Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., diecisiete (17) de Julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-02058-01 Demandante: Rosa Amelia Amaya Sánchez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Temas: Impugnación. Tutela contra providencia judicial.
Reparación directa. Privación de la libertad por medida de aseguramiento Decisión: Confirma decisión de primera instancia La Sala decide la impugnación presentada por Rosa Amelia Amaya Sánchez contra la Sentencia de 7 de mayo de 2026, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 13 de marzo de 2026, Rosa Amelia Amaya Sánchez, a través de apoderada judicial, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, libertad, buen nombre, honra e igualdad, con ocasión de la Sentencia del 27 de noviembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso de reparación directa No. 68001-33-33-013-2018-00130-00/011. 2.
A título de amparo constitucional, solicitó dejar sin efectos la providencia y, en su lugar, proferir una decisión de reemplazo favorable a sus pretensiones. 3. Como fundamentos fácticos del escrito de tutela y anexos, la accionante fue capturada el 8 de diciembre de 2010, como presunta responsable del delito de hurto calificado y agravado en concurso con concierto para delinquir y fabricación, tráfico y porte de arma de fuego.
Por lo anterior, el Juzgado 20 penal municipal con funciones de control de garantías de Bucaramanga le impuso una medida de aseguramiento de detención preventiva en su domicilio. La Fiscalía posteriormente formuló acusación el 18 de marzo de 2011. 4. El 23 de enero de 2017, el Juzgado 8 Penal del Circuito de Bucaramanga con función de conocimiento profirió sentencia absolutoria en favor de la accionante 1 La sentencia de segunda instancia fue notificada a través de mensaje de datos enviado el 9 de diciembre de 2025.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02058-01 Demandante: Rosa Amelia Amaya Sánchez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 dentro del proceso radicado al CUI 6800160000002011000082. Lo anterior debido a que no existía prueba de que la accionada fuera partícipe o copartícipe de los delitos que se le acusaban. 5.
La accionante, junto a otras personas, presentó demanda de reparación directa para que se declarara la responsabilidad del Estado por la privación de la libertad ocurrida entre el 8 de diciembre de 2010 y el 2 de febrero de 2017 y, en consecuencia, se ordenara el pago de una indemnización por los perjuicios causados3. 6. Mediante Sentencia del 25 de noviembre de 2019, el Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga accedió a las pretensiones de la demanda y condenó a la Nación – Rama Judicial y a la Nación – Fiscalía General de la Nación al pago de perjuicios morales.
Señaló que (i) se encontraba acreditado el daño antijurídico; (ii) era posible imputarlo fáctica y jurídicamente al Estado, por cuanto la medida de aseguramiento que restringió la libertad de la demandante careció de justificación suficiente una vez culminado el proceso penal y (iii) resultaba aplicable al régimen de imputación objetiva. 7.
Tanto la Fiscalía como la Rama Judicial presentaron recurso de apelación. La primera sostuvo que la medida de aseguramiento fue adoptada con fundamento en material probatorio suficiente, particularmente en un testimonio. Asimismo, argumentó que la privación de la libertad no puede calificarse como injusta por el solo hecho de que posteriormente se profiera una sentencia absolutoria.
Igualmente, alegó la ausencia de nexo causal entre su actuación y el daño reclamado, así como la improcedencia de atribuirle responsabilidad patrimonial por decisiones judiciales autónomas e independientes. 8. Por su parte, la Rama Judicial sostuvo que solo procede la reparación cuando se configura un daño antijurídico, razón por la cual consideró que en este caso no había lugar a aplicar un régimen de responsabilidad objetiva.
Asimismo, concluyó que no se configuró dicho daño, puesto que no existió falla en el servicio. Finalmente, solicitó que se diera aplicación al precedente fijado por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 15 de agosto de 2018 y la Corte Constitucional en la Sentencia SU 072 de 2018. 9. Mediante Sentencia de 27 de noviembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander revocó la decisión de primera instancia, al considerar que el daño sufrido por la accionante no es antijurídico, pues la medida de aseguramiento fue necesaria, proporcional y se ajustó a los requisitos previstos en los artículos 308 y 313 de la Ley 906 de 20044, a saber: (i) el delito investigado era de aquellos respecto a los cuales procedía la detención preventiva;
(ii) el juez de control de garantías consideró que existía una inferencia razonable de autoría o participación de la accionante; y (iii) la medida perseguía los fines previstos en la ley, entre ellos evitar que la imputada obstruyera la administración de justicia. 2 El Juzgado 8 Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Bucaramanga ordenó la libertad de la accionante el 1 de agosto de 2016 al dictar un sentido del fallo absolutorio.
Su libertad se materializó el 2 de agosto de 2016. 3 Rad. 68001-33-33-013-2018-00130-00/01 4 Norma vigente al momento de los hechos Radicación: 11001-03-15-000-2026-02058-01 Demandante: Rosa Amelia Amaya Sánchez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10. Agregó que la detención preventiva no fue ilegal ni comportó una carga desproporcionada, pues los elementos recaudados durante la investigación justificaban la necesidad de restringir la libertad de la accionante en los términos previstos por la ley. 11.
Como fundamento de la vulneración, sostuvo que la sentencia cuestionada incurrió en defecto fáctico por indebida valoración del proceso penal, particularmente de la decisión mediante la cual se impuso la medida de aseguramiento domiciliario y de la sentencia absolutoria. Afirmó que dicha medida no se encontraba debidamente sustentada y que no cumplía los requisitos previstos en los «artículos 388 del Decreto 2700 de 1991 y 308 del Decreto 906 de 2004 – Código de Procedimiento Penal».
Asimismo, señaló que la decisión del Tribunal se fundamentó exclusivamente en la legalidad formal de la decisión penal. 12. Afirmó que se desconoció el precedente contenido en la Sentencia SU – 126 de 2025, según el cual el juez administrativo debe realizar un examen material de la medida de aseguramiento y no limitarse a verificar su legalidad formal.
Asimismo, insistió en que no se estudió adecuadamente la validez de la prueba utilizada para sustentar los indicios que dieron lugar a la restricción de la libertad. 13. Finalmente, sostuvo que se configuró una violación directa de la Constitución por desconocimiento de la presunción de inocencia, los derechos al buen nombre y la honra, y especialmente, del derecho a la libertad, debido a la prolongación injustificada de la restricción impuesta.
Agregó que el Tribunal omitió establecer si la accionante estaba jurídicamente obligada a soportar dicha restricción, desconociendo el estándar constitucional fijado por la Corte Constitucional. Asimismo, afirmó que la medida de aseguramiento fue impuesta sin estar respaldada por 2 indicios graves de responsabilidad, exigidos por la normatividad procesal aplicable, y que no se justificaron adecuadamente su necesidad, sus fines constitucionales ni los motivos que la sustentaban.
Intervenciones5 14. El Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga6 indicó que en la acción de tutela no formularon cuestionamientos contra la actuación ni la decisión de primera instancia, por lo que no se encontraba involucrado en la presunta vulneración de derechos fundamentales. En consecuencia, solicitó ser desvinculado del trámite. 15.
El Tribunal Administrativo de Santander indicó que la sentencia efectuó un examen detallado del material probatorio obrante en el proceso penal para determinar si, al momento de imponerse la medida de aseguramiento, se encontraban satisfechos los presupuestos exigidos por la Ley 906 de 2004. Para 5 Mediante Auto de 24 de marzo de 2026, el despacho ponente admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander y vinculó al Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga, a la Nación – Fiscalía General de la Nación y Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Seccional Bucaramanga, a los señores Juan Sebastián Peña Amaya, Luisa Fernanda Cala Amaya, Alba Rosa Sánchez de Amaya, Yeilly Mariluz Neira Amaya, Angie Carolina Peña Amaya, María Alejandra Amaya, Ludy Amparo Amaya Pérez, Maryuri Amaya Sánchez, Fredy Amaya Sánchez, Nubia Amaya Sánchez, Jennifer Alexandra Amaya Sánchez, Eduan Amaya Sánchez, Dixon Amaya Sánchez, Mary Lux Amaya Sánchez, José Duván Amaya Sánchez, Sheila Sandrith Álvarez Amaya, Luisa Fernanda Álvarez Amaya y Sharol Dayani Álvarez Amaya como terceros con interés en el proceso. 6 Adjuntó el enlace del proceso.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02058-01 Demandante: Rosa Amelia Amaya Sánchez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ello, analizó, entre otras actuaciones, (i) la audiencia de legalización de captura; (ii) la audiencia de formulación de imputación; (iii) la audiencia de solicitud e imposición de medida de aseguramiento;
(iv) la formulación de acusación; y (v) la sentencia absolutoria proferida por el Juzgado 8 Penal del Circuito de Bucaramanga. 16. Asimismo, indicó que, al momento de imponer la medida de aseguramiento, existían elementos probatorios que permitían inferir la autoría o participación de la accionante, entre ellos el testimonio de Edwin Alexis Mateus, informes de policía judicial, noticias criminales, interceptaciones y demás medios de convicción valorados en la sentencia. Agregó que dicha providencia acogió los criterios fijados en la Sentencia SU 072 de 2018. 17.
Finalmente, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, por cuanto la accionante pretende reabrir un debate que corresponde al ámbito de competencia del juez natural. 18. La Dirección Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga hizo un recuento de las actuaciones que sustentan la acción de tutela y señaló que no advertía vulneración alguna de los derechos fundamentales de la accionante.
Indicó que esta pretendía convertir la acción de tutela en una tercera instancia para reabrir la discusión sobre unas pretensiones que fueron negadas por el Tribunal Administrativo de Santander. Asimismo, sostuvo que la decisión de segunda instancia fue el resultado de una valoración integral del material probatorio. En consecuencia, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela y que se le desvinculara del trámite. 19.
La Fiscalía General de la Nación hizo una síntesis de las actuaciones procesales relacionadas con el asunto y sostuvo que no había vulnerado derecho fundamental alguno. Asimismo, alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que la conducta presuntamente vulneradora no era atribuible a dicha entidad. Finalmente, indicó que la acción de tutela tampoco satisfacía el requisito de relevancia constitucional. 20.
Juan Sebastián Peña Amaya, Luisa Fernanda Cala Amaya, Alba Rosa Sánchez de Amaya, Yeilly Mariluz Neira Amaya, Angie Carolina Peña Amaya, María Alejandra Amaya, Ludy Amparo Amaya Pérez, Maryuri Amaya Sánchez, Fredy Amaya Sánchez, Nubia Amaya Sánchez, Jennifer Alexandra Amaya Sánchez, Eduan Amaya Sánchez, Dixon Amaya Sánchez, Mary Lux Amaya Sánchez, José Duván Amaya Sánchez, Sheila Sandrith Álvarez Amaya, Luisa Fernanda Álvarez Amaya y Sharol Dayani Álvarez Amaya no se pronunciaron.
Sentencia impugnada 21. Mediante Sentencia de 7 de mayo de 2026, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Explicó que los argumentos expuestos por la accionante no estaban dirigidos a acreditar una vulneración de derechos fundamentales sino a expresar su inconformidad con la sentencia del 27 de noviembre de 2025 proferida dentro del medio de control de reparación directa con radicado No 68001-33-33-013-2018-00130-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02058-01 Demandante: Rosa Amelia Amaya Sánchez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 22. Asimismo, indicó que los planteamientos de la accionante se relacionaban con la supuesta falta de valoración de las razones que sustentaron la sentencia absolutoria proferida dentro del proceso penal, cuestión que implicaría reabrir el debate decidido en el proceso de reparación directa.
Impugnación 23. La accionante interpuso escrito de impugnación y sostuvo que la acción de tutela involucra una vulneración directa del derecho fundamental a la libertad, en la medida en que no se logró demostrar su responsabilidad en la conducta investigada y, pese a ello, estuvo sometida a una privación de la libertad que considera injustificada.
En cuanto al requisito de relevancia constitucional, manifestó que la Sección Primera del Consejo de Estado no expuso razones suficientes para explicar por qué la acción de tutela resultaba improcedente por falta de relevancia constitucional. 24. Indicó que en la acción de tutela explicó que el requisito de relevancia constitucional se encontraba satisfecho, pues los cuestionamientos formulados versaban sobre el contenido y alcance del derecho fundamental a la libertad.
En consecuencia, sostuvo que en ningún momento se pretendió utilizar este mecanismo como una tercera instancia. Asimismo, afirmó que en la solicitud de amparo se identificaron de manera concreta los defectos fáctico y de desconocimiento del precedente que afectaban la sentencia cuestionada, lo que permite advertir la relevancia constitucional del asunto.
II. CONSIDERACIONES Competencia 25. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión Previa 26.
De ser procedente la acción de tutela, los reparos formulados por la parte accionante en relación con la presunta violación directa de la Constitución serán analizados en conjunto con los demás defectos alegados, toda vez que todos se sustentan en una misma línea argumentativa. Problema jurídico 27. Corresponde a la Sala establecer, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Tribunal Administrativo de Santander, como juez de segunda instancia, incurrió en (i) defecto fáctico al valorar de forma indebida la decisión mediante la cual se impuso medida de aseguramiento de detención preventiva y la sentencia absolutoria, y;
(ii) desconocimiento del precedente, respecto a la Sentencia SU – 126 de 2025, según la cual el juez administrativo debe realizar un examen material de la medida de aseguramiento y no limitarse a verificar su legalidad formal. Radicación: 11001-03-15-000-2026-02058-01 Demandante: Rosa Amelia Amaya Sánchez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 28.
La Sala confirmará la decisión de primera instancia mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela al no superar el requisito general de relevancia constitucional, como se expone a continuación: 29. La Corte Constitucional ha establecido que, para la procedencia de tutela contra providencias judiciales, es indispensable que se cumplan ciertos requisitos mínimos de argumentación. En este sentido, quien acude a este mecanismo debe exponer de forma razonada los hechos que, a su juicio, configuran la vulneración de derechos fundamentales, identificar con precisión los derechos comprometidos y señalar claramente el defecto o causal específica que justificaría la intervención del juez de tutela. 30.
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), señaló que este requisito exige la concurrencia de varios elementos: (1) una carga argumentativa por parte del accionante que explique, con suficiencia, la relevancia de la controversia para el juez de tutela, esto es, la necesidad de su intervención en el asunto;
(2) que la solicitud de amparo no se presente con el objeto de obtener una instancia adicional al proceso ordinario y (3) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad. 31. Conforme a dichas reglas, la Sala advierte que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa necesaria para demostrar la relevancia constitucional de los defectos alegados.
Sus planteamientos permanecen en el ámbito de la inconformidad con la decisión judicial y no identifican de manera concreta la presunta vulneración de derechos fundamentales. En relación con el defecto fáctico, la accionante manifestó que el Tribunal Administrativo de Santander valoró indebidamente el proceso penal, particularmente la decisión mediante la cual se impuso la medida de aseguramiento domiciliario y la sentencia absolutoria, reduciendo su argumentación a controvertir las apreciaciones realizadas en su momento por el ente judicial.
Sin embargo, no explicó de qué manera tales actuaciones comportaron una vulneración directa y concreta de sus derechos fundamentales. En ese sentido, el accionante propone una interpretación distinta a la adoptada por el juez natural, lo cual, por sí solo, no permite evidenciar que la autoridad judicial hubiera incurrido en una indebida valoración de las pruebas allegadas al proceso. 32.
Examinados los reparos formulados en la acción de tutela, la Sala advierte que estos no revisten la relevancia constitucional exigida para la procedencia del amparo. Por el contrario, lo que se evidencia es que el accionante acudió a este mecanismo con el propósito de convertirlo en una instancia adicional del proceso ordinario, buscando reabrir un debate que ya fue planteado, analizado y resuelto de manera razonable dentro del proceso de reparación directa por el juez natural de la causa. 33.
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante Sentencia del 27 de noviembre de 2025, concluyó que la privación de la libertad de la accionante no constituyó un daño antijurídico imputable al Estado, ya que dicha restricción obedeció al ejercicio legítimo de la función judicial y fiscal, teniendo en cuenta que, Radicación: 11001-03-15-000-2026-02058-01 Demandante: Rosa Amelia Amaya Sánchez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 al momento de imponerse la medida de aseguramiento, existían elementos que permitían inferir razonablemente su autoría o participación en los delitos investigados. 34.
En este sentido el Tribunal precisó que la sola absolución o preclusión no demuestra, por sí sola, la antijuridicidad de la privación de la libertad, pues era necesario acreditar que la detención preventiva no fue legal, necesaria ni proporcional, para que surja el deber de indemnizar los perjuicios que se reclaman. 35. De esta manera, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Santander valoró las actuaciones relevantes del proceso penal, particularmente la imposición de la medida de aseguramiento, la sentencia absolutoria y los elementos de prueba de que disponían la Fiscalía y el juez de control de garantías, para concluir que la posterior absolución de la persona privada de la libertad no convierte automáticamente dicha restricción en un daño antijurídico, pues se trata de actuaciones correspondientes a etapas y autoridades judiciales distintas. 36.
Lo anterior para concluir que la imposición de la medida de aseguramiento contaba con el sustento necesario para su imposición, dado que existieron medios de convicción que permitían inferir razonablemente su participación en los delitos investigados, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 308 del Código de Procedimiento Penal.
El Tribunal consideró que la medida de aseguramiento fue necesaria, proporcionada y estuvo ajustada a los requerimientos legales previstos en los artículos 308 y 313 de la Ley 906 de 2004. 37. Estas circunstancias evidencian que la solicitud de amparo se dirige, esencialmente, a controvertir las conclusiones alcanzadas por el juez natural dentro del proceso de reparación directa y a obtener una nueva valoración de los supuestos de hecho y de las pruebas obrantes en el expediente, propósito para el cual la acción de tutela no fue concebida. 38.
En este contexto, aunque el accionante presenta el asunto bajo la invocación de diversos derechos fundamentales, la Sala concluye que la acción de tutela presentada persigue reabrir una discusión que ya fue tramitada y resuelta por el Tribunal Administrativo de Santander. El mecanismo de tutela no está diseñado para convertirse en una nueva instancia de revisión, menos aun cuando lo que subyace es la mera inconformidad con la decisión adoptada.
Esta circunstancia desvirtúa el carácter excepcional y subsidiario de la tutela, la cual no fue concebida como una instancia adicional para replantear debates ya resueltos por la jurisdicción competente. 39. En consecuencia, se concluye que la presente acción no cumple con el requisito de relevancia constitucional exigido para la tutela contra providencias judiciales.
El juez constitucional no puede sustituir al juez natural en la valoración de los hechos ni en la interpretación del derecho, y una inconformidad subjetiva con lo resuelto en sede ordinaria no constituye, por sí sola, una razón suficiente para su intervención. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicación: 11001-03-15-000-2026-02058-01 Demandante: Rosa Amelia Amaya Sánchez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 III.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia de 7 de mayo de 2026, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela.
SEGUNDO. REMITIR la anterior decisión a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.