Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2024-00495-00 (5746-2024) Demandante: Orlando Corredor Torres y otros Demandada: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Consejo Superior de la Judicatura, Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla Tema: Adecúa, declara falta de competencia y remite El Despacho decide si el Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.
ANTECEDENTES El señor Orlando Corredor Torres, actuando en nombre propio y en representación de un amplio número de personas1, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicitó: «Primera. Que se declare la nulidad parcial del ACUERDO PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018, específicamente de los apartados resaltados en el capítulo siguiente del presente libelo, en lo concerniente al artículo 3 (numerales 4.1. y 4.2., Fase III) del acuerdo en mención, los cuales disponen que el IX Curso de Formación Judicial hace parte de la Fase III de la etapa de selección de la Convocatoria 27, de tal forma que lo denomina “Curso Concurso” y le asigna carácter “eliminatorio”.
Segunda. Que se declare la nulidad parcial del ACUERDO PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018, específicamente de todas las expresiones ─resaltadas en el capítulo siguiente del presente libelo─ que, en este acuerdo, se refieran al IX Curso de Formación Judicial como “Curso Concurso”, o le asignen al IX Curso de Formación Judicial carácter “eliminatorio”.
Tercera. Que se declare la nulidad parcial del ACUERDO PCSJ19-11400 de 19 de septiembre de 2019, específicamente de todas las disposiciones contenidas en el artículo 1 y en los CAPÍTULOS III y VII del acuerdo en mención, resaltadas en el siguiente capítulo del presente libelo, en las que se incluye al 1 Otorgaron poder 559 ciudadanos. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00495-00 (5746-2024) IX Curso de Formación Judicial dentro de la etapa de selección, de tal manera que se le denomina “Curso Concurso” y se le asigna carácter “eliminatorio”.
Cuarta. Que se declare la nulidad parcial del ACUERDO PCSJ19-11400 de 19 de septiembre de 2019, específicamente de todas las expresiones ─resaltadas en el capítulo siguiente del presente libelo─ que, en dicho acuerdo, se refieran al IX Curso de Formación Judicial como “Curso Concurso”, o le asignen al IX Curso de Formación Judicial carácter “eliminatorio”.
Quinta. Que se declare el carácter clasificatorio del IX Curso de Formación Judicial en virtud de la declaratoria de nulidad de las disposiciones referidas en las pretensiones Primera, Segunda, Tercera y Cuarta». Fundamentó las pretensiones en los siguientes hechos: Que, mediante el Acuerdo PCSJA18-11077 del 16 de agosto de 2018, el Consejo Superior de la Judicatura adelantó la Convocatoria 27, proceso de selección para la provisión de cargos de Jueces y Magistrados vacantes.
Este contaría con cinco etapas: i) selección; ii) conformación del Registro Nacional de Elegibles; iii) elaboración de la lista de candidatos; iv) nombramiento y v) confirmación. A su vez, la primera etapa se integraría por tres fases: prueba de aptitudes y conocimientos, verificación de requisitos mínimos y el curso de formación judicial.
Que las tres fases de la primera etapa fueron reguladas como eliminatorias. De allí que, sin ninguna justificación de hecho y de derecho, el «curso-concurso» fue concebido como eliminatorio, en exceso de la competencia asignada en el artículo 168 de la Ley 270 de 1996. Especialmente, que esto no tiene fundamento si se comprende que el número de vacantes proveídas en provisionalidad es cercano al número de aspirantes que pasaron la primera y la segunda etapa.
Que el objetivo del curso de formación judicial es formar profesional y científicamente a los aspirantes en competencias para el desempeño del cargo. Por lo que dicho carácter formativo propende por garantizar el mérito, no por eliminar concursantes sin atender al costo fiscal que esto supone. En consecuencia, el carácter eliminatorio asignado en los actos demandados constituye un abuso de poder.
Finalmente, que: «Mediante la Resolución EJR24-298 del 21 de junio de 2024, se notificó la calificación de la Subfase General del IX Curso de Formación Judicial, la cual excluyó a los demandantes poderdantes de la Convocatoria 27 de la Rama Judicial (abierta mediante el Acuerdo PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018), actitud administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que evidencia el abuso de poder por cuanto esta [sic] eliminado discentes mucho antes de definir lista final de elegibles, por cuanto en un plano de igualdad, todos los participantes como discentes debe tener la posibilidad de participar hasta su terminación total del proceso, etapa en la cual se define la lista de elegibles».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00495-00 (5746-2024) Como sustento del concepto de violación sostuvo: Que los actos demandados fueron expedidos con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. Que el artículo 168 de la Ley 270 de 1996 prevé: «ARTÍCULO 168.
CURSO DE FORMACIÓN JUDICIAL. El curso tiene por objeto formar profesional y científicamente al aspirante para el adecuado desempeño de la función judicial. Puede realizarse como parte del proceso de selección, caso en el cual revestirá, con efecto eliminatorio, la modalidad de curso-concurso, o contemplarse como requisito previo para el ingreso a la función judicial.
En este último caso, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará los contenidos del curso y las condiciones y modalidades en las que el mismo podrá ser ofrecido por las instituciones de educación superior […]» (énfasis del demandante)2. Que dicha normativa ofrece la oportunidad de incluir el curso de formación en dos modalidades: como parte del proceso de selección, caso en el cual revestirá efecto eliminatorio, o como requisito previo para el ingreso a la función judicial.
Pese a las dos posibilidades, el Consejo Superior de la Judicatura interpreta que solo es admisible la primera decisión, ignorando las finalidades constitucionales y legales del mérito. Que el abuso de poder de estos actos se concreta en la denominación del curso de formación judicial como «Curso-Concurso» y la asignación de carácter eliminatorio.
De allí que, pese a ser formal y sustancialmente acordes con la ley, la administración no persigue el logro de la finalidad prevista en la ley. Que, aunque el Consejo Superior de la Judicatura tenía la competencia para expedir los actos demandados y lo hizo en observancia del procedimiento preciso, incurrió en desviación de poder al imponer la condición de eliminar a discentes antes de la finalización de la Convocatoria 27 en su totalidad, por lo que, además, vulneró el principio de igualdad y el derecho al debido proceso.
Que la etapa eliminatoria es «grosera y discriminatoria», excede la potestad asignada en el artículo 168 de la Ley 270 de 1996 y desconoce el interés público. Y que los acuerdos se expidieron en ejercicio de una facultad discrecional, pero estas no eximen a la administración de la observancia de los límites legales. Que «Los actos administrativos demandados, (ACUERDO PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018 y ACUERDO PCSJ19-11400 de 19 de septiembre de 2019), son de naturaleza general con efectos particulares, puesto que regulan la situación jurídica de personas determinables aspirantes a ser seleccionados como Jueces y Magistrados dentro 2 Se precisa que el demandante invocó la versión original del artículo 168; sin embargo, este fue parcialmente modificado por el artículo 88 de la Ley 2430 de 2024.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00495-00 (5746-2024) de la convocatoria 027. De hecho, las reglas contenidas en ellos tienen implicaciones concretas actualmente sobre cerca de 3.200 personas, aproximadamente». Que, por lo anterior, los actos reprochados vulneran los artículos 42 y 44 del CPACA, pues se expidieron con «desviación de funciones» y en desconocimiento de la adecuación a los fines del acto y la proporcionalidad inherente.
CONSIDERACIONES El artículo 137 del CPACA prevé que, a través del medio de control de nulidad, «Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general», y excepcionalmente, los de contenido particular, siempre y cuando se ajusten a los siguientes supuestos: - Cuando con la demanda no se persiga o de la eventual sentencia no genere un restablecimiento del derecho; - Se interponga con el fin de recuperar bienes de uso público; - Cuando los efectos nocivos del acto afecten gravemente el orden público, político, económico, social o ecológico; - Cuando la ley lo consagre expresamente.
Por su parte, el artículo 138 ibidem regula el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de los administrativos particulares y concretos cuando estos lesionen derechos subjetivos jurídicamente amparados. Además, el segundo inciso de esta última normativa preceptúa: «Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante […]».
Se concluye que los actos administrativos generales y particulares son enjuiciables por ambos medios de control. La diferencia entre uno y otro se encuentra en que, en el caso de la nulidad, se pretende la corrección del ordenamiento jurídico en abstracto, mientras que la nulidad y restablecimiento supone la defensa de un interés subjetivo.
