CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de Control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Núm. único de radicación: 050012333000202101747-01 Actor: Personería de Vigía del Fuerte Demandados: Municipio Vigía del Fuerte;

Departamento de Antioquia; Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá - CORPOURABÁ1; Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres2; Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica3; y Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio4 Asunto: Resuelve los recursos de apelación interpuestos contra un auto que decretó una medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Vigía del Fuerte5 y la Gobernación de Antioquia6 contra el auto de 10 de febrero de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual se decretó una medida cautelar. 1 El artículo 24 de la Ley 65 de 26 de diciembre de 1968 creó la Corporación Regional de Desarrollo de Urabá, como establecimiento público descentralizado.

El artículo 23 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993 establece que las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica. A su turno, el artículo 40 de la Ley 99 transformó la Corporación Autónoma Regional del Urabá en la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá – CORPOURABA y dispuso que esta se organizará como una Corporación Autónoma Regional. 2 El Decreto 4147 de 3 de noviembre de 2011 dispuso en su artículo 1 la creación de la Unidad Administrativa Especial denominada Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio, del nivel descentralizado, de la Rama Ejecutiva, del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 3 Los artículos 38 y 56 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998 establecen que la Rama Ejecutiva del Poder Público en el sector central y en el orden nacional está integrada, entre otros, por la Presidencia de la República, la cual estará integrada por el conjunto de servicios auxiliares del Presidente de la República y su régimen será el de un Departamento Administrativo. 4 El artículo 14 de la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011 dispuso la creación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, cuyos objetivos y funciones serán los escindidos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de acuerdo con el artículo 11 de esa misma ley.

A su turno, el artículo 38 de la Ley 489 establece que la Rama Ejecutiva del Poder Público en el sector central y en el orden nacional está integrada, entre otros, los ministerios. 5 Cfr. Índice 2 Sistema de Gestión Judicial SAMAI ED_102APELACIONVIGIADEL(.pdf) NroActua 2. 6 Cfr. Índice 2 Sistema de Gestión Judicial SAMAI ED_100GOBERNACIONAPELAA(.pdf) NroActua 2. 2 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Giver Daniel Cuesta Mosquera, actuando en calidad de Personero Municipal de Vigía del Fuerte, presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra el Municipio de Vigía del Fuerte, el Departamento de Antioquia, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la Presidencia de la República y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos: i) a la seguridad y salubridad pública; ii) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y iii) al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones7: “[…]

PRIMERO: Ordenar al (sic) La Alcaldía del Municipio de Vigía del Fuerte, que en coordinación con el Departamento de Antioquia, Presidencia de la República, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, CORPOURABÁ, Ministerio de vivienda ciudad y territorio, y las entidades del orden Nacional responsables frente a la atención y prevención de riesgos, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias: adelanten las gestiones administrativas, presupuestales y financieras ante las autoridades competentes para obtener la reubicación definitiva de la comunidad de la Playa Murrí (sic), teniendo en cuenta los principios de concurrencia, subsidiaridad y coordinación previstos en la Ley 1523 y las competencias establecidas en el Decreto Ley 4819 de 2010 y así evitar que se sigan vulnerando los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollo urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes de este corregimiento.

SEGUNDO: Ordenar al (sic) La Alcaldía del Municipio de Vigía del Fuerte, que en coordinación con el Departamento de Antioquia, Presidencia de la República, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, CORPOURABÁ, Ministerio de vivienda ciudad y territorio, estructuren y gestionen un Plan de Acción, con actividades a corto, mediano y largo plazo, encaminadas a proteger la vida, bienes e integridad personal de los habitantes de la comunidad de La Playa Murrí (sic) y así evitar la consumación de riesgos que afecten su derechos e interés colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles. 7 Cfr. Índice 2 Sistema de Gestión Judicial SAMAI ED_002ACCIONPOPULARPD(.pdf) Nr oActua 2. 3 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dicho plan deberá conformar mesas técnicas que contribuyan a su estructuración.

TERCERO: Ordenar a Corpouraba que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiaridad positiva: i) apoye al Municipio de Vigía del Fuerte en la implementación de los procesos de gestión de riesgo y en los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo; ii) realice actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres en Vigía del Fuerte, en coordinación con el Municipio, así como con las autoridades competentes; y iii) asista al Municipio de Vigía del Fuerte y a las demás autoridades que tengan competencias en materia de prevención del riesgo en este territorio, en aspectos medio ambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres.

CUARTO: Las demás que considere usted señor Juez, con el objetivo de proteger a los habitantes del corregimiento de la Playa Murrí (sic) y sus derechos a la vida, seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollo urbanos […]”. Presupuestos fácticos 3.

La parte actora fundamentó su solicitud en los siguientes hechos: 3.1. Señaló que el corregimiento de La Playa de Murrí está ubicado en la cuenca del Rio Murrí, en el Municipio de Vigía del Fuerte, con una población cercana a las 507 personas, que integran aproximadamente 152 familias. Agregó que esta comunidad ha sufrido durante varios años las inclemencias del clima, que han ocasionado crecidas del rio y afectado en forma directa esa comunidad. 3.2.

Manifestó que el Municipio Vigía del Fuerte es una de las zonas más lluviosas del mundo, con una precipitación promedio de 369 milímetros, lo cual ocasiona constantes crecientes y aumentos en el caudal del rio Murrí, afectando con ello la seguridad y calidad de vida de los habitantes. 3.3. Indicó que en el transcurso del año 2020 se presentaron varias crecientes y que cinco de ellas ocasionaron graves daños a 20 familias de la comunidad, al punto que 20 casas fueron devastadas y arrasadas por el rio.

Asimismo, que, en el transcurso del año 2021, 3 crecientes ocasionaron daños a 15 viviendas, poniendo nuevamente en peligro la vida de los habitantes del corregimiento de La Playa de Murrí. 3.4. Afirmó que la administración municipal ha citado a comités de gestión de riesgo tras las recurrentes temporadas de lluvias, en el cual, se ha planteado la solución de la reubicación de la comunidad de La Playa de Murrí, en una zona más alta, donde no haya afectaciones por el incremento del caudal del rio.

Expuso que, en el comité de gestión del riesgo de 17 de noviembre de 2020, con intervención del Secretario de Gobierno, se dejó clara la preocupación por la 4 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situación que atraviesa el corregimiento y las medidas necesarias para afrontar la problemática. 3.5.

Señaló que las autoridades, administración municipal, la Personería y la Gobernación de Antioquia, realizaron visita a la comunidad el 4 de diciembre de 2020, para la verificación del terreno previsto para la reubicación y presentación de la propuesta para la construcción de las futuras viviendas. Agregó que, luego de dicha visita, no se han tenido informes o detalles sobre avances de la reubicación. 3.6.

Afirmó que la Personería Municipal ha solicitado información y pronunciamiento de las entidades accionadas sobre la solicitud de reubicación del corregimiento de La Playa de Murrí y que a la fecha de la presentación de la demanda solo habían sido contestada por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; y por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá. 3.7.

Por último, expresó que es evidente la preocupación de la comunidad por nuevos hechos que pongan en riesgo los derechos colectivos y que pueda revestir de mayor gravedad y agregó que el Municipio de Vigía del Fuerte no cuentan con albergues para atender a la población, en caso de emergencia por una creciente súbita del rio Murrí, lo cual, según señala, implica que la reubicación es la medida más eficaz para proteger los derechos de los habitantes del corregimiento de La Playa de Murrí. La solicitud de medida cautelar 4.

La parte actora solicitó que se decretara la siguiente medida cautelar8: “[…] La Ley 472 de 1998, en su artículo 25 señala: […] Para prevenir un daño inminente y un perjuicio irremediable de los derechos colectivos de la población de La Playa Murrí (sic) y al estar plenamente probado el peligro que corre esta población ante un desastre natural, pues están ubicados en una zona de alto riesgo (en el cauce del rio Murrí que constantemente incremente sus aguas) señor juez le solicito el decreto medidas urgentes para la reubicación de los habitantes del corregimiento mencionado.

El Estado colombiano no ha aplicado políticas públicas dirigidas a la prevención de los desastres naturales sufridos por los habitantes del corregimiento de La Playa de Murrí, así mismo ha omitido planificar, prever y/o asistir en un eventual caso a las víctimas de estas catástrofes naturales. Su población se ve afectada con la 8 Cfr. Índice 2 Sistema de Gestión Judicial SAMAI ED_002ACCIONPOPULARPD(.pdf) Nr oActua 2. 5 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inundación del rio murrí de forma constante, expuestos a un desastre inminente, debido a que en medio de la ola invernal las precipitaciones de agua aumentan y el rio Murrí aumenta su caudal.

Los habitantes de este corregimiento se encuentran en un estado de debilidad manifiesta y con la reubicación inmediata se busca la prevención de una catástrofe como las ocurridas en Mocoa, Armero o la ocurrida recientemente en el Corregimiento de Baraudo del vecino departamento del Chocó. Hay elementos de prueba idóneos y validos que demuestran el riesgo que sufren los pobladores, estos le permitirán señor juez motivar debidamente la decisión de disponer la medida cautelar para la protección de tales derechos […]”9.

Trámite de la medida cautelar 5. El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió auto el 30 de septiembre de 2021 en el que resolvió sobre la admisión de la demanda y el traslado de la medida cautelar. Se pronunciaron el Departamento de Antioquia, el Municipio de Vigía del Fuerte, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

Auto de 10 de febrero de 2022 6. El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió auto de 10 de febrero de 2022 en el que resolvió lo siguiente: “[…] Primero. Se DECRETA la medida cautelar consistente en: ORDENAR al Municipio de Vigía del Fuerte (Antioquia), en coordinación con el Departamento de Antioquia, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias que: i) que, a más tardar dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de este auto efectúe un censo, que contenga el número de familias que habitan en esta zona que sean beneficiarias de la medida de reubicación, ii) adelante en el término de dos (2) meses las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias ante las autoridades competentes y establezca un plan de acción con su respectivo cronograma de ejecución, de modo para que a más tardar dentro de un (1) año siguiente, efectúe la reubicación definitiva de los habitantes del corregimiento de la Playa Murrí (sic) por encontrarse en una zona en riesgo de desastre.

SEGUNDO: ORDENAR al Municipio de Vigía del Fuerte (Antioquia), elaborar un programa o un plan de reubicación temporal que pueda ejecutarse en caso de presentarse un desastre que ponga en peligro la vida e integridad de las personas que habitan en ese sector, en el marco de la estrategia municipal para la gestión del riesgo de desastres, en el término máximo de tres (3) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia.

TERCERO: ORDENAR al Municipio de Vigía del Fuerte que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, realice un monitoreo permanente de las viviendas que se encuentran en riesgo y adopte las medidas que se requieran ante una eventual emergencia. 9 Transcripción literal del texto de la solicitud de medica cautelar. 6 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: Realizadas las actividades correspondientes, dentro de los cinco (5) días siguientes ambas entidades se servirán informar al Tribunal sobre las tareas cumplidas.

QUINTO: VINCULAR a la EMPRESA DE VIVIENDA E INFRAESTRUCTURA DE ANTIOQUIA – VIVA en la presente acción constitucional, como la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado, conforme a los argumentos dados en la parte motiva de la presente providencia. Por lo que se procederá por medio de la secretaria del Tribunal a notificar al buzón electrónico de dicha entidad, esta providencia, para que proceda de conformidad […]”10. 8.1.

El Tribunal consideró que las pruebas aportadas en esta etapa procesal evidenciaban la realización de comités y gestiones de reubicación de los habitantes del corregimiento de La Playa de Murrí, adelantadas con ocasión de los sucesos naturales que ha vivido la comunidad por las crecientes del caudal del rio, en los años 2020 y 2021, y la amenaza de inundación y socavación de las orillas del afluente hídrico. 8.2.

El Tribunal destacó que el Municipio de Vigía del Fuerte no ha adoptado programas y acciones concretas de acuerdo con el cronograma de ejecución, el cual no demostró un plazo cierto y determinado para que se materialice el proceso de reubicación de la población de La Playa de Murrí; de igual forma, evidenció que la administración no ha adquirido un predio o al menos iniciado el proceso de trámite de la licencia de construcción, no ha adelantado la construcción de algún programa o proyecto de vivienda, ni demostró un cronograma que haga factible que la reubicación de los habitantes del corregimiento tenga lugar en un plazo cierto y determinado. 8.3.

Consideró consecuencialmente que, por un lado, de acuerdo a la Ley 1523 de 24 de abril de 201211 y atendiendo a la responsabilidad que tienen los alcaldes12 y gobernadores13 en materia de gestión del riesgo de desastre; y, por el otro, que el informe técnico realizado por el DAGRAN indica que el asentamiento de La Playa de Murrí representa un escenario de riesgo por la amenaza de inundación y procesos de socavación de orillas en las márgenes del afluente hídrico, se encontraba probada una “[…] amenaza de desastre respecto de las familias y viviendas que se encuentran ubicadas en esta zona; por lo tanto, su reubicación constituye la forma de protección de los derechos e intereses 10 Cfr. Índice 2 Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 11 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 12 El artículo 14 de la Ley 1523 prevé que los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y, como conductores del desarrollo local, son responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo 13 los artículos 12 y 13 de la Ley 1523, los gobernadores son conductores del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 7 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colectivos invocados en la demanda pues se encuentra dentro del objeto y la causa petendi del proceso. […]” 8.4.

En consecuencia, el despacho concluyó que, ante la amenaza, se ordenaría al Municipio de Vigía del Fuerte, en coordinación con el Departamento de Antioquia, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, que: i) a más tardar dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de esa providencia efectúe un censo que contenga el número de familias que habitan en esta zona y que sean beneficiarias de la medida de reubicación; ii) adelante las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias ante las autoridades competentes y establezca un plan de acción con su respectivo cronograma de ejecución, de modo para que a más tardar dentro de un (1) año siguiente, efectúe la reubicación definitiva de los habitantes del corregimiento de La Playa de Murrí, por encontrarse en una zona en riesgo de desastre. 8.5.

Asimismo, ordenó al Municipio, por un lado, elaborar un programa o plan de reubicación temporal que pueda ejecutarse en el evento de presentarse un desastre que ponga en peligro la vida e integridad de las personas que habitan en ese sector, en el marco de la estrategia municipal para la gestión del riesgo de desastres; y, por el otro, que realice un monitoreo permanente de las viviendas que se encuentran en riesgo y adopte las medidas que se requieran ante una eventual emergencia. Recursos de apelación Recurso de apelación presentado por el Municipio de Vigía del Fuerte 7.

El Municipio de Vigía del Fuerte interpuso recurso de apelación contra el auto proferido el 10 de febrero de 2022 y solicitó revocar el auto que decretó la medida cautelar, por improcedente, lo cual sustentó con fundamento en los siguientes argumentos: 7.1. Señaló que no se cumplen los presupuestos del inciso segundo del artículo 2.°14 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199815, ni el artículo 9° ibídem16; y que, por 14Artículo 2° Acciones Populares.

Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. 15 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 8 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ello, las medidas solicitadas por la parte actora no cumplen con los requisitos y condiciones que dispone la ley para acceder a ellas.

Al respecto, agregó que, por un lado, lo ordenado constituiría la sentencia misma y que, en este caso, no se ha debatido ni probado el peligro inminente a los derechos e intereses colectivos, ni los demás elementos de la acción popular; entre ellos, la competencia de otras entidades como el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; y, por el otro, que entre las funciones del Municipio no se encuentra la de construir vivienda y que solamente le corresponde prestar ayuda o realizar aportes para programas de vivienda, en armonía con las competencias del Gobierno Nacional. 7.2.

Indicó que se debió llamar a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres como entidad nacional encargada para los casos de riesgos y desastres de la Nación, porque “[…] LOS RIOS SON NACIONALES Y SI DE ALLÍ PREVIENE EL DAÑO es menester que la Nación sea vinculada por dicha entidad […]”, al igual que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 7.3.

Por último, explica que la atención del riesgo de desastre no solo se encuentra en cabeza del Municipio sino también de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y que, por ello, “[…] de mantenerse tal medida se requiere la vinculación de oficio de la UNIDAD NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES […] y el Departamento […] como línea de apoyo […]” y que, de igual forma, se debe esperar a conocer la perspectiva de “VIVA” en materia de reubicación del corregimiento.

Recurso de apelación presentado por el Departamento de Antioquia 8. El Departamento de Antioquia interpuso recurso de apelación, el cual fue corregido y aclarado, en el que solicitó “[…] revocar el auto que decreto la medida cautelar por improcedente […]” y que fundamentó en los siguientes argumentos: 8.1. Señaló que, teniendo en cuenta los fines y motivos de las acciones populares, previstas en los artículos 2.° y 9.° de la Ley 472, la medida cautelar solicitada por el actor no reúne las condiciones y requisitos de ley para que se hubiere accedido a ella. 8.2.

Manifiesta, por un lado, que son las entidades municipales las competentes, de conformidad con la Constitución Política; la ley, en especial, la 388 de 1997; y los planes de ordenamiento territorial, para resolver los asuntos 16 ARTÍCULO 9º. Procedencia de las Acciones Populares. Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. 9 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de su población en su territorio en materia de reubicación, distribución y definición de zonas de riesgo y prevención, no permitiendo asentamientos urbanos que pongan en riesgo a sus habitantes. 8.3.

Por el otro, que la orden impartida por el Tribunal implica que el Departamento no solo debe adelantar las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales, sino también labores de reubicación del corregimiento, lo cual es competencia exclusiva del Municipio. 8.4. Indicó que se debe esperar al desarrollo del debate probatorio con el objeto de establecer la necesidad o no de la reubicación y que ello correspondería a una decisión definitiva, propia de la sentencia, debido a que en este caso no se ha probado el peligro inminente, ni los demás supuestos de la acción popular, entre ellos, la competencia de otras entidades llamadas a proteger los derechos, como el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 8.5.

Afirmó que el Departamento no ostenta entre sus funciones la de “CONSTRUIR VIVIENDA” y que sus competencias se limitan a ayudar o aportar para los programas de vivienda en los municipios, en armonía con el Gobierno Nacional, a través de la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres porque “[…] los RIOS SON NACIONALES Y SI DE ALLÍ PREVIENE EL DAÑO es menester que la Nación sea vinculada por dicha entidad […]”, al igual que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, autoridad respecto de la cual no se impartieron órdenes. 8.6.

Agregó que en este caso no hay prueba de que el Municipio de Vigía del Fuerte hubiere solicitado al Departamento de Antioquia apoyo para reubicar el Corregimiento de La Playa de Murrí. Lo que sí solicitó fue ayuda para el mejoramiento de vivienda. 8.7. Anotó que la solicitud no indica cuál es la “violación al medio ambiente y cuál es el daño causado en forma inminente”, porque solamente se limita a indicar eventuales daños futuros e inciertos.

Agregó, por un lado, que la gestión del riesgo se encuentra igualmente en cabeza de la precitada Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y que, en caso de mantenerse la medida, se debe vincular a esa entidad; y, por el otro, que ante la vinculación de “VIVA”, se debe esperar a conocer la posición de dicha entidad frente a la reubicación. 10 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 17 de marzo de 2022, concedió los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Vigía del Fuerte y el Departamento de Antioquia17. II. CONSIDERACIONES DE SALA 10. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo de las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres; v) marco normativo sobre la competencia de los entes territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres; vi) el marco normativo sobre los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de la función pública por las autoridades administrativas; y vii) el análisis del caso concreto.

Competencia 11. Vistos los artículos 125, numeral 2, literal “h”18; 15019 y 24420 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201121, en concordancia con el artículo 2622 de la Ley 17 Cfr. Índice 2 Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 18 “[…] Artículo 125. De la expedición de providencias. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2.

Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente […]”. 19 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en Segunda Instancia y Cambio de Radicación. Modificado por la Ley 1564 de 2012, artículo 615 y por el artículo 26 de la Ley 2080.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”. 20 “[…] Artículo 244. Trámite del Recurso de Apelación contra Autos. <Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021>.

La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1. La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2.

Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.

Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.

Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano […]”. 21 Por la cual se expide el Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 22 “[…] Artículo 26. Oposición a las Medidas Cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición 11 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 472 de 5 de agosto de 199823, esta Sección es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Vigía del Fuerte y el Departamento de Antioquia contra el auto de 10 de febrero de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decretó una medida cautelar. 12.

Vistos los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201224, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por los apelantes. Problema jurídico 13. La Sala deberá determinar, con fundamento en los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Vigía del fuerte y el Departamento de Antioquia: 13.1.

Si existe pruebas de la amenaza y peligro inminente que ha producido el afluente hídrico sobre la población del corregimiento de La Playa de Murrí, por las constantes temporadas de lluvias y crecientes súbitas. 13.2. Si: i) es competencia de los entes territoriales, municipal y departamental, en el caso sub examine, la obligación de salvaguardar los derechos e intereses colectivos de los habitantes del corregimiento de La Playa de Murrí del Municipio de Vigía del Fuerte; ii) si esa competencia se debe ejercer, en coordinación, con otras autoridades vinculadas al proceso, en especial, con la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; y iii) sí, previo a decretar la medida cautelar, era necesario esperar el pronunciamiento de la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia – VIVA, sobre la problemática objeto de la acción popular. 13.3.

Si las órdenes impartidas en el auto que decretó la medida cautelar tienen o no el carácter de definitivas y, en consecuencia, sí estas debieron adoptarse en la sentencia. 14. En este orden de ideas, la Sala establecerá si se debe confirmar, modificar o revocar el auto de 10 de febrero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar. y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días […]”. 23 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 24 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 12 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo de las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 15.

Vistos: i) los artículos 25 y 26 de la Ley 472, sobre las medidas cautelares en las acciones populares; y el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437, sobre procedencia de medidas cautelares. 16. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado, respecto de las cuales no opera el principio de taxatividad.

En particular, de manera enunciativa, la norma indica que se podrán decretar las siguientes: 16.1. Ordenar la cesación inmediata de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando. 16.2. Ordenar que se ejecuten los actos necesarios cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado. 16.3.

Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas. 16.4. Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo. 17. El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso y, cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio.

Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa de la parte demandada. 18. El artículo 26 de la Ley 472 establece que el auto que decrete las medidas previas será notificado simultáneamente a la parte demandada con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación, los cuales se deben conceder en efecto devolutivo.

La oposición a las medidas 13 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: i) evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; ii) evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; y evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir una eventual sentencia desfavorable. 19.

La parte que invoque las causales citadas supra tiene la carga de demostrarlas. 20. El artículo 229 de la Ley 1437 establece que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en esa normativa. 21.

Teniendo en cuenta la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, la Sección Primera del Consejo de Estado25 se pronunció acerca de la armonización e interpretación de estas, así: “[…] Para el efecto, en auto de 26 de abril de 201326, la Sala consideró que de la lectura del artículo 229 del CPACA podría pensarse que éste deroga tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre la materia, pero lo cierto es que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica.

Tal es el caso del tipo de medidas a las que estaría autorizado adoptar el juez popular para prevenir un daño inminente o hacer cesar el peligro que se hubiese causado. Al respecto, manifestó que la Ley 472 resulta ser más garantista que lo dispuesto en el Capítulo XI del CPACA, pues en esta última disposición las opciones del juez se restringen a las medidas cautelares enlistadas en el artículo 230, a diferencia de la Ley 472 que otorga amplias facultades para ello […]”. 22.

Atendiendo lo anterior, se entiende que, en materia de medidas cautelares, la Ley 1437 no derogó la Ley 472; por el contrario, ambas leyes deben interpretarse y aplicarse de manera armónica, de tal forma que se garantice la protección de los derechos e intereses colectivos en el marco de los principios que rigen a la acción popular. 23.

Ahora bien, en relación con los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 25 de la Ley 472 establece que las medidas cautelares 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto proferido el 2 de agosto de 2017, C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 130012333000201500052-01.

Asimismo, se pueden consultar las siguientes providencias: Auto proferido el 11 de abril de 2018; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 250002341000201501977-01(AP) A; Autos proferidos el 18 de mayo de 2018; C.P. María Elizabeth García González, núms. únicos de radicación 250002341000201601314-02 (AP) A y 2500023410002016-01314-02 (AP). 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto proferido el 26 de abril de 2013;

C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 050012333000201200614-01. 14 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deben decretarse de forma motivada, con el objeto de prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado. 24.

A su turno, el artículo 230 de la Ley 1437, sobre el contenido y alcance de las medidas cautelares, dispone que estas podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 24.1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 24.2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 24.3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 24.4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 24.5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 25.

Adicionalmente, es importante resaltar que el parágrafo del artículo 230 de la Ley 1437, establece que, en aquellos eventos en que la medida cautelar implique el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto, en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente. 15 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.

Lo anterior, sin perjuicio de lo indicado en esta providencia sobre la ausencia del principio de taxatividad en las medidas cautelares, que se pueden decretar en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 27. Por último, el artículo 231 de la Ley 1437, sobre requisitos para decretar las medidas cautelares, establece que estas serán procedentes cuando concurran los siguientes supuestos: i) que la demanda esté fundada razonablemente en derecho; ii) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y iii) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 28.

Además, deben cumplirse una de las siguientes condiciones: i) que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable; o ii) que existan motivos serios para considerar que, de no otorgarse la medida, los efectos de la sentencia serían nugatorios. Marco normativo sobre el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 29.

Vistos: i) los artículos 1, 5, 8 y 18 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201227, sobre la definición de gestión del riesgo de desastres, el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, los integrantes del sistema y las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; y ii) el artículo 4 del Decreto 4147 de 3 de noviembre de 201128, sobre las funciones de la UNGRD. 30.

La Gestión del Riesgo de Desastres está definida en el artículo 1.º de la Ley 1523 en los siguientes términos: “[…] Artículo 1.º De la Gestión del Riesgo de Desastres. La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. 27 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 28 “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. 16 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo 1.º La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.

PARÁGRAFO 2 o. Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”. 31. De la norma transcrita se destaca que la gestión del riesgo es un proceso social ejercido a través de instrumentos de política pública que busca el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.

Adicionalmente, se resalta que la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, los derechos e intereses colectivos. 32. La Ley 1523 definió en el artículo 5 el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres como el “[…] conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país […]”. 33.

Asimismo, la precitada ley dispuso que integran el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, entre otras, las entidades públicas que tengan dentro de su misión y responsabilidad, la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión y en el marco de los principios desarrollados en el artículo 3 de la precitada ley, en especial, los de igualdad, protección, solidaridad social, autoconservación, participación, diversidad cultural, interés público o social, precaución, sostenibilidad ambiental, gradualidad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, entre otros. 34.

Ahora bien, respecto a las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, dispuso que le correspondía, entre otras: i) articular los niveles nacional y territorial del sistema nacional; ii) articular los intervinientes privados, las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales en el sistema nacional; y iii) elaborar y hacer cumplir la normativa interna del sistema nacional, entiéndase: decretos, resoluciones, circulares, conceptos y otras normas. 17 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.

A su vez, el artículo 4.º del Decreto 4147 de 2011, prevé las siguientes funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres: “[…] Artículo 4o. Funciones. Son funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres las siguientes: 1. Dirigir y coordinar el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD, hacer seguimiento a su funcionamiento y efectuar propuestas para su mejora en los niveles nacional y territorial. 2.

Coordinar, impulsar y fortalecer capacidades para el conocimiento del riesgo, reducción del mismo y manejo de desastres, y su articulación con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD. 3. Proponer y articular las políticas, estrategias, planes, programas, proyectos y procedimientos nacionales de gestión del riesgo de desastres, en el marco del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD y actualizar el marco normativo y los instrumentos de gestión del SNPAD. 4.

Promover la articulación con otros sistemas administrativos, tales como el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional Ambiental, el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Sistema Nacional de Bomberos, entre otros, en los temas de su competencia. 5. Formular y coordinar la ejecución de un plan nacional para la gestión del riesgo de desastres, realizar el seguimiento y evaluación del mismo. 6.

Orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en los Planes Territoriales. 7. Promover y realizar los análisis, estudios e investigaciones en materia de su competencia. 8.

Prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD. 9. Gestionar, con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión del riesgo de desastres en el país. 10.

Administrar y mantener en funcionamiento el sistema integrado de información de que trata el artículo 7o del Decreto-ley 919 de 1989 o del que haga sus veces, que posibilite avanzar en la gestión del riesgo de desastres. 11. Las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la entidad. Parágrafo. Entiéndase la gestión del riesgo de desastres como el proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]” (Destacado fuera de texto). 18 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.

Del anterior recuento normativo, la Sala observa que corresponde a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres servir de órgano coordinador y articulador del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Adicionalmente, le fueron asignadas a esta Unidad funciones de apoyo y orientación a las entidades territoriales para el fortalecimiento institucional de la gestión del riesgo de desastres, en el área de las respectivas jurisdicciones.

Marco normativo sobre la competencia de los entes territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres 37. Vistos los artículos 1, 209, 285, 287 y 288 de la Constitución política: 37.1. Colombia es un estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, “[…] descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales […]”; 37.2.

“[…] [l]as entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión desde de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: […] gobernarse por autoridades propias, […] ejercer las competencias que les correspondan, […] administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, [y] […] participar en las rentas nacionales […]”; 37.3.

Por un lado, la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones; y, por el otro, las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado; y 37.4.

La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales -en los términos del artículo 28629-, las cuales serán ejercidas “[…] conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]”. 29 “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas”. 19 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.

En relación con el ordenamiento territorial, se expidió la Ley 1454 de 28 de junio de 201130, y en su artículo 26, se definió la “competencia”, como la facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales. 39. Esa misma normativa, en su artículo 27, estableció los principios que rigen el ejercicio de las competencias, entre ellos, los de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad, eficacia, equilibrio entre competencias y recursos, gradualidad y responsabilidad; y, en su artículo 28, estableció que los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales; clarificando en su parágrafo, por un lado, que “[…] [l]os municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación […]”; y, por el otro, que “[…] [c]uando el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir dicha competencia solicitará la concurrencia del departamento y la Nación […]”. 40.

En efecto, el artículo 29 de la Ley 1454, sobre distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio, establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

29. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes: 1. De la Nación a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas. b) Localización de grandes proyectos de infraestructura. c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa. d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades. e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones. f) La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural. g) Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los Distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley. 30 Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones. 20 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO.

Las competencias asignadas a la Nación en los literales anteriores se adelantarán en coordinación con los entes territoriales. 2. Del Departamento a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales. b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio. c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal. d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas. e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio. f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley. g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente. 3.

De los Distritos Especiales a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas. b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano. c) Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter les corresponda. 4.

Del Municipio a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio. b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes. c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. 21 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO 1o.

La distribución de competencias que se establece en este artículo se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificación […]”. 41.

Las normas anteriores evidencian que la organización territorial y el ejercicio de competencias administrativas se fundamenta, entre otros, en la descentralización y en la autonomía de las entidades territoriales, con el objeto de que estas gestionen sus propios asuntos, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad; clarificando además que, en los términos del artículo 1 de la Ley 136 de 2 de junio de 199431 y de la normativa anteriormente citada, por un lado, “[…] [e]l municipio es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio […]”; y, por el otro, en los eventos en que el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir una competencia, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar la finalidad de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, en especial, para este caso, en materia de gestión del riesgo de desastres. 42.

Ahora bien, el artículo 2 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201232, sobre responsabilidad, establece que “[…] [l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […]” y, en cumplimiento de esa responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo relativos a: i) conocimiento del riesgo; ii) reducción del riesgo; y iii) manejo de desastres.

Competencia de los municipios y departamentos en materia de gestión de riesgo 43. Vista la Ley 1523 de 24 de abril de 201233, en especial, los artículos 2, 9 y 12, sobre responsabilidad, instancias de dirección del sistema nacional de 31 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 32 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 33 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 22 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gestión del riesgo y los gobernadores y alcaldes, son instancias de dirección del sistema nacional, entre otros, el gobernador y el alcalde distrital o municipal, en su respectiva jurisdicción. Asimismo, los gobernadores y alcaldes son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 44.

