CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., ocho (8) de julio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Referencia: Acción de Nulidad Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA.
LOS APELANTES NO TENÍAN DERECHO ADQUIRIDO A EJERCER LA MEDICINA POR EL SISTEMA HOMEOPÁTICO PUES NO ADQUIRIERON SU TÍTULO DE HOMEÓPATAS CON ANTERIORIDAD A LA LEY 14 DE 1962, NI TAMPOCO CON POSTERIORIDAD A ÉSTA ACREDITARON EL TÍTULO DE MÉDICO EXPEDIDO POR ALGUNA DE LAS FACULTADES O ESCUELAS DE MEDICINA AUTORIZADAS POR EL ESTADO, COMO LO EXIGE DICHA LEY.
REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL FRENTE A ESTE TEMA Y EN RELACIÓN CON LA ACCIÓN PROCEDENTE. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por los terceros interesados, contra la sentencia de 18 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección “C”, en Descongestión, por la cual se declararon no probadas las excepciones propuestas y se accedió a las súplicas de la demanda. 2 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.-ANTECEDENTES I.1 El Distrito Capital de Bogotá- Secretaría de Salud, por medio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad, prevista en el artículo 84 del CCA., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1º.
Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) Resolución núm. 030 de 24 de septiembre de 1981, expedida por la Inspectora Legal de la Secretaría de Salud Pública de Bogotá D.E. b) Resolución núm. 025 de 26 de febrero de 1982, expedida por la Inspectora Legal de la Secretaría de Salud Pública de Bogotá D.E. c) Resolución núm. 059 de 18 de agosto de 1982, expedida por la Inspectora Legal de Salud Pública Distrital, Regional I San Ignacio.
I.2. La actora fundamentó su demanda, en síntesis, en los siguientes hechos: 1°. Indicó que los señores María Teresa Ladino de Luna, Cesar Armando Luna Vargas y María Magdalena Castro Gutiérrez, 3 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obtuvieron el título de Homeópata del Instituto Homeopático de Colombia, el 8 de marzo de 1979, el 10 de octubre de 1978 y el 29 de diciembre de 1979, respectivamente. 2°.
Sostuvo que mediante las resoluciones núms. 030 de 24 de septiembre de 1981, 025 de 26 de febrero de 1982 y 059 de 18 de agosto de 1982, expedidas por la Inspectora Legal de la Secretaría de Salud Pública Distrital, se autorizó, respectivamente, a María Teresa Ladino de Luna, Cesar Armando Luna Vargas y a María Magdalena Castro Gutiérrez, para ejercer la medicina por el sistema homeopático de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 14 de 1962. 3°.
Refirió que debido a las quejas presentadas por diferentes ciudadanos, según las cuales las mencionadas personas ejercían la medicina en consultorios abiertos al público mediante la formulación de medicamentos homeopáticos, sin contar con los respectivos registros, la Secretaría Distrital de Salud inició las correspondientes investigaciones administrativas. 4°.
Que, en desarrollo de la investigación administrativa núm. 1010/2008, la Dirección de Desarrollo de los Servicios de Salud de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá D.C., expidió la Resolución 4 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co núm. 971 de 21 de julio de 2010, en la que se determinó que, los señores Cesar Armando Luna Vargas y María Teresa Ladino de Luna no se encontraban inscritos en el Registro Especial de Prestadores de Salud para poder ofertar el servicio de consulta externa de medicina alternativa en la modalidad de homeopatía, razón por la cual se les sancionó con el pago de una multa de 2 salarios mínimos mensuales legales vigentes, por infringir el artículo 2°, parágrafo 2°, de la Ley 14 de 1962; disponiendo, además, “(…) el cierre definitivo del servicio de salud de consulta externa, medicina alternativa y terapia alternativa ofertado (…)”. 5°.
Añadió que, respecto de la investigación adelantada en contra de la señora María Magdalena Castro Gutiérrez, la Dirección de Desarrollo de los Servicios de Salud Vigilancia y Control de la Oferta de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá D.C. constató que ésta no contaba con título profesional en medicina otorgado por una institución legalmente reconocida; y, adicionalmente, que formulaba medicamentos homeopáticos en contravía de la normatividad vigente. 6°.
Que, en virtud de lo anterior, la Dirección de Desarrollo de los Servicios de Salud Vigilancia y Control de la Oferta de la Secretaría 5 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Distrital de Salud de Bogotá D.C. “(…) procedió a tomar medida de seguridad consistente en la suspensión temporal y preventiva de los servicios de consulta externa Intramural Ambulatoria, Medicina General y Medicina alternativa, terapias alternativas y se realizó decomiso de todos los medicamentos homeopáticos encontrados en el área de farmacia”.
I.3. En apoyo de sus pretensiones, la actora adujo la violación de los artículos 2º y 58 de la Constitución Política; 2°, parágrafo 2°, de la Ley 14 de 1962 y 1° de los Decretos 1875 de 1994 y 1352 de 2000. En síntesis, formuló los siguientes cargos de violación: PRIMER CARGO: “VIOLACIÓN DIRECTA DEL ARTÍCULO 2° DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA- DESCONOCIMIENTO DE LOS FINES ESENCIALES DEL ESTADO Y LOS DEBERES DE LAS AUTORIDADES PÚBLICAS.”.
Expresó que el artículo 2º Superior señala como uno de los principios y fines esenciales del Estado, garantizar la efectividad de los mismos, así como de los derechos y deberes. Que los artículos 11 y 49 ibídem, que establecen los derechos fundamentales a la vida y a la prestación del servicio público de salud 6 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a todos los habitantes del territorio nacional, se encuentran ligados al otorgamiento de licencias, permisos o autorizaciones para ejercer la medicina por parte de los entes públicos. Que, de acuerdo con lo anterior, la expedición de actos administrativos mediante los cuales se les permita a las personas que no ostentan la calidad de médicos, ejercer como profesionales de la homeopatía sin cumplir con los requisitos impuestos por la Ley, ponen en riesgo la salud pública y la vida de las personas, desconociendo los fines del Estado.
SEGUNDO CARGO: “EL CONTENIDO DE LA RESOLUCIÓN PRESENTA VIOLACIÓN DIRECTA DEL ARTÍCULO 58 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA- INEXISTENCIA DE DERECHOS ADQUIRIDOS” Manifestó que, en el presente caso, por una parte, no se puede hablar de un derecho adquirido debido a que las resoluciones núms. 030/81, 025/82 y 059/82 autorizan, de manera irregular, el ejercicio de la medicina por el sistema homeopático a personas que no reúnen los requisitos señalados en la Ley 14 de 1962; y, por la otra, que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar 7 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que un acto administrativo de carácter particular que reconoce a un particular el derecho para ejercer una profesión, no es equivalente a un título profesional. Que, en consecuencia, los actos administrativos demandados desconocen abiertamente el artículo 58 de la Constitución Política que establece la protección únicamente para los derechos adquiridos con justo título.
TERCER CARGO: “VIOLACIÓN DIRECTA DEL ARTÍCULO 2°, PARÁGRAFO 2°, DE LA LEY 14 DE 1962- AUTORIZACIÓN IRREGULAR A HOMEÓPATAS PARA EL EJERCICIO DE LA MEDICINA” Sostuvo que a partir de la expedición de la Ley 14 de 1962, solamente aquellos homeópatas que hubieren obtenido legalmente la autorización para ejercer la medicina con anterioridad a su entrada en vigencia, es decir, antes de junio de 1962, podían continuar ejerciéndola en las mismas condiciones señaladas en los respectivos permisos o licencias. 8 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que la Dirección de Vigilancia y Control de la Oferta de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, respecto de María Teresa Ladino de Luna, Cesar Armando Luna Vargas y María Magdalena Castro Gutiérrez determinó que no se encuentran inscritos como médicos, ni en ninguna de las áreas de la salud en el Registro de Profesionales de Salud de la SDS para ofertar el servicio de consulta externa de medicina alternativa, en la modalidad de homeopatía, como quiera que no han obtenido el título de médico expedido por alguna institución de educación superior reconocida por el Estado, o por alguna institución internacional con la cual Colombia tenga convenios de reciprocidad de títulos universitarios o haya sido de reconocida competencia por la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina.
CUARTO CARGO: “VIOLACIÓN DIRECTA DEL ARTÍCULO 1° DE LOS DECRETOS 1875 DE 1994 Y 1352 DE 2000- INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO PARA PROFERIR EL ACTO DEMANDADO” Señaló que para la fecha en que fueron expedidos los actos administrativos demandados, ninguna autoridad de salud del Distrito Capital tenía competencia para autorizar el ejercicio profesional de la 9 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medicina, debido a que el artículo 1° del Decreto 1875 de 1994, estableció que “los títulos expedidos por las instituciones de educación superior en el área de salud se registrarán en la Secretaría de Salud del Departamento en donde esté ubicada la institución formadora”, situación que solo se modificó hasta el año 2000, con la expedición del Decreto 1352 de 2000, por lo que la Inspectora Legal de la Secretaría de Salud Pública Distrital al expedir los actos acusados obró sin competencia para tal efecto.
I.4. CONTESTACION DE LA DEMANDA. I.4.1. María Magdalena Castro Gutiérrez: Por conducto de apoderado, en forma oportuna, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. En síntesis, señaló: Que la homeopatía la ejercen aquellos que han obtenido la autorización legal para ello; es decir, aquellas personas que se han especializado en la aplicación del sistema homeopático, como es su caso; y que no es necesario que la Secretaría Distrital de Salud expida una autorización para su ejercicio, pues la misma le fue otorgada por una entidad reconocida por el Estado Colombiano, como lo es el Instituto Homeopático de Colombia. 10 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Añadió que en el presente asunto se está en presencia de un derecho adquirido por el hecho que viene ejerciendo la profesión de homeópata desde mucho antes de haberse expedido la Resolución núm. 059 de 18 de agosto de 1982, toda vez que fue legalmente reconocido por la Secretaría de Salud Pública Distrital, frente al desarrollo práctico de la Ley 14 de 1962 que no tuvo la suficiente claridad sobre las prácticas de la homeopatía en Colombia, siendo entonces este ente territorial el que con su experiencia y facultades legales, aclaró lo dispuesto en la Ley 14 de 1962, en relación con la profesión y práctica de la Homeopatía. Adujo que para el 30 de mayo de 1962, le estaba permitido ejercer la homeopatía en Colombia, permiso otorgado por el Instituto Homeopático de Colombia, por lo que no puede ahora la Secretaría Distrital de Salud pedir la nulidad de un derecho otorgado por la Ley 14 de 1962.
