1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: TERESA DE JESÚS LEGUÍA PALOMINO Accionado: MUTUAL SER E.P.S. Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Presunta vulneración de derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad, debido proceso, trabajo, mínimo vital y seguridad social / PROCESO EJECUTIVO – Medidas cautelares de embargo / REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – No se encuentra acreditado por cuanto la parte accionante dispone de otros medios de defensa.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por la parte accionante, en nombre propio, en contra de la sentencia del 5 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, de conformidad con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 y en el Decreto 333 de 20211.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. La señora Teresa de Jesús Leguía Palomino promovió acción de tutela en contra de Mutual SER E.P.S, de Coosalud E.P.S. S.A., de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y de la E.S.E. Centro de Salud de Majagual – Sucre, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad, debido proceso, trabajo, mínimo vital, seguridad social, “derechos de los niños, etc., y todo aquel que usted evidencia en sus funciones extra y ultra petita”.
Hechos relevantes 2. La actora se desempeñaba como enfermera contratista de la E.S.E. Centro de Salud de Majagual. El 2 de junio de 2014, mientras asistía a una paciente que era trasladada en ambulancia hacia el Hospital Universitario de Sincelejo, la tutelante sufrió un accidente de tránsito. 1 Que ingresó para fallo el 29 de mayo de 2025.
Radicación número: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: Teresa de Jesús Leguía Palomino Accionado: Mutual Ser E.P.S. y otros Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 2 3. El siniestro le causó múltiples lesiones, fracturas en el fémur derecho y el húmero izquierdo, heridas en la “región frontal”, daño en nervio óptico y pérdida de la visión en el ojo izquierdo.
Además, la señora Leguía Palomino presenta deformidades físicas en su brazo izquierdo y pierna derecha. 4. Con el objeto de obtener el resarcimiento por los daños sufridos, la accionante presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la E.S.E. Centro de Salud de Majagual, proceso que correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, bajo el radicado núm. 70001-33-33-005-2015-00111-00. 5.
El 5 de febrero de 2016, la señora Teresa de Jesús Leguía Palomino y la E.S.E. Centro de Salud de Majagual celebraron un contrato de transacción extraprocesal por la suma de $320.000.000. Por medio de auto del 29 de febrero de 2016, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo aprobó dicho acuerdo. 6. El 7 de septiembre de 2017, la accionante solicitó la ejecución de la obligación contenida en el contrato precitado.
El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, por medio de providencia del 13 de febrero de 2017, libró mandamiento de pago contra la E.S.E. Centro de Salud de Majagual. 7. En el curso del proceso ejecutivo se decretaron los embargos sobre los dineros que debían ser girados por la ADRES, Coosalud E.P.S. S.A., Mutual SER E.P.S. y la Nueva E.P.S. en favor de la E.S.E. Centro de Salud de Majagual.
No obstante, pese a que las medidas fueron debidamente justificadas por el juez de ejecución, no se ha logrado el pago efectivo de sus acreencias. Pretensiones 8. Solicita la parte accionante lo siguiente (se transcribe textualmente): “PRIMERO: Se me tutelen los derechos fundamentales, la dignidad humana, igualdad, mínimo vital, seguridad social, el debido proceso y todo aquel que usted evidencie con sus funciones extra y ultra petita que le han sido otorgadas por la Constitución Política de 1991; ordenando al ADRES, COOSALUD, MULTUAL SER, NUEVA EPS, ESE CENTRO DE SALUD DE MAJAGUAL SUCRE, cancelar la obligación contenida en el proceso ejecutivo No 70001.33.33.005.2015.00111.00, que se adelantó ante el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo; toda vez que se impartieron medidas cautelares debidamente ratificadas por estar dentro de las excepciones de ley.
SEGUNDO: Se vincule a la presente acción de tutela al JUZGADO PRIMERO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE MAJAGUAL SUCRE, para que envié el vínculo de los procesos ejecutivos laborales que se mencionan en el acápite de los hechos, para que envíen la información de estado del proceso y si evidentemente fueron pagados esas obligaciones., Se vinculen a los juzgados, Segundo, Tercero, Noveno Administrativo de Sincelejo Sucre, para que certifiquen el estado de los procesos en que se encuentran en turno o envíen vinculo del proceso a su despacho, en las radicaciones que se anexan, (se toma como muestra el oficio enviado por la Gerente de COOSALUD) Radicación número: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: Teresa de Jesús Leguía Palomino Accionado: Mutual Ser E.P.S. y otros Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 3 TERCERO: Una vez admitida la presente acción constitucional se requiera al ADRES, las respectivas constancias de giro directo a las cuentas maestras de las entidades COOSALUD, MUTUAL SER, NUEVA EPS, que le corresponden por capitación de servicios a la ESE CENTRO DE SALUD DE MAJAGUAL SUCRE, soportes desde la vigencia del año 2024 hasta la fecha febrero y marzo de 2025.
CUARTO: Se compulsen copias ante las autoridades competentes para que se investiguen las acciones o extralimitaciones en sus funciones, en el evento que se evidencie un delito contra la Administración pública y contra la administración de justicia, toda vez que al parecer están haciendo actuaciones indebidas para no pagar las obligaciones.
