11001031500020250489700 — Consejo de Estado

Demandante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04897-00 Demandante: EMPRESA DE TECNOLOGÍA Y SERVICIOS ALBORADA E.I.C.E. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, SALA DE DECISIÓN ORAL 2 Temas: Tutela contra providencia judicial – Falta de legitimación en la causa por activa SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el mecanismo constitucional de la referencia, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 6 de agosto de 20251, la Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E., actuando a través de apoderada judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 2, con la que pretende el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad y al «libre comercio y autonomía territorial».

La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia del 30 de enero de 2025, proferida por la autoridad judicial accionada, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la 1 Acción de tutela promovida ante el buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

Pretensión Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: SEGUNDA: Que se deje sin valor ni efecto alguno, los artículos primero y segundo, parte resolutiva del fallo de la acción de validez con radicado Nº 50001 23 33 000 2024 00329 00, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral Nº 2, de fecha 30 de enero de 20253. 1.3.

Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El 1º de septiembre de 2024, el Concejo Municipal de Villavicencio expidió el Acuerdo Municipal 628 de 2024, «Por medio del cual se modifican los Acuerdos 515 de 2021; 546 de 2022 y 600 de 2023, y se dictan otras disposiciones en materia de estampillas y tasas municipales», el cual fue aprobado en sesiones extraordinarias y sancionado por el alcalde de Villavicencio el 5 de septiembre de 2024.

Mediante el referido Acuerdo se establecieron exenciones en retenciones a las empresas industriales y comerciales del Estado del orden municipal, entre otras, bajo ciertas condiciones, frente a tasas y estampillas pro-deporte y recreación y para la justicia familiar. De acuerdo con el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución4 y el artículo 119 del Decreto 1333 de 19865, los gobernadores tienen la facultad de solicitar el estudio de constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales ante el respectivo tribunal contencioso administrativo para que decida sobre su validez.

Por lo tanto, el Acuerdo Municipal fue remitido para el estudio de control de legalidad el 10 de septiembre de 2024. Entre las razones argumentadas por la 2 Demanda promovida por el Departamento del Meta contra el Concejo Municipal de Villavicencio. 3 Transcripción literal que puede contener errores. 4 «Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: 10.

Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad al Tribunal competente para que decida sobre su validez». 5 «Artículo 119º.- Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez».

Demandante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 gobernadora del Meta para solicitarlo, se expuso que: • De conformidad con los artículos 150, 151 y 297 de la Carta Política le corresponde al Congreso, a través de las leyes, establecer los tributos; pero no podrá conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, tampoco está facultado para imponer recargos sobre los impuestos, salvo lo señalado en el artículo 317 ibidem. • La competencia de las corporaciones territoriales para fijar los tributos señaló que les corresponde a estas entidades establecer, reformar, eliminar tributos, contribuciones, impuestos o sobretasas conforme a la ley que determina los parámetros del respectivo tributo. • El Concejo Municipal de Villavicencio no contaba con la facultad para incorporar exenciones y exclusiones, respecto de los tributos tasa pro- deporte y recreación y de la estampilla para la justicia familiar, invadiendo las competencias reconocidas por la Constitución Política al Congreso de la República.

En consecuencia, la gobernadora del Meta pretendió que se declarara la invalidez parcial de los parágrafos 16 y 27 del artículo 5, el inciso 2 del artículo 78 y el inciso 6 «PARÁGRAFO 1°. No se tendrán como hechos generadores para efecto del cobro de ia tasa Pro Deporie y Recreación, ios convenios y contratos de condiciones uniformes de los servicios públicos domiciliarios, de prestación de servicios suscritos con personas naturales, educativos y los que tienen que ver con el refinanciamiento y el servicio de la deuda pública.

De igual manera, tampoco se tendrán como hechos generadores de esa estampilla los contratos y convenios de talento humano de trabajadores de la salud de manera directa o indirecta a través de sus organizaciones en calidad de personas naturales o jurídicas, asociativas sin ánimo de lucro, cuya vinculación con el municipio de Villavicencio o sus entidades descentralizadas sea la prestación de servicios de atención o cooperación en salud, los convenios interadministrativos de cofinanciación y de cooperación con entidades públicas o privadas nacionales o internacionales, ni los convenios y contratos suscritos con las Empresas Industriales y Comerciales de orden municipal, los convenios y contratos suscritos con Juntas de Acción Comunal de Municipio de Villavicencio, los Clubes Deportivos legalmente constituidos de Villavicencio, con personería jurídica reconocida por la entidad competente (IMDER), el cuerpo de bomberos, la Defensa Civil Colombiana, las juntas de defensa civil, la Cruz Roja, los establecimientos de educación pública, entidades de beneficencia, entidades deportivas y culturales, sindicatos, asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro.

