CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Veintiuno (21) de agosto de Dos Mil Veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de Jurisprudencia Radicación: 11001-33-42-049-2019-00390-01 (6504-2024) Solicitante: Benito Aldana Prada Accionado: Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional Tema: Recurso de súplica contra el auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. ASUNTO La Sala resuelve el recurso de súplica interpuesto por el apoderado del señor Benito Aldana Prada contra el auto del Doce (12) de diciembre de Dos Mil Veinticuatro (2024), mediante el cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.
ANTECEDENTES El recurso extraordinario de unificación. El demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 23 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, al considerar que dicha providencia contrariaba lo dispuesto en la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 No. 003 de 2016, dictada el 25 de agosto de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente No. 85001-33-33-002-2013-00060-01 (Radicado interno 3420-2015), con ponencia de la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Lo anterior, por cuanto el juez de primera instancia y el tribunal administrativo dictaron los fallos correspondientes basados en una sentencia de unificación que no le era aplicable a su situación específica, toda vez que aquella regulaba asuntos de «soldados voluntarios que posteriormente fueron incorporados como profesionales» mientras que su caso era el de un soldado profesional que fue incorporado al régimen de carrera y estatuto del personal de soldados profesionales de las fuerzas militares, sin haber sido soldado voluntario.
Auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Mediante el auto del Doce (12) de diciembre de Dos Mil Veinticuatro (2024), con ponencia del consejero Juan Enrique Bedoya Escobar, se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia argumentando que «no se acreditó la forma en la cual la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2, Subsección C del 23 de octubre de 2024 modificó, inobservó o alteró el alcance de las reglas jurisprudenciales precitadas al momento de resolver el caso concreto del demandante» Adicionalmente, se dijo en la citada providencia que «se concluye que en esta oportunidad el demandante no pretende demostrar la contradicción o el desconocimiento de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, sino que busca mostrar su desacuerdo respecto del análisis jurídico que llevó al tribunal a negar sus peticiones.
Así las cosas, es claro que el recurso extraordinario presentado por el demandante se encamina a reabrir el debate jurídico en este momento procesal, al no compartirse la decisión del juez natural». Esta decisión fue notificada por medios electrónicos el 07 de febrero de 2025. Recurso de reposición en subsidio súplica El 12 de febrero de 2025, el apoderado del señor Benito Aldana Prada presentó recurso de reposición en subsidio súplica contra el auto del doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024).
Como sustento de su recurso, el recurrente expuso: «En lo que respecta al sentido gramatical del contradecir, tenemos que la RAE señala: Dicho de una persona: DECIR LO CONTRARIO DE LO QUE OTRA AFIRMA, o negar lo que da, por cierto. La sentencia de Unificación afirmó que reconocía el reajuste del 20% salarial para los soldados voluntarios, únicamente para ellos.
El Tribunal afirma que dicha sentencia se aplica a los soldados que no fueron voluntarios, luego lo que hace el Tribunal es contradecir lo que ordenó el Consejo de Estado. Va en contra del decir de la sentencia de unificación involucrar a sujetos que nunca fueron destinatarios de la unificación. Contrario al dicho de la sentencia que es clara en afirmar que sus efectos son para soldados voluntarios no para otro tipo de soldados..» En virtud de lo anterior, solicitó como pretensión principal que se revoque el auto que rechazó el recurso de unificación y, en su lugar, se admita dicho recurso.
Subsidiariamente, solicitó que se conceda el recurso de súplica, y que este sea resuelto en el sentido de revocar el auto impugnado y admitir el recurso extraordinario interpuesto. Del recurso de súplica se corrió traslado por el término de 3 días. Auto que resuelve recurso de reposición Por medio de auto del Treinta (30) de abril de Dos Mil Veinticuatro (2024) el despacho del consejero ponente resolvió el recurso de reposición confirmando el auto recurrido.
Con fundamento en las siguientes razones: «En primer lugar, el demandante no señaló argumentos de fondo con los que pretenda demostrar la forma en que el tribunal se contrario y opuso con respecto a la sentencia de unificación, de tal forma que, el despacho no encuentra premisas con las que se pueda resolver el caso objeto de estudio. Ahora bien, como se dijo en el auto recurrido, el demandante no pretende demostrar la contradicción o el desconocimiento de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, sino que busca mostrar su desacuerdo respecto del análisis jurídico que llevó al tribunal a negar sus peticiones.
Se destaca que los argumentos expuestos por Benito Aldana Prada tienen como propósito cuestionar error alguno en el estudio del derecho a la igualdad en materia salarial que realizó a quo y el ad quem. Pues, lo pretendido por él fue que se declarara el reconocimiento y pago i) de la diferencia salarial del 20% conforme la Ley 131 de 1985 y el Decreto 1794 de 2000; ii) de la prima de actividad y; iii) del subsidio familiar de conformidad con el Decreto 1794 del 2000.
De esta manera, el tribunal acreditó que Benito Aldana Prada se incorporó como soldado profesional, sin la novedad de ser soldado voluntario, a partir del 19 de febrero de 2002, y por tal razón no era beneficiario del reajuste salarial del 20%. En ese orden, la sentencia de unificación no fue el fundamento jurídico del tribunal, pues se advirtió que al demandante no le eran aplicables las reglas jurisprudenciales fijadas en esa sentencia, sino lo dispuesto en el Decreto 1794 de 2000, disposición según la cual su asignación salarial sería equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente incrementado en un 40%.
Por lo señalado anteriormente y comoquiera que no observa irregularidad alguna en el auto del 12 de diciembre de 2024, el despacho resolverá no reponer el auto indicado.» CONSIDERACIONES Competencia Esta Sala es competente para decidir el presente recurso de súplica, de conformidad con los artículos 125, numeral 2, literal c), y 246, núm. 2 y 3; literal d), del CPACA, según los cuales el trámite y decisión de los recursos de súplica corresponde a los demás integrantes de la sala, sección o subsección de la que haga parte quien profirió el auto recurrido, con exclusión del despacho que hubiera proferido el auto recurrido y será ponente el magistrado que sigue en turno. Normativa aplicable.
Procedencia y oportunidad del recurso Teniendo en cuenta la fecha en que se presentó el recurso de súplica (12 de febrero de 2025), se torna aplicable, en lo pertinente, la Ley 2080 de 2021, según su entrada en vigencia y transición normativa. En cuanto a la procedencia y oportunidad del recurso, el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, el cual reformó a su vez el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que el recurso de súplica procedería frente a los autos dictados por el magistrado ponente, entre los que señaló: “(…)3.
Los que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios; los rechace o declare desiertos. (…)”. El presente asunto se trata de un recurso extraordinario que fue rechazado por improcedente. Dado que el auto recurrido fue proferido durante el trámite de un recurso extraordinario y su contenido, se insiste, fue el rechazo del mismo, es claro que el recurso de súplica resulta procedente conforme a la norma citada en precedencia. Ahora bien, en cuanto a la oportunidad del recurso de súplica el artículo 246 del CPACA estableció el término de 3 días siguientes a la notificación de la providencia que se cuestiona.
En el presente asunto se tiene que: (i) el auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue proferido el 12 de diciembre de 2024; (ii) la decisión fue notificada por medios electrónicos el 07 de febrero de 2025; ante lo cual, conforme lo dispuesto en el artículo 205 del CPACA se entiende notificada dos días después, esto es, el 11 de febrero de 2024; y (iii) el recurso de reposición en subsidio de súplica fue interpuesto el 12 de febrero de 2024.
Por consiguiente, la impugnación fue interpuesta de forma oportuna. El recurso extraordinario de unificación. Este recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue previsto por el legislador como un instrumento judicial para dar prevalencia a las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, ello por cuanto la única causal de procedencia del mismo es cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación de esta Corporación, tal como lo establece el artículo 258 del CPACA.
Este mecanismo dispuso que las sentencias judiciales proferidas por los tribunales administrativos, dictadas en única y segunda instancia, sean objeto de revisión por el Consejo de Estado a efectos de analizar si se apartaron de una sentencia con carácter vinculante como lo son las de unificación jurisprudencial, conforme a los artículos 270 y 271 del CPACA.
Por último, para tramitar este mecanismo conforme al artículo 262 del CPACA, se requiere i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.
En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa, adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.
Caso concreto En el presente asunto, la parte recurrente interpuso recurso de reposición en subsidio súplica contra el auto del 12 de diciembre de 2024, mediante el cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia por improcedente, bajo el argumentando que sí hubo contradicción en la decisión del Tribunal Administrativo en el fallo de segunda instancia, pues, según el recurrente aplicó las reglas de la sentencia de unificación a un caso totalmente distinto al que fue analizado en el referido fallo unificador.
Posteriormente, mediante auto del 30 de abril de 2025, el magistrado ponente resolvió confirmar la decisión adoptada en el auto del 12 de diciembre de 2024 y conceder el recurso de súplica. Como ya se expuso, la inconformidad del recurrente se centra en que el Tribunal si bien no modificó formalmente las reglas establecidas en la sentencia de unificación, sí incurrió en una contradicción al aplicar las reglas allí fijadas a un supuesto fáctico distinto al que fue objeto del fallo unificador.
Según su argumento, esta aplicación extensiva de la sentencia de unificación da viabilidad al recurso extraordinario incoado. Así, sostiene que no se trata de reabrir el debate jurídico, sino de verificar si dicha aplicación a hechos distintos configura o no una contradicción, lo que a su juicio sí ocurre en el presente caso y justifica la intervención del juez a través del recurso extraordinario propuesto.
Para la Sala, dicho argumento -según el cual el Tribunal habría aplicado indebidamente la sentencia de unificación CE-SUJ2-003-2016 a hechos no contemplados por ella- no genera la prosperidad o viabilidad del recurso extraordinario incoado. En efecto, conforme lo establece el artículo 258 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede exclusivamente cuando se acredite que la sentencia impugnada contrarió o se opuso a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
Esa exigencia no se satisface con una simple mención o referencia a un precedente, ni con una interpretación jurídica adversa a los intereses del recurrente. La sentencia de unificación dictada el 25 de agosto de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció, como parte de su ratio decidendi, dos reglas claramente diferenciadas: por un lado, que los soldados profesionales vinculados por primera vez a partir del 1º de enero del año 2000 devengaran una asignación salarial equivalente al salario mínimo legal mensual vigente incrementado en un cuarenta por ciento (40%); y por otro, que los soldados voluntarios que a 31 de diciembre del año 2000 se encontraban en servicio activo conforme a la Ley 131 de 1985 y fueron incorporados posteriormente como soldados profesionales, conservarían el derecho a percibir el incremento salarial del sesenta por ciento (60%), en virtud del régimen transitorio previsto en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto 1794 de 2000.
Estas reglas, lejos de ser excluyentes, son complementarias y delimitan con precisión el alcance de la providencia unificada. En el presente caso, el demandante fue vinculado directamente como soldado profesional en el año 2002 -exactamente el 19 de febrero del año 2002-, es decir, en vigencia plena del Decreto 1794 de 2000, sin que haya ostentado con anterioridad la calidad de soldado voluntario ni adquirido derechos bajo el régimen anterior.
Por tanto, su situación jurídica encaja con claridad en la primera hipótesis regulada por la sentencia de unificación, que establece que a los soldados profesionales ex novo les corresponde el incremento del cuarenta por ciento sobre el salario mínimo legal. En ese sentido, encuentra la Sala que el Tribunal no aplicó indebidamente la sentencia de unificación, sino que, por el contrario, la usó en el punto que correspondía al caso concreto, conforme a los hechos probados en el expediente.
Así lo confirma también el razonamiento que reconoce expresamente que no puede sostenerse una igualdad normativa entre quienes fueron soldados voluntarios en vigencia de la Ley 131 de 1985 y posteriormente incorporados como profesionales, y aquellos que ingresaron directamente como soldados profesionales bajo el régimen del Decreto 1794 de 2000.
La misma normativa distingue dos asignaciones salariales diferenciadas, según el tipo de vinculación: una para quienes estaban en calidad de voluntarios al 31 de diciembre del 2000 (a quienes se les reconoce el 60%) y otra para los soldados profesionales vinculados con posterioridad (quienes devengan el 40%). Esta interpretación, lejos de contrariar la sentencia de unificación, la respeta en sus propios términos, al identificar con precisión los sujetos destinatarios de cada regla.
La supuesta contradicción alegada por el recurrente no se configura, pues no se utilizó la regla del sesenta por ciento —propia de los soldados voluntarios anteriores a 2000— para negar o limitar derechos, ni se aplicó a un supuesto no previsto en la sentencia de unificación. En este caso, no se advierte que el Tribunal haya desconocido, tergiversado o aplicado erradamente la jurisprudencia unificada, sino que actuó dentro del margen de interpretación que le otorgan tanto la ley como el precedente, al aplicar correctamente la regla del inciso primero del artículo 1º del Decreto 1794 de 2000, que fue ratificada por el propio Consejo de Estado en la sentencia CE-SUJ2-003-2016.
Por lo anterior, es claro que no se cumple el presupuesto material del artículo 258 del CPACA, y que el recurso extraordinario promovido no tiene sustento jurídico, al no acreditarse contradicción ni oposición alguna con la jurisprudencia de unificación invocada. Lo que se presenta es una inconformidad con el resultado del fallo, mas no una vulneración del precedente.
Por lo anterior, se confirmará el auto recurrido, toda vez que, a pesar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue concedido inicialmente por el tribunal, no se acreditan los presupuestos exigidos para su procedencia. En consecuencia, la Sala habrá de confirmar la decisión objeto de súplica. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del Doce (12) de diciembre de Dos Mil Veinticuatro (2024), mediante el cual, el consejero sustanciador del proceso rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia formulado por la parte actora, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Devolver el expediente al despacho de origen, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.