Vistos los artículos 13 y 14 de la Ley 1523, sobre gobernadores y alcaldes en el sistema nacional, que establecen: 45. Por un lado, que los gobernadores: i) “[…] son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial […]”; ii) como jefes de la administración seccional respectiva, tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad; y iii) están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios que integran su departamento. 46.

Y, por el otro, que los alcaldes: i) como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y ii) como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Los alcaldes y, en general, la administración municipal, deben integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. 47.

En relación con lo anterior, se debe recordar que, de conformidad con los artículos 8, 9, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 388, sobre acción urbanística, planes de ordenamiento territorial, contenido del componente general de los planes de ordenamiento, componentes urbano y rural del plan de ordenamiento, normas 23 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co urbanísticas y planes básicos de ordenamiento, estos planes deben contener, en materia de gestión del riesgo: i) la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana y dentro de ellas los suelos de protección, en especial, por riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos; ii) el inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad; iii) la determinación sobre “[…] las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda […]”; iv) la localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]”; v) “[…] mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación […]”; y vi) “[…] [l]a localización de terrenos cuyo uso es el de vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo […]”; y vii) los instrumentos y mecanismos de gestión necesario para la reubicación de la población en alto riesgo. 48.

Ahora bien, en relación con los entes territoriales y en los términos de los artículos 39 y 40 de la Ley 1523 y del numeral 1 del artículo 10 de la Ley 388 de 18 de julio de 199734, por un lado, en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta los determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, entre ellos, las relacionadas con la prevención de amenazas y riesgos naturales y, en especial, “[…] [l]as políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales […]”. 49.

Por el otro, los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y de planificación del desarrollo deben “[…] integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo […]”.

Asimismo, deberán: i) incorporar “[…] en sus respectivos planes de 34 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 24 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, […]” así como los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la Ley 1523; y ii) “[…] el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”.

Se trata de medidas que deben orientarse no solo a mitigar y controlar los riesgos existentes, sino también prevenir nuevos riesgos relevantes, en el marco de la gestión del riesgo de desastres. 50. Ahora bien, en los términos del artículo 37 de la Ley 1523, sobre planes departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de respuesta, estas autoridades formularán y concertarán con sus respectivos consejos de gestión un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias en su respectiva jurisdicción, el cual deberá estar armonizado con el plan y estrategia nacional y deberán incorporar la gestión del riesgo tanto en la inversión pública, en la planificación del desarrollo y en el ordenamiento territorial, en los términos de los artículos 38, 39, 40 y 41 de la Ley 1523. 51.

Adicional a lo anterior, los alcaldes tienen, en los términos de los artículos 121 de la Ley 388, 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200135 y de la Resolución 448 de 17 de julio de 201436, la obligación de: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que 35 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 36 Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “Por la cual se establecen los lineamientos para que los municipios y distritos recojan y suministren la información para conformar el inventario nacional de asentamientos en alto riesgo de desastres”. 25 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. 52.

Ahora bien, en materia de financiación de la gestión del riesgo, los artículo 47 y 54 de la Ley 1523 establecen, por un lado, la creación del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres “[…] como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística […]”, cuyos objetivos generales, de interés público, son “[…] la negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de instrumentos de protección financiera y distribución de los recursos financieros necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastre […]”.

Asimismo, en los términos del parágrafo 2 del artículo 47, el precitado Fondo Nacional “[…] desarrollará sus funciones y operaciones de manera directa subsidiaria o complementaria, bajo esquemas interinstitucionales de cofinanciación, concurrencia y subsidiariedad […]”. 53. Por el otro, “[…] [l]as administraciones departamentales, distritales y municipales […] constituirán sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos en la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción […]”. 54.

En relación con las apropiaciones presupuestales, el artículo 53 de la Ley 1523 establece que “[…] [l]as entidades del orden nacional, regional, departamental, distrital y municipal que hacen parte del sistema nacional, incluirán […] las partidas presupuestales que sean necesarias para la realización de las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción de riesgos y de manejo de desastres […]”. 55.

De esta manera, se resalta que, si bien, el principal responsable de la gestión del riesgo de desastres en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde y en el marco de sus funciones policivas, en los términos de la normativa anteriormente indicada y adicionalmente de las leyes 388, 810 y 1801 de 29 de julio de 201637, en los eventos en que el municipio no esté en capacidad de asumir la respectiva competencia, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, podrá solicitar la concurrencia del departamento y 37 Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 26 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Nación, con el objeto de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres. 56.

Finalmente, es importante resaltar que, para el desarrollo de proyectos de reasentamiento de población ubicada en sectores de alto riesgo, es necesario determinar si se trata zona urbana o rural con el objeto de establecer las competencias del sector Nación, en la medida en que, por un lado, tratándose del reasentamiento de población ubicada en sectores de alto riesgo, en área urbana, el apoyo debe ser orientado a través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Fondo Nacional de Vivienda; y, por el otro, tratándose del reasentamiento de población ubicada en sectores de alto riesgo en zona rural, la competencia se puede encontrar en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio o del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, según se cumplan o no algunos supuestos. 57.

Sea lo primero señalar que la Ley 1537 de 20 de junio de 201238 estableció que el objeto de esa norma era el de establecer las competencias, responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de Vivienda de Interés Social y proyectos de Vivienda de Interés Prioritario destinados a las familias de menores recursos, la promoción del desarrollo territorial, así como incentivar el sistema especializado de financiación de vivienda. 58.

El artículo 12 de la Ley 1537, modificado por el artículo 3 de la Ley 2172, sobre subsidio en especie para población vulnerable, estableció que las viviendas resultantes de los proyectos que se financien con los recursos destinados a otorgar subsidios familiares de vivienda por parte del Gobierno Nacional, así como los predios destinados y/o aportados a este fin por las entidades territoriales incluyendo sus bancos de Suelo o Inmobiliarios, se podrán asignar a título de subsidio en especie a los beneficiarios que cumplan con los requisitos de priorización y focalización que establezca el Gobierno nacional a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Socia. La norma agregó como elemento relevante que, sin perjuicio de lo anterior, la asignación de las viviendas a las que hace referencia esa norma beneficiará en forma preferente a la población que, entre otras: i) “[…] haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y/o […]”; ii) “[…] se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable […]”. 38 Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones. 27 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59.

En relación con la transferencia, entrega y legalización de las viviendas, el artículo 10 de la Ley 1537 establece que “[…] [c]orresponde al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en lo que se refiere al sector urbano, y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en lo que se refiere al sector rural, definir las condiciones para la transferencia y/o entrega y/o legalización del subsidio en especie a los hogares beneficiarios, una vez culminados los proyectos de Vivienda de Interés Prioritario […]”. 60.

Asimismo, el artículo 5 de esa misma normativa, sobre distribución de recursos para proyectos de vivienda de interés prioritario, estableció que “[…] [e]l Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio definirá mediante resolución, los criterios de distribución de los recursos del presupuesto general de la Nación asignados al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) o la entidad que haga sus veces, para que este los aplique […]”. 61.

Ahora bien, en materia de vivienda rural, el Decreto Ley 890 de 28 de mayo de 201739 estableció que el Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural sería formulado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y que este contendría, entre otros aspectos, la aplicación de soluciones de vivienda adecuadas, de acuerdo con las particularidades del medio rural y de las comunidades, con enfoque diferencial, estableciendo, además, que el acceso a estas soluciones será equitativo para hombres y mujeres. 62.

A su turno, en el artículo 4 del precitado Decreto Ley, sobre otorgamiento de subsidios familiares de vivienda de interés social y prioritario rural, se estableció que “[…] [l]os subsidios familiares de vivienda de interés social y prioritario rural se podrán otorgar en especie a los hogares que se encuentren en situación de vulnerabilidad según el punto de corte del sistema de identificación de potenciales beneficiarios de programas sociales, Sisbén definido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; y de forma preferente a los hogares que […] que hayan sido afectados por desastres naturales, calamidad pública o emergencias […]”. 63.

Dicha normativa agregó, por un lado, en el artículo 8, sobre entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda de interés social rural y prioritario rural, que “[…] [e]l Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural otorgará los subsidios familiares de vivienda de interés social rural y prioritario rural de que trata la Ley 39 “Por el cual se dictan disposiciones para la formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural”. 28 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3ª de 1991 y los que se otorguen con ocasión de la implementación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural para las soluciones de vivienda ubicadas en zona rural, de conformidad con lo establecido en los planes de ordenamiento territorial […]”; y, por el otro, en el artículo 9, sobre administración y ejecución de los subsidios de interés social rural y prioritario rural, que el “[…] subsidio familiar de vivienda de interés social rural y prioritario rural será administrado y ejecutado por la entidad o entidades operadoras que seleccione para tal fin el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en observancia de la normativa legal vigente […]”. 64.

Sin perjuicio de lo anterior, es importante resaltar que el artículo 255 de la Ley 1955 de 25 de mayo de 201940, adicionado por el artículo 300 de la Ley 2294 de 19 de mayo de 202341, sobre vivienda rural efectiva, modificó las competencias del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al establecer lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 255. VIVIENDA RURAL EFECTIVA. El Gobierno nacional diseñará un plan para la efectiva implementación de una política de vivienda rural. A partir del año 2020 su formulación y ejecución estará a cargo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por lo que será esa entidad la encargada de coordinar y liderar la ejecución de los proyectos de vivienda y mejoramiento de vivienda encaminados a la disminución del déficit habitacional rural.

Para este efecto el Gobierno nacional realizará los ajustes presupuesta les correspondientes, respetando tanto el Marco de Gasto de Mediano Plazo, así como el Marco Fiscal de Mediano Plazo, y reglamentará la materia.

PARÁGRAFO A partir del año 2020 el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través del Fondo Nacional de Vivienda "Fonvivienda", administrará y ejecutará los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación en inversión para vivienda de interés social urbana y rural, en los términos del artículo 6 de la Ley 1537 de 2012 o la norma que lo modifique, sustituya o complemente, así como los recursos que se apropien para la formulación, organización, promoción, desarrollo, mantenimiento y consolidación del Sistema Nacional de Información de Vivienda, tanto urbana como rural.

PARÁGRAFO SEGUNDO. (Parágrafo 2, Adicionado por el Art. 300 de la Ley 2294) El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Banco Agrario, culminarán los proyectos de vivienda de interés social rural sobre los que se hayan comprometido subsidios antes del 1 de enero de 2020, para lo cual se apropiarán recursos del Presupuesto General de la Nación, que deberán sujetarse a las disponibilidades presupuestales, al Marco Fiscal de Mediano Plazo y al Marco de Gasto de Mediano Plazo, que permitan el cierre de los proyectos a su cargo.

Así mismo, los excedentes y/o rendimientos financieros que generen los recursos destinados al subsidio familiar de vivienda de interés social y prioritario rural a cargo del Banco Agrario de Colombia S.A, así como aquellos recursos de subsidios adjudicados y no materializados o que hayan sido objeto de renuncia por parte de los beneficiarios, podrán ser destinados al cierre 40 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. 41 “POR EL CUAL SE EXPIDE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2022- 2026 “COLOMBIA POTENCIA MUNDIAL DE LA VIDA”. 29 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del programa de vivienda rural, sin previa consignación al Tesoro Público y previa programación presupuestal en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para tales fines.

PARÁGRAFO TERCERO. (Parágrafo 2, Adicionado por el Art. 300 de la Ley 2294) Los recursos del Presupuesto General de la Nación asignados a Fonvivienda podrán ser destinados para la construcción de equipamientos de hábitat y acceso a servicios públicos domiciliarios para la vivienda de interés social rural. Fonvivienda definirá mediante resolución las condiciones para la utilización de estos recursos.

PARÁGRAFO CUARTO. (Parágrafo 2, Adicionado por el Art. 300 de la Ley 2294) El Gobierno nacional en desarrollo de la política de vivienda rural, a través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, adelantará programas de formalización y/o saneamiento de la falsa tradición y titulación de la propiedad rural. Para el ejercicio de esta competencia se requerirá que el predio rural haya sido o vaya a ser objeto del subsidio familiar de vivienda.

El Gobierno nacional, por iniciativa del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, reglamentará la materia […]”. 65. Lo anterior implica que, por un lado, la competencia del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Banco Agrario en la materia, se mantendrá en relación con los proyectos de vivienda de interés social rural sobre los que se hayan comprometido subsidios con anterioridad al 1 de enero de 2020; y, por el otro, que a partir del 1 de enero de 2020, corresponderá al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio la competencia para formular y ejecutar la política de vivienda rural y, en consecuencia, esta entidad será la encargada de coordinar y liderar la ejecución de los proyectos de vivienda y mejoramiento de vivienda encaminados a la disminución del déficit habitacional rural.

Marco normativo sobre los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de la función pública por las autoridades administrativas 66. Visto el artículo 209 de la Constitución Política, “[ ] las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado [ ]”. 67.

Se trata de un principio que fue desarrollado por la Ley 489 de 29 de diciembre de 199842, que en su artículo 6 estableció lo siguiente: “[ ] Artículo 6. Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. 42 “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”. 30 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares [ ]”. 68.

Asimismo, el numeral 10 del artículo 3 de la Ley 1437 establece que, “[…] [e]n virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares […]”. 69. Igualmente, el numeral 12 del artículo 3.º de la Ley 1523, prevé que “[…] la coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres […]”. 70.

Respecto al principio de concurrencia, el numeral 13 del artículo 3.º de la Ley 1523, establece que “[…] la concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.

La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas […]”. 71. El numeral 14 del artículo 3.º de la Ley 1523 establece que el principio de subsidiariedad “[…] se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.

La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada […]”. 31 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala observa que, en materia de gestión del riesgo, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad orientan el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, advirtiendo que siempre se deben respetar las competencias constitucionales, legales y reglamentarias asignadas a cada entidad.

Análisis del caso concreto 72. Vistos el marco normativo y de conformidad con los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de esta providencia: la Sala procede a realizar el análisis para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 73. El Tribunal, mediante auto de 10 de febrero de 2022, decretó la medida cautelar consistente en ordenar, por un lado, al Municipio de Vigía del Fuerte que, en coordinación con el Departamento de Antioquia, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, adoptaran las siguientes medidas: i) realizaran un “[…] censo, que contenga el número de familias que habitan en esta zona que sean beneficiarias de la medida de reubicación […]”; ii) adelantaran “[…] las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias ante las autoridades competentes y establezca un plan de acción con su respectivo cronograma de ejecución, de modo para que a más tardar dentro de un (1) año siguiente, efectúe la reubicación definitiva de los habitantes del corregimiento de la Playa Murrí (sic) por encontrarse en una zona en riesgo de desastre […]”; y, por el otro, al Municipio de Vigía del Fuerte que: i) elaboré “[…] un programa o un plan de reubicación temporal que pueda ejecutarse en caso de presentarse un desastre que ponga en peligro la vida e integridad de las personas que habitan en ese sector, en el marco de la estrategia municipal para la gestión del riesgo de desastres […]”; y ii) “[…] en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, realice un monitoreo permanente de las viviendas que se encuentran en riesgo y adopte las medidas que se requieran ante una eventual emergencia […]”. 74.

El Municipio de Vigía del Fuerte presentó recurso de apelación en el que manifestó: i) que no se cumplen los presupuestos del inciso segundo del artículo 2.°, ni del artículo 9° de la Ley 472; y que, por ello, las medidas solicitadas por la parte actora no cumplen con los requisitos y condiciones que dispone la ley para acceder a ellas porque lo ordenado en el auto apelado constituyen medidas definitivas propias de la sentencia, argumentando, además, que, en este caso, no 32 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se ha debatido ni probado el peligro inminente a los derechos e intereses colectivos, ni los demás elementos de la acción popular, entre ellos la competencia de otras autoridades.

Al respecto, señala que el Municipio no es competente para construir viviendas; ii) Que se debió integrar a la orden a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, al igual que al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; iii) previo a adoptar la medida se debió esperar al pronunciamiento de la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia. 75.

