal quinta de revisión. En atención a las características de la causal de revisión que aquí prospera y de conformidad con el inciso cuarto del artículo 255 del CPACA57, se declarará la nulidad de todo lo actuado con posterioridad a la expedición de la sentencia de primera instancia, a fin de que el Tribunal Administrativo de Caldas rehaga el trámite de notificación de esa providencia, con la advertencia de que, respecto de los sucesores procesales, será necesario agotar la notificación personal a fin de garantizar su conocimiento del proceso y de la decisión que los afecta.

Efectuada la notificación en debida forma, el proceso deberá continuar su trámite atendiendo a las solicitudes o recursos que las partes formulen o interpongan. Por último y en relación con las demás alegaciones planteadas en el recurso de revisión ⎯relativas a argumentar el por qué la entidad recurrente no es realmente 54 Pie de página de la cita: “T-486-06”. 55 Corte Constitucional, sentencia T-081 de 16 de febrero de 2009. 56 “ARTÍCULO 68.

SUCESIÓN PROCESAL. (…) Si en el curso del proceso sobreviene la extinción, fusión o escisión de alguna persona jurídica que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter. En todo caso la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran.” 57 “ARTÍCULO 255.

SENTENCIA. (…) Si halla fundada la causal del numeral 5 del señalado artículo 250, o la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, declarará la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la causal que dio lugar a la revisión, y devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda”.

Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 23 sucesora procesal de la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino liquidada⎯, la Sala advierte que ellas escapan al objeto de este mecanismo extraordinario y corresponden al debate que deberá agotarse en las oportunidades legales previstas dentro de las instancias ordinarias.

En este sentido, valga precisar que lo aquí decidido no afecta ni condiciona de manera alguna las determinaciones que deban adoptar las autoridades judiciales del proceso ordinario respecto del fondo de la controversia a que se refiere la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 6. Costas Dado que en este caso el recurso extraordinario de revisión prosperó, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente. 7.

Otras decisiones De conformidad con el poder visible a índice 83 del aplicativo SAMAI y al encontrarse acreditados los requisitos de que tratan los artículos 74 del Código General del Proceso (CGP)58 y 5° de la Ley 2213 de 2022, se reconocerá a Luz Adriana Reinosa Rodríguez, identificada con la cédula de ciudadanía No. 30.303.182 de Manizales y la tarjeta profesional de abogada No. 73.388 del Consejo Superior de la Judicatura59, como apoderada del señor Alejando Álvarez Henao, en los términos y para los efectos del mandato conferido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 16, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el tres (3) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) por la 58 “ARTÍCULO 74. PODERES. Los poderes generales para toda clase de procesos solo podrán conferirse por escritura pública. El poder especial para uno o varios procesos podrá conferirse por documento privado.

En los poderes especiales los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados. (…)” 59 Según consta en la página https://sirna.ramajudicial.gov.co/Paginas/Certificado.aspx, y en la página https://antecedentesdisciplinarios.ramajudicial.gov.co/, la apoderada tiene su tarjeta profesional vigente y no registra sanción alguna.

Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 24 Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 17001-23-31-000-2008- 00191-01.

SEGUNDO: En consecuencia, DECLARAR LA NULIDAD de todo lo actuado con posterioridad a la expedición de la sentencia de quince (15) de marzo de dos mil doce (2012), proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, para que se rehaga el trámite de notificación de la misma, con la advertencia de que, respecto de los sucesores procesales, será necesario efectuar su notificación personal, por las razones expuestas en esta providencia. Efectuada la notificación en debida forma, el proceso deberá continuar su trámite atendiendo a las solicitudes o recursos que las partes formulen o interpongan.

TERCERO: EXHORTAR al Tribunal Administrativo de Caldas para que dé prelación a este asunto, así como, de ser el caso, a la autoridad judicial de segunda instancia para que imprima celeridad a este trámite frente a los demás que estén en turno para fallo.

CUARTO: SIN CONDENA en costas.

QUINTO: RECONOCER personería para actuar como apoderada del señor Alejando Álvarez Henao a la abogada Luz Adriana Reinosa Rodríguez, identificada con la cédula de ciudadanía No. 30.303.182 de Manizales y la tarjeta profesional de abogada No. 73.388 del Consejo Superior de la Judicatura, con las facultades conferidas en el poder otorgado.

SEXTO: Ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE al Tribunal Administrativo de Caldas el expediente 17001-23-31-000-2008-00191-01, que obraba en este proceso en calidad de préstamo, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente Radicado: 11001-03-15-000-2018-00483-00 Recurrente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 25 LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (E) Consejero MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera CÉSAR PALOMINO CORTÉS Consejero Salva voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero Aclara voto P13