CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Consejera Ponente (E2): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000-2025-00652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Derechos Fundamentales Invocados: i) Acceso a la administración de justicia, ii) igualdad y iii) debido proceso Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el señor Ricardo Cárdenas Amado contra la sentencia de tutela de 21 de marzo de 2025 proferida por la Sección Tercera -Subsección A- del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de tutela.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El señor Ricardo Cárdenas, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, porque, a su juicio, vulneró sus 2 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al debido proceso, al proferir el auto del 31 de enero de 2025, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número de radicación 150013333014-2019-00251-02.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Manifestó que presentó demanda ejecutiva contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) y solicitó como medida cautelar el embargo y retención de los dineros que dichas entidades poseían en el banco BBVA. 4.
Indicó que el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja, mediante auto de 30 de julio de 2020, ordenó oficiar al banco BBVA para que informara las posibles cuentas abiertas a nombre de la parte ejecutada, su naturaleza y saldo actual. 5. Señaló que el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja, mediante auto de 1o. de agosto de 2024, negó la solicitud de la medida cautelar. 6.
Sostuvo que, contra la anterior decisión, interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, frente a lo cual, el Juzgado resolvió no reponer. 7. Expuso que el Tribunal Administrativo de Boyacá, conoció del recurso de apelación y mediante auto de 31 de enero de 2025, resolvió: “[…]
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 1° de agosto de 2024 por medio del cual, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja negó la medida cautelar de embargo y retención sobre los dineros y productos que tuviera la parte ejecutada en el Banco BBVA y, negó el embargo de remanentes del proceso ejecutivo 15001-33-33-003-2020-00002-00, conforme con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte ejecutante a quien se resolvió desfavorablemente el recurso de apelación y, en favor de la parte ejecutada. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado TERCERO: CONDENAR por agencias en derecho al equivalente a 1 salario mínimo legal mensual vigente, a cargo de la parte ejecutante y en favor de la parte ejecutada. […]”. 7.1.
Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] Vistos los antecedentes procesales, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja negó las medidas cautelares solicitadas por la parte ejecutante, de embargo y retención del dinero que la ejecutada tuviera en el Banco BBVA bajo el NIT 860.525.148-5 y, el embargo del remanente del dinero del proceso ejecutivo 15001-33-33-003-2020-00002-00, en curso en el mismo Juzgado.
Esto, al advertir que obraba en el expediente la comunicación allegada por el Banco BBVA, en la que informó que la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no contaba con cuentas abiertas en esa entidad financiera y que, no había remanentes pendientes para devolución ya que el proceso 2020-00002-00 había terminado el 23 de noviembre de 2023.
De cara a la decisión de primera instancia, en el recurso de alzada se hizo recuento sobre los pronunciamientos jurisprudenciales en los que la Corte Constitucional ha desarrollado excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos en garantía de las obligaciones laborales, máxime cuando se encuentran contenidas en sentencia judicial.
En el escrito de apelación también se indicó que, sobre los bienes fideicomitidos también eran aplicables las excepciones a la inembargabilidad en la medida en que, bajo el diseño de la fiducia pública no había transferencia del derecho de dominio de los bienes fideicomitidos por lo que, al continuar en el patrimonio del deudor podían ser perseguidos por sus acreedores.
Frente a lo cual, el Despacho no encuentra que se haya formulado reparo concreto en contra de las motivaciones que llevaron al juez de instancia a negar la medida de embargo y retención en los términos que fue solicitada por la parte ejecutante, sobre el dinero que la ejecutada tuviera en el Banco BBVA y, la medida cautelar de embargo de remanentes del proceso 2020-00002-00.
Tal como ha indicado la jurisprudencia citada en precedencia, resulta imperioso que el apelante exponga puntualmente las razones por las cuales no comparte las consideraciones de la providencia que recurre en apelación y la determinación misma, de manera que el ad quem pueda estudiar la corrección de lo resuelto por el juez de instancia en función de sus fundamentos.
Los fundamentos del escrito de apelación fueron dirigidos a reivindicar el carácter embargable de los recursos de la parte ejecutada, cuando el Juzgado ni siquiera alcanzó a efectuar pronunciamiento sobre la inembargabilidad ya que, para llegar a ese análisis, era necesaria la verificación previa de la existencia de los bienes objeto de embargo y, en el caso concreto, según la información allegada al expediente, el FOMAG, no contaba con productos financieros en el Banco BBVA.
De igual manera, los argumentos expuestos por la parte apelante sobre la embargabilidad de los recursos del FOMAG, no guardan correspondencia con la decisión de primera instancia de negar la solicitud de embargo de remanentes, ya que precisamente, al tratarse de un embargo de remanentes el carácter embargable se daba por descontado y, fue la verificación del estado actual del proceso 15001- 33-33-003-2020-00002-00 lo que llevó a que no se decretara la cautela. 4 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado Por lo tanto, en el recurso de alzada no se precisaron las razones por las cuales era viable decretar la medida cautelar de embargo sobre un dinero que no fue reportado por el Banco BBVA y respecto de un NIT., que correspondía la fiduciaria La Previsora SA., así como las razones por las cuales era posible decretar la medida cautelar de embargo de remanentes sobre un proceso que ya había terminado.
De esa manera, tal como el Despacho advirtió previamente, al tratarse de una actividad de naturaleza dialéctica, a la parte interesada le correspondía presentar los argumentos por los cuales consideraba que se debía infirmar la decisión sometida a control del superior funcional, empero, la parte apelante no cumplió con esa carga. En suma, en razón al desarrollo de la actividad dialéctica, debía ponerse de presente las razones por las cuales el auto de primera instancia que negó las medidas cautelares solicitadas ameritaba ser revocado, pero la parte apelante dirigió la argumentación a exponer el carácter embargable de los recursos de la ejecutada, cuando la razón de la decisión, fue la inexistencia de dinero depositado a nombre de la entidad ejecutada en el Banco BBVA y, la ausencia de remanentes en el proceso 2020-00002-00, por lo que la decisión de primer grado amerita ser confirmada […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 8. El actor solicitó en su escrito de tutela1: “[…] 1. TUTELAR los Derechos Fundamentales de prevalencia del derecho sustancial, acceso a la administración de justicia, debido proceso, igualdad, justicia, seguridades jurídicas y conexos del accionante de la referencia, los cuales están siendo vulnerados. 2.- DECLARAR que con la PROVIDENCIA PROFERIDA EL TREINTA Y UNO (31) DE ENERO DE DOS MIL VEINTICINCO (2025) POR EL DESPACHO No. 6 DEL H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA, dentro del MEDIO DE CONTROL EJECUTIVO No. 15001-3333-014-2019-00251-02, adelantado en contra de la NACION MEN FNPSM, se incurrió en VÍA DE HECHO Y/O DECISION ILEGITIMA por violación de los derechos fundamentales de prevalencia del derecho sustancial, acceso a la administración de justicia, debido proceso, igualdad, justicia, seguridades jurídicas y conexos. 3.
Como consecuencia de lo anterior, que EL DESPACHO No. 6 DEL H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA, expida la providencia por medio de la cual ORDENA LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA DENTRO DEL PROCESO EJECUTIVO DE LA REFERENCIA. […]”. 8.1. Como fundamento de su solicitud, el actor considero que2: 1 Transcripción literal del texto. 2 Transcripción literal del texto. 5 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado “[…] 4.
Posteriormente, con providencia del 01 de agosto de 2024, el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Tunja, procede a negar la solicitud de medidas cautelares. 5. El 02 de agosto de 2024, procedí a interponer los recursos de REPOSICION Y EN SUBSIDIO DE APELACION, contra la anterior providencia. 6. Con providencia del 26 de septiembre de 2024, el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Tunja, REPONE Y CONCEDE EL RECURSO DE APELACION. 7.
Luego, el 31 de enero de 2025, el Despacho No. 6 del H. T. A. B., determino CONFIRMAR la providencia del 1 de agosto de 2024, por medio de la cual el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Tunja, negó la MEDIDA CAUTELAR. ADICIONALMENTE, CONDENO A MI CLIENTE EN AGENCIAS EN DERECHO AL EQUIVALENTE A UN SALARIO MINIMO LEGAL MENSUAL VIGENTE. 8.
Aceptar el argumento, planteado por la entidad Bancaria BBVA, es ir en abierta contradicción del precedente jurisprudencial, máxime cuando son expedidas por los órganos de cierre, como lo son la CORTE CONSTITUCIONAL Y EL CONSEJO DE ESTADO. 9. La norma que creó el FNPSM, en el Código de Comercio, en el Estatuto Orgánico del Presupuesto o en la Ley 80 de 1993, para buscar burlar el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y la efectividad, acatamiento y cumplimiento de las órdenes impartidas por los operadores judiciales; es desconocer el precedente jurisprudencial y lo que es peor, dilatar injustificadamente positivos del proceso ejecutivo, los resultados en contravía y perjuicio de los intereses de mi cliente, y de esta forma aumentar los valores adeudados en perjuicio y detrimento del Erario Público. […]”. […] “[…] PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL Ha sido variada y abundante relacionada con el tema la de Jurisprudencia, la SUPUESTA INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS PUBLICOS DE LA NACION, donde han determinado y concluido que la inembargabilidad NO ES ABSOLUTA, ya que existen excepciones derivadas del mismo ordenamiento jurídico, donde le dan una protección Constitucional y Legal, especialmente cuando se pretende el cobro de sumas de dinero relacionadas con cobro de créditos u obligaciones adeudadas relacionadas con las prestaciones laborales; con el pago de sentencias judiciales, para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias, como las que se ejecutan en el presente proceso, las cuales están ligadas directamente a la relación laboral.
A pesar de lo anterior, me permito transcribir apartes. de la Sentencia de la Corte Constitucional C-539 de 2010 […]”. Actuación 9. El Despacho sustanciador de la Sección Tercera -Subsección A- del Consejo de Estado, mediante auto de 12 de febrero de 2025: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a la accionada; iii) vinculó, como terceros con interés legítimo, 6 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado al Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) y a la Fiduprevisora S.A., concediéndoles el término de dos (2) días para rendir informe sobre el particular; y iv) decretó como pruebas los documentos allegados junto a la demanda.
Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 10. El Tribunal Administrativo de Boyacá solicitó denegar las pretensiones, al considerar lo siguiente: “[…] Sea lo primero por señalar que, la demanda es contradictoria al referir que la providencia de 31 de enero de 2025 constituye una “vía de hecho y/o una decisión ilegítima” y al mismo tiempo señalar que “la orden judicial impartida, esta revestida de legalidad, la cual deberá mantenerse, de acuerdo al Precedente Jurisprudencial De igual manera, la tutela interpuesta resulta improcedente, ya que la demanda no enuncia ni satisface la demostración de al menos, una de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial decantadas por la jurisprudencia constitucional, si bien dedica un acápite denominado “JURISPRUDENCIA RELACIONADA CON LA PROCEDENCIA DE LA ACCION (sic) DE TUTELA CONTRA FALLOS JUDICIALES”, no argumenta la configuración de una causal específica de procedencia, tan sólo se limita a citar y a referir el desarrollo jurisprudencial de las causales denominadas, defecto sustantivo, defecto fáctico, defecto orgánico y defecto procedimental. […]”. […] “[…] Como fundamento de la providencia de 31 de enero de 2025, este Tribunal, acogió el criterio adoptado por el Consejo de Estado en reiterados pronunciamientos conforme con el cual “es necesario que el recurrente exponga las razones por las cuales no comparte las consideraciones que el juez de primera instancia tuvo en cuenta para adoptar su decisión, con el fin de que el superior funcional de dicha autoridad judicial las analice y decida si tienen la suficiencia jurídica necesaria para desvirtuar tales argumentos”.
Al desatar el recurso de alzada, el Despacho tomó en consideración lo dispuesto en los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 2012 conforme con los cuales, el superior, al momento de resolver el recurso de apelación, debe atender únicamente los argumentos expuestos por el apelante, los cuales, deben consistir en las razones puntuales por las cuales, las consideraciones de la providencia apelada son inexactas, de lo contrario, el recurso en realidad no estaría sustentado por falta de ejercicio dialéctico.
De esa forma, tal como encontró el Juzgado al momento de resolver el recurso de reposición, al momento de desatar la alzada, el Despacho evidenció que en el recurso de apelación no se formuló reparo alguno en contra de las motivaciones que llevaron al juez de instancia a negar la medida de embargo y retención de dinero en los términos solicitados, por lo que no estaba satisfecha la carga argumentativa dirigida a rebatir los fundamentos de la determinación adoptada en primera instancia, de manera que la decisión de primer grado ameritaba ser confirmada. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado Con todo lo anterior, queda en evidencia que la configuración del presunto desconocimiento del precedente relativo a las excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos en el marco de los procesos en que se ejecuta una sentencia judicial resulta imposible, en atención a que las decisiones adoptadas en ambas instancias, de negar la medida cautelar solicitada y confirmar, respectivamente, obedecieron al hecho de que la ejecutada no poseía recursos en la entidad financiera señalada por la parte ejecutante y ni siquiera alcanzaron a estudiar los aspectos relativos a la inembargabilidad.
De esa forma, contrario a lo expuesto en la demanda de tutela, no hubo violación de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, con la determinación de confirmar la providencia de 1° de agosto de 2024 mediante la que el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja negó la medida cautelar de embargo y retención sobre los dineros y productos que tuviera la parte ejecutada en el Banco BBVA. […]”. 11.
El Ministerio de Educación Nacional solicitó declarar improcedente la acción de tutela y su desvinculación, al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva. Para tal efecto manifestó lo siguiente: “[…] Teniendo en cuenta que la legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige, este Ministerio no es el responsable de la conducta cuya omisión genera la vulneración alegada, en consecuencia no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la presente acción de tutela, pues los conflictos allegados a esta acción, se circunscriben a las actuaciones y decisiones emitidas por otro Organismo y/o Entidad, alegaciones las cuales deben ser dirimidas de acuerdo a lo establecido en la normativa que rodea el asunto, y una vez revisada la misma, es claro que este Ministerio de Educación no tiene injerencia en la decisión que se tome al respecto.
En consecuencia, y con lo hasta ahora señalado no es el Ministerio de Educación Nacional el llamado a responder la pretensión del accionante, con ocasión a resolver el asunto objeto de la acción tutelar. […]”. […] “[…] En este contexto, el Ministerio de Educación Nacional realiza acciones que se orientan al desarrollo equitativo de las capacidades y oportunidades educativas a nivel Nación, sin perder de vista lo regulado en cuanto a la autonomía universitaria que manejan las Instituciones de Educación Superior, competencias u objetivos que bajo ningún aspecto contemplan una vulneración a los derechos fundamentales, como lo solicita con la tutela la parte accionante. […]”. 12.
La Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitó i) negar la acción de tutela, ii) declararla improcedente y iii) su desvinculación al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva. Para tal efecto, sostuvo que: 8 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado “[…] En virtud de lo expuesto, solicito amablemente a su Despacho tener en cuenta que la presente acción de tutela es improcedente por las siguientes razones: 1.
Los accionantes cuentan con otros mecanismos legales y judiciales para solicitar el pago de una prestación económica. 2. Los accionantes no acreditaron, conforme lo exigido por la Jurisprudencia Constitucional, la existencia de un perjuicio irremediable. Con base en lo expuesto en el presente escrito, es preciso concluir que FIDUPREVISORA S.A., en calidad de vocera y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG no ha incurrido en conductas concretas, activas u omisivas que afecten los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
3. INEXISTENCIA DE LA VULNERACIÓN AL DERECHO FUNDAMENTAL Equivocadamente, manifiesta la parte, que se le trasgreden sus derechos fundamentales al debido proceso, derecho a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, garantía a la seguridad social, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial vertical por parte del honorable despacho accionado.
La presente tutela resulta improcedente toda vez que las autoridades judiciales que conocieron el proceso actuaron conforme a la normativa establecida sin que se pueda aducir que los funcionarios judiciales accionados hayan desconocido entre otros, los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda. De otra parte, no es dable afirmar que se haya presentado trasgresión alguna en contra de las garantías fundamentales de la accionante, pues se han observado las normas en garantía al principio del debido proceso, es decir, que las actuaciones judiciales fueron adelantadas en debida forma y atendiendo los procedimientos legales, tanto así que los jueces hoy accionados, teniendo las facultades para decretar alguna tipo nulidad y/o revocar las decisión adoptada, no lo hizo, situación que de contera evidencia un control de legalidad a la actuación desplegada en dicha instancia, razón por la cual se concluye que no existe una supuesta vulneración de los derechos fundamentales.