QUINTO: Se Ordene el pago de inmediato o se decreté la prelación laboral en favor de TERESA DE JESUS LEGUIA PALOMINO”2. Fundamentos de la demanda de tutela 9. La parte demandante sostiene que los entes pagadores accionados incurrieron en conductas omisivas y dilatorias encaminadas a no hacer efectiva la medida cautelar de embargo decretada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo. 10.
La tutelante señala que Coosalud E.P.S. S.A. se niega a efectuar el pago de las acreencias adeudadas basándose en la existencia de procesos judiciales con embargos preferentes que cursan ante el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Majagual, Sucre, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo y el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, los cuales tienen “prelación de pago” y se debe seguir con dicha ejecución. 11.
De igual modo, en cuanto a Mutual SER E.P.S. la demandante manifiesta que los funcionarios no han aclarado el orden de prelación de su medida cautelar de embargo ni el sistema de turnos que se sigue para el desembolso de acreencias, por lo que “están burlando una orden judicial”. 12. Asimismo, la accionante indica que “ADRES, no hace nada para vigilar los dineros girados órdenes de embargo en procesos donde se hubiere ordenado seguir adelante la ejecución. Aspectos exclusivamente de competencia de la autoridad 2 Folios 1 y 2 del escrito de demanda.
Índice 2 de Samai. Certificado E35CBC0D9B4378E5 326C61CBA7B07479 7B801BA5629ACBE1 B848311D753EB294. Radicación número: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: Teresa de Jesús Leguía Palomino Accionado: Mutual Ser E.P.S. y otros Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 4 judicial que ha conminado a satisfacer en los términos de las providencias mencionadas, para que consigne las sumas de dinero ordenadas y por ende debe limitarse a darle cumplimiento al mandato judicial sin conveniencia y oposición alguna”3. 13.
Por otro lado, afirma que ha advertido algunas irregularidades dentro de su caso, como lo es el pago efectuado por las entidades accionadas a condenas judiciales cuyo inicio es posterior al de su trámite. A su juicio, esta situación resulta inaceptable, puesto que los recursos que se asignan mensualmente a la E.S.E. son suficientes para saldar la totalidad de la deuda. 14.
Finalmente, señala que ha sido contactada en forma externa por presuntos abogados que le proponen comprar su proceso en un monto inferior al que fue liquidado por vía judicial, por lo que afirma: “[…] desde el día que se notificó el fallo de ratificación de medida cautelar, se me han acercado personas que no conozco, para que les venda el proceso él que esta por valor actual de $920.000.000, con su liquidación actual, un abogado de características gordo, cerrado de barba, con muchas prendas, que me dijo que se lo vendiera en $100.000.000 millones de pesos, nos citó al guakary en Sincelejo y fue otro emisario al corregimiento el NARANJO donde vivo, a manifestarnos lo mismo, y que eso no lo pagarían nunca y eso es de estar en la rosca y que hay que dar plata en el ADRES y A LOS GERENTES QUE TIENEN EL BILLETE, a muchos peajes para que puedan pagar eso, y me dijo que cualquiera cosa, me dejaba el número cel.
(sic) que en momento oportuno se lo informaremos a la Fiscalía y noticias Uno, y Revista Semana. y el del Dr. ALVARO que el es el contacto directo de la gerencia de la ESE; y me juro que eso nunca lo iban a pagar, que hiciera lo que fuera. […]”4. Trámite procesal 15. El conocimiento de la acción de tutela presentada por la señora Teresa de Jesús Leguía Palomino correspondió inicialmente a la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, al cual se asignó el número de radicación 70001-22-14-000-2025-10050-00. 16.
Por medio de auto del 11 de marzo de 2025, el Tribunal admitió la acción de tutela y requirió a ADRES, a Coosalud E.P.S. S.A., a Mutual Ser I.P.S., a Nueva E.P.S. S.A. y a la E.S.E. Centro de Salud de Majagual como entidades accionadas, para que rindieran informe detallado sobre la demanda. 17. Asimismo, ordenó la vinculación del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, donde cursa el proceso ejecutivo laboral en el que la demandante es parte, y también, a los demás juzgados en los que Coosalud E.P.S. S.A. indicó que existían embargos precedentes al de la actora.
También, dada su 3 Folio 4 del escrito de demanda. Índice 2 de Samai. Certificado E35CBC0D9B4378E5 326C61CBA7B07479 7B801BA5629ACBE1 B848311D753EB294. 4 Folio 5 del escrito de demanda. Ibid. Radicación número: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: Teresa de Jesús Leguía Palomino Accionado: Mutual Ser E.P.S. y otros Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 5 injerencia en el objeto de la tutela, se ofició a la Procuraduría General de la Nación para que interviniera dentro del proceso. 18.
Surtido el trámite procesal pertinente, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, por medio de sentencia del 25 de marzo de 2025, resolvió: “Primero: Declarar improcedente la acción de tutela promovida por la señora Teresa de Jesús Leguía Palomino en contra de Mutual Ser E.P.S., Coosalud E.P.S, la Nueva E.P.S., la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y la ESE Centro de Salud de Majagual, Sucre, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión. […]”. 19.
