CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-04141-00 Demandante: «ECDD» Demandado: Presidencia de la República Temas: Derecho de petición SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por «ECDD» en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021.
Antecedentes 1.1. La solicitud «ECDD» promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales de petición y debido proceso, los cuales consideró vulnerados por la Presidencia de la República, ante la ausencia de respuesta a la petición radicada el 29 de abril de 2024. Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) En calidad de defensor de derechos humanos y en ejercicio de su profesión como periodista denunció diferentes actos de corrupción, circunstancia que originó amenazas y atentados en contra de su integridad. ii) Con ocasión a dicha situación, presentó denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, sin embargo, no se han adelantado las actuaciones pertinentes a efectos de investigar y acusar a la persona responsable, y en todo caso propender por su seguridad. iii) Con fundamento en lo anterior el 29 de abril de 2024 radicó solicitud ante la Presidencia de la República, petición que fue trasladada a la Unidad de Protección Nacional. iv) La entidad demandada vulneró sus derechos fundamentales de petición y debido proceso en tanto su solicitud no ha sido atendida. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitaron: «[…] A: Pido reunión de mesa de trabajo con los antes mencionados de manera presencial e intransferible, para dar Celeridad a mi situación y poder ser Escuchado esto bajo el amparo del artículo 3 de la CONSTITUCION. Siento mis derechos totalmente vulnerados como DEFENSOR DE DERECHOS HUMANOS, PERIODISTA ALTERNATIVO INDEPENDIENTE y LIDER SOCIAL, en donde desde la presidencia de la república y el estado, no estarían respetando ni cumpliendo la CONSTITUCION del 91 NI LA JURISPUDENCIA. Y PIDO AL GOBIERNO SE ME GARANTICE MIS DERECHOS, MI SEGURIDAD Y LA DE MI FAMILIA, PARA SEGUIR EJERCIENDO MIS FUNCIONES ANTES MENCINADAS, ANTES QUE SEA DEMACIADO TARDE, LO QUE ME CONSIDERO EN “RIESGO INMINENTE TOTAL.” Ya que mundialmente se sabe por las estadísticas que en Colombia quien denuncie es mandado ASESINAR.
Como dicen por allí lo mandan a borrar del mapa. Es por eso QUE PIDO PROTECCION señor presidente Petro, señores CERREM. Que se me brinde un ESQUEMA DE SEGURIDAD completo, ya que ni siquiera nunca me fue otorgado o autorizado un chaleco balístico, botón de pánico ni un celular de emergencia. A pesar de las múltiples y continuas, denuncias y ALERTAS TEMPRANAS.
Donde la fiscalía brilla por su ausencia. B: me permito manifestar que en el momento presento Calamidad domestica donde no tengo un trabajo estable, por lo tanto me sería imposible dirigirme hasta la capital del país, por la falta de recursos económicos, por esta razón Pido la mesa de trabajo en la ciudad de cali, 2) hasta la fecha el accionado no ha dado solución ni respuesta a mi petición de Impugnación. […]» [sic]. 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Policía Nacional solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el demandante no pertenece a la población objeto de prevención y protección a cargo de la Policía Nacional, por lo que la Unidad Nacional de Protección, a través del procedimiento ordinario establecido por el programa de protección a su cargo es la que determina las medidas oportunas, idóneas y eficaces respecto de los presuntos riesgos que afronta. 1.2.2 La Procuraduría Provincial de Instrucción de Cali solicitó que se nieguen las pretensiones de amparo ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados, pues de la situación fáctica no se evidenciaba algún tipo de responsabilidad atribuida a la entidad.
A su vez, solicitó la desvinculación del asunto. 1.2.3 El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela o, en su defecto, se niegue el amparo, en razón a que a través del oficio OFI24-00088050 / GFPU 12000000 del 7 de mayo de 2024 se dio respuesta a la petición elevada por el demandante, comunicación que fue remitida a la dirección electrónica dispuesta para tal efecto. 1.2.4 El Ministerio del Interior solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no existe una actuación u omisión por parte de la entidad que vulnerara los derechos fundamentales del demandante, pues, la Unidad Nacional de Protección, UNP es la encargada de definir las medidas y la manera de cómo se implementan y se operativizan los esquemas de seguridad.
Aclaró que la Dirección de Derechos Humanos no es la encargada de emitir pronunciamiento respecto de la petición elevada por el tutelante. 1.2.5 La Unidad Nacional de Protección, UNP solicitó declarar la improcedencia de la tutela, en atención a que lo pretendido por la demandante es surtir otra instancia administrativa con el fin de obtener otras medidas de protección. Desde el año 2020, tuvo conocimiento del caso de «ECDD», y adelantó los estudios del nivel de riesgo en atención a la acreditación de la población objeto del programa de protección establecido en el numeral 2 del artículo del 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015.
Para el presente año, se le realizó estudio de nivel de riesgo por parte del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR mediante la Orden de Trabajo O.T 612903, se presentó el caso ante los delegados interinstitucionales que conforman el Comité de Evaluación del Riesgo y de Recomendación de Medidas – CERREM, donde se validó el riesgo como extraordinario, con una matriz de 50,55%, conforme lo anterior, se adoptaron las recomendaciones emitidas mediante la Resolución DGRP 008365 del 21 de agosto de 2024. 1.2.6.
Los demás terceros con interés guardaron silencio. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) determinación del problema jurídico; iv) procedencia de la solicitud de tutela – el derecho de petición; y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el 12 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo en contra de la Presidencia de la República. 2.2. Cuestión previa – Falta de legitimación en la causa por pasiva El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. La Corte Constitucional en relación con la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.” Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]» La Policía Nacional, el Ministerio del Interior y la Procuraduría Provincial de Instrucción de Cali solicitaron su desvinculación al considerar que no están llamadas a responder por la presunta vulneración alegada por la parte demandante.
Al respecto, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de terceros con interés, en aras de garantizarles sus derechos de defensa y contradicción en esta oportunidad, pues, la solicitud de amparo se encuentra dirigida a que se brinden medidas de seguridad de seguridad en atención a la calidad que ostenta el tutelante, por lo que se negará su solicitud. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la Presidencia de la República vulneró el derecho de petición del demandante, al no darle respuesta a la solicitud que radicó el 29 de abril de 2024? 2.4. Procedencia de la solicitud de tutela El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».
A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.1.
Sobre el derecho de petición Frente a la procedencia de la solicitud de tutela para proteger el derecho de petición ha señalado la Corte Constitucional: «[…] Aun cuando es claro que el ordenamiento jurídico tiene establecidos otros mecanismos de defensa judicial para exigir el cumplimiento del derecho de petición, como lo es el acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, luego de agotada la vía gubernativa, la jurisprudencia constitucional ha considerado que resulta muy oneroso para el peticionario acceder al mecanismo judicial con el solo propósito de obtener la respuesta a una petición formulada, corriendo el riesgo que, para la época en que se adopte la decisión judicial, ningún interés represente ya para el accionante la solicitud formulada o no produzca en forma oportuna el efecto inicialmente pretendido por éste.
Por tanto, en virtud de los principios de celeridad y economía procesal, y con el fin de evitar un desgaste innecesario del aparato judicial, atendiendo a su carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, ha considerado esta Corporación que el derecho de petición solo puede ser protegido de manera eficiente y efectiva a través de la acción de tutela cuya finalidad, como quedó expuesto, es satisfacer al particular con un pronunciamiento frente a la solicitud por él realizada […]».
En cuanto a los aspectos generales del derecho fundamental en estudio, de conformidad con el artículo 23 de la Constitución Política, «[…]Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales […]», lo cual no solo implica que la respuesta se produzca dentro de los términos de ley, sino que esta sea suficiente, efectiva y congruente. 2.5.
Análisis de la Sala 2.5.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.5.2. Caso concreto «ECDD» acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales, pues, la Presidencia de la República omitió dar respuesta clara y de fondo a la petición que radicó el 29 de abril de 2024 relacionada con medidas de protección en su favor.
Al respecto, de las pruebas obrantes en el expediente se observa lo siguiente: - El demandante radicó petición ante la entidad demandada a través del correo electrónico contacto@presidencia.gov.co, en los siguientes términos: -La jefatura del despacho presidencial a través de oficio OFI24-00088050 / GFPU 12000000 del 7 del mayo del 2024, informó al tutelante lo siguiente: -A su vez, mediante oficio OFI24-00088061 / GFPU 12000000 del 7 de mayo de 2024, remitió ante la Unidad Nacional de Protección, UNP la petición elevada por el peticionario, en los siguientes términos: - En Resolución DGRP 008365 del 21 de agosto 2024, la Unidad Nacional de Protección, dispuso: «[…] Artículo 1º: Dar a conocer al (a la) señor (a) «ECDD», la validación del nivel de riesgo como EXTRAORDINARIO, emitida por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM.
Artículo 2°: Adoptar las medidas de protección recomendadas por Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, consistentes en: Implementar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado. Temporalidad: Las medidas de protección tendrán una temporalidad inicial de doce (12) meses, contados a partir de la firmeza del presente acto administrativo, sin perjuicio de que estas medidas puedan ser modificadas por el CERREM, de conformidad con el parágrafo 3 del artículo 2.4.1.2.40. y los artículos 2.4.1.2.45 y 2.4.1.2.46 del Decreto 1066 del 2015 adicionado y modificado.
Artículo 3º: Notificar al señor «ECDD», atendiendo lo dispuesto en el numeral 4º. del artículo 2.4.1.2.47. del Decreto No. 1066 de 2015, adicionado y modificado […]» [sic]. -Decisión notificada el 21 de agosto de 2024, tal y como se advierte en el certificado expedido por la empresa de mensajería 472. De lo anterior es claro que la Presidencia de la República conforme a lo establecido en el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, mediante oficio OFI24-00088061 / GFPU 12000000 del 7 de mayo de 2024 remitió por competencia la petición del tutelante a la Unidad Nacional de Protección, UNP.