A su vez, no se constituyen como hechos generadores de la tasa Pro Deporte y Recreación, los contratos o convenios que celebren las empresas industriales y comerciales del estado del orden municipal con terceros, cuando se trate de recursos que no provengan de la administración central del Municipio de Villavicencio». 7 «PARÁGRAFO 2°.

Sin perjuicio de lo consignado en el último inciso del parágrafo anterior, a las entidades que se les transfieran recursos por parte de la Administración Central del Municipio de Villavicencio y/o las Empresas citadas en el presente artículo, a través de convenios interadministrativos, deben aplicar la Tasa Pro Deporte al recurso transferido cuando contrate con terceros». 8 «No constituyen hecho generador de esta estampilla los convenios o contratos interadministrativos celebrados por el municipio con las empresas industriales y comerciales del estado u otra entidad de carácter estatal».

Por lo tanto, en fallo del 30 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 2, resolvió declarar: i) la invalidez parcial de los parágrafos 1 y 2 del artículo 5 y, ii) la invalidez del inciso 2 del artículo 7 y del parágrafo del mismo artículo. Lo anterior, tras argumentar que el Concejo Municipal de Villavicencio desbordó su competencia para fijar los elementos de los tributos en el caso de la estampilla pro-deporte y recreación, la tasa pro-deporte y recreación y la estampilla para la justicia familiar, pues este órgano no podía crear exenciones no previstas en la ley.

Dicha decisión fue notificada electrónicamente el 5 de febrero de 2025. 1.4. Fundamentos de la vulneración La parte actora sostuvo que la presente acción constitucional cumplía con el requisito de subsidiariedad exigido, dado que la opción de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para demandar resultaba ineficaz, pues ello significaría que durante los años que durara la disputa sin resolución, la empresa estaría excluida del mercado de los servicios y la tecnología, ya que al estar gravadas sus actuaciones contractuales con la tasa pro deporte y recreación y la estampilla para la justicia familiar, implicaba que los proveedores le vendieran a un precio mayor los insumos requeridos para prestar los servicios.

Lo anterior, a su juicio, conllevaba a que la empresa se encontrara en desventaja frente a los otros oferentes que prestaban los mismos servicios, constituyendo un perjuicio irremediable. Respecto a la legitimación en la causa por activa, refirió que fue a instancia de la gerencia de la Alborada E.I.C.E. que, el alcalde de Villavicencio presentó el proyecto que culminó con la expedición del Acuerdo Municipal 628 de 2024 en el Concejo Municipal.

Con este se buscó que los actos contractuales de las empresas industriales y comerciales del Estado no fueran gravados con las estampillas en mención, pues el valor porcentual de ellas significaba un costo administrativo adicional que las colocaba en desventaja al momento de vender sus productos y servicios frente a otras empresas públicas o privadas que no tenían dicho aumento. 9 «Igualmente quedan excluidos como hecho generador de esta estampilla los contratos de cualquier naturaleza que celebren las empresas industriales y comerciales del estado del orden municipal con terceros, cuando se trate de recursos que no provengan de la administración central del Municipio de Villavicencio».

Ahora bien, acerca de la cuestión de fondo, luego de citar apartes de sentencias de la Corte Constitucional10 y el Consejo de Estado11 manifestó que, los conceptos de soberanía tributaria y autonomía territorial debían coexistir, garantizando, de una parte, para el Estado su potestad impositiva y, para los departamentos y municipios su derecho a que los tributos locales reflejaran su voluntad y el propósito de las autoridades locales.