El Departamento de Antioquia manifestó en el recurso de apelación que: i) la medida cautelar, en los términos solicitados por el actor y ordenado por el Tribunal, no cumple los fines y motivos de las acciones populares, previstos en los artículos 2.° y 9.° de la Ley 472; ii) que el competente para adoptar las medidas ordenadas por el Tribunal, en especial, las de reubicación, es el Municipio de Vigía del Fuerte y que no está probado que el Municipio hubiere solicitado el apoyo del Departamento para reubicar el Corregimiento de La Playa de Murrí, clarificando que lo que se solicitó fue la ayuda para el “mejoramiento de vivienda”; iii) que se debe esperar al debate probatorio y la determinación de competencias de otras entidades, como el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el objeto de determinar la necesidad o no de la reubicación, lo cual corresponde a la sentencia y no al auto que decreta una medida cautelar, dado que no está probado el peligro inminente; iv) que el Departamento de Antioquia no tiene entre sus funciones la de construir vivienda; v) que se debe revisar las competencias para este caso de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; y vi) previo a adoptar la medida cautelar se debió esperar al pronunciamiento de la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia. 76.

Al respecto, en el caso, sub examine, se aportaron como prueba los siguientes documentos: 77. Copia del Acta de Reunión núm. 009 de 17 de noviembre de 202043, del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo y Desastres del Municipio de Vigía del Fuerte, cuyo objeto fue “Realizar un análisis de la problemática de erosión lateral, generada por desbordamiento de los Ríos Arquía y Murrí del Municipio de Vigía del Fuerte – Antioquia, y Plantear Soluciones o propuestas para mitigar la Situación actual […]”.

En el acta se dejó constancia sobre: i) el análisis de la situación que presentan los ríos Murrí y Arquía del Municipio de Vigía del Fuerte; 43 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Anexo de la demanda. 33 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los compromisos y conclusiones y recomendaciones.

En especial, del documento se evidencia: 77.1. Que es conocida por las autoridades que integran el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo y Desastres del Municipio de Vigía del Fuerte la problemática relacionada con el Municipio y, en especial, la comunidad del Corregimiento de La Playa de Murrí, y la necesidad de trasladar a la comunidad y construir -como solución temporal- un jarrillón y muros de Gaviones para que la ladera no se continúe socavando. 77.2.

Por un lado, se hizo constar que, para las autoridades municipales, en especial, la Secretaría de Gobierno, “[…] el tema de la Playa de Murrí es bastante preocupante, los niveles de inundación del Rio fueron históricos, como la misma población lo ha manifestado, nunca antes había subido tan alto, fueron 10 las viviendas afectadas en la comunidad la Playa Murrí (sic), en ese sentido urge tomar las medidas que sean necesarias para afrontar esa problemática […]”; por el otro, las autoridades que integran el precitado Consejo se comprometieron a, entre otras: i) solicitar al Departamento Administrativo para la prevención y atención de desastres de Antioquia – DAPARD, un informe del diagnóstico del recorrido realizado por esa entidad, entre otros, en el rio Murrí y la comunidad de La Playa de Murrí; ii) “[…] identificar 3 puntos como opciones para Reubicación de Viviendas, concertar con la comunidad de la Playa Murrí (sic), para solicitar al DAPARD su estudio y viabilización […]”; y iii) se hizo constar “En conceso (sic) de todos los secretarios de despacho […] Directora de Salud […], Directora de Umata […] y el gerente de la Unidad de Servicios Domiciliarios […], en cabeza del alcalde municipal […], se diagnosticó las zonas con riesgo alto y riesgo moderado de la siguiente manera: […] Comunidades del Río Murrí […] Riesgo Alto: Playa de Murrí […] Loma de Murrí […]”. 77.3.

Por último, se recomendó “[…] trabajar de la mano ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL, DAPARD, UNIDAD NACIONAL, COORPOURABA, COMUNIDAD EN GENERAL Y todos los actores que su razón social sea la mitigación y atención del riesgo y desastre o quiera participar para sacar el proyecto adelanta y evitar que la socavación lateral del rio, y siga afectando las comunidades antes mencionadas […]”44.

Como anexos del acta se aportaron “REGISTROS FOTOGRÁFICOS”. 44 Transcripción literal del texto del documento. 34 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 78. Copia del “INFORME DE LA ASESORÍA APOYO Y/O PARTICIPACIÓN EN LAS REUNIONES DE LOS CONSEJOS DE LOS ENTES TERRITORIALES DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES” de 15 de junio de 2021, realizada por Corpouraba, que corresponde a la reunión de 7 de enero de 2021 realizada por el Consejo y cuyo objeto fue “Analizar la situación de la ola invernal del municipio de vigía del fuerte y puntualizar la prórroga de la calamidad pública por ola invernal”.

En dicho informe se hace constar sobre las “CONCLUSIONES Y/U OBSERVACIONES” en el que se destaca lo siguiente: “[…] 5.1 Después de deliberar ampliamente se concluye que se debe trabajar de la mano entre las siguientes entidades: ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL, DAGRAN, UNIDAD NACIONAL, CORPOURABA, COMUNIDAD EN GENERAL Y todos los actores que su razón social sea la mitigación y atención del riesgo y desastre o quiera participar para sacar un proyecto adelante que permita atender las familias afectadas. 5.2 Dejar en claro a todos los organismos de socorro que comprenden la atención de las emergencias en Colombia que se vinculen el apoyo de ayudas humanitarias de manera incondicional para estas familias que realmente lo requieren. 5.3 Que el consejo municipal de gestión del riesgo y desastre del municipio de vigía del fuerte Antioquia por consenso en unanimidad aprueba que se haga la prórroga por 6 meses más a la calamidad pública por causa de la ola invernal la cual corresponde al decreto 117 de 2020 de julio 08 2020 de la declaración de la calamidad pública por ola invernal […]”. 79.

Copia del “INFORME DE OCURRENCIA O POTENCIAL EVENTO DE EMERGENCIA EN EL MARCO DE LA GESTIÓN DEL RIESGO” de 15 de junio de 202145, realizada por Corpouraba, que corresponde a un evento del 10 de marzo de 2021, reseñado como “Inundación (X)” y en relación con el “Municipio de Vigia del Fuerte, Comunidades Asentadas en la ribera del rio Arquia y el Rio Partado”.

El evento se describe de la siguiente manera: “[…] Entre los días 9 y 10 de marzo de 2021, se presentó un desbordamiento, avalancha y vendaval en el rio partado y rio Arquia Municipio de Vigia del Fuerte. […] Este acontecimiento dejo una afectación de viviendas, cultivos, animales domésticos, vías, embarcaciones, centros educativos rurales, puestos de salud en las comunidades del rio Arquia veredas( Isleta, Belén, Vidrí, Puerto Palacios y Puerto Medellín) corregimiento (Vegaez) […] En estos momento se están evaluando las afectaciones dejadas por la emergencia la cual hubo que evacuar personas de sus viviendas por el estado en que quedaron. […] • Número de personas y/o familias afectadas: […] Rio Arquia: 340 familias […] • Área afectada: Sin determinar […]”. 45 Cfr. Índice 2 de SAMAI. 35 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 80.

Copia del Oficio de 3 de agosto de 202146, suscrito por el Secretario General y de Gobierno del Municipio de Vigía del Fuerte, mediante el cual se responde al Oficio PMV140-2021 y en el que informa que “[…] el proceso de reubicación se encuentra avanzado de manera satisfactoria, [ y que] para el día 04 de Agosto a las 10:00 am se realiza una reunión con la Empresa de Vivienda de Antioquia VIVA, para seguir ultimando detalles con respecto al tema […]” (Destacado fuera de texto). 81.

Copia del Oficio de 13 de agosto de 202147, suscrito por el Director Técnico de Manejo de Desastres DAGRAN, dirigido a la Personería Municipal de Vigía del Fuerte, mediante el cual informa las acciones realizadas por esta entidad, encaminadas a la Gestión del Riesgo de Desastres en Antioquia en relación con La Playa de Murrí, entre las cuales destaca: i) “[…] Revisar el lote de la Reubicación mediante una visita de inspección visual, para la evaluación de amenazas, el cual fue realizado el día 18 de febrero del 2021 y del que se anexa el informe pertinente […]”; y ii) “[…] [d]el ultimo (sic) evento de altas precipitaciones presentadas en la primera temporada de lluvias del 2021 y del cual se presentó una nueva emergencia en este asentamiento, el DAGRAN realizo un Traslado Presupuestal de 70 millones de pesos mediante la resolución 2021060073906 del 31 de mayo del 2021, con la destinación específica de la “Atención de logística y compra de materiales para el apoyo a las familias damnificadas en el corregimiento de Playa Murri (sic) por la socavación lateral que se presentó por la creciente del rio Murri” […]”.

Por último, “[…] [f]rente al estado actual del proceso y/o proyecto de reubicación del Corregimiento de Playa Murri (sic) en el cual participan el municipio de Vigía del Fuerte en cabeza del señor alcalde, entidades de la Administración Departamental y entes descentralizados, su respuesta y avance deberá su respuesta ser solicitada a la coordinación que actualmente está en cabeza de la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia – VIVA […]” (Destacado fuera de texto). 82.

Informe de Asesoría o Asistencia Técnica realizada “Febrero 18 de 2021”48, en “Corregimiento Playa Murrí”, en el marco de una “Visita de asesoría técnica para evaluar la situación de riesgo asociada a fenómenos de inundación y socavación de orillas en las comunidades ribereñas asentadas en zonas urbana y rural del municipio de Vigía del Fuerte […]” y “[…] Sobrevuelo con Remoted Pilot 46 Cfr. Índice 2 de SAMAI.

Anexo de la demanda, folio 30. 47 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Anexo del pronunciamiento del Departamento de Antioquia sobre la solicitud de medida cautelar 48 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Anexo del pronunciamiento del Departamento de Antioquia sobre la solicitud de medida cautelar 36 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aircraft (RPA) para la obtención de fotografías aéreas y evaluación de escenarios de riesgo por amenazas de inundación y socavación de orillas […]”. 82.1.

El documento explica que el informe parte de la solicitud del Alcalde Municipal de Vigía del Fuerte, su coordinador de Gestión del Riesgo y “VIVA”, quienes solicitan “[…] evaluar un lote ubicado en el Corregimiento de Murrí para la posible reubicación de este asentamiento, debido a los continuos eventos de creciente súbita y socavación lateral de las márgenes del Río Murrí […]” y cuyos objetivos son: i) Analizar y evaluar la situación de riesgo existente en las comunidades asentadas a orillas del río Murrí, especialmente la comunidad de La Playa de Murrí; y ii) emitir concepto técnico y formular acciones o recomendaciones cuya implementación contribuya a mitigar potenciales escenarios de riesgo para personas y viviendas localizadas en las zonas visitadas. 82.2.

Del informe se destacan los siguientes apartes que se citan, por su relevancia para el caso: “[…] Situación encontrada El corregimiento está ubicado en la margen izquierda del río Murrí, en un área amplia y plana que corresponde con la llanura aluvial o zona de inundación de la corriente. A su vez, el río Murrí (afluente del río Atrato), se caracteriza por tener un canal amplio, de gran caudal y gradiente hidráulico (pendiente) bajo. […] Mediante inspección visual en el corregimiento, se constató el proceso de socavación lateral de orillas en la margen izquierda del río, afectando al menos 100 m lineales a lo largo del costado oriental del asentamiento.

Según versión de los habitantes del sector, el proceso de erosión en la margen izquierda de la corriente ha sido acelerado durante los últimos años, alcanzando pérdidas de terreno (por transgresión fluvial) entre 50 y 70 m aproximadamente. La Figura 1 representa la localización del corregimiento La Playa Murrí (sic), en relación con un tramo de la cuenca baja del cauce del río Murrí, las coordenadas de referencia corresponden con 6.610214° (latitud norte) y -76.746539° (longitud oeste).

Así mismo, las Fotografías 1 – 6 ilustran la situación encontrada en el corregimiento. 37 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe resaltar que la reubicación de la comunidad fue socializada y que fue aceptada como una opción válida, siendo conscientes de la amenaza a la que están expuestos por su ubicación actual en el retiro de este importante río. Teniendo en cuenta que la prioridad es el bienestar de la comunidad, entre las apreciaciones evidenciadas durante la visita, se denotó que la escuela de la comunidad se encuentra en una zona relativamente protegida y su reubicación no es de prioridad inmediata.

De igual forma, el predio en consideración para la reubicación de la comunidad afectada, aparentemente cuenta con las características necesarias, que le confieren la estabilidad requerida y la protección frente a la erosión lateral del cuerpo hídrico. Este criterio fue dado a partir de la inspección visual realizada durante la visita, por consiguiente, los estudios específicos deben tenerse en consideración para una decisión completamente acertada y así conocer las características del terreno para desarrollar de manera adecuada un proyecto de vivienda seguro. […] Debido al proceso de erosión lateral como consecuencia de los eventos de creciente súbita que se han presentado en los últimos meses en el rio Murrí, se logró evidenciar lo siguiente: 38 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la visita realizada a Playa Murrí (sic) en octubre del 2020, se realizó un levantamiento fotográfico de la margen izquierda del Rio Murrí a la altura del asentamiento, en el cual se registró el estado a ese momento del problema de erosión lateral, en la fotografía Nro. 04, (Sic.

Se refiere a la 3) tomada en octubre del 2020, se pueden observar el estado en el que se encontraba la margen izquierda del rio Murrí a la altura del asentamiento del Corregimiento de Playa Murrí (sic); en comparación con la Fotografía Nro. 05 (Sic. Se refiere a la 4) se puede evidenciar las estructuras que fueron afectadas en un término de cinco (05) meses, en el cual se puede conceptuar que la erosión lateral de dicha margen oscila entre los tres (03) metros hasta los quince (15) metros de perdida lateral en este punto.

En este punto se tiene planteados unas obras de protección, que según la administración municipal presentan retrasos ocasionados en su mayoría, con el comportamiento del río y que actualmente se le recomienda al municipio revaluar, dadas las nuevas condiciones de las márgenes del río a la altura de esta comunidad. Viendo la dinámica del proceso erosivo y sin conocer los diseños de la obra, se puede decir que actualmente estos diseños o los contemplados en el proyecto original ya no son viables técnicamente para su construcción, ya que la erosión presentada deja la obra proyectada en el lecho del rio Murrí. En la fotografía Nro. 5 (Sic.

Se refiere a la 4) se puede observar el estado a febrero del 2021, en el cual las estructuras señaladas en la Fotografía Nro. 4 (Sic. Se refiere a la 3) con circulo amarillo ya no se encuentran […]”. 39 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 82.3.

El informe concluye lo siguiente: “[…] Conclusiones: • La Playa Murrí (sic) corresponde a un asentamiento ubicado en la margen izquierda del río Murrí, que está conformado por aproximadamente 500 habitantes • El corregimiento está asentado en un área topográficamente plana, correspondiente con la llanura aluvial (de inundación) del río Murrí. • El material superficial que aflora en la llanura aluvial corresponde con un suelo finogranular de color café, de consistencia firme a blando (no consolidado); representando un material altamente susceptible a sufrir pérdidas o procesos erosivos debido a la fuerza o turbulencia de la corriente de agua hacia las márgenes de la misma. • Según los habitantes del corregimiento, los procesos de socavación de orillas en la margen izquierda del río se han intensificado y/o acelerado durante los últimos 20 años, ocasionando pérdidas en el terreno que alcanzan hasta 70 m aproximadamente. • Cambios en la cobertura, usos del suelo y/o prácticas poco conservacionistas (sobrepastoreo, deforestación, etc.) a lo largo de la cuenca del río Murrí, influyen decisivamente en el comportamiento y/o dinámica fluvial desde la cabecera hasta la desembocadura (en el río Atrato) de la corriente. • Los procesos de socavación lateral de orillas y/o desbordamientos del cauce del río Murrí (fenómenos de inundación) debido a crecientes súbitas; corresponden con procesos naturales inherentes a la dinámica de la corriente y las características de la cuenca, los cuales continuarán manifestándose a través del tiempo. • No se evidenciaron obras de mitigación o control de la erosión en la margen izquierda del río Murrí, en inmediaciones del asentamiento La Playa Murrí (sic). • El río Murrí presenta características de gradiente hidráulico (pendiente), velocidad de la corriente, régimen de caudal, y forma, amplitud e irregularidad del cauce, combinado con una llanura de inundación bien desarrollada y extensa, que lo convierten en una corriente con trayectos principalmente curvos o sinuosos (meandros).

No obstante, algunos trayectos del río presentan depósitos de canal (carga de fondo) que alcanzan acumulaciones suficientes como para obstruir el cauce y desarrollar canales divergentes y convergentes que lo convierten en una corriente trenzada o anastomosada (Figura 1). • El río Murrí corre a lo largo de una llanura de inundación amplia y bien desarrollada, siguiendo en gran parte de su recorrido trayectos curvos o sinuosos denominados meandros.

La dinámica natural de la corriente y los procesos de socavación de orillas (erosión) y depositación de sedimentos, inherentes a la dinámica fluvial de la misma, han ocasionado fenómenos de migración lateral del cauce a lo largo del tiempo, evidenciados por la presencia de meandros abandonados o estrangulamientos del cauce (Figura 1). • El río Murrí corre a lo largo de una llanura de inundación amplia y bien desarrollada, en la cual ocurren simultáneamente procesos de socavación en las márgenes de la corriente y eventos de inundación por desbordamientos del canal durante crecientes súbitas; en ese sentido, dicha llanura podría clasificarse como una llanura de inundación erosiva, donde normalmente ocurren migraciones laterales del cauce principal. 40 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • El asentamiento La Playa Murrí (sic) representa un escenario de riesgo por amenazas de inundación y procesos de socavación de orillas en las márgenes del río Murrí. • Según el criterio obtenido a partir de la inspección visual, se puede dar una aprobación preliminar del predio destinado a la reubicación de la comunidad en riesgo, que de lugar a la realización de estudios específicos […]” (Destacado fuera de texto). 82.4.

Teniendo en cuenta lo anterior, el informe recomienda lo siguiente: “[…] • Continuar con el proyecto de reasentamiento del casco urbano de Playa Murrí (sic), iniciando con las viviendas cercanas o dentro de la franja de diez (10) metros de la margen del rio. • Por los cambios que presenta la franja del río, se recomienda no continuar con el proyecto de protección de la margen izquierda, esto debido a los cambios presentados que dejan el proyecto con diseños obsoletos debido a la dinámica misma del rio. • Realizar estudios específicos en el posible predio destinado para la reubicación de la comunidad y verificar que se la opción correcta para los implicados. • Se recomienda hacer monitoreos, con el fin de saber la tasa erosiva del rio y por consiguiente entender las tasas de erosión frente al tiempo […]”. 83.

Copia de la Resolución de 31 de mayo de 202149 expedida por el Director del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia -DAGRAN-, en el cual se ordena, en su ordinal primero, “[…] [t]ransferir al Fondo Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres del Municipio de Vigía del Fuerte la suma de SETENTA MILLONES DE PESOS ($70.000.000), con la destinación específica de “la atención de logística y compra de materiales para el apoyo a las familias damnificadas en el corregimiento de Playa Murri (sic) por la socavación lateral que se presentó por la creciente del rio Murri” […]”. 84.

Copia del Oficio 2021EE10413 de 16 de septiembre de 202150, suscrito por el Secretario General de la UNGRD y dirigido a la Personería Municipal de Vigía del Fuerte, por medio del cual se informa sobre las competencias de esa entidad y de los alcaldes y gobernadores, en materia de gestión del riesgo; y, en especial, señala que “[…] una vez revisado el archivo del Grupo de Proyectos adscrito a la Subdirección de Reducción del Riesgo de Desastres, NO se evidencio que se haya realizado la presentación de un proyecto por parte del Municipio de la Vigia del Fuerte, o el departamento de Antioquia, tendiente a la reubicación del corregimiento la Playa de Murri o, salvaguardar los bienes jurídicamente tutelados por la ley […]”.

Asimismo, informa cuál es la legitimación 49 Cfr. Índice 2 de SAMAI. 50 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Anexo de la demanda, folio 69 a 73. 41 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la presentación de proyectos y el procedimiento para la aprobación de los mismos. 85.

Copia del Oficio 300-06-01-2904 de 21 de septiembre de 202151, suscrito por el Subdirector de Planeación y Ordenamiento Territorial de Corpouraba, mediante el cual informa al Personería Municipal de Vigía del Fuerte que “[…] [e]n atención a su comunicación radicado del asunto, […] le informo que en él marco de las competencias de La Corporación, hemos acompañado y asesorado a través de reuniones virtuales a La Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia- VIVA de la Gobernación de Antioquia en el proyecto de reubicación de 152 familias del Correqirniento Playa Murrí (sic), municipio de Vigía del Fuerte […]”.

Asimismo, informaron que esa Corporación comunicó a la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia cuáles son los determinantes ambientales a tener en cuenta para llevar a cabo los alcances técnicos para la ejecución del proyecto de reubicación de La Playa de Murrí, según el informe y plano topográfico del terreno -que se aporta como anexo- donde se contempla reubicar dicha comunidad, de los cuales se resalta: i) se debe determinar la amenaza de inundación y movimientos e masa para incorporar la gestión del riesgo; ii) se debe respetar la ronda hídrica de 30 metros; iii) se deben considerar los nacimientos de fuentes de agua y que se debe priorizar la ocupación en terrenos de pendientes suaves a moderadas y proteger los fuertes; iv) se debe determinar la capacidad portante del suelo; iv) en caso de ser necesaria la intervención de bosque o el uso de recurso hídrico, se debe contar con los permisos correspondientes; v) se deben obtener los permisos de vertimiento, en relación con el manejo de aguas residuales, adoptando adicionalmente las correspondientes medidas de tratamiento; y vi) se debe tener en cuenta la vocación forestal del área, por tratarse de zona de Reserva Forestal del Pacífico. 86.

Copia del Oficio 2021EE0111099 de 21 de septiembre de 202152, suscrito por la Subdirectora de Política y Apoyo Técnico – Dirección de Vivienda Rural del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por medio del cual informa a la Personería de Vigía del Fuerte que, en relación con la solicitud de reubicación de 152 hogares del corregimiento de La Playa de Murrí, en el Municipio de Vigía del Fuerte, debido a las afectaciones de viviendas por la temporada de lluvias, que: i) en lo que corresponde al subsidio de vivienda rural nueva en especie, el MVCT adelantó el año pasado una convocatoria en el marco del programa “Vivienda Social para el Campo”, dirigida a todos los municipios y departamentos del país 51 Cfr. Índice 2 de SAMAI.

Anexo de la demanda, folio 40 y 41. 52 Cfr. Índice 2 de SAMAI. 42 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que estuvieran interesados en cofinanciar este tipo de proyectos para la vigencia 2021; ii) el municipio de Vigía del Fuerte se presentó a esa convocatoria, junto con otros municipios; iii) que para el Departamento de Antioquia y en relación con la convocatoria, fueron seleccionados los municipios de Necoclí y San Juan de Urabá, para un total de 200 unidades habitacionales; iv) que la metodología de focalización incluyó aspectos de vulnerabilidad económica y social; v) que ese Ministerio “[…] ha comprometido sus recursos para la atención de la convocatoria, a la cual se invitó a todas las alcaldías y gobernaciones del país, no contando con recursos disponibles para la asignación de subsidios de vivienda rural en el marco de la atención de esta emergencia […]” y que ese Ministerio no cuenta con mecanismos que permitan la recepción y trámite de proyectos de vivienda rural.

Por último, indicó que, sin perjuicio de lo anterior: “[…] Dirección de Vivienda Rural (DVR), cuenta con la disposición en lo atinente a su competencia, para brindar apoyo técnico en la estructuración de los proyectos de vivienda rural que requieran desarrollar en el municipio, y que cuenten con los recursos para su ejecución. En ese sentido, la DVR podrá brindar capacitación para la presentación de los proyectos de vivienda rural, información sobre las tipologías de vivienda no vinculantes y de los esquemas de parametrización que van de la mano con las características socioculturales, climáticas y geográficas adaptables a todo el territorio.

Así mismo, podrá brindar capacitación y acompañamiento en la implementación de la metodología de focalización, en la identificación de los potenciales beneficiarios, y en los procesos de acompañamiento social que son transversales a la política pública de vivienda rural. […]” 87. Copia del Contrato SPIF-CD-163-202153 de Consultoría en la modalidad de “contratación directa – urgencia manifiesta”, entre el Municipio de Vigía del Fuerte y la Empresa Ingeprisma S.A.S., celebrado el 24 de mayo de 2021, cuyo objeto es “[…] LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES DE CONSULTORÍA PARA LLEVAR A CABO EL ESTUDIO DE SUELO Y LEVANTAMIENTO TOPOGRÁFICO EN EL LOTE DE TERRENO DONDE SE REUBICARÁ LA COMUNIDAD DE LA PLAYA DE MURRI, PARA DAR SOLUCIÓN A LA PROBLEMÁTICA DE EROSIÓN LATERAL QUE SE PRESENTA EN LA ACTUALIDAD EN DICHA COMUNIDAD, QUE SE UBICA EN LA ZONA RURAL DEL MUNICIPIO DE VIGIA DEL FUERTE […]”.

Asimismo, se aporta, por un lado, el documento de designación del supervisor del contrato; y, por el otro, el acta de inicio de 25 de mayo de 2021. 88. Copia del Contrato SPIF-CD-349-202154 de obra civil en la modalidad de “contratación directa – urgencia manifiesta”, entre el Municipio de Vigía del Fuerte y el señor Antonio Palacios Mena en su condición de propietario de 53 Cfr. Índice 2 de SAMAI. 54 Cfr. Índice 2 de SAMAI. 43 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Establecimiento de Comercio – Provisiones Jory, celebrado el 13 de octubre de 2021, cuyo objeto es “[…] SUMINISTRO DE MAQUINAS Y MATERIALES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE ALBERGUES TEMPORALES A LAS FAMILIAS DAMNIFICADAS POR LA CRECIENTE DEL RIO MURRI DEL MUNICIPIO DE VIGIA DEL FUERTE ANTIOQUIA […]”. 89.

Copia de dos documentos denominados Convenio Interadministrativo núm. 21AS111B188 de 202155, celebrado entre el Departamento de Antioquia – Secretaría de Infraestructura Física y el Municipio de Vigía del Fuerte, cuyo objeto es “[…] APOYAR AL MUNICIPIO DE VIGIA DEL FUERTE, CON EL SUMINISTRO DE MATERIALES POR PARTE DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA PARA LLEVAR A CABO EL MEJORAMIENTO DE VÍAS TERCIARIAS EN PLAYA MURRY (sic) […]” y cuyo alcance y valor, en los términos de los artículos segundo y tercero son respectivamente “[…] la entrega al Municipio de Jardin, (sic) a través del contrato interadministrativo No 4600010829 de 2020 celebrado por el Departamento de Antioquia con la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia – VIVA, del siguiente material: […] cemento […] Acero de refuerzo […]”; y “[…] El valor del presente convenio será de CIENTO CUARENTA Y SIETE MILLONES OCHOCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS M/L ($147.846.995) aportado en especie por la Secretaria de Infraestructura Física del Departamento de Antioquia, representados en 1862 sacos de cemento y 19776 kg de acero distribuidos así: acero corrugado de diámetro 3/8” (10667 kg), acero corrugado de diámetro 1/2” (2623 kg) y acero corrugado de diámetro 5/8” (6486 kg), con cargo al contrato 4600010829 suscrito entre la Secretaría de Infraestructura Física y la Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA, que tiene plazo hasta el 31 de diciembre del 2021 […]”.

Se resalta, para efectos de valoración probatoria, que una de las copias no está firmada y que otra solamente está firmada por el Alcalde Municipal de Vigía del Fuerte, sin que se haya establecido fecha de firma del contrato o su ejecución. 90. Copia del acta de reunión de 27 de mayo de 202156 elaborada por la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia- VIVA, en la que participaron autoridades municipales de Vigía del Fuerte, departamentales de Antioquia y miembros de la comunidad de La Playa de Murrí, cuyo objeto fue la “[d]efinición de estrategias y aportes para el traslado de la comunidad de Playa Murrí”. 55 Cfr. Índice 2 de SAMAI. 56 Cfr. Índice 2 de SAMAI.

Anexo al documento de contestación de la demanda presentada por el Departamento de Antioquia. 44 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 90.1. En relación con la primera reunión, se hizo constar que las autoridades realizaron un recorrido por La Playa de Murrí “[…] donde se evidencian las afectaciones físicas, el riesgo de las viviendas y las características del predio propuesto por la comunidad y el municipio de VF para la reubicación de la comunidad […]” y que posterior al recorrido se realizó una reunión con la comunidad donde se plantea por la comunidad: i) “La urgencia de la reubicación”; ii) “La necesidad de tener una vía de conexión entre el centro poblado actual y el lote propuesto para la reubicación”; y iii) “Conexión energética al nuevo centro poblado”. 90.2.

En esta reunión, la Alcaldía de Vigía del Fuerte ratificó la necesidad de que la comunidad sea parte integral del proceso de reubicación y reafirmó el compromiso del Municipio con las siguientes acciones: i) “Entrega de estudio de suelos y topografía del predio para la reubicación del centro poblado. (esta actividad es de importante cumplimiento, ya que de ella depende la continuidad de los demás compromisos por parte de la Gobernación de Antioquia) (Fecha aproximada de entrega 10 de Junio)”; ii) “Transporte de los materiales desde Vigía del Fuerte hasta Playa Murrí (sic)”; iii) “Limpieza y acciones previas para dejar el predio listo para los procesos constructivos”; iv) “Junto con la comunidad, toda la madera para la subestructura, estructura, piso, cerramientos, puertas, ventanas y estructura de la cubierta”. 90.3.

Asimismo, por un lado, la Secretaría de Infraestructura Departamental se comprometió a “[…] revisar el convenio realizado con el municipio de Vigía del Fuerte, para articular en este mismo la intervención de la vía de acceso al predio. (Fecha 27 y 28 de Mayo) […]”; por el otro, “[…] [l]a gerencia de Servicios Públicos se compromete a realizar diseños de 1. planteamiento de energía solar para el nuevo centro poblado, y 2. del planteamiento de llevar la red existente hasta el sitio a desarrollar.

Estos para revisar los costos, requerimientos y buscar posibles aliados para el desarrollo de las redes mencionadas. A la vez, revisará las opciones de conexión del acueducto con las acciones que viene realizando en el municipio, y analizar conectar el desarrollo al acueducto existente. (Acciones posteriores a la entrega de los insumos técnicos por parte del municipio) […]”. 90.4.

El Gerente de la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia – VIVA “recalca la importancia de realizar la reubicación con la participación tanto en materiales como mano de obra de la comunidad y el municipio, ya que es la 45 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co única manera de poder llegar a los cierres financieros del proyecto.

De igual manera, se compromete a realizar los primeros diseños del centro poblado y de las viviendas, a los 10 días posteriores a la entrega por parte del municipio del estudio de suelos y topografía, se calcula como posible fecha el 24 de Junio. La presentación de estos diseños se hará en la comunidad por parte del equipo técnico del Laboratorio del Hábitat de VIVA.

Esta visita se hará con el acompañamiento de personal de la Gerencia de Servicios Públicos y la SIF […]” y se específicó que los compromisos de la Empresa, en aportes son: i) “Planteamiento arquitectónico del centro poblado”; ii) “Diseño del prototipo de vivienda”; iii) “Materiales para redes eléctrica, sanitaria e hidráulica internas de la vivienda”; iv) “Cocinas integrales”; v) “Baterías sanitarias”; vi) “Cubiertas”; y vii) “Accesorios metálicos necesarios para estabilidad y fijación de la estructura en madera”; y se agregó que se realizaría un proceso de veeduría de la comunidad para garantizar el uso correcto de los materiales dispuestos para la ejecución del proyecto. 90.5.

Por último, el Municipio se comprometió “[…] a realizar la construcción (en conjunto con la comunidad) de las unidades de vivienda, posterior a los aportes y compromisos pactados entre los participantes, y a la vez garantizarán que la comunidad no vuelva a reasentarse en el lugar donde actualmente están las viviendas en riesgo […]”. 91.

Copia del acta de reunión de 25 de junio de 202157 elaborada por la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia- VIVA, en la que participaron autoridades municipales de Vigía del Fuerte, departamentales de Antioquia y miembros de la comunidad de La Playa de Murrí, cuyo objeto fue la “Socialización de la Propuesta de reubicación Playa Murrí (sic)”. 91.1.

Se explicó por la representante de la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia –VIVA- que “[…] el día 20 de abril del presente año [2021] donde se logró realizar una mesa Interinstitucional con las diferentes Secretarias y Gerencias, con la finalidad de unir esfuerzos para financiar la reubicación de Playa Murrí (sic) […]”. 91.2.

Se señaló que las autoridades, en especial del Municipio y el Departamento, así como la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia, con el apoyo de ingenieros y geólogos, han actuado en forma coordinada “[…] 57 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Anexo al documento de contestación de la demanda presentada por el Departamento de Antioquia. 46 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el objetivo de verificar el tema de estabilidad frente a la reubicación de las primeras quince (15) viviendas […]”, generado con ello soluciones en favor de la comunidad y que, en el marco de algunos espacios se han generado compromisos, entre ellos: “[…] Compromisos de la comunidad: • Las familias van a conseguir la madera, construir la estructura de la vivienda, los pisos y van aportar la mano de obra.

Compromisos de VIVA: • Entrega de kits de materiales equivalente a 20 salarios mininos, incluyen: “cubierta, cocina, baño, instalaciones hidrosanitarias e instalaciones eléctricas. Compromisos de la Secretaria de Infraestructura: • Entregar a la comunidad los materiales necesarios para adecuar una vía de acceso para entrar los materiales de forma segura al lote de reubicación. Compromisos de la Gerencia de Servicios públicos • Los diseños de las redes de abastecimiento y redes sanitarios.

Compromisos de la Alcaldía • Acompañar todo el transporte de los materiales desde Vigía del Fuerte hasta el corregimiento, realizar los estudios del suelo y el levantamiento topográfico del predio. Desde La Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia –VIVA- se cuenta con los insumos para hacer el planteamiento del diseño urbanísticos.

Actualmente se está proyectando una visita a Playa Murrí (sic) con la finalidad de socializar los diseños del prototipo de vivienda y el centro poblado. Adicionalmente, desde VIVA han realizado varias gestiones. Por lo anterior, se han venido trabajando con la Gerencia Afrodescendiente debido a que el predio se encuentra dentro de un polígono que es una resolución de título colectivo, es decir que tiene un Consejo comunitario del Medio Atrato de jurisdicción del Chocó y Antioquia.

Este Consejo Comunitario es el propietario de donde se va a realizar la reubicación. Con la Gerencia se avanzó en dos vías. La primera, fue verificar si se requería realizar una consulta previa teniendo en cuenta que es un tema de riesgo y se está actuando en una línea de calamidad pública. Por otro lado, se adelantó en el concepto de viabilidad a intervenir el predio que está dentro de un polígono y hace parte de una resolución “título colectivo”.

Por lo anterior, se logró obtener un espacio con La Unidad Nacional de Consulta Previa. Desde el área Sociocultural de VIVA se han venido realizando espacios de participación, al respecto la comunidad creó el Comité de Pro vivienda. Asimismo, se precisa que desde la Alcaldía se debe iniciar el contacto con el Consejo Comunitario del Medio Atrato.

VIVA propone acompañar el proceso. No obstante, es responsabilidad de la Alcaldía […]” (Destacado fuera de texto). 47 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 92. Copia del Convenio Interadministrativo núm. CI-630-202158 celebrado el 3 de noviembre de 2021 entre la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia – VIVA y el Municipio de Vigía del Fuerte, cuyo objeto, en los términos del artículo primero, es: “CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE ASOCIACIÓN PARA LA UNIÓN DE ESFUERZOS PARA UN PROYECTO DE VIVIENDA NUEVA RURAL CON EL MUNICIPIO DE VIGIA DEL FUERTE, ANTIOQUIA”, y cuyo alcance es “[…] LA CONSTRUCCIÓN DE HASTA 145 SOLUCIONES DE VIVIENDA NUEVAS RURALES PARA LA REUBICACIÓN DE LAS FAMILIAS DEL CORREGIMIENTO DE PLAYA MURRÍ (sic) […]”.

El convenio tiene un valor total que se estima en “[…] CINCO MIL OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS M.L ($5.800.000.000)[…]” y su plazo de ejecución, en los términos del artículo cuarto, es de 12 meses, contados a partir de la suscripción del acta de inicio. 92.1. En la cláusula tercera, sobre ejecución, se establece que “[…] La ejecución del presente convenio se llevará a cabo en el Municipio de vigía del Fuerte, corregimiento de Playa Murrí (sic) y en el Municipio de Medellín (Instalaciones de la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia - VIVA) […]”. 92.2.

En la cláusula quinta, sobre valor del convenio y desembolso de los recursos, se establece lo siguiente: “[…]VIVA APORTA: EN ESPECIE: APORTE POR VIVIENDA POR UN VALOR EQUIVALENTE A 20 SMMLV POR FAMILIA, REPRESENTADOS EN UN KIT DE MATERIALES QUE CONSTA DE CUBIERTA, BAÑO, COCINA, INSTALACIONES HIDROSANITARIAS, INSTALACIONES ELÉCTRICAS Y PERFILERÍA METÁLICA PARA LA FIJACIÓN DE MUROS EN MADERA, DISEÑOS URBANÍSTICOS DEL NUEVO CENTRO POBLADO A NIVEL DE IDEA BÁSICA Y PAQUETE DE DISEÑOS ESTRUCTURALES ARQUITECTÓNICOS, ELÉCTRICOS E HIDROSANITARIOS DEL PROTOTIPO DE VIVIENDA, ASÍ COMO EL ACOMPAÑAMIENTO SOCIAL CUANDO EL MUNICIPIO LO REQUIERA.

EL MUNICIPIO APORTA: EN ESPECIE: REPRESENTADO EN ACOPIO Y TRANSPORTE DE MATERIALES DESDE LA CABECERA URBANA DE VIGÍA DEL FUERTE HASTA EL CORREGIMIENTO PLAYA MURRÍ (sic), MANO DE OBRA CALIFICADA Y SUPERVISIÓN DEL PROCESO DE EJECUCIÓN. EL MUNICIPIO TAMBIÉN SE ENCARGARÁ DE GESTIONAR EL APORTE DE LOS BENEFICIARIOS REPRESENTADO EN LA CONSTRUCCIÓN DE SUBESTRUCTURA, ESTRUCTURA, ENTREPISO Y CERRAMIENTOS VERTICALES EN MADERA DE CADA UNA DE LAS UNIDADES DE VIVIENDA Y MANO DE OBRA NO CALIFICADA.

FORMA DE ENTREGA DE LOS MATERIALES. La EMPRESA hará entrega de los kits de materiales en 4 etapas, una vez el municipio certifique que las 58 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Anexo al documento de contestación de la demanda presentada por el la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia - VIVA. 48 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estructuras de las viviendas están terminadas según lo acordado y construidas cumpliendo con los diseños estructurales y arquitectónicos.

La EMPRESA pondrá los materiales en la cabecera urbana de Vigía del Fuerte para que de allí procedan a transportarlos por vía fluvial hasta el corregimiento de Playa Murrí (sic). En todo caso, la Empresa solo iniciará con la entrega de los materiales en la forma aquí establecida una vez el municipio haya acreditado el cumplimiento de aquelllas obligaciones referentes a los requisitos técnicos, ambientales, sociales, jurídicos y/o financieros, requeridos previamente para poder dar inicio a la ejecución de las viviendas […]”. 93.

Copia del acta de reunión de 14 de septiembre de 2021, realizada en la Gobernación de Antioquia, cuyo objeto fue “[…] [c]oncretar los compromisos de cada Secretaría y Gerencia de la Gobernación de Antioquia invitados a unir esfuerzos técnicos y administrativos en la materialización de los proyectos Reubicación de las familias del corregimiento de Playa Murrí (sic) e Intervención Integral corregimiento El Aro […]”.

En esta reunión se presentó el proyecto, se socializó la propuesta urbanística, se establecieron las gestiones realizadas por las diversas entidades públicas y se establecieron las fases del proyecto, planteadas por VIVA, entre las cuales se resalta “[…] Primera fase: construcción de viviendas y redes de servicios públicos. Segunda fase: Diseño y construcción de equipamientos.

Tercera fase: Diseño y construcción de Infraestructura para la movilidad y cuarta fase: Diseño y construcción de espacio público y ejecución del paisajismo […]”. 94. Se aportó un documento anexo que contiene la presentación del proyecto con diseños urbanísticos y arquitectónicos, denominado “IDEA BÁSICA PLANTEAMIENTO REASENTAMIENTO PLAYA MURRÍ (sic)”, el cual contiene información sobre localización, generalidades, un diagnóstico concreto y la propuesta habitacional y fases del proyecto.

Del documento se destaca lo siguiente: 94.1. Por un lado, se muestra la población, después de la socavación del rio, identificando además los lugares de importancia comunitaria: 49 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 94.2.

Por el otro, se presenta la propuesta de reubicación: 94.3. Por último, se presenta la propuesta habitacional y el cronograma 95. Se aportaron adicionalmente copia de correos electrónicos enviados por la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia: i) a la Alcaldía y Secretaría de Planeación de Vigía del Fuerte, en los cuales se evidencia la trazabilidad del proceso de reubicación del Corregimiento de La Playa de Murrí, con correo final el 22 de marzo de 2022 con asunto “PREPARACIÓN ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL FIRMA ACTA DE INICIO”; ii) a la Notaría Única de Frontino, con asunto “Borrador de Minuta Usufructo caso Playa Murrí (sic)”, de fecha 24 de marzo de 2022, informando que se remite “[…] el borrador de minuta de acto de 50 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Usufructo entre la Organización COCOMACIA y el Municipio de Vigía del Fuerte para el estudio del caso, la cual atiende a la voluntad de las partes y la misma que ratificarán en momento oportuno con el acto escritural conforme a ley. […]”, así como la matrícula inmobiliaria que corresponde al área que dicho título colectivo contiene en el Departamento del Chocó. Como anexo, se aportan la copia del documento denominado “USUFRUCTO 0001 - 2022 CONSTITUCIÓN DE USUFRUCTO – ALCALDIA DE VIGÍA DEL FUERTE”; y un certificado de tradición expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Quibdó. 96.

Por último, se encuentra probado que el Alcalde Municipal de Vigía del Fuerte, mediante Decreto núm. 117 de 8 de junio de 2020, prorrogado mediante el Decreto núm. 008 de 8 de enero de 2021, declaró y prorrogó respectivamente la declaratoria de calamidad pública por ola invernal en el Municipio de Vigía del Fuerte, como consecuencia del desbordamiento de los ríos Arquía, Murrí y Atrato. 97.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que no le asiste razón al Municipio de Vigía del Fuerte ni al Departamento de Antioquia en cuanto argumentaron que se debía revocar el auto impugnado, en cuanto decretó medidas cautelares en este caso, porque no se cumplían los presupuestos de los artículos 2.° y 9.° de la Ley 472. 98.

Por un lado, el artículo 2 de la Ley 472, sobre acciones populares, establece que es el mecanismo procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos y que se ejerce para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio […] o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.

A su turno, el artículo 9, sobre procedencia de la acción popular, establece que estas “[…] proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos […]”. 99. Como se indicó anteriormente, de conformidad con los artículos 25 de la Ley 472; y 299 y 231 de la Ley 1437, las medidas cautelares proceden en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, y tienen por objeto proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. En especial, tratándose del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, las medidas cautelares tienen por objeto “[…] prevenir un daño inminente o […] hacer cesar el que se hubiere causado […]” y, para tal propósito, se pueden ordenar medidas orientadas a, por 51 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejemplo: i) ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; y ii) ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado. 100.

Asimismo, será necesario, por un lado, que concurran los siguientes supuestos: i) que la demanda esté fundada razonablemente en derecho; ii) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y iii) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 101.

Por el otro, deben cumplirse una de las siguientes condiciones: i) que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable; o ii) que existan motivos serios para considerar que, de no otorgarse la medida, los efectos de la sentencia serían nugatorios. 102. En el caso sub examine, la demanda tiene por objeto la protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad pública; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, con ocasión de la situación de riesgo en que se encuentra la comunidad del corregimiento de La Playa de Murrí, ubicado en la cuenca del Rio Murrí, en el Municipio de Vigía del Fuerte, con ocasión del aumento del caudal y del nivel del rio, que han afectado en forma directa esa comunidad y ponen en riesgo la seguridad y calidad de vida de los habitantes.

Asimismo, se encuentra probada la titularidad del derecho, no solo por tratarse de una acción pública, sino porque el actor inició la presente acción actuando en condición de Personero Municipal de Vigía del Fuerte y en los términos del artículo 12 de la Ley 472, en especial, su numeral 4.°59. 103. Adicional a lo anterior, es importante resaltar que, en el caso sub examine, la medida cautelar se fundamentó en las pruebas aportadas al proceso, las cuales evidencian, en esta etapa del proceso y sin que implique prejuzgamiento, no solo un riesgo de amenaza y la posibilidad de un perjuicio irremediable para la comunidad del Corregimiento de La Playa de Murrí, sino de vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados por el actor; en especial, los de 59 “[…]

ARTICULO

12. TITULARES DE LAS ACCIONES. Podrán ejercitar las acciones populares: […] 4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia […]”. 52 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seguridad y salubridad pública y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 104.

En efecto, las Actas de Reunión núm. 009 de 17 de noviembre de 202060, del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo y Desastres del Municipio de Vigía del Fuerte, así como los informes “DE LA ASESORÍA APOYO Y/O PARTICIPACIÓN EN LAS REUNIONES DE LOS CONSEJOS DE LOS ENTES TERRITORIALES DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES” de 15 de junio de 2021 y “DE OCURRENCIA O POTENCIAL EVENTO DE EMERGENCIA EN EL MARCO DE LA GESTIÓN DEL RIESGO” de 15 de junio de 2021, evidencian que la temporada de lluvias y la erosión lateral de, entre otros, el río Murrí, han generado una problemática de riesgo que ha afectado, en especial, a las comunidades asentadas en el Corregimiento de La Playa de Murrí, al punto que el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo y Desastres del Municipio de Vigía del Fuerte diagnosticó que la comunidad del río Murrí, en especial, la de La Playa de Murrí, es una zona de riesgo alto de desastres y que era necesaria la declaratoria de calamidad pública y su prórroga.

En efecto, por un lado, en el acta de 17 de noviembre de 2020 se consideró lo siguiente: “[…] En conceso (sic) de todos los secretarios de despacho […] Directora de Salud […], Directora de Umata […] y el gerente de la Unidad de Servicios Domiciliarios […], en cabeza del alcalde municipal […], se diagnosticó las zonas con riesgo alto y riesgo moderado de la siguiente manera: […] Comunidades del Río Murrí […] Riesgo Alto: Playa de Murrí […] Loma de Murrí […]”. 105.

Y, por el otro, está probado que el Alcalde Municipal de Vigía del Fuerte, mediante Decreto núm. 117 de 8 de junio de 2020, prorrogado mediante el Decreto núm. 008 de 8 de enero de 2021, declaró y prorrogó respectivamente la declaratoria de calamidad pública por ola invernal en el Municipio de Vigía del Fuerte, como consecuencia del desbordamiento de los ríos Arquía, Murrí y Atrato. 106.

La copia del Informe de Asesoría o Asistencia Técnica realizada el 18 de febrero de 202161, en el “Corregimiento Playa Murrí (sic)”, evidencia que: i) los procesos de socavación lateral de orillas en la margen izquierda del río, han “[…] afectando al menos 100 m lineales a lo largo del costado oriental del asentamiento […]” y que “[…] [d]ebido al proceso de erosión lateral como consecuencia de los eventos de creciente súbita que se han presentado en los 60 Cfr. Índice 2 de SAMAI.

Anexo de la demanda. 61 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Anexo del pronunciamiento del Departamento de Antioquia sobre la solicitud de medida cautelar 53 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co últimos meses en el rio Murrí […]” se ha evidenciado a través del levantamiento fotográfico, que en un margen de 5 meses, entre octubre de 2020 y febrero de 2021, “[…] la erosión lateral de dicha margen oscila entre los tres (03) metros hasta los quince (15) metros de perdida lateral en este punto […]”, lo cual ha afectado el asentamiento humano. 107.

Con fundamento en ello, se concluyó con el informe, entre otros aspectos, lo siguiente: i) que “[…] Los procesos de socavación lateral de orillas y/o desbordamientos del cauce del río Murrí (fenómenos de inundación) debido a crecientes súbitas; corresponden con procesos naturales inherentes a la dinámica de la corriente y las características de la cuenca, los cuales continuarán manifestándose a través del tiempo […]”; ii) que “[…] [n]o se evidenciaron obras de mitigación o control de la erosión en la margen izquierda del río Murrí, en inmediaciones del asentamiento La Playa de Murrí; iii) que “[…] [e]l río Murrí corre a lo largo de una llanura de inundación amplia y bien desarrollada, en la cual ocurren simultáneamente procesos de socavación en las márgenes de la corriente y eventos de inundación por desbordamientos del canal durante crecientes súbitas; en ese sentido, dicha llanura podría clasificarse como una llanura de inundación erosiva, donde normalmente ocurren migraciones laterales del cauce principal […]”; y, por último, iv) que “[…] [e]l asentamiento La Playa de Murrí representa un escenario de riesgo por amenazas de inundación y procesos de socavación de orillas en las márgenes del río Murrí […]” (Destacado fuera de texto). 108.

La Sala considera que las pruebas indicadas anteriormente evidencian no solo las afectaciones físicas y el riesgo para las personas, la comunidad en general y para las viviendas del asentamiento humano ubicado en el Corregimiento de La Playa de Murrí, que aumenta durante la temporada invernal, sino que son concluyentes, en esta etapa del proceso y sin que implique prejuzgamiento, de la existencia de una amenaza y vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados por el actor y que ameritan la adopción de medidas cautelares orientadas a evitar un perjuicio irremediable. 109.

Adicional a lo anterior, es importante resaltar que, si bien, se acreditaron algunas gestiones orientadas al reasentamiento de la comunidad del corregimiento de La Playa de Murrí, la amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados en este caso concreto se evidencia en, por un lado, la situación evidente de riesgo en que se encuentra la comunidad objeto de esta acción popular; por el otro, la falta de actuaciones y medidas orientadas a la 54 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinación de un plan de acción o programa de reubicación temporal, en caso de presentarse alguna emergencia previsible técnicamente, que ponga en peligro la vida e integridad de las personas que habitan en el Corregimiento de La Playa de Murrí y, por último, en la continuidad de las gestiones orientadas a garantizar la reubicación de esta población ubicada en zona de riesgo no mitigable. 110.

En este punto, es importante resaltar que, de conformidad con los artículos 25 de la Ley 472 y 229 de la Ley 1437, las medidas cautelares se pueden adoptar antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, lo cual implica que no son de recibo los argumentos presentados por el Municipio ni por el Departamento en sus recursos de apelación, relativos a que, en este caso, se debía revocar la medida y esperar al debate probatorio para establecer la necesidad de las ordenes impartidas y las competencias de las entidades. 111.

Al respecto, la Sala reitera que, por un lado, el objeto de las medidas cautelares en los procesos de acción popular es el de, en el marco de lo probado en la etapa procesal en que se adopte la medida cautelar y de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias de las entidades públicas o particulares con función pública, prevenir un daño inminente o un perjuicio irremediable, hacer cesar el daño que se hubiere causado y garantizar la efectividad de la sentencia. En otras palabras, las medidas cautelares tienen un carácter provisional, toda vez que su objeto se dirige a evitar, de forma transitoria, la afectación de un derecho o interés colectivo, mientras se profiere la sentencia; y será en la sentencia donde se adopten las órdenes definitivas para garantizar, proteger o restablecer los derechos o intereses colectivos, cuya vulneración o amenaza se probó en el transcurso del proceso. 112.

En ese orden de ideas, la Sala considera consecuencialmente que la ausencia de pronunciamiento e incluso vinculación de entidades públicas y la determinación de competencias que se realice en etapas posteriores del proceso, no impide la adopción de las medidas cautelares que el juez considere pertinentes en relación con las autoridades debidamente vinculadas porque, por un lado, el objeto de las medidas cautelares es el de garantizar el objeto del litigio en forma provisional y, en todo caso, en los términos del artículo 235 de la Ley 1437, cualquiera de las partes o el juez podrá solicitar ante la autoridad judicial el levantamiento, modificación o revocatoria de la medida cuando se “[…] advierta que no se cumplieron los requisitos para su otorgamiento o que estos ya no se presentan o fueron superados, o que es necesario variarla para que se cumpla 55 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]” con su objeto; por ejemplo, en aquellos eventos en que sean necesaria la comparecencia de otras autoridades públicas en las medidas de protección. 113.

Lo anterior implica adicionalmente que, en este caso, la ausencia de órdenes en relación con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia - VIVA o la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres no constituye, como lo pretenden los apelantes, un argumento con la idoneidad para revocar la medida cautelar, sino que puede derivar en su modificación en el evento en que se pruebe y considere relevante la intervención directa y expresa de estas entidades con el objeto de superar la situación de amenaza o vulneración, en forma provisional, de los derechos e intereses colectivos. 114.

En todo caso, es importante resaltar que la orden impartida por el Tribunal en la medida cautelar previó que otras autoridades podrían ser competentes para la superación de la situación de amenaza, razón por la cual se ordenó al Municipio de Vigía del Fuerte y al Departamento de Antioquia adelantar las “[…] gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias ante las autoridades competentes […]”, con el objeto de garantizar la efectiva protección provisional de los derechos e intereses colectivos. 115.

Ahora bien, el Municipio de Vigía del Fuerte y el Departamento de Antioquia señalan que lo ordenado en el auto apelado constituyen medidas definitivas, propias de la sentencia y no del auto de medida cautelar. 116. Sobre el particular, la Sala recuerda que el Tribunal, mediante el auto de 10 de febrero de 2022, decretó la medida cautelar consistente en, por un lado, ordenar al Municipio de Vigía del Fuerte que, en coordinación con el Departamento de Antioquia, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, adoptaran las siguientes medidas: i) Realizaran un “[…] censo, que contenga el número de familias que habitan en esta zona que sean beneficiarias de la medida de reubicación […]”; y ii) adelantaran “[…] las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias ante las autoridades competentes y establezca un plan de acción con su respectivo cronograma de ejecución, de modo para que a más tardar dentro de un (1) año siguiente, efectúe la reubicación definitiva de los habitantes del corregimiento de la Playa [de] Murrí por encontrarse en una zona en riesgo de desastre […]”; 56 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 117.

Y, por el otro, ordenó al Municipio de Vigía del Fuerte que: i) Elaboré “[…] un programa o un plan de reubicación temporal que pueda ejecutarse en caso de presentarse un desastre que ponga en peligro la vida e integridad de las personas que habitan en ese sector, en el marco de la estrategia municipal para la gestión del riesgo de desastres […]”; y ii) “[…] [e]n el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, realice un monitoreo permanente de las viviendas que se encuentran en riesgo y adopte las medidas que se requieran ante una eventual emergencia […]”. 118.

Sobre el particular, la Sala considera que, en los términos del artículo 230 de la Ley 1437, sobre el contenido y alcance de las medidas cautelares, dispone que estas podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. La norma establece, adicionalmente, que, para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las medidas explicadas en el marco normativo supra, en especial, impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer y, en especial, en los términos del artículo 25 de la Ley 472, “[…] [o]rdenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado […]”. 119.

En efecto, en el caso, sub examine, la Sala considera, por un lado, que las órdenes impartidas al Municipio de Vigía del Fuerte para que, en el marco de sus competencia constitucionales, legales y reglamentarias, realice un monitoreo permanente de las viviendas que se encuentran en riesgo y elabore un programa o un plan de reubicación temporal que pueda ejecutarse en caso de presentarse una emergencia que ponga en peligro la vida e integridad de las personas que habitan en el Corregimiento de La Playa de Murrí, no constituyen órdenes definitivas sino que tiene como propósito el de, en forma provisional, garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos producto de la amenaza material y actual que representa la temporada de lluvias y el aumento en los niveles y caudal del rio; medida que para la Sala se considera proporcional e idónea y que encuentra sustento en las competencias principalísimas que asisten al Alcalde Municipal en materia de gestión del riesgo, las cuales se explicaron en el marco normativo de esta providencia; y es que, se reitera, el principal responsable de la gestión del riesgo en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde, porque estos, como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y 57 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conducen no solo el desarrollo local, sino que son responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su territorio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres. 120.

Asimismo, a los alcaldes y, en general, la administración municipal, les corresponde el deber de integrar en la planificación del desarrollo local aquellas acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres. Se trata de una orden que se enmarca en las competencias previstas en las leyes 388 y 1523 y que se relacionan, entre otras, con la obligación de mantener un inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad; la localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]” y adoptar medidas para gestionar y mitigar dicho riesgo. 121.

Y, por el otro, la Sala considera que la orden impartida al Municipio de Vigía del Fuerte para que, en coordinación con el Departamento de Antioquia, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, realice un “[…] censo, que contenga el número de familias que habitan en esta zona que sean beneficiarias de la medida de reubicación […]”; y adelanten “[…] las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias ante las autoridades competentes […]” y establezca un plan de acción con su respectivo cronograma de ejecución, de modo para que a más tardar dentro de un (1) año siguiente, efectúe la reubicación definitiva de los habitantes del corregimiento de la Playa Murrí (sic) por encontrarse en una zona en riesgo de desastre […]”, constituye, en este caso concreto, conforme a lo probado y sin que implique prejuzgamiento, una medida provisional, idónea y consecuente orientada a garantizar que las autoridades Municipal y Departamental continúen con las gestiones realizadas tendientes a reubicar a las personas que se encuentran en situación de riesgo y que habitan en el Corregimiento de La Playa de Murrí, cuyas vidas e integridad peligran por las razones explicadas anteriormente. 122.

Se trata de una orden de hacer que se enmarca, en los términos del artículo 25 de la Ley 472, en órdenes orientadas a ejecutar “[…] los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado […]”, que se fundamenta en la apariencia de buen derecho de la solicitud y del perjuicio por la mora; y, adicionalmente, se orienta a garantizar que los trámites iniciados por las 58 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades públicas se cumplan; y es que, se reitera, se encuentra probado en el proceso, conforme las pruebas descritas anteriormente y, en especial, las citadas en los numerales 80, 81, 82, 87, 89, 90, 92, 93 y 9462, que las autoridades territoriales son conscientes de la problemática que afronta la comunidad del Corregimiento de La Playa de Murrí, objeto de este caso concreto, y que, con ocasión de ello, las autoridades han adoptado algunas medidas e iniciado algunas actuaciones tendientes a viabilizar la reubicación de esta comunidad en específico, lo cual implica, se reitera, que en este caso concreto la medida cautelar tiene también el propósito de garantizar que los trámites iniciados por las autoridades públicas se cumplan con el objeto de garantizar, en el marco de la medida cautelar, una verdadera y preventiva protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la seguridad y salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. 123.

En todo caso, se debe resaltar que esta Corporación ha confirmado, en el marco de medidas cautelares en acciones populares, órdenes de reubicación de asentamientos humanos en aquellos eventos en que se encuentra probada la apariencia de buen derecho, necesidad de la medida de reubicación, el perjuicio por la mora y el fundamento técnico de la orden, salvo en aquellos eventos en que sea necesaria la reubicación en virtud del principio de precaución. 123.1.

Mediante auto de 9 de julio de 202163, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó en sede de medida cautelar la orden de reubicación de unas familias que podrían ser afectadas con desprendimientos de tierra, en el siguiente sentido: “[…] IV.5.2. De las medidas de reubicación 89. Respecto de la orden de «reubicar a las familias que (…) puedan resultar eventualmente afectadas con los desprendimientos de tierra», para resolver el reparo, es importante recordar al ente territorial las competencias a que alude el acápite IV.3.2. de esta providencia. 62 Que corresponden a la copia del oficio de 3 de agosto de 2021, suscrito por el Secretario General y de Gobierno del Municipio de Vigía del Fuerte; la copia del oficio de 13 de agosto de 2021, suscrito por el Director Técnico de Manejo de Desastres DAGRAN; la copia del Informe de Asesoría o Asistencia Técnica realizada “Febrero 18 de 2021”; la copia del Contrato SPIF-CD-163-2021 de Consultoría en la modalidad de “contratación directa – urgencia manifiesta”, entre el Municipio de Vigía del Fuerte y la Empresa Ingeprisma S.A.S., celebrado el 24 de mayo de 2021: la copia del Convenio Interadministrativo núm. 21AS111B188 de 2021, celebrado entre el Departamento de Antioquia – Secretaría de Infraestructura Física y el Municipio de Vigía del Fuerte; la copia del acta de reunión de 27 de mayo de 2021 elaborada por la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia- VIVA; la copia del Convenio Interadministrativo núm. CI-630-2021 celebrado el 3 de noviembre de 2021 entre la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia – VIVA y el Municipio de Vigía del Fuerte y la Copia del acta de reunión de 14 de septiembre de 2021, realizada en la Gobernación de Antioquia y su anexo. 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 9 de julio de 2021. Proceso identificado con el NUR. 17001-23-33-000-2018-00456-02. C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. 59 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 90. En dicho apartado la Sala explicó que el municipio demandado cuenta con el deber de orientar el proceso de desarrollo en función del riesgo, en el marco de lo dispuesto en su POT.

Allí también se recopilaron las normas que sustentan sus responsabilidades en materia de desalojo y de reubicación de las familias residentes en zonas de riesgo. 91. Entonces, el recurrente se equivoca cuando afirma que no le atañe la administración y gestión de aquellos programas de reubicación. Aunque diversas instituciones del Estado confluyen en el desarrollo de la política de vivienda de interés social, no por ello el municipio puede confundir sus competencias en materia de gestión del riesgo, con las responsabilidades de otras autoridades en cuanto a la política de vivienda de interés social. 92.

Tal y como lo advirtió el a quo en la medida cautelar, la orden de reubicación procede solamente «si las necesidades lo ameritan». En el caso concreto el nivel de riesgo puede llegar a variar hasta el punto de ser controlado porque, además, el sector bajo estudio no ha sido catalogado como zona de alto riesgo o de riesgo no mitigable. 93.

Este proceso de remoción en masa es dinámico y, por eso, las autoridades demandadas en la vigencia 2018 advirtieron que era procedente desalojar el bien inmueble del demandante; pero en la vigencia 2019, solo le recomendaron evitar el uso de la habitación limítrofe mientras culminaban las obras de contención de la pared deteriorada. Precisamente, en el oficio de 24 de abril de 2019, el subdirector de Infraestructura Ambiental de Corpocaldas explicó que el riesgo a que está sometido el accionante requiere de un seguimiento permanente, para adecuar las acciones de mitigación a los cambios territoriales. 94.

Bajo el anterior contexto, y según lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Manizales, adoptado mediante Acuerdo 074 de 2017, lo cierto es que, para emprender las acciones de desalojo y de reubicación, primero la autoridad urbanística tendrá que adelantar estudios detallados sobre la mitigabilidad o no del riesgo. 95.

Al respecto, los artículos 99 a 105 del citado POT aclaran lo siguiente: […] 97. De las normas municipales transcritas, es claro que al ente territorial le asiste la razón cuando afirma que debe contar con un estudio técnico que restrinja las condiciones de habitabilidad antes de iniciar un proceso de reubicación. En el municipio de Manizales solo es posible limitar el uso del suelo en determinada zona cuando las autoridades competentes determinan que los factores de vulnerabilidad no pueden ser corregidos. 98.

Nótese que Corpocaldas, mediante memorando de 22 de diciembre de 2020, aportó al plenario un informe sobre las acciones que van a desplegar las entidades demandadas para cumplir la presente cautela, las cuales, en su criterio, corrigen la amenaza existente, no solo para la vivienda del accionante, sino para todas las viviendas ubicadas en la parte superior de su predio. 99.

Ello significa, prima facie, que el riesgo de remoción puede ser atenuado y, en consecuencia, es necesario condicionar la orden cautelar de reubicación para que sea procedente, en el evento en que los estudios detallados de mitigabilidad determinen que las acciones adoptadas fueron insuficientes para garantizar la habitabilidad del sector en litigio. 100.