La parte accionante formuló impugnación en contra de la decisión precitada, recurso que fue concedido por el Tribunal por medio de auto del 2 de abril de 2025. 20. A través de Oficio núm. 0575 del 4 de abril de 2025, el secretario del Tribunal remitió el expediente a la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia para el estudio de la impugnación. 21.
La Sala de Casación Civil, Agraria y Rural del Corte Suprema de Justicia, mediante providencia del 23 de abril de 2025, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de la sentencia proferida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Sincelejo el 25 de marzo de 2025, en el asunto de la referencia, sin perjuicio de la validez de las pruebas, en los términos del artículo 138 del Código General del Proceso.
SEGUNDO: ORDENAR la remisión de las diligencias a la Secretaría del Tribunal de Sucre para lo de su competencia. Ofíciese. […]”5. 22. Como fundamento de su decisión, la Corte Suprema consideró que la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo carecía de competencia para conocer en primera instancia de la presente acción constitucional, en tanto que el reclamo estaba relacionado con omisiones o actuaciones realizadas no sólo por las autoridades directamente accionadas, sino también, y en últimas, por el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo que fuera luego directamente vinculado, y el que en efecto conoce del proceso ejecutivo conexo que genera las inconformidades constitucionales de la actora. 23.
Así las cosas, el asunto fue remitido al Tribunal Administrativo de Sucre y su estudio se asignó a la Sala Quinta de Decisión Oral bajo el radicado núm. 70001- 23-33-000-2025-00051-00. 5 Folio 9 del archivo “17ED_Comtinuacion_Demanda(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”. Índice 2 de Samai. Certificado 89B09C0551E2E642 95F326D0B47755FC 10677CEA234742AF 740090513B777B5E.
Radicación número: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: Teresa de Jesús Leguía Palomino Accionado: Mutual Ser E.P.S. y otros Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 6 24. En la medida en que la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural del Corte Suprema de Justicia mantuvo la validez de todo lo actuado en primera instancia y declaró únicamente la nulidad de la sentencia del 25 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Sucre avocó conocimiento del proceso para dictar fallo de primera instancia. Intervenciones 25.
La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES solicitó que se declare improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. 26. Manifestó que, de acuerdo con el escrito de tutela y el material probatorio, no se encuentra acreditado que las pretensiones solicitadas en la presente acción se hubiesen alegado dentro de proceso ordinario ni se justifica en debida forma por qué no se acude a dicha herramienta judicial, de manera que pueda determinarse que los mecanismos judiciales procedentes no son suficientes para la protección de los derechos del accionante. 27.
La ADRES indicó que tiene como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo y los que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), pero que en ningún caso la entidad asume las funciones asignadas a las entidades promotoras de salud.
Por tanto, la ADRES no tiene dentro de sus competencias, facultades de vigilancia y control frente a los giros de las E.P.S. y la aplicación de embargos, que estas mismas realizan dentro del marco de procesos judiciales. 28. En ese orden de ideas, de los hechos descritos y el material probatorio enviado con el traslado, adujo que resulta innegable que la entidad no ha desplegado ningún tipo de conducta que vulnere los derechos fundamentales de la actora, y en consecuencia solicitó su desvinculación del trámite de la presente acción constitucional. 29.
Coosalud E.P.S. S.A. pidió que se declare improcedente la tutela de la referencia y, de forma residual, se niegue el amparo constitucional pretendido. Expuso que la parte accionante dispone de otros medios de defensa idóneos y eficaces para resolver la controversia y lograr que se hagan efectivos los embargos que ya fueron decretados por vía judicial. 30.
Adicional a ello, señaló que la señora Teresa de Jesús Leguía Palomino no acreditó la ocurrencia o inminencia de un perjuicio irremediable que dé lugar a la intervención excepcional del juez de tutela. 31. Finalmente, enfatizó que todas sus actuaciones se han ajustado a la normatividad vigente y que no ha incurrido en vulneración alguna de derechos Radicación número: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: Teresa de Jesús Leguía Palomino Accionado: Mutual Ser E.P.S. y otros Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 7 fundamentales, pues ha cumplido a cabalidad las órdenes y los embargos decretados por vía judicial.
En ese sentido, aclaró que el retraso en los pagos obedece a la existencia de embargos previos en turno, situación que está fuera de su control. 32. La Procuraduría General de la Nación indicó que, una vez revisado el sistema de información documental y los sistemas misionales SIM y SIGDEA de la entidad, no se encontró ninguna queja por parte de la ciudadana Teresa de Jesús Leguía Martínez.
De esta manera, adujo que no es la institución que ha vulnerado los derechos fundamentales ni las garantías constitucionales de la accionante. 33. No obstante, coadyuvó las pretensiones invocadas y precisó que el precedente constitucional vigente ha delimitado las condiciones para exceptuar el principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud correspondientes al SGP en los siguientes términos: (i) que se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora. 34.
El Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Majagual – Sucre manifestó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la parte accionante y que no tiene relación con los hechos que motivan la presente acción de tutela. 35. En su informe realizó un recuento de las actuaciones adelantadas dentro de los procesos ejecutivos laborales con número de radicado 2017-00023-00 y 2016- 00025-00, en los que se decretaron medidas cautelares y están pendientes las aprobaciones de los créditos.
Refirió que ambos se han llevado a cabo con sujeción a la normativa procesal vigente y aplicable al caso, sin transgredir ninguna garantía constitucional. 36. Mutual SER E.P.S. solicitó que se declare improcedente la acción de la referencia debido a que la tutela se basa en reclamaciones de naturaleza económica y no en la protección de derechos fundamentales. 37.
Indicó que en el presente asunto tampoco se cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto la accionante dispone de otros mecanismos de defensa judicial, como el proceso ordinario laboral y la jurisdicción voluntaria ante la Superintendencia Nacional de Salud. 38. Afirmó que ya cumplió con la orden judicial de embargo, pero recalcó que los recursos sobre los que recae la medida pertenecen al Régimen Subsidiado de Salud y provienen de fuentes como el Sistema General de Participaciones, ADRES y esfuerzos propios, los cuales son de carácter inembargable, acorde con lo dispuesto en las normas constitucionales y legales. 39.
El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo informó que el proceso ejecutivo radicado núm. 2014-00169 se encuentra en trámite ante Radicación número: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: Teresa de Jesús Leguía Palomino Accionado: Mutual Ser E.P.S. y otros Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 8 ese despacho y la E.S.E. Centro de Salud de Majagual funge como entidad ejecutada. 40.
Dicha autoridad judicial precisó que en dicho proceso se libró mandamiento de pago y se decretó una medida cautelar dirigida a las entidades Coosalud E.P.S. S.A., Nueva E.P.S., Comfasucre, Cajacopi E.P.S. y Mutual SER E.P.S. consistente en el embargo y la retención de los dineros que, por conceptos de servicios de salud, adeuden a la parta ejecutada. 41.
Adicional a ello, reportó que en el portal de depósitos judiciales del Banco Agrario no se encuentran dineros retenidos a favor de dicho proceso y que ninguno de los pronunciamientos ha afectado el proceso ejecutivo que se tramita ante el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo, debido a que no se ha librado orden de embargo de remanentes. 42.
El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo aportó el link de acceso al expediente electrónico del proceso ejecutivo laboral núm. 70001- 33-33-005-2015-00111-00. La sentencia de primera instancia 43. La Sala Quinta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 5 de mayo de 2025, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR improcedente la presente la acción de tutela promovida por la señora Teresa de Jesús Leguía Martínez, en contra de Mutual Ser E.P.S., Nueva E.P.S., Coosalud E.P.S., Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), y E.S.E. Centro de Salud de Majagual, por las razones expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes e intervinientes vinculados, por el medio más expedito, en los términos del artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, y de no ser impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes. […]”6. 44. Para arribar a esa decisión, el a quo advirtió que la presente acción es improcedente por incumplir con el requisito general de la subsidiariedad, comoquiera que lo pretendido por la accionante es que las entidades accionadas Coosalud E.P.S. S.A., Mutual SER E.P.S. y Nueva E.P.S. den cumplimiento a la medida cautelar de embargo ordenada por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo dentro de un proceso ejecutivo con el radicado núm. 70001- 33-33-005-2015-00111-00, el cual, por demás, se encuentra en curso, por lo que no es válido que se pretenda desplazar los medios de defensa que tiene a su alcance con este mecanismo constitucional de carácter excepcional. 45.
Esa autoridad judicial planteó que la tutela sólo procede cuando no se dispone de otro medio de defensa judicial, o cuando, al existir otro medio, la acción 6 Folio 14 de la sentencia del 5 de mayo de 2025. Certificado 5C4FFEC4B2B98676 41CEC7892A38CAF2 8323939BB727C27A 0E3F3F0FB3DF4FB1. Radicación número: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: Teresa de Jesús Leguía Palomino Accionado: Mutual Ser E.P.S. y otros Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 9 se ejerce como mecanismo transitorio ante la existencia o inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable, supuestos que no se cumplen en el presente asunto.
Esto se debe a que considera que la accionante puede pedir al juez de la ejecución el uso de los poderes correccionales previstos en el artículo 44 del Código General del Proceso y la sanción prevista en el parágrafo segundo del artículo 593 ibidem. 46. En efecto, señaló que la sanción prevista en el parágrafo segundo del artículo 593 ibidem constituye un mecanismo expedito para lograr el cumplimiento coercitivo de una medida cautelar, que es el objetivo planteado en esta acción de tutela, y es también el más indicado en cuanto puede ser solicitado en cualquier momento por el ejecutante y no está limitado a un número determinado. 47.
Por último, destacó que mal podría el juez de tutela ordenar un amparo constitucional con el propósito de que se emitan unas órdenes que evidentemente son competencia del juez de conocimiento y que deben ser ventiladas dentro del proceso ejecutivo, escenario idóneo para resolver la controversia aquí planteada. La impugnación 48. Contra la decisión precitada la señora Teresa de Jesús Leguía Palomino presentó impugnación mediante escrito en el cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 49. En el presente asunto se decide la impugnación presentada por la señora Teresa de Jesús Leguía Palomino, en nombre propio, en contra de la sentencia del 5 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre. Sin embargo, la Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad. 50.
Sobre el particular, el inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política7, así como el artículo 6 del Decreto 2591 de 19918 precisan el carácter subsidiario de la acción de tutela, por cuanto ésta sólo es procedente cuando no se dispone de otro medio de defensa judicial. 7 “Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“(…). “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (se destaca). 8 “ARTÍCULO 6 Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante” (se destaca). Radicación número: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: Teresa de Jesús Leguía Palomino Accionado: Mutual Ser E.P.S. y otros Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 10 51.
Por lo tanto, el principio de subsidiariedad constituye un requisito fundamental para la procedibilidad de la acción de tutela. Frente a eso, la Corte Constitucional señaló que para que la tutela proceda se debe cumplir con las exigencias de que el actor: (i) no disponga de otro medio de defensa judicial para proteger de manera inmediata sus derechos fundamentales vulnerados; o (ii) que al existir otro medio de defensa judicial, se presenten dos eventos: (a) que el mecanismo no sea idóneo o carezca de eficacia para el amparo de los derechos afectados, de manera que la tutela los proteja de forma directa; o (b) que la tutela sea un mecanismo transitorio para que se evite la configuración de un perjuicio irremediable.9 52.
En el presente asunto, la señora Teresa de Jesús Leguía Palomino solicita que se le ordene (i) a Mutual SER E.P.S, a Nueva E.P.S., a Coosalud E.P.S. y a la ADRES hacer efectiva la medida cautelar de embargo y secuestro decretada en el auto del 17 de junio de 2019, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, dentro del proceso ejecutivo radicado núm. 70001-33-33-005- 2015-00111-00 y (ii) a la E.S.E. Centro de Salud de Majagual que pague de inmediato la obligación ejecutada. 53.
De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, esta Subsección advierte lo siguiente: ̶ Por medio de auto del 7 de noviembre de 2024, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo respecto de las medidas cautelares adoptadas en el curso del proceso ejecutivo resolvió: “PRIMERO.- ORDÉNESE el embargo y retención de los dineros que giran a favor de la entidad ejecutada ESE CENTRO DE SALUD MAJAGUAL SUCRE, con NIT 82300204-4, las entidades ARS MUTUAL SER, LA NUEVA EPS, S.A, COOSALUD y FAMILIAR DE COLOMBIA, provenientes de la venta del servicio en salud, hasta la tercera parte (1/3), de conformidad a lo motivado.
Por secretaría, Ofíciesele a los gerentes de las mentadas entidades a fin de dar cumplimiento de la medida.
SEGUNDO: ORDENESE el embargo y retención de los dineros de propiedad de la ejecutada ESE CENTRO DE SALUD MAJAGUAL SUCRE, CON NIT 82300204-4, que se encuentren en las cuentas de ahorro y corrientes del BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, BANCOLOMBIA, DAVIVIENDA, BANCODE OCCIDENTE, BBVA, BANCO DE BOGOTA y AV VILLAS en las sucursales de SAN MARCOS, SINCELEJO-SUCRE Y ACHI BOLIVAR, que correspondan a la venta de servicios de salud, en una tercera parte de dicha venta, conforme a lo expuesto.
LIMÍTESE dicho embargo a la entidad ejecutada en la suma de $920.164.800,01 de conformidad con lo establecido en él Art. 593 Núm. 10 del C. G. del P. con la advertencia que la medida sólo procederá, se repite, en 1/3 parte si se trata de rentas destinadas al servicio público. Además téngase en cuenta que los dineros provenientes de rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación del S.G.P., no se podrán embargar de acuerdo a lo establecido por el Art. 19 del Decreto 111 de 1996 y 9 Consultar Sentencias C-1225 de 2004, SU–544 de 2001, SU-1070 de 2003, T-225 de 1993, T– 1670 de 2000, T-827 de 2003, T-698 de 2004 de la Corte Constitucional, entre otras.
Radicación número: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: Teresa de Jesús Leguía Palomino Accionado: Mutual Ser E.P.S. y otros Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 11 Arts. 356 y 357 de la Constitución Política. Así como también, si dichas cuentas son objeto de otro tipo de inembargabilidad, se deberá informar al Juzgado indicando bajo que concepto se inaplica la orden de embargo, como lo consagra el Art. 684 del CPC - Hoy 594 del C. G. P.” ̶ Frente a ello, Mutual SER E.P.S. rehusó a cumplir la orden de embargo y expuso: “Atendiendo a la medida de EMBARGO y RETENCIÓN ordenada por su despacho en el presente caso, nos permitimos informar que la aplicación de la misma resulta improcedente para Mutual Ser EPS-S en razón a que los recursos sobre las que recae son del Régimen Subsidiado de Salud y provienen de las fuentes: Sistema General de Participaciones, ADRES y Esfuerzos Propios, gozando entonces del carácter de inembargables”. ̶ Asimismo, la Nueva E.P.S. señaló informó a la autoridad judicial que: En respuesta al Oficio del 21 de noviembre de 2024, dentro del proceso radicado 70001333300520150011100, mediante el cual informan la existencia de medida cautelar de embargo ordenado en contra de ESE CENTRO DE SALUD DE MAJAGUAL con NIT. 823002044-9, informamos que, de acuerdo con lo reportado por la Gerencia de Gestión a Prestadores, la institución prestadora de servicios de salud sobre la cual recae la medida tiene una relación contractual vigente con Nueva EPS S.A. Por lo tanto, es pertinente señalar que, tratándose de embargo de recursos provenientes del Sistema General de Seguridad Social, la Constitución Política, la legislación y la jurisprudencia han establecido que - ostentan el carácter de inembargables dada la prohibición de darles una destinación diferente a la establecida en la normatividad.
Así lo señaló la Circular No. 01 del 21 de enero de 2020 de la Contraloría General de la República, en la que se reitera la posición trazada en la Circular No. 1458911 del 13 de julio de 2012 en la que indica que la inembargabilidad de recursos del Sistema General de Seguridad social en Salud es la regla general, entendiendo por recursos inembargables: i) los recursos del Sistema de Seguridad Social, ii) las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, iii) los recursos del Sistema General de Particiones SGP, iv) los recursos del Sistema General de Regalías y v) los demás recursos que por su naturaleza o destinación la ley le otorgue la condición de inembargables.
Lo anterior por cuanto, los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud provienen principalmente de los Impuestos Generales de la Nación y de las cotizaciones de los contribuyentes; valga decir que los Impuestos hacen parte del Presupuesto General de la Nación en lo concerniente a las apropiaciones del Sistema General de Participaciones, lo cual está reglamentado en el Decreto extraordinario 111 de 1996 que estableció “son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación”, de lo que se colige que los recursos del SGSS no podrán embargarse.
De igual manera, las cotizaciones efectuadas por las personas adscritas al régimen contributivo son inembargables dada la calidad de recursos parafiscales que se originan. Radicación número: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: Teresa de Jesús Leguía Palomino Accionado: Mutual Ser E.P.S. y otros Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 12 ̶ Posteriormente, mediante memorial allegado ante el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo el 19 de diciembre de 2024, la parte accionante solicitó que se ratificaran y mantuvieran las medidas de embargo y retención de dineros que giraban en favor de la E.S.E. Centro de Salud de Majagual.
En efecto, solicitó: “Conforme lo anterior, sírvase ratificar y mantener las medidas de embargo y retención dineros que giran a favor de la entidad ejecutada ESE CENTRO DE SALUD MAJAGUAL SUCRE, con NIT 82300204-4, las entidades ARS MUTUAL SER, LA NUEVA EPS, S.A, COOSALUD y FAMILIAR DE COLOMBIA, provenientes de la venta del servicio en salud, hasta la tercera parte (1/3), y las cuentas de ahorro y corrientes del BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, BANCOLOMBIA, DAVIVIENDA, BANCO DE OCCIDENTE, BBVA, BANCO DE BOGOTA y AV VILLAS en las sucursales de SAN MARCOS, SINCELEJO-SUCRE Y ACHI BOLIVAR, que correspondan a la venta de servicios de salud, en aplicación a la excepción jurisprudencial al principio de inembargabilidad, consistente en la satisfacción de créditos u obligaciones de una sentencia Judicial y de origen laborales, que la providencia de seguir adelante la ejecución del proceso se encuentra debidamente ejecutoriada Igualmente, sírvase advertir a Bancolombia que, no dar cumplimiento al requerimiento del despacho, dará lugar a las sanciones previstas en el numeral tercero del artículo 44 del Código General del Proceso”. ̶ El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, a través de auto del 13 de febrero de 2025, consideró que las entidades Mutual SER E.P.S. y Nueva E.P.S. “vienen desacatando la orden del despacho” y que las medidas cautelares no tienen sustento legal, posición que, según la autoridad judicial, es abiertamente contraria a la realidad procesal y que en cierta medida vulneraría los derechos del ejecutante. ̶ En razón de lo anterior, ratificó las medidas de embargo decretadas y ordenó: “PRIMERO: RATIFICAR las medidas de embargo decretadas en el presente asunto, en el entendido y como viene dicho a lo largo de las providencias aquí proferidas, que - tales medidas recaen sobre la tercera parte (1/3) de los recursos por concepto de venta de servicios, que realiza la entidad ejecutada ESE CENTRO DE SALUD DE MAJAGUAL.
En consecuencia, por secretaria, ofíciese a las EPS MUTUAL SER y NUEVA EPS, líbrense los oficios correspondientes, en tal sentido deberá poner a disposición los dineros que le fueron ordenados en el auto de fecha 7 de noviembre de 2024. Háganse las prevenciones de rigor, envíese copia del presente auto.
SEGUNDO: Por secretaría, requiérase a las entidades COOSALUD y FAMILIAR DE COLOMBIA, a fin de que se sirva dar cumplimiento a la medida de embargo ordenados en el auto de fecha 7 de noviembre de 2024. Háganse las prevenciones de rigor, envíese copia del presente auto”. ̶ Por medio de Oficio núm. RPR2246522025 del 26 de febrero de 2025, Coosalud E.P.S. S.A. aportó una relación de embargos de proveedores del municipio de Majagual, Sucre y señaló que la entidad tenía el deber de dar estricto cumplimiento al sistema de turnos y respetar el orden de pago de las Radicación número: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: Teresa de Jesús Leguía Palomino Accionado: Mutual Ser E.P.S. y otros Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 13 acreencias de origen laboral, las cuales gozan de prelación conforme con la normatividad vigente. ̶ Frente a ello, precisó: “Para nuestra entidad es primordial darle estricto cumplimiento y acatar las órdenes impartidas por las autoridades Judiciales, por ello, revisado nuestro sistema de gestión documental y contable, se pudo constatar que, existen cautelas que fueron recibidas con anterioridad a la de la referencia, incluso, en cola se encuentran medidas cautelares de acreencias de origen laboral que gozan de prelación conforme a la normatividad vigente, obsérvese: […] En consecuencia, COOSALUD EPS, está aplicando las medidas cautelares teniendo en cuenta su recibo y la prelación de los créditos, así pues, una vez se agoten las medidas cautelares anteriores, se continuará con la aplicación del presente proceso”. ̶ A su vez, Mutual SER E.P.S. informó: “Este proceso se ingresará para aplicación de turno dentro de las órdenes de embargo que recaen contra la entidad demandada.
Dejamos claridad que se iniciará en su momento para dar cumplimiento a la medida decretada en el porcentaje y cuantía ordenados”. ̶ Finalmente, la Nueva E.P.S. adujo lo siguiente: “En atención al Oficio de fecha 24 de febrero de 2025 nos permitimos señalar que esta Secretaría General y Jurídica a través del comunicado SGJ-13055-2024, anexo a esta comunicación, le solicitamos ratificara la medida, pues los recursos sobre los cuales recae la orden judicial ostentan la calidad de inembargables, sin embargo, sí el Despacho considera que la misma es procedente dada la existencia de una excepción a la regla de inembargabilidad, solicitamos se informe sobre la misma ratificando la medida de embargo.
Es importante reiterarle al Despacho que la ratificación debe ser expresa y se debe argumentar de forma puntual sobre cual o cuales de las causales procede el embargo sobre los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud, posición reiterada por la Corte constitucional en sentencia SU-480 de 1997, C-1489 de 2000, C-828 de 2001, C-1440 de 2003, C-1154 de 2008 y C-262 de 2013.
En el momento en que se allegue la ratificación se procederá con la congelación y posterior puesta a disposición de los depósitos a los que haya lugar”. 54. Descrito lo anterior, para la Sala resulta evidente que el proceso ejecutivo con el radicado núm. 70001-33-33-005-2015-00111-00 se encuentra activo y el Radicación número: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: Teresa de Jesús Leguía Palomino Accionado: Mutual Ser E.P.S. y otros Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 14 Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo ha adelantado las actuaciones procesales contempladas dentro del ordenamiento jurídico para decretar y ratificar las medidas cautelares de embargo y retención de dineros contra las entidades accionadas, con el fin de obtener el cumplimiento del contrato de transacción extraprocesal suscrito entre la accionante y al E.S.E. Centro de Salud de Majagual. 55.
En ese sentido, en atención a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, es claro que la señora Teresa de Jesús Leguía Palomino dispone de medios de defensa idóneos y eficaces para que se hagan efectivos los embargos decretados sobre los recursos de la salud recibidos por la E.S.E. Centro de Salud Majagual, Sucre, ante la negativa de las empresas promotoras de salud accionadas. 56.
En efecto, el artículo 59310 del Código General del Proceso prevé una sanción contra las autoridades que no obedezcan las órdenes de embargo impartidas por el juez de ejecución, frente a ello, la norma señala que la inobservancia de la orden impartida por el juez hará incurrir al destinatario del oficio respectivo en multas sucesivas de dos a cinco salarios mínimos mensuales. 57.
Al respecto, esta herramienta procesal puede ser solicitada en cualquier momento del proceso por parte del ejecutante y no tiene un número determinado que limite su ejercicio, por lo que se convierte en un mecanismo expedito para lograr el cumplimiento de una medida cautelar de embargo, como ocurre en el caso bajo estudio. 58. Adicional a ello, en lo referente a la procedencia de la acción de tutela para el cumplimiento de medidas cautelares de embargo, la Corte Constitucional ha señalado que es dentro del proceso ejecutivo donde la parte accionante tiene la posibilidad tanto de defender su posición en relación con el alcance de las medidas cautelares, como de solicitar que las entidades demandadas sean conminadas a cumplirlas con el alcance que ella considera debe dársele, momento en el que se darán los debates correspondientes11.Sobre este punto, sostuvo el Tribunal Constitucional: 10 ARTÍCULO 593.
EMBARGOS. Para efectuar embargos se procederá así: […] 4. El de un crédito u otro derecho semejante se perfeccionará con la notificación al deudor mediante entrega del correspondiente oficio, en el que se le prevendrá que para hacer el pago deberá constituir certificado de depósito a órdenes del juzgado. Si el deudor se negare a firmar el recibo del oficio, lo hará por él cualquiera persona que presencie el hecho.
Al recibir el deudor la notificación deberá informar acerca de la existencia del crédito, de cuándo se hace exigible, de su valor, de cualquier embargo que con anterioridad se le hubiere comunicado y si se le notificó antes alguna cesión o si la aceptó, con indicación del nombre del cesionario y la fecha de aquella, so pena de responder por el correspondiente pago, de todo lo cual se le prevendrá en el oficio de embargo.
La notificación al deudor interrumpe el término para la prescripción del crédito, y si aquel no lo paga oportunamente, el juez designará secuestre quien podrá adelantar proceso judicial para tal efecto. Si fuere hallado el título del crédito, se entregará al secuestre; en caso contrario, se le expedirán las copias que solicite para que inicie el proceso.
El embargo del crédito de percepción sucesiva comprende los vencimientos posteriores a la fecha en que se decretó y los anteriores que no hubieren sido cancelados. […]
PARÁGRAFO 2 o. La inobservancia de la orden impartida por el juez, en todos los casos previstos en este artículo, hará incurrir al destinatario del oficio respectivo en multas sucesivas de dos (2) a cinco (5) salarios mínimos mensuales”. (Negrillas de la Sala). 11 Corte Constitucional, Sentencia T-182 de 2013. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicación número: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: Teresa de Jesús Leguía Palomino Accionado: Mutual Ser E.P.S. y otros Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 15 “En efecto, la legislación procesal civil prevé claras consecuencias en el caso de que quien está llamado a cumplir con una medida cautelar se abstenga de hacerlo (…): Adicionalmente, el obligado renuente –quien podría terminar respondiendo solidariamente con el ejecutado de acuerdo con la norma atrás citada– también se ve expuesto a las consecuencias previstas en el artículo 39 del Código de Procedimiento Civil, disposición que consagra una serie de prerrogativas y de poderes que todo juez puede ejercer para efectos de darle orden a los procesos de los que conoce y de hacer cumplir oportunamente las decisiones que adopta.
Todo ello aunado al hecho de que cuando se verifica que el obligado a ejecutar la medida realmente se sustrajo de su cumplimiento, existen también otro tipo de sanciones previstas en los ámbitos disciplinario –para el caso de personas sometidas a este régimen– y penal. En este escenario, no se encuentra en el expediente ninguna razón que justifique la procedencia de la acción de amparo constitucional en este caso, toda vez que los mecanismos judiciales con los que cuenta la actora resultan idóneos para la protección de los derechos que ella estima conculcados”.12 59.
Más adelante, en Sentencia T-053 de 2022, la Sala Novena de Revisión precisó esta regla general de improcedencia de la acción de tutela en procesos ejecutivos y las medidas cautelares que se expiden en este. En este sentido, el mecanismo constitucional de amparo es procedente cuando busca impedir la aplicación indebida de las medidas cautelares en lugar de su revocatoria. 60.
Así las cosas, es necesario reiterar que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es de carácter excepcional y debe sustentarse con base en unas causales específicas de procedibilidad que fueron fijadas por la jurisprudencia. Así, al ser la tutela un mecanismo subsidiario y al no haber sustentado la accionante la inminencia o existencia de un perjuicio irremediable, no resulta procedente cuando la parte accionante aún dispone de medios de defensa judicial que son idóneos y efectivos para obtener el amparo de las pretensiones contenidas en la demanda. 61.
Finalmente, en cuanto a las afirmaciones hechas por la actora relacionadas con las presuntas irregularidades ocurridas con supuestos funcionarios de las entidades accionadas que la han contactado “para que les venda el proceso”, la demandante puede solicitar el uso de medidas correctivas contempladas en el artículo 60A13 de la Ley 270 de 1996, las cuales están fijadas para cuando se utilice 12 Ibid. 13 ARTÍCULO 60A.
Adicionado por el Artículo 14 de la Ley 1285 de 2009. así: Poderes del juez. Además de los casos previstos en los artículos anteriores, el Juez podrá sancionar con multa de dos a cinco salarios mínimos mensuales, a las partes del proceso, o a sus representantes o abogados, en los siguientes eventos: 1. Cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad. 2.
Cuando se utilice el proceso, incidente, trámite especial que haya sustituido a este o recurso, para fines claramente ilegales. 3. Cuando se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas o injustificadamente no suministren oportunamente la información o los documentos que estén en su poder y les fueren requeridos en inspección judicial, o mediante oficio. 4.
Cuando injustificadamente no presten debida colaboración en la práctica de las pruebas y diligencias Radicación número: 70001-23-33-000-2025-00051-01 Accionante: Teresa de Jesús Leguía Palomino Accionado: Mutual Ser E.P.S. y otros Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 16 el proceso, incidente, trámite especial que haya sustituido a este o recurso, para fines claramente ilegales. 62.
En este orden de ideas, por no acreditarse el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, se confirmará la sentencia del 5 de mayo de 2025, proferida por la Sala Quinta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. 63. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 5 de mayo de 2025, proferida por la Sala Quinta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Teresa de Jesús Leguía Palomino, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF 5. Cuando adopten una conducta procesal tendiente a dilatar el proceso o por cualquier medio se entorpezca el desarrollo normal del proceso.
PARÁGRAFO. El Juez tendrá poderes procesales para el impulso oficioso de los procesos, cualquiera que sea, y lo adelantará hasta la sentencia si es el caso Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.