Asimismo, sostuvo que la Resolución núm. 059 de 18 de agosto de 1982, fue expedida por la Secretaría de Salud Pública Distrital, porque es el órgano al que la Ley atribuyó dichas funciones para ese tiempo, por lo tanto, es válido. 11 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, propuso las excepciones de “falsa motivación”, en atención a que no ejecuta actos propios de los médicos, es decir, no ha invadido competencia alópata; “pretender indebida notificación para violar el debido proceso”, “ineptitud sustancial de la demanda” e “ineficacia de la demanda por no señalar las causales presuntamente vulneradas”, por cuanto la Secretaría Distrital de Salud aportó para notificación, “intencionalmente” una dirección diferente;
“ineptitud sustancial de la demanda”, porque el acto enjuiciado fue expedido por entidad y funcionario competente; e “ineficacia de la demanda por no señalar las causales presuntamente vulneradas”, debido a que en la demanda no se señalaron, con precisión, las causales de anulación del acto acusado. I.4.2. María Teresa Ladino de Luna y Cesar Armando Luna Vargas: Por conducto de apoderado judicial contestaron la demanda y se opusieron a las pretensiones de la misma.
Igualmente, propusieron como excepciones, las siguientes: I.4.2.1 “FALTA DE PRESUPUESTO DE LA EXISTENCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO, PARA DEPRECAR SU NULIDAD” 12 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señalaron que en la demanda, si se analiza detenidamente, tanto la Resolución núm. 030 de 24 de septiembre de 1981, como la Resolución núm. 25 de 26 de febrero de 1982, ambas expedidas por el Servicio de Salud de Bogotá D.E., Inspección Legal Regional San José, las mismas no constituyen sino meros actos de la administración sin que puedan calificarse de verdaderos actos administrativos y, por ende, no son enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Que las resoluciones referidas solamente establecen el hecho de que los señores Luna Vargas y Ladino de Luna son homeópatas conforme a los títulos otorgados a ellos por el Instituto Homeopático de Colombia, es decir, no crean, ni modifican, ni extinguen ninguna relación jurídica, pues se pueden equiparar a un simple certificado de la profesión que éstos ostentan, de donde se colige que al no existir una declaración de voluntad o deseo de producir un efecto en derecho no se puede predicar que se trate de actos administrativos.
Añadieron que el Servicio de Salud de Bogotá D.E. no les otorgó ningún título ni aval para adquirir el grado de homeópatas, pues haciendo una interpretación gramatical de lo resuelto en las 13 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mencionadas resoluciones solo se hace una elemental declaración de que son homeópatas.
I.4.2.2. “DEMANDA INEPTA” Indicaron que dado que el Alcalde Mayor de Bogotá no confirió poder especial al profesional que incoó la presente acción, la demanda presentada por la Alcaldía Mayor de Bogotá, a través de su Secretaría de Salud no puede prosperar, por cuanto el Alcalde no está facultado para delegar su atribución de representante legal y, además, que la Secretaría de Salud no es un ente autónomo.
I.4.2.3. “INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES” Consideraron que en el caso sub lite existe una indebida acumulación de pretensiones, por cuanto los supuestos actos administrativos contienen una situación compleja respecto de cada uno de los demandados, por lo que ha debido presentarse una demanda para cada uno de ellos, por separado. 14 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.2.4. “INCONGRUENCIA FRENTE A LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA Y LAS PRESUNTAS NORMAS VIOLADAS CITADAS EN EL CUARTO CARGO DE LA DEMANDA” Manifestaron que los “presuntos” actos demandados fueron expedidos en los años 1981 y 1982; es decir, previo a la expedición de los Decretos 1875 de 1994 y 1352 del 2000 que establecían la competencia para autorizar el ejercicio profesional de la medicina, en cabeza de la Secretaría de Salud.
I.4.2.5. “CADUCIDAD” Señalaron que no deben aplicarse las normas del Decreto Ley 01 de 1984, dado que los actos demandados fueron expedidos con anterioridad a dicha disposición. Por lo tanto, la norma aplicable es el artículo 83 de la Ley 167 de 1941. Lo anterior, teniendo en cuenta que en lo que respecta a la señora María Teresa Ladino de Luna, la Resolución acusada fue expedida el 24 de septiembre de 1981, luego los dos años para incoar la demanda fenecieron el 24 de septiembre de 1983; y, en relación con el señor Cesar Armando Luna Vargas, la Resolución núm. 25, 15 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acusada, fue expedida el 26 de febrero de 1982, por lo que la administración disponía hasta el 26 de febrero de 1984 para impugnarla. De tal manera que como la demanda en el caso sub lite se presentó en el año 2011, lo fue extemporáneamente.
Propusieron también las excepciones de “BUENA FE”, “PRIMACÍA DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA”, “ERROR COMUNIS FACIT IUS”, “PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ATACADOS”, “DERECHOS ADQUIRIDOS DE FORMA TÁCITA UNA VEZ PROMULGADAS LAS NORMAS QUE REGULAN LO RELACIONADO A LOS PRESUPUESTOS EXIGIDOS PARA EL EJERCICIO DE LA MEDICINA HOMEÓPATICA;, “INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES”, “FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITIS CONSORCIO NECESARIO DIRECTO” e “INAPLICACIÓN DEL ARTÍCULO 2° DE LA LEY 14 DE 1962 PAGRÁGRAFO 2° POR SER NOTORIAMENTE INCONSTITUCIONAL”.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia de 18 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección “C”, en Descongestión, declaró no probadas las excepciones propuestas y 16 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accedió a las súplicas de la demanda, con base en los razonamientos que pueden sintetizarse así: De las excepciones propuestas por la señora María Magdalena Castro Gutiérrez, esto es “Falsa motivacion” e “Ineptitud sustancial de la demanda”, consideró que no son verdaderos medios exceptivos sino aseveraciones tendientes a enevar las pretensiones de la demanda, razón por la cual deben ser denegadas.
En cuanto a la excepción denominada “Pretender Indebida notificación para violar el debido proceso”, sostuvo que es una afirmación con la que eventualmente pudiera perseguirse la nulidad de lo actuado por una indebida notificación del auto admisorio de la demanda; sin embargo, no se vislumbra vulneración alguna al debido proceso, pues, la señora Castro Gutierrez oportunamente contestó la demanda.
Por último, frente a la excepción de “ Ineficacia de la demanda por no señalar las causales presuntamente vulneradas”, consideró que la misma se refiere es a una inepta demanda por no proponerse en ella, de manera adecuada el concepto de violación. Empero, revisado el libelo demandatorio se corrobora que este cumplió a cabalidad con 17 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el requisito previsto en el numeral 4 del artículo 137 del CCA, por lo que esta excepción no estaba llamada a prosperar. Acerca de las excepciones propuestas por María Teresa Ladino de Luna y Cesar Armando Luna Vargas, esto es, la “FALTA DE PRESUPUESTO DE LA EXISTENCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARA DEPRECAR SU NULIDAD”, consideró que no tenía vocación de prosperidad porque los actos administrativos demandados sí originaron un efecto jurídico sobre sus destinatarios, pues sin ellos, según la legislación, éstos no podrían ejercer su profesión al estar supeditada a la autorización de la autoridad de salud correspondiente.
Por consiguiente, dichos actos sí son objeto de control por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. De la misma manera, frente a la excepción de “DEMANDA INEPTA ”, adujo que tampoco estaba llamada a prosperar dado que, por una parte, conforme al artículo 40 de la Ley 1421 de 1993, el Alcalde puede delegar las funciones que le asignen la Ley y los Acuerdos entre otros, en los Secretarios de Despacho.
Por lo tanto, éstos cuentan con atribuciones de representación judicial y extrajudicial, de ahí que puedan otorgar poder a los abogados para que actúen como apoderados en los respectivos procesos judiciales; y, por la 18 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otra, si bien a juicio de los demandados no se acreditó la existencia de las normas presuntamente vulneradas, el artículo 141 del CCA sólo prevé indispensable que se acompañe con la demanda el texto legal de los preceptos cuando el demandante invoque la vulneración de disposiciones que no tengan alcance nacional, por lo que revisados los cargos de la demanda todas las normas que se indican como vulneradas son de origen constitucional, legal y del orden nacional que no requieren de prueba.
De igual forma, frente a la excepción de “INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES”, sostuvo que dicho Tribunal es el competente para conocer, en primera instancia, de todas las pretensiones encaminadas a la simple nulidad de actos administrativos de orden Departamental, Distrital y Municipal, conforme lo prevé el artículo 132 del CCA. y pueden tramitarse bajo la misma cuerda procesal prevista para los procesos ordinarios en el Título XXIV del Decreto 01 de 1984, por lo que la petición de nulidad de dichas resoluciones no es excluyente, ya que la anulación de alguna de ellas no impediría la nulidad de las otras.
Acerca de la excepción de “FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITIS CONSORCIO NECESARIO”, señaló que, en primer lugar, no se 19 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co observa que existan otras personas interesadas en las resultas del proceso; en segundo lugar, en la presente acción el Distrito Capital de Bogotá cuestionó sus propios actos administrativos en acción de simple nulidad, de manera que obra a la vez como ente demandado al ser la entidad que dictó tales decisiones; y que, además, el hecho de que fueran vinculados como terceros no implica desconocimiento alguno del debido proceso, toda vez que al igual que cualquier demandado tuvieron la oportunidad para contestar la demanda, aportar y solicitar pruebas, presentar excepciones, alegatos e interponer recursos, consideraciones estas que condujeron a la improsperidad de dicha excepción. Frente a la excepción de “CADUCIDAD”, señaló que bajo la teoría de los móviles y finalidades, un acto particular puede ser demandado en acción de simple nulidad siempre y cuando: a) su contenido trascienda la esfera individual y comporte un interés para la comunidad; y b) su anulación no implique un restablecimiento automático de un derecho.