De igual manera, con oficio OFI24-00088050 / GFPU 12000000 del 7 de mayo de 2024, le comunicó lo anterior al demandante, por lo que se advierte que la Presidencia de la República realizó las actuaciones pertinentes para garantizar el derecho del tutelante a recibir una respuesta a su requerimiento. Así las cosas, los términos para responder la petición elevada por el tutelante se debían contar a partir del día siguiente a la recepción de la solicitud por la autoridad competente, es así que, la UNP contaba con 15 días para pronunciarse, término que fenecía el 29 de mayo de 2024.
Sin embargo, en el curso de este mecanismo constitucional, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNP informó que mediante la Resolución DGRP 008365 del 21 de agosto 2024, atendió la solicitud elevada por el tutelante, y para tal efecto adoptó las medidas de protección recomendadas por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas, CERREM consistentes en: «[…] Implementar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado […]».
Ahora bien, en cuanto a la notificación del citado acto administrativo se advierte que este fue remitido al correo veeduriasuricatos@gmail.com no obstante, se observa que la solicitud del 29 de abril de 2024, fue remitida desde la dirección electrónica defensoresdederechoshumanos7@gmail.com y a su vez, en el escrito de tutela para efectos de notificación se registró dicho correo.
Sobre la notificación efectiva de las peticiones presentadas a la administración como una garantía real del derecho de petición, la jurisprudencia constitucional ha sostenido lo siguiente: «[…] En síntesis, la garantía real al derecho de petición radica en cabeza de la administración una responsabilidad especial, sujeta a cada uno de los elementos que informan su núcleo esencial.
La obligación de la entidad estatal no cesa con la simple resolución del derecho de petición elevado por un ciudadano, es necesario además que dicha solución remedie sin confusiones el fondo del asunto; que este dotada de claridad y congruencia entre lo pedido y lo resuelto; e igualmente, que su oportuna respuesta se ponga en conocimiento del solicitante, sin que pueda tenerse como real, una contestación falta de constancia y que sólo sea conocida por la persona o entidad de quien se solicita la información. […] Como expresión particular del ejercicio probatorio para determinar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales en sede de tutela, el juez constitucional tiene el deber de comprobar que la notificación de las respuestas a los derechos de petición se surta efectivamente.
Sin embargo, el juez de la providencia que hoy se revisa omitió examinar el sumario completo, toda vez que la prueba de envío de la repuesta, esto es, de la constancia notificatoria, es completamente insuficiente para advertir que se garantizó el derecho de petición o que se superaron las condiciones que daban lugar a la vulneración del derecho, motivo por el cual, no puede afirmarse la existencia de un hecho superado.” […]» De acuerdo con lo anterior, el derecho de petición no solo se garantiza con una resolución oportuna, clara y precisa con lo solicitado, sino que además se requiere que la respuesta sea puesta en conocimiento del peticionario, pues de nada sirve obtener un pronunciamiento de la administración si no se tiene conocimiento del contenido del mismo, teniendo en cuenta que la debida comunicación al interesado hace parte del núcleo esencial del derecho de petición. En este orden de ideas, la Sala encuentra que si bien la autoridad demandada no respondió la petición elevada dentro del término previsto en el ordenamiento jurídico, también es cierto que en el curso del proceso de tutela la Unidad Nacional de Protección acreditó que mediante la Resolución DGRP 008365 del 21 de agosto 2024 emitió pronunciamiento en torno a la solicitud de medidas de protección del tutelante; no obstante remitió el documento a una dirección electrónica diferente a la informada; circunstancia que conlleva a concluir que el trámite de notificación no resulto efectivo, pues como se indicó en líneas anteriores la garantía del derecho de petición implica que la respuesta de la entidad sea conocida a plenitud por el solicitante.
En consecuencia, se le ordenará a la referida entidad que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, a la notificación de esta providencia, remita el contenido de la Resolución DGRP 008365 del 21 de agosto 2024 al correo electrónico defensoresdederechoshumanos7@gmail.com. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley F A L L A: Primero. Negar la solicitud de desvinculación de la Policía Nacional, el Ministerio del Interior y la Procuraduría Provincial de Instrucción de Cali., de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Amparar el derecho fundamental de petición de «ECDD», de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Tercero. Ordenar a la Unidad Nacional de Protección, UNP que, en el término de las cuarenta y ocho (48) siguientes a la notificación de esta providencia, remita el contenido de la Resolución DGRP 008365 del 21 de agosto 2024 al correo electrónico defensoresdederechoshumanos7@gmail.com.
Cuarto. Negar la solicitud de amparo respecto de la Presidencia de la República. Quinto. Por la Secretaría General de la corporación modificar en Samai cualquier registro del nombre del demandante por la iniciales «ECDD». Asimismo, establecer como clasificadas todas las actuaciones surtidas en el asunto. Sexto. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Séptimo. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador