Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 47001-33-33-007-2017-00123-01 (2340-2023) Demandante: Álvaro Rodríguez Saavedra Demandada: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Tema: Rechaza recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia AUTO DE ÚNICA INSTANCIA ASUNTO El señor Álvaro Rodríguez Saavedra interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 18 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que el fallo recurrido desconoció la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, emitida por esta Corporación. CONSIDERACIONES Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla con las exigencias del artículo 262 del CPACA.
Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: (i) la designación de las partes; (ii) la indicación de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento.
En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la Radicado: 47001-33-33-007-2017-00123-01 (2340-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisdicción contencioso administrativa, adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, toda vez que esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.
De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, pues el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento […]», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la decisión impugnada en sede extraordinaria.
Explicados como están los requisitos legales que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, es importante aludir a las decisiones que, luego de aplicar el respectivo test de admisibilidad, puede adoptar el consejero ponente al que haya correspondido su conocimiento. Este asunto se encuentra regulado en el artículo 265 del CPACA.
Así las cosas, es dable afirmar que el juez del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia puede: i) admitirlo, cuando observa que cumple las exigencias de que trata el artículo 262 del CPACA. y ii) rechazarlo1 disponiendo que el expediente sea regresado al tribunal de origen, lo que puede tener lugar cuando no se subsanan oportuna y debidamente las falencias anotadas por el juez o bien, cuando se advierte que la sentencia no era pasible de este medio impugnatorio, a pesar de haberse concedido por el Tribunal.
Análisis del despacho Se procede a estudiar si en el escrito están dadas las condiciones para admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. - Providencia impugnada El recurrente manifestó que la sentencia objeto del recurso es la proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 18 de mayo de 2022. 1 El artículo 74 de la Ley 2080 de 2021 introdujo la figura del rechazo en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Radicado: 47001-33-33-007-2017-00123-01 (2340-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En dicha providencia, el tribunal indicó que el señor Álvaro Rodríguez Saavedra suscribió contratos de prestación de servicios con la Policía Nacional, como médico internista en el área de sanidad de dicha institución, y que, como consecuencia de ello, percibió una remuneración, sin embargo, no se demostró el elemento de subordinación, pues los medios de convicción aportados al plenario no llevaron al convencimiento al juez de la existencia de una relación laboral encubierta. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio El contexto fáctico en el que la parte demandante fundamentó el recurso interpuesto puede sintetizarse como sigue a continuación: 1.
Que el señor Álvaro Rodríguez Saavedra fue vinculado mediante contrato de prestación de servicios, en el período comprendido entre el 10 de febrero de 2014 y el 12 de abril de 2016, para desempeñarse como médico internista dentro de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, en la ciudad de Santa Marta. 2. Que el 30 de junio de 2016, el interesado presentó reclamación administrativa ante la Policía Nacional, solicitando el reconocimiento y pago de las acreencias laborales, en el lapso anteriormente señalado, la cual fue resuelta de forma desfavorable el 27 de enero de 2017. 3.
Que el 04 de mayo de 2017, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales por el período comprendido entre el 10 de febrero de 2014 y el 12 de abril de 2016, los respectivos aportes a seguridad social y la sanción moratoria. 4. Que el 24 de abril de 2020, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta profirió sentencia de primera instancia, mediante la cual declaró la nulidad del acto administrativo demandado y condenó al reconocimiento y pago de las acreencias laborales, así como los aportes a la seguridad social del demandante. 5.
Con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la Policía Nacional, el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de fallo del 18 de mayo de 2022, revocó la decisión recurrida y negó las pretensiones de la demanda. Radicado: 47001-33-33-007-2017-00123-01 (2340-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento El señor Álvaro Rodríguez Saavedra consideró que la providencia del 18 de mayo de 2022 desconoció la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, proferida dentro del expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317- 2016).
Al revisarse la naturaleza del referido fallo, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA. En dicha providencia se unificó sobre unas reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes a saber: i) Que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. ii) Estableció un período de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. iii) Que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en Salud, por parte de la administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.
Por su parte, el señor Álvaro Rodríguez Saavedra sustentó el recurso, exponiendo que el Tribunal Administrativo del Magdalena desconoció, la regla establecida en la sentencia de unificación, en cuanto a que la relación que existió con la Policía Nacional entre el 10 de febrero de 2014 y el 12 de abril de 2016, no fue transitoria o para cubrir actividades esporádicas, sino permanentes de la entidad, ya que fue contratado como Radicado: 47001-33-33-007-2017-00123-01 (2340-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co médico internista, especialidad inherente dentro de cualquier ente que preste servicios de salud, desconociendo así lo señalado por el fallo unificador respecto del término indispensable del contrato de prestación de servicios y su carácter de transitoriedad.
Que se desconoció que, el demandante no tuvo un alto grado de autonomía para la ejecución del objeto contractual, ello, en la medida en que no se valoraron de forma correcta las pruebas documentales y testimoniales allegadas al plenario; tampoco se tuvieron en cuenta las actividades que debió desarrollar, a tal punto que estaba sometido al reglamento de la Policía Nacional como si fuera un servidor público, por lo que es claro que se demostró la subordinación. Que se omitió valorar las pruebas documentales que daban cuenta de que el contratista recibía instrucciones sobre el modo, forma, calidad y cantidad de trabajo por parte de su contratante, que era sujeto disciplinable por parte de la institución, y se descartó el testimonio de la señora Yarisa del Rosario Román quien afirmó que aquel recibía órdenes por parte del coordinador.
El Despacho estima que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe rechazarse, por los motivos que se exponen a continuación: Lo alegado por el interesado relacionado con el análisis de los elementos probatorios allegados y recaudados en el proceso ordinario que presuntamente probarían el elemento de subordinación, tiene más relación con una diferencia sobre la valoración adelantada por el tribunal, al emitir la providencia del 18 de mayo de 2022, que con un verdadero apartamiento de las reglas jurisprudenciales unificadas.
De esta manera y en atención a los antecedentes del caso concreto, se encuentra que el Tribunal Administrativo del Magdalena sí adelantó un análisis probatorio de los elementos que se allegaron y decretaron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a tal punto que concluyó que no se habían allegado medios de convicción que permitieran advertir el elemento de subordinación necesario para demostrar una relación laboral encubierta.
En ese orden, lo que se advierte del escrito de sustentación es una inconformidad relacionada con el fallo del tribunal, como si el recurso extraordinario de unificación se tratara de una tercera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del Radicado: 47001-33-33-007-2017-00123-01 (2340-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho, para efectuar un nuevo estudio de las pruebas decretadas y practicadas durante el proceso.
Sin diferenciar que, al estarse en un escenario procesal excepcional y extraordinario, implica el cumplimiento estricto de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita el mencionado recurso de unificación de jurisprudencia. Recuérdese que el recurso extraordinario de unificación tiene como fines asegurar la unidad de interpretación del derecho, su aplicación uniforme, y la reparación de los derechos de las partes y terceros que resulten afectados con la providencia que eventualmente desconozca determinada sentencia de unificación, si a ello hubiere lugar.
Escenario que no se configura con el escrito presentado por la parte demandante, debido a los cuestionamientos alegados en relación con las pruebas del proceso. Aunado a lo anterior, y dada la naturaleza abierta de la sentencia de unificación, es razonable que aquella no pueda aplicarse de forma absoluta, sino que dependerá de la prueba recaudada en cada caso concreto, esto es, las reglas allí establecidas se deberán analizar en cada uno de los procesos de los que tenga conocimiento la jurisdicción sin que sea dable para el Juez aplicar de forma uniforme la sentencia sin la previa verificación del cumplimiento de los elementos de la relación laboral que se predica.
Así las cosas, no se cumplen las exigencias previstas en el artículo 256 y ss. del CPACA, por cuanto si bien se tiene que la parte impugnante referenció de manera precisa la providencia que estimaba contrariada por la decisión impugnada, lo cierto es que pretende adelantar una tercera instancia sobre la valoración probatoria llevada a cabo por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
En ese orden de ideas, la decisión que se adoptará será la de rechazar el recurso extraordinario y, con ello, se ordenará devolver el expediente al tribunal de origen, en los términos del citado artículo 265 del CPACA. Por lo expuesto, se Radicado: 47001-33-33-007-2017-00123-01 (2340-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RESUELVE Primero: Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Álvaro Rodríguez Saavedra contra la sentencia de segunda instancia proferida el 18 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
Segundo: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.
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