Así, señaló que, las leyes que creaban impuestos territoriales siempre le entregaban a las autoridades locales la facultad de decidir si adoptaban o no el tributo, lo cual se afianzaba cuando se trataba de estampillas. Por ello, pese a que la ley indicaba a quiénes se podía imponer el tributo, cuáles podían ser los hechos generadores del mismo, a qué tarifa se podía imponer, ello no implicaba que las autoridades territoriales no pudieran excluir algunos hechos generadores o sujetos pasivos de la aplicación de la disposición. De manera específica, expresó: […] el Congreso de la República impone el tributo definiendo unos límites que no puede superar la autoridad territorial, pues, valga repetirlo, si lo supera estaría ejerciendo una facultad impositiva que no tiene, pero lo que si puede ésta última es no avanzar hasta esos límites, sino a sumir una postura inferior, con lo cual no se invade la facultad impositiva, pareciera un simple juego de palabras, pero no lo es, pues diferente sería si por mandato constitucional esa soberanía tributaria implicara que sólo el Congreso puede definir todos los lineamientos de los tributos, pero no es así. […] Significa lo anterior que esas corporaciones se elección popular “pueden hacer lo más”, como lo es adoptar como hecho generador todos los hechos definidos en la ley, adoptar todas las excepciones definidas en la Ley, adoptar la tarifa definida en la Ley, adoptar el listado de lso sujetos pasivos definidos en la Ley, todo lo cual, se insiste, es lo que se hace cuando se adopta el tributo o la estampilla, y si eso es así, cómo negar que esa facultad de las Asambleas y Concejos Municipales, incluye la posibilidad que ellas decidas si adoptan la estampilla pero para aplicarla sólo a algunos de los sujetos pasivos definidos en la Ley, sólo a algunos de los hechos generadores establecidos en la Ley, o también, adoptarla estableciendo otras exenciones, cuando la Ley igualmente se ocupa de ellas.

En consecuencia, adujo que el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 10 Corte Constitucional, M.P. Jaime Araújo Rentería, Sentencia C-538 de 18.06.02, Exp. D-3872, D-3875, D-3889, D-3890, D-3891, D-3892, D-3893, D-3894, D-3895 y D-3896; M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, Sentencia 27.01.09, Exp. D-7422 y M.P. Jaime Córdoba Triviño, Sentencia C-277 de 02.04.02, Exp.

D-3699. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, Sentencia 26.01.12, Rad. 05001-23-31-000-2009-00498-01. Demandante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Oral 2 incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente en su fallo del 30 de enero de 2025, dado que no existía una norma que impidiera o prohibiera a los municipios incluir algunas exenciones adicionales, ni excluir algunos hechos generadores. 1.5.

Trámite de la acción de tutela Por medio de auto del 22 de agosto de 2025, la magistrada ponente admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante12 y, como parte demandada, al Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 213. Asimismo, dispuso la vinculación, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso, al alcalde municipal14, a la personería municipal15, al Concejo Municipal de Villavicencio16, al departamento del Meta17 y al procurador Judicial Delegado ante el Tribunal Administrativo del Meta18.

Por último, le reconoció personería para actual como apoderada de la parte actora a la abogada Ana Victoria Monzón Cifuentes. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 1.6.1. Tribunal Administrativo del Meta En documento allegado el 26 de agosto de 2025, el magistrado ponente de la decisión cuestionada expuso que, la parte actora no logró probar siquiera sumariamente que el asunto sometido a estudio tuviera alguna relevancia constitucional, pues a pesar de que alegó como vulnerados sus derechos a la 12 Índices 7 y 9 de Samai.

La notificación se realizó a los correos electrónicos: anavictoriamonzon@hotmail.com; notifiaciones@alboradaeice.com y asesoraexternaalborada@gmail.com. 13 Índice 7 de Samai. Notificación realizada en: sgtadmvcio@cendoj.ramajudicial.gov.co; tadmin04met@notificacionesrj.gov.co y therrera@cendoj.ramajudicial.gov.co. 14 Índice 7 de Samai.

Se notificó al correo:: alcaldia@villavicencio.gov.co. 15 Índice 7 de Samai. Se notificó a: pervilla@personeriavillavicencio.gov.co y notificacionesjudiciales@personeriavillavicencio.gov.co. 16 Índice 7 de Samai. Notificación realizada a los buzones: presidencia@concejodevillavicencio.gov.co; secretariageneral@concejodevillavicencio.gov.co y ventanillaunica@concejodevillavicencio.gov.co. 17 Índice 7 de Samai.

Notificación a: ventanillaunica@meta.gov.co; gobernador@meta.gov.co; juridica@meta.gov.co; notificacionesjudiciales@meta.gov.co y tutelas@meta.gov.co. 18 Índices 7 y 15 de Samai. Notificación realizada en el buzón: procesosjudiciales@procuraduria.gov.co. Demandante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 igualdad y libre comercio, no explicó de manera concreta la forma como se materializó ello.

Asimismo, adujo que se refirió sore la frustración de algunos negocios a raíz de la decisión del tribunal, sin embargo, no acreditó tal afirmación. Por otro lado, expuso que, pese a que la Alborada E.I.C.E. señaló su interés en la acción de validez y su correspondiente afectación económica, no intervino en el trámite legal, escenario donde tuvo la oportunidad de exponer los argumentos que ahora planteaba en la tutela.

Esto evidenciaba una falta de diligencia que hacía nugatorias las pretensiones de la tutela, al pretender subsanar mediante la acción de tutela lo que debió ser alegado en el trámite del proceso. Finalmente, luego de reiterar el contenido y fundamento de la decisión del 30 de enero de 2025, indicó que no se configuró ningún yerro en la providencia, pues, por el contrario, actuó conforme a la ley, en observancia del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y la sana crítica de los medios de prueba. 1.6.2.

Departamento del Meta Por medio de memorial presentado el 26 de agosto del año en curso, la secretaria jurídica del departamento rindió informe sobre las actuaciones desplegadas por la Secretaría Jurídica a través de la gerencia de conceptos en la acción de validez, sobre la cual argumentó que no existieron actuaciones u omisiones que afectaran las garantías fundamentales de la empresa accionante. 1.6.3.

Concejo Municipal de Villavicencio La apoderada judicial del órgano manifestó su oposición frente a lo solicitado por la parte actora, dado que no se encontraba vulneración alguna de las garantías fundamentales de la tutelante. 1.6.4. Alcaldía de Villavicencio En documento remitido el 27 de agosto del presente año, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía explicó que la acción constitucional no cumplía con los requisitos para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial el de relevancia constitucional, al no superar la carga argumentativa necesaria para sustentar la configuración de algún defecto.

Asimismo, solicitó la desvinculación del trámite, en atención a la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio, porque era el tribunal quien Demandante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 poseía la competencia para adoptar decisiones en el proceso judicial y no la alcaldía. Así las cosas, señaló la falta de vulneración de los derechos fundamentales invocados. 1.6.5.

Pese a que la personera municipal y el procurador Judicial Delegado ante el Tribunal Administrativo del Meta fueron notificados en debida forma, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por la Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E., de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5. ° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1. º del Decreto 333 de 2021, por cuanto esta se dirige, contra el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 2. 2.2.

Solicitud de desvinculación La Alcaldía de Villavicencio solicitó su desvinculación en atención a su falta de legitimación en la causa por pasiva. No obstante, dicha petición no será aceptada, dado que el ente fue vinculado como tercero con interés en las resultas del mecanismo y no, como parte accionada. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala dar respuesta al siguiente interrogante: • ¿La Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. ostenta la legitimación en la causa por activa para cuestionar la sentencia del 30 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 2? Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) la legitimación en la causa por activa en la acción de tutela y, (iii) caso concreto. Demandante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.4.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201219 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema20 y declaró su procedencia21.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. La legitimación en la causa por activa en la acción de tutela La acción de tutela, que se encuentra consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, obra como mecanismo que puede ser ejercido por toda persona «[…] por sí mismo o por quien actúe a su nombre […]», que pretenda obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando éstos sean violados por la acción u omisión de cualquier autoridad estatal o 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. María Elizabeth García González, Sentencia 31.07.12, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 20 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 21 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».

(ii) a través de representante; (iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales22. De esa manera el artículo 1° del Decreto 2591 de 1991 dispone que «[…] Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en las casos que señale este Decreto»23.

El artículo 10 de la disposición anotada consagra que la «[…] acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]». La Corte Constitucional, en sentencia T-1020 de 200324, manifestó que la acción de tutela es un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas y que la legitimidad para interponerla radica en la persona afectada, quien podrá interponerla directamente o por quien actúe en su nombre.

Por consiguiente, no se «[…] requiere ser abogado, ni tener conocimientos jurídicos, ni mucho menos saber escribir, es decir, la Constitución y la ley no exigen calidad alguna para el sujeto activo de la acción. Inclusive, no es requisito esencial presentarla por escrito, la ley consagra la posibilidad de que la misma se pueda incoar verbalmente en casos de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad […]»25. 22Corte Constitucional.

Sentencia T-793 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 23«Aparte subrayados declarado EXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C- 018 de 1993». 24 M.P. Jaime Córdoba Triviño 25«Todo lo relacionado con el contenido de la solicitud de tutela está contemplado en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991». Demandante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En ese sentido, la misma Corte en sentencia T-552 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, señaló: […] La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados.

Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades26, a partir de las normas de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela. La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela.

(Subraya fuera de texto) En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela. (ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo, y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso […].

Es así que la norma, aunada a la jurisprudencia vigente al respecto, establece como uno de los requisitos de procedibilidad, el hecho de que quien invoque este mecanismo para la protección de sus derechos fundamentales, se encuentre «[…] legitimado en la causa por activa […]», siendo exigible que el accionante sea quien detenta los derechos a proteger.

En relación con la legitimación en la causa, ésta «[…] es, entonces, una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso […]»27. «[…] Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo […]»28.