Así las cosas, sostuvo que las resoluciones demandadas son creadoras de situaciones jurídicas individuales, pues a través de ellas se autorizó a los señores Ladino de Luna, Luna Vargas y Castro 20 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Gutiérrez, para desempeñar su profesión de médicos homeópatas.
Pese a ello, tales decisiones comportan un interés para la comunidad al referirse a una actividad relacionada con la salud pública. Además, refirió que la nulidad de los actos acusados no produciría ningún restablecimiento automático más que la preservación del orden jurídico. Y respecto de las excepciones denominadas: “incongruencia frente a las pretensiones de la demanda y las presuntas normas violadas citadas en el cuarto cargo de la demanda, buena fe, primacía de la confianza legítima, error cómunis facit ius, presunción de legalidad de los actos acusados, derechos adquiridos en forma tácita una vez promulgadas las normas que regulan lo relacionado a los presupuestos exigidos para el ejercicio de la homeopatía, e inaplicación del artículo 2° de la Ley 14 de 1962, parágrafo por ser notoriamente inconstitucional”, consideró que debían ser denegadas pues tienden a contradecir los argumentos expuestos en la demanda.
Ahora, frente a los cargos propuestos en la demanda, el a quo trajo a colación lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 14 de 1962, según el cual a partir de la vigencia de dicha norma solo podían ejercer la medicina quienes hubieran obtenido título médico y cirujano, 21 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expedido por alguna de las escuelas o facultades legalmente reconocidas; y que los homeópatas podrían seguir ejerciendo su profesión conforme al permiso legalmente conferido y que las solicitudes pendientes deberían resolverse con observancia de la normatividad vigente para la época de su presentación. Afirmó que a partir de la expedición de la Ley 14 de 1962, se consideró a la Homeopatía como una especialidad de la medicina y no como una profesión independiente, por lo que para ejercerla es indispensable acreditar el título de médico y cirujano. Trajo a colación varios pronunciamientos jurisprudenciales de la Sección Primera de esta Corporación y agregó que no es de recibo afirmar que con la nulidad de los actos controvertidos se conculcarían los derechos adquiridos, en razón a que éstos se habrían obtenido, siempre y cuando se hubiera recibido el respectivo título antes de la entrada en vigencia de la Ley 14 de 1962.
Concluyó que los terceros interesados recibieron su título de manera posterior a la promulgación de la Ley 14 de 28 de abril de 1962, razón por la que no era posible concederles autorización para ejercer 22 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la medicina por el sistema homeopático.
En consecuencia, declaró la nulidad de las resoluciones acusadas. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN.- La señora María Magdalena Castro Gutiérrez, no interpuso recurso de apelación..- Los señores María Teresa Ladino de Luna y Cesar Armando Luna Vargas, terceros interesados, a través de apoderada, fincaron su inconformidad, con la sentencia recurrida, en síntesis, en lo siguiente: Reiteraron la excepción de caducidad de la acción, pues, a su juicio, es obvio que la petición de nulidad y restablecimiento a que alude la demanda caducó a los dos años contados a partir del día siguiente al de su expedición pues, resulta claro que la Resolución núm. 030 se expidió el 24 de septiembre de 1981, razón por la cual los dos años fenecieron el 24 de septiembre de 1983; lo propio se puede predicar de la Resolución núm. 25 que se expidió el 26 de febrero de 1982 y, por ende, los dos años se cumplieron el 26 de febrero de 1984; y la demanda en el caso sub lite se incoó en el año 2011. 23 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmaron que no es viable aplicar las reglas del Decreto 01 de 1984, toda vez que las resoluciones se expidieron en los años 1981 y 1982 cuando regía la Ley 167 de 1941; es decir, que la Ley no se puede aplicar de manera retroactiva máxime que no se previó dicha facultad en la misma normatividad.
Sostuvieron que el fallo del Tribunal de instancia desconoce la sentencia de 4 de marzo de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, en la que se señaló que en manera alguna se puede acudir indistintamente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o a la acción de nulidad simple, al antojo del promotor de la acción pues ello constituye un atentado contra la seguridad jurídica.
Afirmaron que en gracia de discusión si se admite que tales actos de la administración violan la Ley, tal aserto es cierto por cuanto si bien el artículo 3° de la Ley 14 de 1962 habla de la refrendación tal actuación per se no implica el desconocimiento de la calidad que ostentan los apelantes en cuanto al título que les otorgara el Colegio de Homeopatía donde estudiaron, pues refrendar significa legalizar un documento, sin que ello implique la autorización que se le atribuye a la actividad material de la administración en las resoluciones cuestionadas. 24 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reiteraron que se presenta una indebida acumulación de pretensiones, ya que son actos totalmente independientes, es decir fueron emitidos respecto de cada una de las personas demandadas, por lo que han debido formularse sendas demandas separadas pues no concurren en este caso los presupuestos del segundo inciso del numeral 3 del artículo 82 del CPC.
Recalcaron que no se trata de un solo acto de la administración que cobije a todos los terceros interesados, a pesar de que la parte demandada es una sola, pues los perjudicados con la actuación procesal son tres personas naturales independientes y, por ende, la acción incoada no tiene la misma causa, ni versa sobre el mismo objeto, ni se encuentra en una relación de dependencia. Señalaron que el a quo desestimó las demás excepciones denominadas “incongruencia frente a las pretensiones de la demanda y las presuntas normas violadas citadas en el cuarto cargo de la demanda, buena fe, primacía de la confianza legítima, error cómunis facit ius, presunción de legalidad de los actos acusados, derechos adquiridos en forma tácita una vez promulgadas las normas que regulan lo relacionado a los presupuestos exigidos para el ejercicio 25 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la homeopatía, e inaplicación del artículo 2° de la Ley 14 de 1962, parágrafo por ser notoriamente inconstitucional”, al considerar que no eran verdaderas excepciones sino argumentos esbozados como sustento de tales medios de defensa, por lo que hay una flagrante violación al derecho fundamental del debido proceso y a la legítima defensa, ya que no se hizo un verdadero análisis.
Sostuvieron que los Decretos aducidos como vulnerados se expidieron mucho tiempo después de proferidos los actos de la administración aquí cuestionados; y, adicionalmente, no se demostró la existencia de los Decretos 1875 de 1994 y 1352 de 2000; y que, asi mismo,los terceros interesados actuaron de buena fe y han venido ejerciendo su profesión conforme al título expedido por el Instituto Homeopático de Colombia, por lo que ha debido declararse probada la excepción de inaplicabilidad de la Ley 14 de 1962, dado que todos los títulos expedidos por dicha entidad se presumen válidos y legalmente adquiridos.
Concluyeron que las actuaciones demandadas no son verdaderos actos administrativos; y que, aun si se tuvieran por tales, la entidad demandante no logró demostrar la antijuridicidad de los mismos, los cuales gozan de la presunción de legalidad. 26 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.- ALEGATOS DE CONCLUSION IV.1.- Vencido el plazo la parte actora presentó, en forma oportuna, alegatos de conclusión en los cuales, en síntesis, se reafirma en los cargos de la demanda y solicita que se confirme la sentencia apelada.
IV.2.- Los señores María Teresa Ladino de Luna y Cesar Armando Luna Vargas, por conducto de su apoderado, descorrieron el traslado de alegatos de conclusión, en los cuales, en síntesis, se reafirman en lo expuesto en la contestación de la demanda. Por su parte, la señora María Magdalena Castro Gutiérrez, no presentó alegatos de conclusión. IV.3.
El Ministerio Público1, en la oportunidad concedida para presentar sus alegatos, señaló lo siguiente: Frente a la excepción de caducidad de la acción, sostuvo que la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, en aplicación de la teoría de los móviles y finalidades, ha reconocido la posibilidad 1 El doctor Roberto Augusto Serrato Valdés se declaró impedido para conocer del presente proceso, por haber actuado como Ministerio Público, el cual se declaró fundado mediante auto de 12 de abril de 2018. 27 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excepcional de acudir a la acción de simple nulidad para cuestionar actos administrativos de contenido particular. Esta teoría que ha tenido una larga evolución jurisprudencial y doctrinal, presupone conferir una importancia esencial de los motivos y finalidades que el actor asigna a la acción incoada, más allá de la naturaleza del acto enjuiciado.
Indicó que las resoluciones demandadas autorizaron el ejercicio de la homeopatía a los terceros interesados; sin embargo, en atención a la necesidad de preservar bienes jurídicos de orden superior, asociados a la garantía de prestación eficiente del servicio de salud por profesionales idóneos que ejerzan la labor de medicina habiendo cumplido los requisitos previstos en la Ley a partir de la expedición de la Ley 14 de 1962, la homeopatía pasó a ser una forma de aplicar la medicina, por lo que le son aplicables los mismos requisitos exigidos para el ejercicio de dicha disciplina.
Que, por lo anterior, en el caso objeto de estudio, se predica el criterio de interés preponderante que justifica la procedencia de la acción de simple nulidad para debatir las resoluciones controvertidas, medio de control que no está sujeto a las reglas de caducidad. 28 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Refirió que en el asunto bajo examen, se evidencia que las normas que resultan aplicables son las previstas en el Decreto 01 de 1984 y no las de la Ley 167 de 1941, ya que la aplicación de la Ley se produce hacía el futuro. En ese sentido, el Decreto 01 de 1984 empezó a regir desde el 1º de marzo de 1984, y a partir de ese mismo momento sus disposiciones eran aplicables, sumado a que la demanda fue presentada el 18 de agosto de 2011, cuando ya se encontraban vigentes dichas disposiciones.
Respecto de la excepción de indebida acumulación de pretensiones, manifestó que en este proceso se cumplen los presupuestos establecidos en el artículo 82 del CPC, toda vez que el mismo juez es el competente para conocer las demandas; las pretensiones van encaminadas a obtener la declaratoria de nulidad de los actos acusados que no son excluyentes entre si y todas ellas se pueden tramitar por un mismo procedimiento.
Además, su objeto es el mismo, pues con ellas se pretende desvirtuar la presunción de la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se autorizó el ejercicio de la profesión de medicina a los ahora apelantes. Señaló que las demás excepciones propuestas no constituyen verdaderos medios exceptivos, por cuanto encierran argumentos de 29 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defensa de legalidad de los actos acusados, los cuales deben ser resueltos cuando se estudien los cargos formulados en la demanda. Asimismo, sostuvo que los actos acusados son verdaderos actos administrativos susceptibles de ser controvertidos por vía judicial, ya que cada resolución contiene una declaración de voluntad de la administración, encaminada a producir efectos frente a los particulares afectados con esa decisión. Consideró que no es posible aducir una violación al principio de la buena fe, toda vez que la homeopatía con la expedición de la Ley 14 de 1962 pasó a ser considerada como una especialidad en la medicina y no una profesión independiente de ésta porque el legislador entendió que era una profesión que entrañaba graves riesgos para la vida y la integridad de las personas; y, por tal razón, en aras de garantizar la prestación eficiente del servicio de salud por profesionales idóneos, los homeópatas debían contar con el título de médico y cirujano expedido por una institución universitaria reconocida por el Estado Colombiano. Indicó que la misma norma respetó los derechos adquiridos de quienes a la entrada en vigencia de la Ley 14 de 1962 hubieran adquirido el título, licencia o permiso para ejercer la homeopatía de 30 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acuerdo con la normatividad vigente, exigencia que no se cumplió en el presente proceso, como quiera que los particulares apelantes adquirieron su título en fecha posterior a la entrada en vigencia de la mencionada norma. Por lo expuesto, consideró el Ministerio Público que se debe confirmar la sentencia apelada.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de las resoluciones núms. 030 de 24 de septiembre de 1981, 025 de 26 de febrero de 1982 y 059 de 18 de agosto de 1982, expedidas por la Inspectora Legal de la Secretaría de Salud de Bogotá D.E., por medio de las cuales, respectivamente, se autorizó a los señores María Teresa Ladino de Luna, César Armando Luna Vargas y a María Magdalena Castro Gutiérrez, para ejercer la medicina por el sistema homeopático.
Los mencionados actos, son del siguiente tenor: “[…]RESOLUCION 030 Bogotá D.E., septiembre 24 de 1981 31 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LA SUSCRITA INSPECTORA LEGAL DE LA SECRETARÍA DE SALUD DE BOGOTÁ D.C., en uso de sus facultades legales, y CONSIDERANDO: […] Que De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 35 de 1929 y el Decreto 2069 de 1939, el mencionado Instituto Homeopático de Colombia, puede mediante el lleno de determinados requisitos previstos en ellos, expedir Títulos en Homeopatía. […] Que tanto el título expedido por el referido Instituto HOMEOPÁTICO DE Colombia como los demás documentos probatorios especificados antes, están acreditando al tenor de las Normas Legales y reglamentarias citadas, que la señora MARIA TERESA LADINO DE LUNA tiene un título válido que le confiere idoneidad para ejercer la medicina por el sistema Homeopático. […]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. Que MARÍA TERESA LADINO DE LUNA con cédula de ciudadanía No. 39.610.627 de Fusagasugá, tiene de acuerdo con la Ley un derecho adquirido y está autorizada por ella para ejercer la medicina por el sistema Homeopático en el D.E. de Bogotá […]”. “[…]Bogotá D.E. 26 de febrero de 1982, RESOLUCION No. 025 LA SUSCRITA INSPECTORA LEGAL DE LA SECRETARÍA DE SALUD DE BOGOTÁ, en uso de sus facultades legales, y CONSIDERANDO: […] G. Que tanto el título expedido por dicha entidad como los certificados descritos anteriormente, están acreditando que el Sr. CESAR ARMANDO LUNA VARGAS, tiene un título válido conforme a la ley para ejercer la medicina por el sistema homeopático. 32 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co H. Que con todos los anteriores documentos probatorios se establece que el mencionado señor LUNA VARGAS tiene un derecho definido que la ley reconoce y garantiza, ésta inspección legal, competente como es, para pronunciarse sobre el asunto sometido a su consideración según lo preceptuado por la Ley 112/19. […]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. Que CESAR ARMANDO LUNA VARGAS, tiene de acuerdo con la Ley un derecho adquirido y está autorizado para ejercer la medicina por el sistema Homeopático en el D.E. de Bogotá. […]” “[…]RESOLUCION No. 059 Bogotá D.E., 18 de agosto de 1982 LA SUSCRITA INSPECTORA LEGAL DE LA SECRETARÍA DE SALUD PÚBLICA DISTRITAL, REGIONAL I SAN IGNACIO en uso de sus facultades legales, y CONSIDERANDO: […] e) Que tanto el título expedido por dicha entidad, como el acto mediante el cual el Ministerio de Educación Nacional conceptúa sobre la validez de los títulos expedidos por el Instituto Homeopático de Colombia, calendado el 30 de septiembre de 1977, y el concepto citado de agosto 24 sobre inscripción y registro de los profesionales de la Homeopatía establecen una situación clara para el ejercicio profesional a favor de la señora MARÍA MAGDALENA CASTRO GUTIÉRREZ; f) Que la Ley 14 de 1962, reglamentaria del ejercicio de la medicina de Colombia, en el Parágrafo 2° de su Art. 2° preceptúa que “LOS HOMEÓPATAS TITULADOS, LICENCIADOS O PERMITIDOS QUE HAYAN ADQUIRIDO LEGALMENTE EL TÍTULO, LICENCIA O PERMISO PARA EJERCER LA MEDICINA POR EL SISTEMA HOMEOPÁTICO PODRÁN SEGUIR PRACTICÁNDOLA en las mismas condiciones establecidas en el respectivo título, licencia o permiso…” 33 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Todo lo anterior amerita que la señora MARIA MAGDALENA CASTRO GUTIÉRREZ, tiene un derecho adquirido que la Ley reconoce y garantiza;
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. Que MARIA MAGDALENA CASTRO GUTIÉRREZ con cédula de ciudadanía No. 26.135.783 de San Bernardo del Viento (Córdoba), tiene de acuerdo con la Ley, un derecho adquirido y está autorizada por ella, para ejercer la medicina por el sistema Homeopático[…]”. Según lo establecido en el artículo 357 del CPC, aplicable por expresa remisión del artículo 267 del CCA, el recurso de apelación se entiende interpuesto en lo desfavorable a la apelante, por lo cual el superior, en principio, no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo.
Comoquiera que la señora María Magdalena Castro Gutiérrez no interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, la Sala efectuará el estudio de la impugnación de los señores María Teresa Ladino de Luna y Cesar Armando Luna Vargas, terceros interesados, la cual se resume en que: (i) los actos administrativos demandados no pueden ser objeto de control por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que solo se limitaron a certificar que las personas involucradas ostentaban la profesión de homeópatas;
(ii) que se configuró la excepción de indebida acumulación de pretensiones, pues se demandaron 3 actos administrativos que comportan una situación distinta para cada uno 34 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los particulares afectados;
(iii) que existe una “falta de integración del Litis consorcio necesario”, ya que no debieron ser vinculados como terceros interesados sino como litisconsortes necesarios; (iv) que se presentó la caducidad de la acción, ya que conforme a lo dispuesto por la Ley 167 de 1941 la acción de lesividad debió haberse incoado a partir de los 4 meses siguientes a la notificación del acto administrativo, por lo que no era viable aplicar las reglas contenidas en el Decreto 01 de 1984, y (v) porque se desestimaron las exceciones denominadas “incongruencia frente a las pretensiones de la demanda y las presuntas normas violadas citadas en el cuarto cargo de la demanda, buena fe, primacía de la confianza legítima, error cómunis facit ius, presunción de legalidad de los actos acusados, derechos adquiridos en forma tácita una vez promulgadas las normas que regulan lo relacionado a los presupuestos exigidos para el ejercicio de la homeopatía, e inaplicación del artículo 2° de la Ley 14 de 1962, parágrafo por ser notoriamente inconstitucional”, con lo cual se les vulneró el debido proceso y el derecho de defensa.
En este orden de ideas, la Sala analizará la procedencia o no de cada una de las excepciones propuestas, reiteradas por los apelantes y declaradas no probadas por el Tribunal en la sentencia recurrida; y, en caso de considerar que no tienen vocación de prosperidad, 35 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectuará el control de legalidad de los actos acusados mediante el análisis de la normatividad aplicable al caso, la postura jurisprudencial sobre el particular y las pruebas obrantes en el proceso, así: -“FALTA DE PRESUPUESTO DE LA EXISTENCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO, PARA DEPRECAR SU NULIDAD” Señalan los recurrentes que las resoluciones acusadas no son verdaderos actos administrativos y que gozan de la presunción de legalidad.
Sea lo primero recalcar que los actos administrativos pueden ser de trámite y definitivos; los primeros son los expedidos con el propósito de surtir las etapas previas a la decisión definitiva y, por ende, no tienen incidencia en el fondo del asunto, lo que le impide a la jurisdicción contencioso-administrativa someterlos a control de legalidad, salvo que pongan fin al procedimiento o produzcan efectos sustanciales.
Por su parte, los actos administrativos definitivos son aquellos que expresan la voluntad de la administración, puesto que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, es decir, deciden sobre 36 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el fondo del asunto, bien sea de manera directa o indirecta, lo que los hace susceptibles de control por parte de los jueces contencioso- administrativos.
Sobre el control de legalidad de los actos administrativos, esta Corporación2 sostuvo: “Por acto administrativo se entiende toda manifestación de la administración con capacidad para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, esto es, una decisión encaminada a producir efectos jurídicos en los derechos u obligaciones de los administrados, sean subjetivos, personales, reales o de crédito.
La jurisdicción ejerce su control, para verificar que se ajusten a la legalidad, pero debe tenerse en cuenta que la impugnabilidad recae sobre los actos definitivos, es decir, sobre aquellos que exteriorizan la voluntad de la Administración para producir efectos en derecho, pues no se justifica un pronunciamiento sobre actos que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica, como son los de trámite, que se limitan a dar impulso a la actuación. Los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, salvo que impidan al administrado continuar con la actuación”.
Así las cosas, revisado el contenido de las resoluciones núms. 030 de 24 de septiembre de 1981 y 025 de 26 de febrero de 1982, la Sala observa que, contra lo afirmado por los apelantes, sí son verdaderos actos administrativos, ya que contienen una manifestación de la voluntad de la administración, que crea una situación jurídica particular, consistente en autorizar el ejercicio de la Medicina 2 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, sentencia de 14 de febrero de 2012, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, expediente: 11001-03-26-000-2010-00036-01. 37 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Homeopática a los señores María Teresa Ladino de Luna y a Cesar Armando Luna Vargas, por lo tanto son enjuiciables ante esta Jurisdicción, razón por la que dicha excepción no está llamada a prosperar. -“FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITIS CONSORCIO NECESARIO” Sobre este particular observa la Sala que, como bien lo anotó el Tribunal de instancia, del texto de los actos acusados no se infiere la existencia de otras personas que pudieran tener interés directo en las resultas del proceso, pues claramente los mismos hacen relación a los señores María Teresa Ladino de Luna y a Cesar Armando Luna Vargas que, por no tener la condición de demandados -pues no podían tenerla ya que no expidieron los actos acusados-, fueron vinculados como terceros interesados los cuales tienen los mismos derechos y prerrogativas que la parte demandada, además de que en este proceso ejercieron su derecho de defensa y contradicción. En consecuencia, dicha excepción no está llamada a prosperar. -“CADUCIDAD” En el recurso de alzada se argumentó que debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley 167 de 1941, que prevé un término de caducidad de 4 meses para incoar la acción de lesividad, por ser la 38 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co norma vigente al momento de la expedición de los actos administrativos y no el Decreto 01 de 1984. Al respecto, la Sala advierte lo siguiente: El artículo 40 de la Ley 153 de 18873, establece que “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”. Del texto transcrito, se observa que las normas procesales o de trámite contenidas en la nueva Ley son de aplicación inmediata, pero de ello se excluyen los siguientes eventos, a los que se les aplicará la Ley vigente al momento de su ocurrencia: (i) Términos y plazos procesales que hayan empezado a correr bajo la Ley anterior derogada. 3 Antes de ser modificada por el Código General del Proceso. 39 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) Actuaciones procesales iniciadas bajo la Ley anterior derogada. (iii) Diligencias procesales iniciadas bajo la Ley anterior. Los actos acusados no están comprendidos en los eventos señalados. Ahora, se encuentra que el Decreto 01 de 1984 entró en vigencia el 1o. de marzo de 1984, y en su artículo 268 derogó, de manera expresa, la Ley 167 de 1941.
Así las cosas, para el 19 de agosto de 20114, fecha en la cual se presentó la demanda ante esta Jurisdicción, ya se encontraba vigente el Decreto 01 de 1984; por lo tanto, éste es el precepto aplicable al caso concreto, en razón de que la norma procesal es de aplicación inmediata. A juicio de los recurrentes la acción caducó a los dos años contados a partir del día siguiente a la expedición de los actos acusados, por cuanto respecto a la Resolución núm. 030, el plazo feneció el 24 de septiembre de 1983; y de la Resolución núm. 25, el 26 de febrero 4 Folio 35. 40 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1984, por lo que la demanda presentada en el año 2011 lo fue extemporánea. A través de los actos administrativos demandados, la entidad demandante autorizó a los terceros interesados para ejercer la medicina por el sistema Homeopático, por lo que se trata de actos administrativos de carácter particular.
Esta Sección5 ha reiterado en varias oportunidades que conforme a la teoría de los móviles y finalidades el carácter de acto de contenido particular y concreto no impide que en su contra se formule acción de simple nulidad, pues ésta procede contra todo tipo de actos, cuando tales situaciones impliquen un interés para la comunidad y siempre que con la sola declaración de invalidez no se produzca el restablecimiento del derecho vulnerado.
Al efecto, se dijo: “[…] Al respecto, es de destacar que la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado que la acción de nulidad procede también frente a actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, cuando tales situaciones “[…] implican un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple 5 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera-consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, providencia del cinco (5) de abril de dos mil diecinueve (2019), radicación número: 11001-03-24-000-2012-00248-00. 41 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interés de legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social y económico […]”6. Dicha postura fue acogida por esta Sección, en Sala Unitaria y mediante proveído de 1o. de marzo de 2007 (Expediente núm. 2005-00178, Actora: Hospital de la Samaritana E.S.E., Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), señaló que conforme a la teoría de los móviles y finalidades el carácter de acto de contenido particular y concreto no impide que en su contra se formule acción de simple nulidad, pues esta procede contra todo tipo de actos, “[…]siempre que con la sola declaración de invalidez no se produzca el restablecimiento del derecho vulnerado […]”.
En efecto, en la citada providencia se dijo: “[…] Sea lo primero advertir que la Sección Primera frente a la teoría de los motivos y finalidades, ha señalado, entre otros, en auto de 2 de agosto de 1990, reiterado en la sentencia de la misma Sala del 28 de agosto de 1992, que los actos de contenido particular no son, en principio, susceptibles de ser atacados en ejercicio de la acción de nulidad simple, salvo en aquellos eventos expresamente determinados por la ley, entre los cuales se mencionaron los regulados en los artículos 221 y 223 del C.C.A. y 585 y siguientes del Código de Comercio, concluyendo que sólo excepcionalmente podría ser utilizada para acusar actos diferentes de los de contenido particular.
También la Sección Primera, en sentencia del 26 de octubre de 1995, consideró que la teoría de los móviles y finalidades podía “ampliarse”, entendiendo que la acción de simple nulidad procedería, adicionalmente, frente a actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, cuando tales situaciones implican “un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social y económico”, y ello aún cuando la posibilidad de atacar dichos actos mediante la acción mencionada no hubiera sido expresamente prevista por el legislador.
Esta posición fue adoptada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 29 de octubre de 1996, en la que 6 Sentencia de 26 de octubre de 1995. Expediente núm. 3332. Consejero ponente doctor: Libardo Rodríguez Rodríguez. 42 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se precisó que, además de los casos previstos en la ley, habría lugar al ejercicio de la acción de nulidad simple en aquéllos eventos en que se tratara de actos creadores de situaciones particulares y concretas que comportaran “un interés de la comunidad de tal naturaleza e importancia que fuera aparejado con el afán de legalidad”, en especial cuando se encontrara “de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos”.
Se agregó, por otra parte, que este criterio habría de servir para justificar el control jurisdiccional frente a aquellos actos que, no obstante afectar intereses particulares, implicaran, por su contenido y trascendencia, “el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación”.
La verdadera teoría de los móviles y finalidades no fue estudiada por el fallo de la Corte Constitucional a que alude el auto del Tribunal, ni mucho menos en dicho fallo se demostró que tal teoría pudiera ser considerada restrictiva del derecho de acceso a la administración de justicia y del debido proceso, o por qué serían sus planteamientos irrazonables, es decir, que no se hizo un juicio de constitucionalidad respecto de dicha teoría. Conforme a tal teoría el carácter de acto de contenido particular y concreto no impide que en su contra se formule acción de simple nulidad, pues ésta procede contra todo tipo de actos, siempre que con la sola declaración de invalidez no se produzca el restablecimiento del derecho vulnerado.
En este caso, de prosperar la declaratoria de nulidad del acto acusado se produciría un restablecimiento del derecho, cual es que se le reconozca la suma de $83.259.730.oo, que no le fue tenida en cuenta en la reclamación por ella presentada. De otra parte, independientemente de que para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia se permita que contra un acto particular, individual y concreto se pueda promover acción de simple nulidad, no por ello ha de desconocerse que el asunto tiene una cuantía, y es en razón de ésta que el conocimiento del proceso no corresponde a esta Corporación en única instancia. En otras palabras, un asunto tendrá cuantía, bien sea porque del contenido del acto así se infiere, o porque las pretensiones de la demanda busquen un beneficio 43 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económico y resulta irrelevante si la decisión definitiva accede o no a restablecimiento de derecho alguno. Así las cosas, el proceso es del conocimiento de los Juzgados Administrativos de Bogotá, D.C., teniendo en cuenta que la cuantía no excede de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales y que el acto administrativo acusado fue expedido en el territorio de su jurisdicción […]”7. [Negrillas fuera del texto original]”.
Asimismo, la Sala8 en otro pronunciamiento que ahora se prohíja, frente a un tema de similares características, sostuvo que si bien se trataba de actos administrativos de carácter particular, eran susceptibles de ser demandados en acción de simple nulidad, pues lo que se pretende es la prevalencia del interés general, ya que dichos actos involucran una situación de orden público, como lo es la salud de las personas que acuden a los servicios de homeopatía por ellos prestados.
Al efecto, se precisó: “[…] De otra parte, los recurrentes insisten en que debe declararse probada la excepción de caducidad al tenor del artículo 136, numeral 7 del C.C.A., declaración que no es procedente, dado que como lo sostuvo el Tribunal 7 Lo anterior, conforme se indicó en la sentencia de 4 de diciembre de 2014 (Expediente núm. 2011-00213-01, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), “no es más que la reiteración de lo expuesto en proveído de 12 de febrero de 2004 (Expediente núm. 2003-00486-01, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), prohijada en auto de 10 de diciembre de 2008 (Expediente 2006-00523-01, Consejero ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno), en los que se precisó que la Corte Constitucional en la sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002 (Magistrado ponente doctor Rodrigo Escobar Gil) no realizó un juicio de constitucionalidad respecto de la teoría de los móviles y finalidades, por cuanto solo se refirió al artículo 84 del C.C.A., y “no hizo análisis alguno del artículo 85 del C.C.A, en armonía con el artículo 136, ibídem, de tal manera que con dicho pronunciamiento la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no desapareció del mundo jurídico”, por lo que las demandas en casos como en el sub lite deben estudiarse a la luz de sus prescripciones”. 8 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Primera-consejera ponente: Martha Sofía Sanz Tobón, sentencia del cinco (5) de febrero de dos mil nueve (2009)- radicación número: 25000-23-24-000-2003-00803-02. 44 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en la jurisprudencia de esta Corporación sobre la Teoría de los motivos y finalidades, en este caso se trata de actos de carácter particular y concreto susceptibles de demanda en ejercicio de la acción de simple nulidad, si se tiene en cuenta que lo único que se pretende con la misma es el mantenimiento del orden legal abstracto y la prevalencia del interés general, en cuanto el ejercicio de la homeopatía por parte de los señores JOSE ARNULFO VASQUEZ TOVAR, JAIRO DUARTE y GUILLERMO ESCOVAR ESCÁRRAGA involucra una situación de orden público, ya que se encuentra de por medio la salud de las personas que acuden a los servicios por ellos prestados […]”.
Así las cosas, en el presente caso se observa que los actos administrativos acusados a pesar de ser de carácter particular, son susceptibles de ser demandados en ejercicio de la acción de simple nulidad, pues los mismos confieren el derecho a los apelantes de ejercer la medicina por el sistema Homeopático, lo cual repercute directamente en la salud pública de las personas que acuden a dichos servicios, por lo que se encuentra demostrado el interés general.
En consecuencia, al ser procedente la acción de simple nulidad en contra de las resoluciones demandadas, no opera el fenómeno de la caducidad de la acción, ya que ella puede ser interpuesta en cualquier tiempo. -“INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES” 45 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre esta excepción, se tiene que el artículo 82 del CPC., aplicable por expresa remisión del artículo 267 del C.C.A., prevé: “ARTÍCULO
82. ACUMULACION DE PRETENSIONES. <Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Rige a partir del 1o. de enero de 2014, en forma gradual, en los términos del numeral 6) del artículo 627> <Artículo modificado por el artículo 1, numeral 34 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos: 1.
Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía. 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento. En la demanda sobre prestaciones periódicas, podrá pedirse que se condene al demandado a las que se llegaren a causar entre la presentación de aquélla y la sentencia de cada una de las instancias.
También podrán formularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que aquéllas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros.
(…)” (Subrayado por la Sala) 46 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre este tema es menester traer a colación, lo analizado por esta Sección9 así: “No se puede perder de vista que la acumulación de pretensiones es un instrumento en beneficio de la garantía del acceso a la administración de justicia, lo cual se traduce en que la decisión se adopte de una forma ágil y eficiente, la cual responde a los principios de economía y celeridad que rigen toda clase de procesos, finalidad que se cumple en el caso de autos.
Esta Corporación ha señalado que “la acumulación de pretensiones es una permisión que desarrolla el principio de economía procesal, “consiste, principalmente, en conseguir el mayor resultado con el mínimo de actividad de la administración de justicia. Con la aplicación de este principio, se busca la celeridad en la solución de los litigios, es decir, que se imparta pronta y cumplida justicia” En el presente caso, las resoluciones acusadas, esto es, las resoluciones núms. 030 de 24 de septiembre de 1981, 059 de 18 de agosto de 1982 y 025 de 26 de febrero de 1982, si bien es cierto que se refieren a diferentes personas naturales, también lo es que dichos actos tienen identidad de causa, relativa a conceder autorización para ejercer la medicina por el sistema Homeopático; el mismo objeto, pues las pretensiones del actor están encaminados a establecer que los permisos concedidos por la entidad para ejercer la medicina homeopática no cumplían los requisitos dispuestos en el 9 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Primera-consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia del cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014)- radicación número: 15001-23-31-000-2006-02847-01. 47 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parágrafo 2° del artículo 2° de la Ley 14 de 1962; luego las pretensiones podían ser acumuladas, ya que las resoluciones acusadas fueron expedidas por la misma autoridad, amén de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tenía competencia para conocer de la legalidad de las mismas; que los procesos se debían adelantar por el mismo procedimiento; y que las pretensiones no son excluyentes entre sí. En consecuencia, la Sala estima que en el libelo demandatorio se cumplieron a cabalidad los requisitos exigidos en el artículo 82 del CPC, aplicable a los procesos contencioso administrativos por remisión expresa del artículo 267 del CCA. -“VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO Y DEFENSA” Sostienen los apelantes que el Tribunal de Instancia no se pronunció de fondo respecto de las excepciones de “incongruencia frente a las pretensiones de la demanda y las presuntas normas violadas citadas en el cuarto cargo de la demanda, buena fe, primacía de la confianza legítima, error cómunis facit ius, presunción de legalidad de los actos acusados, derechos adquiridos en forma tácita una vez promulgadas las normas que regulan lo relacionado a los presupuestos exigidos para el ejercicio de la homeopatía, e inaplicación del artículo 2° de la 48 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ley 14 de 1962, parágrafo por ser notoriamente inconstitucional”, ya que consideró que no eran verdaderas excepciones, por lo que vulneró el derecho fundamental al debido proceso y a la legítima defensa. Frente a los aspectos generales de las excepciones, esta Corporación10 ha señalado lo siguiente: “En primer lugar, de acuerdo con el profesor Devis Echandía se tiene que “la excepción es una especial manera de ejercitar el derecho de contradicción o defensa en general que le corresponde a todo demandado, y que consiste en oponerse a la demanda para atacar las razones de la pretensión del demandante, mediante razones propias de hecho, que persigan destruirla o modificarla o aplazar sus efectos”11.
Al respecto, es necesario recordar que las excepciones son medios de defensa dispuestos por el ordenamiento a favor de los demandados, ya que tienden, o bien a enderezar el procedimiento para evitar nulidades en el mismo, caso en el cual corresponden a impedimentos procesales que no atacan directamente a las pretensiones, o bien a desvirtuar las pretensiones elevadas en su contra por el demandante, en forma definitiva o temporal, por lo cual constituyen un verdadero ataque a la cuestión de fondo.
Existen también las denominadas excepciones mixtas, consistentes en hechos encaminados directamente a desvirtuar las pretensiones, es decir excepciones de fondo o perentorias, que se pueden alegar y decidir de manera previa12. 10 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Tercera-Subsección A- consejero ponente: Hernán Andrade Rincón- providencia del doce (12) de julio de dos mil dieciséis (2016)- radicación: 250002336000201500513 01 (56.806). 11 DEVIS ECHANDIA, Hernando, Compendio de derecho procesal, Teoría general del proceso, Tomo I, 13ª edición, Diké, Medellín, 1994.
Pág. 245. 12 Al respecto consultar, Sentencia de 12 de febrero de 2014, Exp. 26886. 49 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La excepción, en palabras de la doctrina, “se presenta cuando el demandado alega hechos diferentes de los propuestos o invocados por el demandante y que se dirigen a desconocer la existencia del derecho reclamado por éste, o bien, sin rechazarlo, oponerle circunstancias que tiendan a evitar su efectividad en determinado proceso.
(…) es la propia razón del demandado que la opone a la invocada por el demandante. Es una especie de contraprestación, por constituir argumentos propios, basados en hechos diferentes, que tienden a dejar sin fundamento la pretensión del demandante”13. Las excepciones perentorias, llamadas también de fondo y que pueden ser definitivas o temporales, están constituidas por hechos que i) desvirtúan las pretensiones, al ser demostrativos de la inexistencia del derecho alegado por el demandante, bien sea porque el mismo nunca surgió a su favor o porque habiendo existido, se extinguió; o ii) son demostrativos de que la reclamación del derecho resulta inoportuna, por estar sujeta a un plazo o condición que no se haya cumplido14.
Sobre esta clase de excepciones se ha pronunciado la Jurisprudencia de Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, entre otras, en sentencia de casación de junio 11 de 2001, expediente 6343: “( ) la excepción de mérito es una herramienta defensiva con que cuenta el demandado para desmerecer el derecho que en principio le cabe al demandante; su función es cercenarle los efectos.
Apunta, pues, a impedir que el derecho acabe ejercitándose ( ) A la verdad, la naturaleza de la excepción indica que no tiene más diana que la 13 AZULA CAMACHO, Jaime; Manual de Derecho Procesal, T. I, Teoría General del Proceso. Editorial Temis, 8ª ed., 2002, pgs. 316 y 317. 14 Para el tratadista Hernán Fabio López Blanco, las excepciones perentorias pueden agruparse en tres, así: “Pueden agruparse las excepciones perentorias en tres grandes grupos: 1.
Excepciones perentorias definitivas materiales que son las que niegan el nacimiento del derecho base de la pretensión, o aceptando en alguna época su existencia se afirma su extinción, en fin cualquiera de los medios típicos y atípicos de extinción de las obligaciones. 2. Excepciones perentorias temporales, en las cuales el derecho pretendido existe, no se ha presentado ninguna causa que lo extinga, pero se pretende su efectividad antes de la oportunidad debida para hacerlo, como cuando se demanda el cumplimiento de una obligación estando aún pendiente el plazo pactado o sin cumplirse la condición estipulada. 3.
Excepciones perentorias de raigambre netamente procesal cuando no existe legitimación en la causa respecto de cualquiera de las partes como sucede, por ejemplo, si quien demanda no está asistido por el derecho sustancial o cuando estándolo la dirige contra quien no es el obligado, hipótesis que es diversa de las dos anteriores pues las primeras parten de la base de que la relación jurídico material se dio entre las partes, mientras que en la última jamás ha existido”.
LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Instituciones de derecho procesal civil colombiano. Parte General. Tomo I. Bogotá. Dupré editores. 2005, p. 555. 50 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensión misma; su protagonismo supone, por regla general, un derecho en el adversario, acabado en su formación, para así poder lanzarse contra él a fin de debilitar su eficacia o, lo que es lo mismo, de hacerlo cesar en sus efectos”15 Así las cosas, se tiene que las excepciones en el proceso contencioso le están dadas a la parte demandada como medio de defensa ante las pretensiones de la demanda, pues la finalidad de éstas es probar la existencia de un hecho extintivo, modificativo o impeditivo de las pretensiones, que impide al fallador entrar a conocer de fondo el asunto, circunstancia que no se presenta en el asunto examinado, ya que las excepciones mencionadas realmente envuelven la defensa de los actos acusados, lo cual significa que éstas no constituyen una verdadera excepción sino argumentos de defensa, tal como acertadamente lo señalaron tanto el Tribunal a quo como el Ministerio Público en esta instancia, por lo que dicha censura no está llamada a prosperar.
Por último, respecto del “Desconocimiento de la buena fe”, se tiene que los recurrentes señalaron que se vulneró el principio de buena fe, debido a que han venido ejerciendo legítimamente su 15 G. J. XLVI, 623; XCI, pág. 830. 51 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co profesión conforme al título expedido por el Instituto Homeopático de Colombia, ya que todos los títulos expedidos por dicha entidad se presumen legalmente válidos y legalmente adquiridos. Al respecto, se observa que el artículo 83 de la Constitución Política sobre el principio de la buena fe, señala que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
Cabe resaltar que la Corte Constitucional16 consideró que la confianza legítima es una extensión del citado derecho en el que el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos e inesperados efectuados por las autoridades públicas, en los siguientes términos: “[…] La jurisprudencia17 ha señalado que dicho principio constituye un verdadero postulado constitucional18, y que debe entenderse como una exigencia de honestidad y rectitud en las relaciones entre los ciudadanos y la Administración. Además ha definido el principio de buena fe “como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”19.
En este contexto, la buena fe presupone 16 C-745/12 magistrado ponente: Mauricio Gómez Cuervo. 17 C-822 de 2011, C-1256-2001, C-1287-2001, C-007-2002, C-009-2002, C-012-2002, C- 040-2002, C-127-2002, C-176-2002, C-179-2002, C-182-2002, C-184-2002, C-199-2002, C-251-2002, C-262-2002 18 C-071 de 2004 19 T-475 de 1992 52 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada” 20”21 Sobre la buena fe se erige la confianza legítima entendida como la garantía de la estabilidad, la seguridad jurídica y el respeto al acto propio22.
La confianza legítima como proyección del principio de buena fe busca la protección de los administrados frente a los cambios “bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades”23, garantizándoles mecanismos que faciliten su adaptación a la nueva situación. En efecto, la jurisprudencia ha reconocido que la confianza legítima sirve para conciliar eventuales tensiones entre los intereses particulares y públicos cuando se han creado expectativas para los administrados que luego desaparecen.
Evidentemente no existe una obligación de mantener las condiciones que ha generado una situación favorable puesto que no se configuran derechos adquiridos, sin embargo los cambios no deben ser abruptos24” (…) Cabe reiterar que, el principio de buena fe no es un derecho absoluto ya que admite ser ponderado con otros principios25 como la seguridad jurídica o el interés general, y tampoco constituye un límite infranqueable al recto y razonable ejercicio de configuración legislativa26.
Asimismo, la jurisprudencia ha señalado que la garantía de la confianza legítima no se opone a que el Congreso modifique leyes existentes ya que lo anterior desconocería el principio democrático y petrificaría el ordenamiento jurídico”. (Resaltado por la Sala) Así las cosas, comoquiera que ninguna de las excepciones reiteradas por los apelantes prosperó, es del caso efectuar el control de legalidad de los actos acusados, mediante el análisis de la 20 Ibídem. 21 C-131 de 2004. 22 T-173 de 2008, T-1040 de 2005. 23 C-478 de 1998. 24 T-020 de 2000. 25 C-963 de 1999. 26 T-460 de 1992. 53 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normatividad aplicable al caso, la postura jurisprudencial sobre el particular y las pruebas obrantes en el proceso, como se precisó ab initio de estas consideraciones: El artículo 2º de la Ley 14 de 196227, preceptúa: “Artículo 2º. A partir de la vigencia de la presente ley solo podrán ejercer la medicina y cirugía: “a- Quienes hayan adquirido título de médico y cirujano expedido por alguna de las facultades o escuelas universitarias reconocidas por el Estado y que funcionen o haya funcionado legalmente en el país. “b- Los colombianos y los extranjeros que adquieren o hayan adquirido título de médico-cirujano en facultades o escuelas universitarias de países con los cuales Colombia tenga celebrados tratados o convenios sobre reciprocidad de títulos universitarios, en los términos de los respectivos tratados o convenios;
“c- Los colombianos graduados en el exterior con títulos de una facultad o escuela universitaria de reconocida competencia, en concepto de la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina. Cuando esta entidad conceptúe desfavorablemente respecto de la competencia de la facultad o escuela universitaria otorgante del título, el interesado deberá aprobar un examen de idoneidad reglamentado por el gobierno;
“d- Los extranjeros graduados en países con los cuales Colombia no tenga celebrados tratados sobre equivalencia de títulos universitarios que posean título de médico y cirujano adquirido en universidades de reconocida competencia en concepto de la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina y que hayan obtenido licencia del gobierno mediante la superación de un examen de idoneidad en una de las facultades de medicina del país, de acuerdo con reglamentación que dicta el mismo gobierno. 27 “por la cual se dictan normas relativas al ejercicio de la medicina y cirugía”. 54 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Si el gobierno estima que el número de médicos que ejercen en el país es suficiente para sus necesidades, deberá abstenerse de considerar nuevas solicitudes de los profesionales extranjeros contemplados en éste literal. “Parágrafo 1- Los médicos que hayan adquirido legalmente licencia o permiso, podrán continuar ejerciendo la medicina en las mismas condiciones establecidas en la respectiva licencia o permiso.
“Parágrafo 2- Los homeópatas titulados, licenciados o permitidos que hayan adquirido legalmente el título, licencia o permiso para ejercer la medicina en el sistema homeopático, podrán seguir practicándola en las mismas condiciones establecidas en el respectivo título, licencia o permiso. Las solicitudes de licencia o permiso para ejercer la homeopatía presentadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley y que se encuentran pendientes, se resolverán de acuerdo con las disposiciones vigentes en la fecha de presentación de tales solicitudes”.
A su turno, la Ley 23 de 1981, “por la cual se dictan normas en materia de ética médica, regula claramente condiciones y requisitos para el ejercicio de la profesión de la medicina en Colombia”, establece los derechos y obligaciones de los médicos en sus relaciones con los pacientes, los colegas, las instituciones médicas y el Estado y determina los órganos de control del ejercicio profesional y las sanciones y procedimientos que se deben adelantar para imponerlas.
Dicha normativa fue reglamentada, entre muchas otras, por el Decreto 3380 de 1981 que, en especial, regula situaciones para el ejercicio de la profesión de la medicina. 55 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al tenor de lo dispuesto en el artículo 2º, parágrafo 2º, de la Ley 14 de 1962, la práctica de la homeopatía está ligada al ejercicio de la profesión de la medicina, y su ejercicio solamente puede ser válido si se aplica por médicos titulados o por homeópatas que a la fecha en la que empezó a producir efectos jurídicos esa norma, hubieren obtenido el título, licencia o permiso para ejercer la medicina por el sistema homeopático.
Sumado a lo anterior, se tiene que el ejercicio de la homeopatía es una especialidad de la medicina, por lo que el mismo está sometido a la inspección y vigilancia del Estado, puesto que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 Superior, el derecho a ejercer una profesión no es absoluto; y, por el contrario, se encuentra limitado por la necesidad de establecer control estatal sobre las actividades que pueden implicar un riesgo para la sociedad28.
Al respecto, esta Corporación29 ha reiterado que: 28 Consejo De Estado-Sala De Lo Contencioso Administrativo-Sección Quinta-Consejero ponente: Darío Quiñones Pinilla- sentencia del doce (12) de febrero de dos mil cuatro (2004)- radicación número: 25000-23-24-000-2003-2248-01(AC) 29 Consejo De Estado- Sala De Lo Contencioso Administrativo- Sección Primera-Consejera ponente: Martha Sofía Sanz Tobón, sentencia del cinco (5) de febrero de dos mil nueve (2009)- radicación número: 25000-23-24-000-2003-00803-02. 56 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] A propósito del tema, la Sala trascribe los siguientes apartes de la sentencia proferida por esta Sección, en la cual fue demandante el instituto que otorgó a cada uno de los aquí recurrentes el título de homeópata30: “Pues bien, en reiteradas sentencias esta Sección ha sostenido y ratificado que a partir de la Ley 14 de 1962 la Homeopatía dejó de ser una profesión autónoma para convertirse en una especialidad de la medicina ( v.gr. sentencias de 8 de noviembre de 1989, Consejero Ponente, Dr. Samuel Buitrago Hurtado, expediente núm. 635, actor: Edgar Brecci Martín; y de 24 de septiembre de 1998, expediente núm. 3938, Actor, Fundación Colegio Nacional de Medicina Homeopática y Naturismo), posición que reitera en esta oportunidad, razón por la cual no puede afirmarse que al establecer la norma demandada que las terapias alternativas sólo podrán ser ejercidas por médicos titulados contraviene el parágrafo 2º de la Ley 14 de 1962, pues este sólo reconoce a los homeópatas titulados, licenciados o permitidos hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley 14 de 1962, seguir ejerciendo la homeopatía en las condiciones establecidas en los respectivos títulos, permisos o licencias.
“Por ser pertinente, la Sala transcribe apartes de la sentencia de 13 de febrero de 1990, exp. 255, actor, Fundación Colegio Nacional de Medicina Homeopática y Naturismo, Consejero Ponente, Dr. Guillermo Benavides Melo, en la que esta Sección sostuvo: ‘ la norma expresa que se ocupa del asunto y que terminantemente señala la homeopatía como una especialidad que sólo pueden cursar quienes posean título profesional en medicina y cirugía, está contenida en el Acuerdo 50/80 expedido por la junta directiva del Icfes, acuerdo que resulta de obligatorio cumplimiento para el instituto y que interpretado en toda su extensión y profundidad está diciendo que a esta repartición administrativa del sector educativo colombiano le está prohibido autorizar programas de homeopatía destinados a aspirantes que carezcan del título de médico y cirugía. ‘ Por último, el Consejo ratifica lo dicho por la Corporación en sentencia de abril 30 de 1981 en relación 30 Sentencia del 24 de octubre del 2002, exp. núm. 7638, actor, Instituto Homeopático de Colombia, Consejera Ponente dra. Olga Inés Navarrete Barrero. 57 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con este tema, ya resuelto desde antes del Acuerdo 50 de marras: ‘La homeopatía no se puede ejercer en Colombia, a partir de la vigencia de la Ley 14 de 1962, sino por profesionales médicos; por consiguiente, quien desee ejercer esta especialidad de la medicina, deberá acreditar su calidad de tal con la certificación idónea, previo cumplimiento de los requisitos legales y académicos. ‘Tal actividad no constituye propiamente una actividad independiente sino una modalidad, sistema o especialidad de la medicina, la cual hoy en día es requisito sine qua non para poder ejercer la homeopatía; sólo en los casos de excepción previstos en el Parágrafo 2 del artículo 2º de la Ley 14 de 1962 puede ejercerse ésta por profesionales que carezcan de título en medicina (expediente 3278, Actor: Miguel Rodríguez Castañeda ’)”.
De igual manera, al resolver sendas demandas contra los actos proferidos por el Ministerio de Salud que negaron la solicitud de inscripción como médicos homeópatas de dos de los aquí terceros directos interesados en las resultas del proceso, esta Sección se pronunció sobre la imposibilidad de que los mismos puedan ejercer la homeopatía después de haber entrado en vigencia la Ley 14 de 1962: “En el punto particular de la llamada Medicina Homeopática, el legislador tuvo el cuidado de preservar las situaciones jurídicas particulares, anteriores o en curso, en el momento de promulgación de la predicha ley, para protegerlas.
De allí que el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 14 de 1962 distinga, como excepción, los homeópatas titulados, licenciados o permitidos que hayan adquirido legalmente el título o permiso para ejercer la medicina de quienes han adquirido título de médico y cirujano, expedido por alguna de las Facultades o Escuelas Universitarias reconocidas por el Estado, con el fin de autorizar a los primeros para que sigan practicando la medicina por el sistema homeopático en las mismas condiciones establecidas en el respectivo título, licencia o permiso.
En igual sentido, la ley respeta las solicitudes presentadas con anterioridad a la vigencia de le ley comentada. No puede, en consecuencia, pretenderse, después de la vigencia de la Ley 14 de 1962, el ejercicio de la medicina, a través del sistema homeopático, sin haber obtenido previamente un título de médico y cirujano, pues dicho ejercicio, sin ese título, sólo es permitido a quienes en el momento de la 58 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co promulgación de la Ley 14 se encontraban tramitando su licencia y, naturalmente, a quienes, antes de ello, venían ejerciendo la homeopatía con título, licencia o permiso. Dado que en el asunto sub examine, el actor obtuvo su título después de la vigencia de la Ley 14 de 1962, pues se graduó de Homeópata el 8 de septiembre de 1978, muchos años después de haber entrado en vigencia la Ley 14, debe concluirse que se ajustó a derecho el Ministerio de Salud cuando no inscribió el título que le permitiría el ejercicio de la medicina mediante el sistema de homeopatía31”.
Asimismo, esta Sección sostuvo: “A partir de la ley 14 de 1962, según su artículo 2°, sólo podrá ejercerse la medicina y cirugía en virtud de título de médico expedido por alguna de las Facultades o Escuelas universitarias reconocidas por el Estado, que funcionen o hayan funcionado legalmente en el país; los graduados en el extranjero, en las mismas condiciones; así como los homeópatas titulados, licenciados o permitidos que con anterioridad hayan adquirido legalmente el título, licencia o permiso para ejercer la medicina homeopática, pero en las mismas condiciones establecidas en el respectivo título, licencia o permiso.
En otras palabras, salvo la excepción de éstos últimos, la medicina paso a ser una sola disciplina científica, impartida por las Facultades o Escuelas de Medicina legalmente autorizadas por el Estado, independientemente del método que empleen, aunque es sabido que el predominante o básico en ellas alopático, pero nada obsta para que eventualmente lo complementen con el homeopático, ora a nivel de pregrado, ora de especialización. Lo fundamental es que el título de médico, en adelante, sea conferido por una de tales instituciones universitarias.
Cabe interpretar, entonces, que el título, licencia o permiso para ejercer la medicina por el sistema homeopático, no son suficientes o idóneos para poder ejercer la medicina y cirugía en Colombia, cuando el título no provenga de una Facultad o Escuela universitaria reconocida por el Estado, que funciones legalmente en el país, y si funciona en el exterior, que se cumpla con los requisitos especiales previstos en el precitado artículo 2°de la ley 14 de 1962.
En estas circunstancias, si se llegare a dar el mencionado título ha de esperarse que, a lo sumo, sea como una especialidad de la medicina, si así lo autorizan las autoridades competentes, y cabe interpretar 31 Sentencia del 6 de septiembre de 1999, exp. 5358, actor, Guillermo Escovar Escárraga, Consejero Ponente, dr. Manuel S. Urueta Ayola. 59 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, por lo pronto, la medicina homeopática dejó de ser una profesión autónoma, como venía siendo regulada antes de la comentada ley 14. El actor obtuvo su título de doctor en Medicina Homeopática el 15 de enero de 1978, otorgado por el Instituto Homeopático de Colombia, según lo advierte el a quo, en el plenario no obra prueba, y menos idónea, de que el Instituto Homeopático de Colombia tenga la condición de ente universitario, ni que haya conferido el aludido título a través de una Facultad o Escuela de medicina de nivel universitario reconocida legalmente por el Estado.
Incluso, el actor tampoco lo ha aducido en su favor. En estas circunstancias, independientemente de que el Instituto pudiera o no otorgar el mencionado título, no le era posible al Ministerio de Salud admitirlo como idóneo para, mediante su inscripción, autorizar a su titular ejercer la medicina, así fuera con el rótulo de homeopática”32.
Por su parte, la Corte Constitucional33 respecto del ejercicio de la medicina Homeopática y la aplicación de la Ley 14 de 1962, consideró lo siguiente: “En el parágrafo 2° de este artículo, el legislador se refirió a los homeópatas, a quienes hasta ese entonces no se les había exigido ser médicos-cirujanos, sino tan sólo tomar unas materias específicas de la carrera de medicina y cursar sus estudios de homeopatía en una institución autorizada por el Estado.
El citado parágrafo, reconoce los "derechos adquiridos" de quienes para tal fecha hubieren sido reconocidos como homeópatas, siguiendo los parámetros legales. De igual manera reconoce los "derechos adquiridos" de quienes para la fecha de expedición de la Ley 14 de 1962 hubieren iniciado los trámites para obtener el respectivo diploma, permiso o licencia para el ejercicio de la homeopatía. 32 Sentencia del 20 de mayo de 1999, exp. núm. 5380, actor, José Arnulfo Vásquez Tovar, Consejero Ponente, dr. Juan Alberto Polo Figueroa. 33 T-206/04 magistrado ponente: dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 60 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estas son las dos únicas excepciones que estableció la Ley 14 de 1962 frente a la homeopatía. Por tal razón, quienes no fueron contemplados en el citado parágrafo, es decir, los que para tal fecha fueren estudiantes de homeopatía y los que con posterioridad a la entrada en vigencia de esta ley, iniciaran los estudios en esta disciplina, les será aplicable el artículo 2 de la citada ley.
La aplicación del artículo 2 de la ley 14 de 1962 a los nuevos homeópatas implica exigirles una formación inicial como médicos cirujanos y por tanto, darle a la homeopatía el carácter de una especialización dentro de la medicina y no de una profesión independiente de ésta. […] En todo caso, la Ley 14 de 1962 respetó los derechos adquiridos de los homeópatas, que para tal fecha, hubieren cumplido con los requisitos legales vigentes en ese momento.
Tal excepción se consagró exclusivamente para quienes a la fecha en la que entró en vigencia la Ley 14 de 1962 tuvieren un derecho adquirido (parágrafo, Art. 2 de la Ley 14 de 1962), no para quienes tuvieren meras expectativas de adquirirlo34. […] Esta conclusión se basa en los siguientes argumentos (i) según el artículo 26 de la Constitución, el legislador puede establecer títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones, (ii) a partir de 1962, la homeopatía es entendida como una especialidad de la medicina, y por tanto, le es exigible el mismo título de idoneidad que el legislador, en aras de inspeccionar y vigilar el ejercicio de la medicina, ha establecido para estos profesionales, (iii) los requisitos exigidos para la inscripción en el registro corresponden exactamente a los establecidos por el legislador para el ejercicio de la medicina, cumpliendo así con el mandato constitucional consagrado en el artículo 84 y (iv) esta exigencia no 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Rad 3278, abril 30 de 1980, CP: Roberto Suárez Franco;
Sección Primera, Radicación 5380, mayo 20 de 1999, CP: Juan Alberto Polo Figueroa; Sección Primera, Radicación 5358, septiembre 6 de 1999, CP: Manuel Santiago Urueta; Sección Primera, Rad 7638, octubre 24 de 2002, CP: Olga Inés Navarrete. 61 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co será aplicable a quienes, para junio de 1962, ostentaran título, licencia o permiso para ejercer la homeopatía, expedido de acuerdo con la normatividad vigente”. (Resaltado por la Sala) Ahora bien, revisado el expediente se encuentra que los terceros interesados adquirieron sus títulos de homeópatas, así: la señora María Magdalena Castro Gutiérrez el 29 de diciembre de 197935; la señora María Teresa Ladino Luna adquirió su título el 16 de diciembre de 198236; y el señor Cesar Armando Luna Vargas lo adquirió el 16 de diciembre de 198237.
Conforme a lo anterior, se advierte que cuando los apelantes adquirieron su título de Homeópatas ya se encontraba vigente la Ley 14 de 1962, (5 de junio de 1962), que exigía que el ejercicio de la homeopatía requería ostentar el título de médico y cirujano expedido por alguna de las facultades o escuelas universitarias reconocidas por el Estado.
Y dicha Ley dejó a salvo a los homeópatas que antes de su vigencia hubieran adquirido su título legalmente, supuesto fáctico éste que no se cumple en el caso de los recurrentes. 35 Folio 49. 36 Folio. 154. 37 Folio 171. 62 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De ahí que no puedan invocar la protección de derecho adquirido alguno ni el amparo del principio de la buena fe. Por último, no es viable la inaplicación de la Ley 14 de 1962, como lo solicitan los recurrentes, pues, como quedó visto, la misma respeta los derechos adquiridos de quienes cumplan los supuestos fácticos que en ella se regulan; y, por el contrario, se aviene a los postulados de la Carta, concretamente del artículo 26 que autoriza al Legislador para exigir títulos de idoneidad, razón por la cual la Corte Constitucional en sentencia C-377 del 25 de agosto de 1994, Magistrado Ponente Jorge Arango Mejía, declaró su exequibilidad, decisión esta que constituye cosa juzgada.
Consecuente con lo anterior, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 63 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00500-01 Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- SECRETARÍA DE SALUD.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 18 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera - Subsección “C”, en Descongestión.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de julio de 2022. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Salva voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.