En consecuencia y teniendo en cuenta que las partes tienen derecho a la protección de las formas propias de cada juicio, tal y como lo establece el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, se reitera que la acción de tutela interpuesta por la accionante resulta improcedente. […]”. La sentencia impugnada 13. La Sección Tercera -Subsección A- del Consejo de Estado, mediante sentencia de 21 de marzo de 2025, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. […]”. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado 13.1 Como fundamento de su decisión, consideró que: “[…] La Sala no accederá a las solicitudes de desvinculación elevadas por el Ministerio de Educación Nacional y la Fiduprevisora S.A., debido a que la primera es parte demandada en el proceso ejecutivo en el que fue proferido el auto cuestionado y, la segunda es la vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, también demandada en el asunto ordinario; por lo que cualquier decisión a favor del actor puede repercutir directamente en el proceso y en sus intereses […]”. […] “[…] 17.
De entrada, la Subsección anuncia que declarará improcedente la solicitud de amparo, por no estar acreditado el presupuesto de relevancia constitucional. 18. Los argumentos esgrimidos por la parte actora son totalmente exiguos, pues a pesar de que se entiende que, al parecer, alega un desconocimiento del precedente judicial, no explica el motivo de su configuración. Se limita a citar una serie de providencias, respecto de las cuales no expone si fueron aplicadas, pero de forma errónea o, si por el contrario no fueron tenidas en cuenta por el Tribunal Administrativo de Boyacá al emitir el auto de 31 de enero de 2025, caso último en el cual tampoco esgrimió si los asuntos guardan similitud fáctica y de problema jurídico con el suyo, ni la ratio decidendi desconocida, como para haber sido tenidas en cuenta de forma obligatoria por la autoridad judicial. 19.
Sumando a lo anterior, se advierte que el actor ni siquiera cuestiona la razón de la decisión del auto censurado. El Tribunal confirmó la decisión de primera instancia al estimar que en el recurso de apelación el señor Cárdenas Amado no formuló reparo concreto en contra de las motivaciones que llevaron al juez de instancia a negar la medida de embargo y retención en los términos solicitados. 20.
Lo anterior, debido a que los fundamentos del escrito de apelación fueron dirigidos a reivindicar el carácter embargable de los recursos de la parte ejecutada, cuando el Juzgado ni siquiera alcanzó a efectuar pronunciamiento sobre la inembargabilidad, ya que para llegar a ese análisis era necesaria la verificación previa de la existencia de los bienes objeto de embargo y, en el caso concreto, según la información allegada al expediente, el FOMAG no contaba con productos financieros en el Banco BBVA y, frente al embargo de remanentes, fue la verificación del estado actual del proceso 15001-33-33-003-2020-00002-00 el cual estaba terminado, lo que llevó a que no se decretaran las medidas cautelares. 21.
Si en gracia de discusión, se obviara esa falencia argumentativa; es claro que los fallos que trajo a colación no tienen ningún tipo de relación con la razón de la decisión acusada, ni siquiera con la de primera instancia; ya que aquellos están relacionados con la embargabilidad de los recursos de la Nación y, tal como se acaba de ver y lo explicó el Tribunal accionado en el auto de 31 de enero de 2025, los argumentos concernientes a la embargabilidad de los recursos no guardan correspondencia con la decisión de negar las medidas cautelares. 22.
Un cuestionamiento debidamente sustentado, en sede de tutela, debería estar orientado a cuestionar el razonamiento del Tribunal, relativo a que las razones de objeción no guardaban correspondencia con la ratio decidendi de la decisión apelada; pero contrario a ello, el accionante insiste ante el juez de tutela en desatar un debate sobre las excepciones a la inembargabilidad, que no fue el motivo para negar las medidas cautelares. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado 23.
En ese contexto, se advierte que, no basta con que la parte accionante enuncie los derechos presuntamente vulnerados y los defectos en que a su sentir incurrió la autoridad accionada, sino que tal vulneración debe estar justificada, es decir, tener una carga argumentativa mínima, en la que se exprese con suficiencia las razones y motivos que desde la perspectiva constitucional, revelan un juicio de desvalor de los derechos fundamentales de quien la promueve de cara a la acción y definición que ha adoptado el juez encargado por mandato constitucional de definir el derecho.
Lo expuesto en precedencia, deja claro que esa exigencia argumentativa no se cumplió, por lo que no es posible predicar la relevancia constitucional del asunto […]”. La impugnación 14. El actor impugnó la sentencia proferida por la Sección Tercera -Subsección A- del Consejo de Estado. En ese orden de ideas expresó lo siguiente:3 “[…] Respetuosamente me permito apartarme de los argumentos y/o considerandos, con lo cuales se DECLARO LA IMPROCEDENCIA de la presente Acción de Tutela: […]”. […] “[…] Con la jurisprudencia que relacione, tanto en el recurso como en la presenta acción de tutela, no solamente se habla de la EXCEPCION A LA INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS DE LA NACION, sino que no hace un recuento detallado que como opera la NACION MEN -FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DE MAGISTERIO (FOMAG) Y POR ENDE DE LA PROCEDENCIA DEL EMBARGO DE SU ADMINISTRADOR FIDUCIARIO.
MAXIME CUANDO EN TODOS Y CADA UNO DE LOS DESPACHOS JUDICIALES DE ESTA JURISDICCION DESDE HACE UN MUY BUEN TIEMPO HAN PROSPERADO LAS MEDIDAS CAUTELARES. Ya por interpretación, en esta ocasión no prospero, basado en la respuesta que brindo el BANCO BBVA. […]”. […] “[…] A pesar de que son simples y elementales las razones de oposición al fallo impugnado, son contundentes y claros, los cuales demuestran la vulneración de sus derechos fundamentales, como se ha insistido -especialmente el acceso a la administración de justicia y en una pronta y eficaz resolución de su demanda; para que estos sean tutelados. […]”. 3 Transcripción literal del texto. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 15. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19914, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20215 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20196, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 16. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas jurídicos 17. En el caso sub examine, corresponde a la Sala establecer si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente, si se cumplió con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 18.
Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 5 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; v) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; vi) procediendo posteriormente a resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 19. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena7, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 20. Esta Sección adoptó8 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20059, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 21. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 9 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 22.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”10 que encaje en dichos parámetros. 23.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 24.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 25. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Acerca del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 10 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado 26.
Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada sentencia de unificación de 5 de agosto de 201412, al referirse al requisito general de procedencia de relevancia constitucional, consideró lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [13]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [14]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [15].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [16].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. 12 Ut supra página 6. [13] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [14] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [15] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [16] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 15 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [17].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [18]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [19]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.
(Resaltado por la Sala). 27. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional consideró20: [17] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [18] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [19] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 20 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.
Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”21 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”22 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 28.
En ese orden de ideas, el requisito general de procedencia de relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de 21Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 22 Ibidem. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 29.
La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202223 precisó, en relación con el alcance del requisito general de procedencia de relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que 23 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.
Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]”.
(Resaltado por la Sala) Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 30. De acuerdo con el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, establece que: “[…]
ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 31.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional24 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que 24 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 32. De acuerdo con el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, establece que: “[…]
ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 33. Atendiendo a que, la Corte Constitucional25 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 34. De acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: 25 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 20 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado “[…]
ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 35. Atendiendo a que la Corte Constitucional26 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;
(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.
Análisis del caso concreto 36. El señor Ricardo Cárdenas, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, porque, a su juicio, vulneró sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al debido proceso, al proferir el auto de 31 de enero de 2025, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número de radicación 150013333014-2019-00251-02. 37.
De acuerdo con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala realizará el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 26 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 21 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado 38.
La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 39.
Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 39.1 Copia digital del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 150013333014201900251-02. Solución del caso concreto 40. Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. 41.
Como fundamento de su solicitud, el actor en su escrito de tutela señaló que27: “[…] 4. Posteriormente, con providencia del 01 de agosto de 2024, el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Tunja, procede a negar la solicitud de medidas cautelares. 5. El 02 de agosto de 2024, procedí a interponer los recursos de REPOSICION Y EN SUBSIDIO DE APELACION, contra la anterior providencia. 6.
Con providencia del 26 de septiembre de 2024, el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Tunja, REPONE Y CONCEDE EL RECURSO DE APELACION. NO 7. Luego, el 31 de enero de 2025, el Despacho No. 6 del H. T. A. B., determino CONFIRMAR la providencia del 1 de agosto de 2024, por medio de la cual el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Tunja, negó la MEDIDA CAUTELAR.
ADICIONALMENTE, CONDENO A MI CLIENTE EN AGENCIAS EN DERECHO AL EQUIVALENTE A UN SALARIO MINIMO LEGAL MENSUAL VIGENTE. 27 Transcripción literal del texto. 22 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado 8. Aceptar el argumento, planteado por la entidad Bancaria BBVA, es ir en abierta contradicción del precedente jurisprudencial, máxime cuando son expedidas por los órganos de cierre, como lo son la CORTE CONSTITUCIONAL Y EL CONSEJO DE ESTADO. 9.
La norma que creó el FNPSM, en el Código de Comercio, en el Estatuto Orgánico del Presupuesto o en la Ley 80 de 1993, para buscar burlar el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y la efectividad, acatamiento y cumplimiento de las órdenes impartidas por los operadores judiciales; es desconocer el precedente jurisprudencial y lo que es peor, dilatar injustificadamente positivos del proceso ejecutivo, los resultados en contravía y perjuicio de los intereses de mi cliente, y de esta forma aumentar los valores adeudados en perjuicio y detrimento del Erario Público. […]”. […] “[…] PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL Ha sido variada y abundante relacionada con el tema la de Jurisprudencia, la SUPUESTA INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS PUBLICOS DE LA NACION, donde han determinado y concluido que la inembargabilidad NO ES ABSOLUTA, ya que existen excepciones derivadas del mismo ordenamiento jurídico, donde le dan una protección Constitucional y Legal, especialmente cuando se pretende el cobro de sumas de dinero relacionadas con cobro de créditos u obligaciones adeudadas relacionadas con las prestaciones laborales; con el pago de sentencias judiciales, para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias, como las que se ejecutan en el presente proceso, las cuales están ligadas directamente a la relación laboral.
A pesar de lo anterior, me permito transcribir apartes. de la Sentencia de la Corte Constitucional C-539 de 2010 […]”. 42. Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por el actor ya fue objeto de estudio por el Tribunal Administrativo de Boyacá y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la autoridad accionada incurrió en la vulneración de derechos fundamentales. 43.
Además de lo anterior, para la Sala, el actor planteó una afectación de sus derechos fundamentales que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente legal, probatorio y económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso ejecutivo y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 23 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado 44.
La Sala advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 45.
Así las cosas, esta Sección, siguiendo el precedente precisado por la Corte en la sentencia SU – 215 de 2022, considera que la controversia que nos ocupa carece de relevancia constitucional porque la discusión planteada por el actor no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental, a lo que se agrega que el actor no justificó el motivo por el cual dicha decisión constituye una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales. 46.
En este aspecto, la Sala debe precisar que si bien el actor aduce que fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, lo cierto es que no existe una mayor explicación acerca de las razones por las cuales se afectó, en forma desproporcionada, el núcleo esencial de los derechos fundamentales del actor con ocasión del auto del 31 de enero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 47.
Asimismo, la Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos legales, probatorios y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 24 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado 48.
Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente legal, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica del actor y, con ello, acceda a las pretensiones dentro del proceso ejecutivo, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 49.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida en que, si bien el actor enuncia la trasgresión de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal, probatorio y económico.
Conclusiones de la Sala 50. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala confirmara la sentencia de 21 de marzo de 2025 proferida por la Sección Tercera -Subsección A- del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 21 de marzo de 2025 proferida por la Sección Tercera -Subsección A- del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 25 Núm. único de radicación: 110010315000202500652-01 Actor: Ricardo Cárdenas Amado TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado (E2) GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.