Así, el artículo 86 Superior señala que la tutela puede ser ejercida por el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados: (i) en forma directa, (ii) por medio de representante legal (cuando se trata de menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y/o personas jurídicas), (iii) a través de apoderado judicial, (iv) por intermedio de agente oficioso, siempre que el interesado esté imposibilitado para promover su defensa; o (v) por el defensor del pueblo y los personeros municipales. 26«Ver sentencia T-531 de 2002, M.P, Eduardo Montealegre Lynett». 27 Sentencia T-411 de 2017 28 T-799 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva;

T-416 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández. Demandante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2.6. Caso concreto El Concejo Municipal de Villavicencio expidió el Acuerdo Municipal 628 del 1º de septiembre de 2024, en el que se establecieron exenciones en retenciones a las empresas industriales y comerciales del Estado del orden municipal, entre otras, bajo ciertas condiciones, frente a tasas y estampillas pro-deporte y recreación y para la justicia familiar.

De los documentos aportados al plenario, se observa que, el alcalde de Villavicencio concertó de manera previa con la Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. una propuesta para que existiera una competencia equitativa entre las personas naturales y jurídicas y de aplicación de diversos regímenes, en la participación de procesos, exceptuándolas del pago de diferentes tributos para que el costo de la prestación de los servicios fuera igualitario para todos.

En consecuencia, el alcalde presentó ante el Concejo Municipal el proyecto que terminó siendo sancionado y expedido. En ejercicio de la acción de validez, la gobernadora del Meta, de acuerdo con los artículo 118, 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, solicitó al tribunal administrativo de la referida entidad territorial el estudio de constitucionalidad y legalidad de los parágrafos 1º y 2º del artículo quinto, el inciso segundo del artículo séptimo y el inciso segundo del parágrafo del mismo artículo del Acuerdo en mención, en atención a su presunta transgresión al ordenamiento superior por la falta de competencia del Concejo Municipal de Villavicencio para crear exenciones no previstas en la ley.

Así las cosas, el 10 de septiembre de 2024, el municipio de Villavicencio remitió a la Secretaría Jurídica del departamento del Meta el Acuerdo Municipal 628 de 2024 y el 7 de octubre de 2024, se radicó el escrito de observaciones, es decir, estando dentro del término de 20 días fijados en el artículo 120 del Decreto 1333 de 1986. En la misma fecha, la gerente de conceptos y asistencia jurídica territorial de la Secretaría Jurídica del departamento del Meta comunicó al alcalde Municipal, al presidente del Concejo y a la Personería Municipal de Villavicencio, que se instauró la acción de validez en contra del Acuerdo Municipal.

En consecuencia, el 22 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo del Meta admitió la solicitud de estudio de las observaciones presentadas y entre sus disposiciones ordenó fijar en lista por el término de 10 días para que cualquier persona pudiera intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo y solicitar la práctica de pruebas de conformidad con el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986.

Como ya fue señalado anteriormente en el acápite teórico, la jurisprudencia ha sostenido que, en principio, solo los sujetos procesales se encuentran legitimados para controvertir a través de la acción de tutela las decisiones o actuaciones que se dicten en el curso de un proceso, razón por la cual, al no encontrar que la empresa haya sido integrante de los extremos de la litis, no se evidencia que sea titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, pues tal como lo expresó el tribunal en su contestación al presente mecanismo, la acción en cuestión es pública, por lo que cualquier persona podía participar, sin embargo, la tutelante no lo hizo.

Aunado a ello, se recuerda que, una de las obligaciones propias de los encargados de los temas jurídicos en las empresas es que deben estar al tanto de las actuaciones judiciales que se surtan en los asuntos de su interés para así poder intervenir de manera oportuna en defensa de los intereses de sus representados, a través de los mecanismos legales dispuestos para el efecto en forma oportuna e idónea.

Además, no es de recibo para la Sala el argumento bajo el cual la parte accionante pretendió fundamentar su legitimación, pues el hecho de que la providencia de la autoridad judicial accionada afecte sus intereses, no significa que no tenían el deber de acudir a la instancia judicial correspondiente para hacerse parte y discutir el asunto en el escenario idóneo.

Por lo tanto, su falta de agotamiento de los medios que tenían a su disposición, no los avala para acudir a la presente acción y conceder su legitimación. Así, la inconformidad señalada con el contenido de la sentencia del 30 de enero de 2025, no es susceptible de revisión en el presente trámite ante su falta de legitimación en la causa por activa.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E Demandado: Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 FALLA: PRMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por la Alcaldía de Villavicencio.

SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa de la Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.