En ese escenario de reubicación es pertinente seguir el criterio jurisprudencial que esta Sección ha sostenido sobre el particular y, en 60 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, el inciso segundo de la parte resolutiva del Auto de 11 de diciembre de 2020, se modificará en el siguiente sentido: […]”. 123.2.

Mediante auto de 11 de abril de 201864, la Sección Primera del Consejo de Estado consideró que “[…] el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente está revestido de una importancia superior, por cuanto su falta de protección podría devenir en la afectación del derecho a la vida y a la integridad física de las personas que se encuentran en peligro de que se produzca un desastre, siendo procedente la adopción de medidas previas para prevenir un daño inminente a los señalados derechos colectivos […]” y, en ese orden, confirmó la orden de reubicación, al considerar que era necesaria con la finalidad de preservar la integridad personal del actor y de las familias, hasta tanto no se profiera sentencia en el respectivo medio de control.

Al respecto, explicó: “[…] En efecto, de acuerdo con el estudio denominado "ZONIFICACION AMENAZA Y RIESGO POR MOVIMIENTOS EN MASA E INUNDACIONES PARA EL MUNICIPIO DE QUETAME” en el sector de Puente Quetame, se señala la existencia de una condición de riesgo alto por remoción en masa sector ubicado sobre la curva del Río Negro, fruto del proceso erosivo de la rivera del rio Negro.

Dicha situación de riesgo también aparece evidenciada en las peticiones trascritas y en las actas mencionadas anteriormente. Por lo anterior, la Sala considera que no es de recibo el argumento del departamento de Cundinamarca para oponerse a la medida cautelar de urgencia decretada por el Tribunal de instancia, en el sentido de reclamar “soportes técnicos” para proceder a la reubicación de los habitantes del sector aludido, que se encuentran en peligro ante un posible derrumbe de sus viviendas; recomendación que, valga la pena resaltarlo, en reiteradas ocasiones fue realizado por las mismas autoridades tales como la Oficina de Planeación Municipal Quetame, la Unidad de Servicios Públicos de Quetame y la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia - CORPORINOQUIA, que han estado interviniendo en el caso objeto de la acción popular.

La Sala considera, entonces, que la medida adoptaba resultaba viable, dado que el derecho a la seguridad está íntimamente ligado con el derecho a la vida e integridad personal de los habitantes de dicho sector. Aunado a lo anterior, como ya se advirtió en el presente proveído, en relación con la medida cautelar de urgencia decretada por el Tribunal de instancia, tiene plena aplicación el principio de precaución, al ordenar la reubicación de los habitantes del sector.

En cuanto a la aplicación del principio de precaución en materia ambiental para efectos de ordenar la suspensión de inmediato de las obras de construcción del Túnel No. 6 (galería escape) a la altura de la Inspección de Puente Quetame, la Sala considera que dicho principio tuvo correcta aplicación en la providencia recurrida, - en cuanto al riesgo que prestaban los inmuebles de los habitantes del sector de desplomarse -, al ordenar al municipio de Quetame, que para evitar una tragedia, debía disponer la reubicación de los habitantes que, por su condición de propietarios, poseedores o tenedores de los inmuebles ubicados en la margen 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 11 de abril de 2018. Proceso identificado con el NUR. 25000-23-41-000-2015-01977-01 C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. 61 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co izquierda de la ladera del Río Negro, en la vía que conduce de Bogotá a Villavicencio, dado el mal estado de los inmuebles y locales que ocupan.

En ratificación de lo anterior, la Sala resalta que la Ley 1523 de abril 44 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 3º, define el principio de precaución, en los siguientes términos: “[…] Artículo 3°.

Principios generales. Los principios generales que orientan la gestión del riesgo son: […] 8. Principio de precaución: Cuando exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, a los bienes y derechos de las personas, a las instituciones y a los ecosistemas como resultado de la materialización del riesgo en desastre, las autoridades y los particulares aplicarán el principio de precaución en virtud del cual la falta de certeza científica absoluta no será óbice para adoptar medidas encaminadas a prevenir, mitigar la situación de riesgo […]”.

En este contexto el Tribunal de instancia consideró y es el criterio que acoge la Sala, que el principio de precaución cobra aplicación con la orden de reubicación de los habitantes del sector y de ahí que se haya decretado con carácter de urgencia. Así las cosas, la Sala advierte que la medida implementada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, se ajusta a derecho y debe ser confirmada, pues se requiere la reubicación urgente de los propietarios, poseedores o tenedores de los inmuebles ubicados en el margen izquierdo de la ladera del Río Negro, cerca al lugar donde se construye el Túnel 6 (galería de escape) a la altura de la Inspección de Quetame, con la finalidad de preservar su integridad personal y las de sus familias, hasta tanto no se profiera sentencia en el presente medio de control […]”. 123.3.

Y, mediante auto de 16 de octubre de 201465, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la orden de reubicación de las familias que se encontraban habitando la quebrada La “Picacha”, al considerar que era pertinente mantener la medida preventiva adoptada por el a quo porque en virtud de las pruebas y de los principios que rigen la gestión del riesgo de desastres y el decreto de medidas cautelares, en especial, el fumus boni iuris y el periculum in mora, era razonable suponer que la zona ambiental es objeto de un posible riesgo irremediable en virtud de sus características geomorfológicas, hidrológicas, los fenómenos climáticos y de los movimientos de masa típicos en la región. 124.

En el caso, sub examine, la Sala considera, en relación con la medida de reubicación de la comunidad de La Playa de Murrí ordenada por el Tribunal, que se encuentra probada la apariencia de buen derecho de la solicitud, la necesidad de la medida de reubicación de esta comunidad en específico y su fundamento técnico y el perjuicio por la mora, al punto que, se reitera, el Municipio de Vigía del Fuerte y el Departamento de Antioquia, con el apoyo de otras autoridades del 65 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 16 de octubre de 2014. Proceso identificado con el NUR. 05001-23-33-000-2013-01310-01. C.P. María Claudia Rojas Lasso. 62 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co orden departamental y municipal, han adelantado actuaciones tendientes a lograr la reubicación de ese corregimiento. 125.

En ese orden, como se explicó, por un lado, la medida cautelar de reubicación está orientada a garantizar la continuidad del procedimiento de reubicación que fue asumido por el Municipio y el Departamento, a través de sus entidades centralizadas y descentralizadas, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y con el objeto de garantizar la protección provisional del derecho colectivo y de las familias que se encuentran en situación de riesgo; y, por el otro, que contrario a lo manifestado por el Departamento, es claro que este ente territorial tiene conocimiento de la problemática, que el Municipio le solicitó apoyo para la reubicación del Corregimiento y que, en el marco de “sus actos propios” y deberes constitucionales, legales y reglamentarios, ha adelantado actuaciones relevantes orientadas a superar la situación de amenaza de esta población. 126.

Adicional a lo anterior y en armonía con las consideraciones expuestas por esta Sección en auto de 9 de julio de 2021, indicado supra, la Sala considera que no les asiste razón a los apelantes en cuanto afirman que la administración municipal y departamental no tiene obligaciones de reubicación y “construcción de vivienda”. 127. Si bien es cierto, en materia de política de vivienda de interés social confluyen diversas entidades públicas, como se explicó en el marco normativo supra -por ejemplo, los Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y de Agricultura y Desarrollo Rural, según sea-, es clara la obligación de los municipios y, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, del departamento, en coadyuvar la labor de gestión del riesgo y, en especial, de adopción de las medidas necesarias para su mitigación, entre ellas, la reubicación de asentamientos humanos ubicados en zona de alto riesgo no mitigable, como en el caso concreto.

Y es que, se reitera, en los eventos en que el municipio no esté en capacidad de asumir la respectiva competencia, en virtud de los principios anteriormente indicados, podrá solicitar la concurrencia de otros niveles administrativos, con el objeto de garantizar una adecuada gestión. 128. En efecto, de los artículos 8, 9, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 388 y la Ley 1523, se concluye que los Municipios deben, entre otras, clasificar los usos de suelo determinando las zonas de riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos y, a partir de ellos, realizar un inventario de las zonas 63 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que presenten alto riesgo por, entre otras, amenazas naturales.

Asimismo, deberán determinar no solo los “[…] mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación […]”; sino también, por un lado, deberá localizar los “[…] terrenos cuyo uso es el de vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo […]”; y, por el otro, deberá determinar los instrumentos y mecanismos de gestión necesario para la reubicación de esta clase de población, siempre, garantizando, en los términos del Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, una alternativa de vivienda adecuada, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según el caso66. 129.

A su turno, los alcaldes tiene la obligación de: i) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y ii) garantizar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a ocupar con viviendas. 130.

En ese orden, contrario a lo manifestado por los apelantes, lo relevante en este caso no es la verificación de una competencia pública de “construcción de vivienda”, sino la adopción de una medida necesaria y proporcional de mitigación del riesgo de desastres, entre las cuales se encuentra la reubicación del asentamiento humano. 131.

Por último, el Municipio de Vigía del Fuerte y el Departamento de Antioquia manifestaron que en este caso se debían revisar las competencias de otras entidades como la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia - VIVA, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el objeto de integrarlas a las órdenes impartidas en la medida cautelar. 132.

Al respecto, la Sala considera y reitera que la orden impartida por el Tribunal previó la eventualidad de que otras autoridades podrían ser competentes para la superación de la situación de amenaza y, para el efecto, ordenó al Municipio y al Departamento, como principales obligadas a garantizar los 66 Relator Especial sobre Vivienda Adecuada de la ONU. 64 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos e intereses colectivos en este caso concreto, adelantar las “[…] gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias ante las autoridades competentes […]”, como en efecto ocurrió con, entre otras, la Empresa de Vivienda e Infraestructura de Antioquia – VIVA. 133.

Lo anterior implica que no es necesario, en esta etapa del proceso y sin que implique prejuzgamiento, vincular en forma específica a otras autoridades con el objeto de garantizar la protección provisional de los derechos e intereses colectivos; ello sin perjuicio de que, en los términos anteriormente expuestos, por un lado, el Municipio de Vigía del Fuerte y el Departamento de Antioquia, en caso de considerarlo, adelanten las gestiones necesarias ante otras autoridades de cualquier orden, con el objeto de cumplir con las medidas cautelares orientadas a la superación de la amenaza; 133.1.

Y, por el otro, que el Tribunal, en los términos del artículo 235 de la Ley 1437, de oficio o a petición de parte y en el marco de su autonomía judicial, disponga sobre el levantamiento, modificación o revocatoria de las medidas cautelares con el objeto de, entre otras, integrar en forma directa y expresa a otras autoridades competentes para superar la situación de amenaza o vulneración, en forma provisional, de los derechos e intereses colectivos y en el marco de la situación que viven los habitantes del Corregimiento de La Playa de Murrí, asentados a orillas del Río Murrí. 134.

Asimismo, teniendo en cuenta que nos encontramos en un escenario de reubicación, resulta pertinente seguir el criterio jurisprudencial que esta Sección ha sostenido sobre el particular y, en consecuencia, teniendo en cuenta los avances del proceso en este caso concreto, que estamos ante medidas que deben atender a las particularidades del medio rural y de las comunidades, con enfoque diferencial, garantizando el acceso a estas soluciones en forma equitativa para hombres y mujeres, se modificará el ordinal primero del auto de 10 de febrero de 2022 con el objeto de ordenar a las autoridades correspondientes: i) que el censo de las familias afectadas y, en general, los trámites y medidas necesarias que se adopten en este caso, tenga en cuenta, entre otros, por un lado, los principios indicados en el artículo 3 de la Ley 1523, en especial, los principios 5 y 6 sobre participación y diversidad cultural; y, por el otro, el Objetivo de Desarrollo Sostenible núm. 5, sobre “[l]ograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y niñas […]” y, en especial, con el objeto de “[…] [a]segurar la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de oportunidades […]” y otorgar a las mujeres “[…] igualdad de 65 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos a los recursos económicos, así como acceso a la propiedad y al control de la tierra y otros tipos de bienes […] y los recursos naturales, de conformidad con las leyes nacionales […]”; es decir, que se garantice un enfoque étnico, cultural y de género; ii) que la reubicación de las familias asentadas a orillas del Río Murrí, en el Corregimiento de La Playa de Murrí, objeto de este caso concreto, se realice teniendo en cuenta los enfoques anteriormente descritos y en un lugar que permita el acceso a los servicios públicos, siempre que no hayan sido beneficiadas con otra medida equivalente y sin perjuicio de las medidas de urgencia que se deban adoptar frente a una nueva situación de emergencia; y, en caso de que no lo hayan hecho, iii) adoptar un mecanismo dirigido a evitar que personas o familias que no habitan la zona, en el área de su jurisdicción, desde la fecha de presentación de la demanda y del auto que decretó la medida cautelar, en primera instancia, reciban los subsidios y beneficios, para lo cual deberán fijar criterios administrativos y probatorios que le permitan verificar que las familias beneficiarias hubiesen habitado permanentemente en ese territorio durante el periodo objeto la medida. 135.

Asimismo, si durante la ejecución de las medidas se observa que, razonablemente, es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Antioquia podrá, de conformidad con el artículo 235 de la Ley 1437, levantar, modificar o revocar la medida cuando se “[…] advierta que no se cumplieron los requisitos para su otorgamiento o que estos ya no se presentan o fueron superados, o que es necesario variarla para que se cumpla […]”. 136.

Finalmente, se confirmará en lo demás el auto de 10 de febrero de 2022; en especial, en cuanto ordenó: i) elaborar un censo y realizar las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para la reubicación de los habitantes del corregimiento de la Playa de Murrí; ii) elaborar un programa o un plan de reubicación temporal que pueda ejecutarse en caso de presentarse una emergencia que ponga en peligro la vida e integridad de las personas que habitan en ese sector; iii) realizar un monitoreo permanente de las viviendas que se encuentran en riesgo y adopte las medidas que se requieran ante una eventual emergencia; y iv) garantizar la reubicación definitiva de los habitantes del corregimiento de La Playa de Murrí. 66 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusiones de la Sala 137.

La Sala modificará el ordinal primero del auto de 10 de febrero de 2022, con el objeto de realizar algunas precisiones; y confirmará, en lo demás, las órdenes impartidas por el Tribunal, en providencia de 10 de febrero de 2022. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal primero del auto de 10 de febrero de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “Primero. Se DECRETA la medida cautelar consistente en: ORDENAR al Municipio de Vigía del Fuerte (Antioquia), en coordinación con el Departamento de Antioquia, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, que si no lo ha hecho: i) que, a más tardar dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de este auto efectúe un censo, que contenga el número de familias que habitan en esta zona que sean beneficiarias de la medida de reubicación, ii) adelante en el término de dos (2) meses las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias ante las autoridades competentes y establezca un plan de acción con su respectivo cronograma de ejecución, de modo para que a más tardar dentro de los doce (12) meses siguientes, efectúe la reubicación definitiva de los habitantes del corregimiento de La Playa de Murrí, en un lugar que permita el acceso a los servicios públicos, por encontrarse en una zona en riesgo de desastre, siempre que no hayan sido beneficiados con otra medida equivalente y sin perjuicio de las medidas de urgencia que se deban adoptar frente a una nueva situación de emergencia. Las medidas ordenadas deberán garantizar los principios generales que orientan la gestión del riesgo y, en especial, deberán garantizar un enfoque étnico, cultural y de género.

El Municipio de Vigía del Fuerte, con el apoyo del Departamento de Antioquia, deberán adoptar, en caso de que no lo hubieren hecho, un mecanismo dirigido a evitar que personas o familias que no habitan la zona, desde la fecha de presentación de la demanda y del auto que decretó la medida cautelar, en primera instancia, reciban los subsidios y beneficios.

Para tal efecto, dichas autoridades deberán fijar criterios administrativos y probatorios que les permitan verificar que las familias beneficiarias hubiesen habitado permanentemente en ese territorio durante el periodo objeto la medida”. 67 Número único de radicación: 050012333000202101747-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: CONFIRMAR, en lo demás, el auto de 10 de febrero de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, dejando las correspondientes anotaciones de ley. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que el anterior auto fue leído, discutido y aprobado por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Salva voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.