El restablecimiento supone: i) la restitución del derecho subjetivo amparado en una norma jurídica que se estima conculcado (inclusión o exclusión de la lista o registro de elegibles o la posibilidad de continuar en las etapas en el marco de un concurso de méritos, traslados de sedes, modificación o corrección de hojas de servicios, cambio de conceptos en actas de juntas médico laborales, por mencionar algunos ejemplos); y ii) el resarcimiento de carácter económico (expectativa salarial, emolumentos dejados de percibir, diferencias salariales o prestacionales, reconocimiento y retroactivo pensional e incluso perjuicios inmateriales)3. 3 Tal como lo señaló el Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Auto del 16 de junio de 2023. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00231-00 (2753-2023). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00495-00 (5746-2024) Ahora bien, el legislador previó la acumulación de pretensiones en el artículo 165, siempre y cuando concurran los siguientes requisitos: i) que el juez sea competente para conocer de todas.
No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad; ii) que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias; iii) que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas; iv) que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.
Resolución del caso concreto En apariencia, los demandantes solicitaron la nulidad de múltiples actos administrativos de carácter general. Sin embargo, el Despacho advierte que la demanda no persigue exclusivamente la corrección del ordenamiento jurídico en abstracto, sino también el restablecimiento automático de derechos subjetivos, por lo que, de una interpretación integral de la demanda, se concluye que en el presente caso se propone la acumulación de pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, como a continuación se explica.
El apoderado de los demandantes informó que, mediante Resolución EJR24-298 del 21 de junio de 2024, se notificó la calificación de la subfase general del IX Curso de Formación Judicial, la cual excluyó a los poderdantes de la Convocatoria 27 (hecho décimo cuarto). Sostuvo que esta conducta: «[…] evidencia el abuso de poder por cuanto esta eliminado [sic] discentes mucho antes de definir la lista final de elegibles, por cuanto en un plano de igualdad, todos los participantes como discentes debe tener la posibilidad de participar hasta su terminación total del proceso, etapa en la cual se define la lista de elegibles»4.
Verificado el contenido del acto en referencia, se observa que este resolvió publicar en orden numérico los puntajes finales obtenidos por los discentes en la subfase general. Revisado este anexo, se confirma que los demandantes fueron reprobados y, en atención al carácter eliminatorio del Curso de Formación Judicial, excluidos de la convocatoria.
Es notorio que el reparo sobre el carácter eliminatorio dispuesto en los Acuerdos PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018 y PCSJ19-11400 de 19 de septiembre de 2019 conserva una relación inescindible con la exclusión de los demandantes del proceso de selección. De allí que su inconformidad no se circunscribe a expulsar del ordenamiento un par de actos que valoran como ilegales, sino que de la declaratoria de nulidad esperan que se surta un efecto particular y concreto que restablezca su derecho individual a continuar en el trámite hasta la expedición del acto administrativo definitivo por 4 Índice 3, plataforma Samai.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00495-00 (5746-2024) excelencia: la lista de elegibles. Aprecian que lo contrario vulnera el derecho a la igualdad que, aunque no invocan como propio, así se interpreta de la integralidad del texto y las pruebas allegadas.
Nótese que la quinta pretensión descrita persigue que «[…] se declare el carácter clasificatorio del IX Curso de Formación Judicial en virtud de la declaratoria de nulidad de las disposiciones referidas […]». Esta solicitud declarativa debe interpretarse en concordancia con la medida cautelar invocada que, en subsidio de la suspensión provisional de los actos demandados, pidió que «[…] se ordene la re-inclusión de los demandantes poderdantes como discentes en la Subfase Especializada del IX Curso Concurso de Formación Judicial».
En suma, pese a invocar la corrección del ordenamiento jurídico, se persigue además un fin discreto pero identificable en relación con intereses subjetivos. Aunque esta información no es explícita en la redacción de los hechos, las pretensiones o el concepto de violación, lo cierto es que con la demanda de nulidad se busca también el restablecimiento de un derecho particular.
En otras palabras, los móviles genuinos de la acción suponen la acumulación de pretensiones que corresponden al medio de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho: la legalidad de los actos demandados, en abstracto, y la continuidad de los demandantes en el procedimiento administrativo de la Convocatoria 27, en concreto.
Se precisa que, aunque no se demandó la Resolución EJR24-298 del 21 de junio de 2024 «Por medio de la cual se publican los resultados de la subfase general del IX Curso de Formación Judicial Inicial» que en estricto sentido excluyó a los demandantes, el interés que se desprende de la nulidad de los acuerdos demandados es, precisamente, que en ausencia del carácter eliminatorio del Curso de Formación Judicial, la Resolución EJR24-298 del 21 de junio de 2024 no tenga razón de ser, sea ineficaz, pierda obligatoriedad y ejecutoriedad.
Esclarecido el escenario de acumulación propuesto en la demanda, es preciso pronunciarse sobre el cumplimiento de los requisitos para esta y la competencia de la Corporación para conocer del presente asunto. En principio, el artículo 149.1 del CPACA le asigna competencia al Consejo de Estado para conocer, en única instancia, de la nulidad de actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, salvo que se trate de actos de certificación o registro.
Por su parte, el artículo 155.2 prevé que los jueces administrativos son competentes para resolver, en primera instancia, los litigios de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, donde se discuta la legalidad de actos expedidos por cualquier autoridad, sin atención a su cuantía. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00495-00 (5746-2024) Identificada la existencia de pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, originadas todas en actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, resultaría aplicable la regla de distribución del numeral 1 del artículo 165 ibidem, según la cual, «[…] cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad […]».
Según esto, el Consejo de Estado sería el competente para continuar con el examen de admisión y trámite de la demanda. No obstante, el Despacho observa incumplidos los presupuestos para la acumulación de pretensiones, específicamente, el dispuesto en el numeral 4 ejusdem, es decir, que todas las pretensiones objeto de acumulación deban tramitarse por el mismo procedimiento.
Nótese que, mientras las pretensiones de nulidad invocadas se resuelven en un trámite de única instancia, las de nulidad y restablecimiento del derecho, en uno de primera instancia. Por lo anterior, de aplicar el numeral 1 del artículo 165 y tramitar de forma acumulada las pretensiones de nulidad y nulidad y restablecimiento ante el Consejo de Estado, se prescindiría de una instancia legalmente prevista, por lo menos, para las pretensiones de restablecimiento.
Esta circunstancia no es menor, pues compromete garantías constitucionales del debido proceso, como la doble instancia y el juez natural. Como ha decidido la Sección en otras oportunidades5, ante la imposibilidad de acumular, es preciso garantizar el derecho de acción y el debido proceso, readecuando el medio de control de nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho.
Esto implica remitir el proceso al competente que, en virtud del artículo 155.2, será un juez administrativo en atención al criterio funcional. Por su parte, el artículo 156 desarrolla la competencia por razón del territorio. Los numerales 2 y 3 prevén: «2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar. »3.
En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar» (énfasis fuera de texto).
En principio, por tratarse de actos administrativos de connotación laboral, sería preciso aplicar la regla especial del numeral 3 del artículo ibidem. Sin embargo, 5 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 8 de marzo de 2024. Rad. 11001-03-25-000- 2022-00353-00 (2906-2022); Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 22 de marzo de 2024.
Rad. 11001-03-25-000-2021-00169-00 (0985-2021). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00495-00 (5746-2024) considerando que es un acto expedido en el marco de un concurso de méritos de alcance nacional, no existe un lugar preciso donde se hubiera prestado el servicio, ni se tiene certeza del lugar donde debió ser prestado.
De allí que es aplicable la regla general asociada al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, el numeral 2, según el cual la competencia se determina conforme al sitio donde se expidió el acto controlado. Por consiguiente, se adecuará la demanda y se declarará la falta de competencia del Consejo de Estado para adelantar el presente litigio y, conforme al artículo 168 de la Ley 1437 de 2011, se remitirá a los Juzgados Administrativos de Bogotá (reparto), para lo correspondiente.
En consecuencia, se RESUELVE Primero. Adecuar la demanda de nulidad presentada por Orlando Corredor Torres al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declarar la falta de competencia funcional del Consejo de Estado para conocer de este asunto en única instancia. Tercero. Remitir, de manera inmediata, este expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá (reparto), para lo correspondiente.
Cuarto. Efectuar las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente