CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN NÚMERO: 11001-03-15-000-2025-03627-02 ACCIONANTE: GILBERTO MEJÍA MARTÍNEZ ACCIONADA: NUEVA EPS S.A. Y OTRO ASUNTO: GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA – INCIDENTE DE DESACATO DESACATO EN ACCIÓN DE TUTELA-Tiene por objeto el cumplimiento de la sentencia. GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA-Competencia limitada en los aspectos desfavorables a los sancionados.
CONSULTA EN DESACATO-Confirma sanción. La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta del auto del 21 de agosto de 2025, proferido por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, que sancionó a los señores Luis Fernando Bernal Jaramillo, Representante Legal de la Nueva EPS S.A., y Bernardo Armando Camacho Rodríguez, interventor de la misma, con multa de un (1) salario mínimo mensual legal vigente (SMMLV), por desacatar el fallo de tutela del 3 de julio de 2025 proferido por esa autoridad.
I.
ANTECEDENTES El 13 de junio de 2025, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A avocó conocimiento de la acción de tutela promovida por Gilberto Mejía Martínez contra la Nueva EPS S.A. y la Droguería Colsubsidio. El accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la salud, a la vida en condiciones dignas, entre otros; que consideró vulnerados por las entidades accionadas, puesto que la farmacia entregan una serie de medicamentos esenciales1 y se le exigen trámites de autorización de medicamentos ante la Nueva EPS.
El accionante manifestó que tiene 85 años, es pensionado y le ordenaron medicamentos porque sufre de diabetes, hipertensión, insuficiencia renal crónica, apnea del sueño y fue operado del corazón, entre otras enfermedades. 1 El accionante manifestó que no le entregaron los siguientes medicamentos, prescritos en las órdenes No. 706805604, 7068056047 y 340590463, expedidas por la EPS accionada: 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03627-02 Accionante: Gilberto Mejía Martínez Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato Pretendió que, en amparo de sus derechos, se ordenara a las entidades accionadas hacer entrega de los medicamentos en un término de 48 horas y, además, que no se le exigiera «autorizar los medicamentos Dapaglifosina 10 mg (tableta), insulina Glargina 100UI/ML (PEN3ML) solución inyectable PEN 3ML» porque «es un trámite imposible de cumplir por [su] edad».
En el auto admisorio, la autoridad judicial decretó la medida provisional solicitada por el tutelante, consistente en que se entregaran los medicamentos y afincada en que, por la falta de medicamento, sufría constantes quebrantos en su salud que le impedían, incluso, ponerse de pie. El 3 de julio de 2025, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A emitió fallo de primera instancia, en la cual concedió el amparo solicitado y, en consecuencia, ordenó: «al representante legal de la Nueva EPS o quien haga sus veces que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la tutela, realice las gestiones necesarias y haga efectiva entrega de los medicamentos prescritos en las órdenes núm. 706805604, 7068056047 y 340590463, bien sea a través de la Droguería Colsubsidio o de otro proveedor».
Además, exhortó «a la Nueva EPS para que le facilite al actor la autorización de los medicamentos Dapaglifosina 10 mg (tableta), insulina Glargina 100UI/ML (PEN3ML) y solución inyectable PEN 3ML». La sentencia se notificó el 8 de julio siguiente2. El 14 de julio siguiente, el accionante solicitó, la apertura del incidente de desacato por el incumplimiento del fallo.
Además de brindar la información sobre la notificación y ejecutoria del fallo de tutela, la cual considera surtida el 11 de julio, narró que solicitó los medicamentos correspondientes al mes de julio, los cuales no fueron entregados. Como consecuencia de lo anterior, la autoridad judicial requirió al representante legal de la Nueva EPS S.A. para que informara sobre el cumplimiento de la medida provisional, a lo cual no se recibió respuesta alguna.
Así, el 28 de julio de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda profirió auto de apertura del incidente. Tampoco se recibió respuesta ni informe sobre los hechos por parte de la entidad accionada, a pesar de haber sido debidamente notificada. El 2 SAMAI, índice 20. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03627-02 Accionante: Gilberto Mejía Martínez Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato 21 de agosto de 2025, dicha autoridad judicial profirió auto en el cual declaró que el representante legal y el interventor de la Nueva EPS S.A. incurrieron en desacato y, en consecuencia, los sancionó por un salario mínimo legal mensual vigente y los conminó al cumplimiento de la sentencia. El 4 de septiembre de 2025, el expediente fue ingresado al Despacho para la ponencia del grado jurisdiccional de consulta.
II. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para decidir el grado jurisdiccional de consulta de la providencia que impone una sanción por desacato a una orden de amparo, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Aunque el fallo de tutela no fue impugnado, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 080 de 2019, por secretaria fue repartido al despacho del magistrado ponente.
Su estudio se limitará a lo que resulte desfavorable al sancionado, ya que esta oportunidad no está prevista como un medio de impugnación de la decisión, sino como un control automático del superior funcional sobre la legalidad de la sanción impuesta en desacato3. Incidente de desacato Según el artículo 52 ya citado, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por el juez de tutela, incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción la impondrá la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico. La jurisprudencia constitucional ha precisado que la imposición de la sanción por desacato requiere la verificación sobre el incumplimiento material de la orden judicial (factor objetivo) y que el obligado ha sido negligente o renuente a acatar la disposición del juez (factor subjetivo), es decir, no es posible presumir la 3 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-243 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03627-02 Accionante: Gilberto Mejía Martínez Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato responsabilidad únicamente con apoyo en la falta de ejecución del fallo de la acción de tutela4. La finalidad del incidente de desacato no es sancionar al incumplido, sino propender el acatamiento de la sentencia, mediante medidas de carácter coercitivo contra quien deliberadamente se sustrae de hacer efectivas las órdenes judiciales para la protección de un derecho fundamental.
El estudio del desacato comprende todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de las órdenes del juez, pero no es el escenario para reabrir el debate propio de la instancia de la acción de tutela5, salvo para modular órdenes complejas que no puedan ejecutarse inmediatamente o requieran acciones de múltiples personas, de manera excepcional y sin alterar el contenido esencial del amparo6.
Grado jurisdiccional de consulta del auto que sanciona por desacato El grado jurisdiccional de consulta en las sanciones por desacato está regulado en el artículo 52 del artículo 2591 de 1991, al establecer que: «La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo».
La Corte Constitucional ha establecido que la consulta «no se trata de un recurso que se presente a petición de parte, sino de un control que opera automáticamente, con el fin de que la autoridad de nivel superior establezca la legalidad de la decisión adoptada por el inferior»7. Respecto del alcance de las decisiones del juez de consulta, la Corte ha determinado que se deben verificar los siguientes aspectos8: «(i) si hubo incumplimiento y si este fue total o parcial, apreciando en ambos casos las circunstancias del caso concreto –la causa del incumplimiento– con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido. 4 Corte Constitucional, sentencia T-939 de 2005.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 5 Corte Constitucional, sentencias T-188 de 2002, T-421 de 2003 y T-512 de 2011. 6 Corte Constitucional, sentencias T-086 de 2003 y T-1113 de 2005. 7 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-034 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos. 8 Ibídem. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03627-02 Accionante: Gilberto Mejía Martínez Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato (ii) si existe incumplimiento, deberá analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta, en esta etapa, se corrobora que no haya una violación de la Constitución o de la Ley y que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia9.
A su vez, recordando que la finalidad última del incidente de desacato es la de hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales objeto de amparo, la Corte ha admitido que en ciertas circunstancias el juez que conoce el grado jurisdiccional de consulta adicione lo resuelto por el a quo a través de medidas complementarias o ajustes tendientes a asegurar el cumplimiento de las órdenes de tutela, circunscrito eso sí a la parte resolutiva de la sentencia de tutela, pues no es este el escenario para abrir el debate previamente clausurado».
Análisis de la Sala La Sala confirmará la sanción impuesta al representante legal y al interventor de la Nueva EPS S.A., toda vez que se cumplen las condiciones para el efecto. De acuerdo con el expediente, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A resolvió sancionar al representante legal y al interventor de la Nueva EPS S.A. en auto del 21 de agosto de 2025, por el desacato a la sentencia de tutela del 3 de julio de 2025, notificada el 8 de julio siguiente.
El accionante narró, en sus memoriales del 25 de junio10, 2 de julio11 y 14 de julio de 202512, que no se han entregado los medicamentos, a pesar de que se decretó la medida provisional y se ordenó la entrega de los medicamentos en un término de 48 horas y de que el fallo reiteró la misma orden. La Sala resalta que el proceso fue ajustado a lo regulado en el Decreto 2591 de 1991, en desarrollo del artículo 86 de la Constitución Política, toda vez que los fallos de tutela exigen ejecución inmediata y se ha comprobado el incumplimiento.
Como el fallo había fijado un término de cuarenta y ocho (48) horas para su ejecución, se observa que el incidente se abrió una vez comprobado que dicho término se había inobservado. Además del incumplimiento de la medida provisional y del fallo, lo cierto es que la Nueva EPS, como entidad conminada al cumplimiento de la orden judicial, no ha contestado la acción de tutela, ni a los múltiples requerimientos del fallador 9 [61] «Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa». 10 SAMAI del proceso con Radicado No. 11001031500020250362700, índice 10. 11 SAMAI del proceso con Radicado No. 11001031500020250362700, índice 14. 12 SAMAI del proceso con Radicado No. 11001031500020250362700, índice 22. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03627-02 Accionante: Gilberto Mejía Martínez Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato constitucional en los trámites de la acción y del incidente.
Esto implica que no se ha presentado ninguna justificación para el incumplimiento y que, en consecuencia, la sanción responde a la necesidad de conjurar el incumplimiento de la entidad, por vía de los responsables de garantizar el acatamiento de la orden judicial. Toda vez que «la finalidad última del incidente de desacato es la de hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales objeto de amparo»13 y la sanción es una consecuencia de la inobservancia de las órdenes impartidas vía sentencia judicial, la Sala considera que la sanción resulta proporcionada a la afectación de los derechos fundamentales a la salud y dignidad humana del accionante, que produce el incumplimiento de las órdenes judiciales impartidas en el proceso de referencia. En consecuencia, habrá de confirmarse la sanción. En mérito de lo expuesto, la Sala RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 21 de agosto de 2025, proferido por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO JuMA Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI. 13 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-034 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos.