Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-02084-01 Accionante: Víctor Eliécer Alarcón Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema. Acción de tutela. Subtema 1. El requisito general de relevancia constitucional.
Decisión. Revoca el fallo de primera instancia para declarar la improcedencia. La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 29 de junio de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 25 de abril de 2023 Víctor Eliécer Alarcón interpuso acción de tutela, a través de apoderada judicial, en procura de la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado con el fallo emitido el 21 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 76001-33-33-008-2015-00219-01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- A través del Decreto 4110.20-0928 del 31 de diciembre de 2014 el alcalde de Santiago de Cali implementó el sistema de pico y placa en el perímetro urbano de la entidad territorial restringiendo la circulación de vehículos particulares y de tipo bus, buseta, microbús y camperos destinados a la prestación del servicio público colectivo urbano de pasajeros.
Para estos últimos, la restricción de circulación se determinó de lunes a viernes entre las 5:00 am y las 10:00 pm. 1.1.2.- Mediante oficio No. 914.1324.14 del 8 de abril de 2014, dirigido a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali, el presidente de Metrocali formuló una advertencia relacionada con los estudios técnicos para la salida definitiva de las rutas del transporte público.
A partir de ello, se profirió la Resolución No. 4152.0.21.962 del 14 de abril de 2014, mediante la que se conformó una comisión técnica que debía rendir un concepto acerca de la implementación del Sistema de Transporte Masivo MIO y el cubrimiento efectivo de la demanda del mencionado sistema que daría lugar a la cancelación de permisos de operación de las empresas de transporte colectivo urbano de pasajeros. 1.1.3.- Con base en el concepto emitido el 28 de abril de 2014 se concluyó que era necesario que la Administración presentara los antecedentes y estudios en los que fundamentó la decisión de extender el horario de la medida de pico y placa, sin que se acreditara la existencia de tales documentos. 1.1.4.- Posteriormente, la autoridad municipal expidió el Decreto 4110.20.00106 del 13 de marzo de 2015, con el objetivo de modificar el artículo 2 del Decreto anterior en lo relacionado con la restricción de la circulación de vehículos tipo bus, buseta, microbús y camperos, para lo cual dispuso que la medida de pico y placa sería de lunes a domingo entre las 5:00 am y las 10:00 pm. 1.1.5.- Por lo anterior, Víctor Eliécer Alarcón, quien era propietario del vehículo de placas VCH628 que estaba afiliado a la Empresa de Transporte Alameda S.A, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objetivo de que se declarara la nulidad de los Decretos Nos. 4110.20.0928 del 31 de diciembre de 2014 y 4110.20.00106 del 13 de marzo de 2015, pues estos actos fueron expedidos sin el fundamento técnico requerido para adoptar la medida de pico y placa de vehículos destinados a la prestación del servicio de transporte público colectivo urbano de pasajero; y a título de restablecimiento, solicitó condenar al municipio de Cali al reconocimiento y pago de $74.696.710 por concepto de daños causados, ya que, con la medida de pico y placa, se provocó la limitación del número de frecuencias realizadas al mes por el automotor de su propiedad, reduciendo con ello sus ingresos. 1.1.6.- En primera instancia el asunto fue conocido por el Juzgado Octavo Administrativo de Cali que, en sentencia del 25 de septiembre de 2017, negó las pretensiones de la demanda. 1.1.7.- La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. La alzada correspondió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, en fallo del 21 de octubre de 2022, modificó lo resuelto por el a quo para declarar probada la excepción de cosa juzgada frente a la pretensión de nulidad de los Decretos Nos. 4110.20.0928 del 31 de diciembre de 2014 y 4110.20.00106 del 13 de marzo de 2015, y confirmar la negativa respecto del reconocimiento del restablecimiento del derecho.
Al efecto, tuvo en cuenta que mediante sentencia del 13 de noviembre de 2019 emitida al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 76001-33-33-008-2015-00240-01, esa Corporación declaró la nulidad de los Decretos Nos. 4110.20.0928 del 31 de diciembre de 2014 y 4110.20.00106 del 13 de marzo de 2015, por lo que se había configurado la excepción de cosa juzgada.
Ahora, en lo relacionado con el restablecimiento del derecho solicitado, explicó que el actor no aportó ninguna prueba que acreditara la causación de los perjuicios reclamados, ni solicitó la práctica de alguna prueba que demostrara su intención de acreditar los perjuicios. Agregó que tampoco se probó la utilidad pretendida como restablecimiento del derecho, sino que la parte actora se limitó a razonar sobre la cuantía del perjuicio económico sin anexar elemento alguno que la justificara.
Por lo anterior, negó la pretensión. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte interesada invocó los siguientes argumentos: 1.2.1.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró el derecho fundamental al debido proceso toda vez que el fallo se limitó a afirmar que había operado la cosa juzgada frente a la petición de nulidad de los Decretos Nos. 4110.20.0928 de 2014 y 4110.20.00106 de 2015 y a negar las demás pretensiones, por lo que no tuvo en cuenta los perjuicios ocasionados al actor, los cuales fueron alegados en la demanda.
Frente a esto, esgrimió que se acreditó la relación del accionante como propietario del vehículo afiliado a la Empresa de Transporte Alameda S.A., argumento bajo el que “de manera lógica puede concluirse que, con la expedición de los mencionados actos administrativos, declarados hoy nulos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se limitó la actividad que podían realizar los vehículos vinculados con la empresa de transportes, afectando de manera directa a las personas que dependían de estos ingresos económicos.”.
Agregó que los ingresos económicos fueron discriminados en la liquidación incluida en el escrito de demanda, en el que se puede ver “que se generó un daño efectivo a la parte demandante, es decir que, no es viable asegurar que no se allegaron medios de prueba que permitan evidenciar la utilidad que presuntamente dejó de percibir el demandante, producto de la restricción en la movilidad del vehículo del que es propietario.”.
Por lo anterior, aseguró que debió proferirse una condena en abstracto, oportunidad en la que el demandante tendría la carga de presentar una liquidación de perjuicios y probar a través de un incidente los daños generados con el actuar de la Administración, de conformidad con el artículo 193 del CPACA. 1.2.2.- Posteriormente, citó la definición del defecto por desconocimiento del precedente dada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-345 de 2017 y afirmó que este requisito especial “se aplica al caso en concreto toda vez que la autoridad judicial accionada (…) se apartó de las consideraciones tomadas en varios casos con igualdad de presupuestos fácticos y jurídicos”.
Al efecto, trajo a colación la sentencia emitida por el Consejo de Estado el 18 de febrero de 2016 al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 13001-23-31-000-2001-00362-01, en la que se indicó que el juez está en la obligación de apreciar las pruebas en su conjunto y de acuerdo con las reglas de la sana crítica, además de que en caso de que no se haya establecido en su totalidad la cuantía de los perjuicios, la codena se hará en abstracto y su liquidación se adelantará mediante el trámite incidental.
De igual forma, citó la sentencia del 16 de agosto de 2012 proferida por la misma Corporación en el asunto No. 25000-23-26-000-1994-00427-01, de la que la parte actora concluye que se afirmó que la indemnización de perjuicios emerge con la vulneración del derecho o del interés tutelado por el ordenamiento jurídico, “filosofía [que] (…) deberá ser aplicada aquí, como quiera que se generó una vulneración del derecho o del interés tutelado por el ordenamiento jurídico, prueba de ello fue la declaratoria de nulidad que efectuó el despacho sobre los actos administrativos puestos en su conocimiento, así que de dicha vulneración, como bien lo refiere el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, emerge de la falta de indemnización de perjuicios, perjuicios que si bien por ahora no son cuantificables, lo serán a través de la aplicación y procedimiento de la condena en abstracto que aquí se reclama”. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte actora solicitó declarar que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró su derecho al debido proceso y ordenar que la autoridad judicial accionada profiera una decisión “conforme con los precedentes judiciales y se condene en abstracto para que sea posible adelantar el trámite incidental de liquidación, con la finalidad de hacer efectivo restablecimiento del derecho en razón de la nulidad declarada de los decretos.”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 8 de mayo de 2023 la ponente admitió la acción de tutela y ordenó las notificaciones de rigor. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Juzgado Octavo Administrativo de Cali rindió un informe acerca de las actuaciones surtidas en la primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2015-00219-01.
También manifestó que la sentencia de primer orden respetó el precedente judicial vigente al momento de proferir el fallo y tomó en consideración los medios de prueba incorporados al proceso. 2.1.2.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Distrito de Santiago de Cali guardaron silencio a pesar de ser debidamente notificados. 3.- Fallo de tutela de primera instancia El 29 de junio de 2023 la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo. 3.1.- En primer lugar, refirió que la parte actora invocó el defecto por desconocimiento del precedente en tanto alegó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no aplicó la regla desarrollada en las sentencias del 18 de febrero de 2016 de la Sección Primera y del 16 de agosto de 2012 de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, relacionadas con la condena en abstracto regulada en los artículos 193 de la Ley 1437 de 2011 y 283 de la Ley 1564 de 2012. 3.2.- A partir de lo anterior, verificó que frente a la sentencia del 18 de febrero de 2016 no existe identidad de supuestos fácticos porque en tal caso se cuestionaron unos actos administrativos expedidos por la DIAN en los que canceló el certificado de autorización para ejercer la actividad de intermediación aduanera que le fue otorgado a una sociedad, y si bien en tal oportunidad el Consejo de Estado concedió los perjuicios, la Corporación contó con elementos probatorios aportados por el demandante a efectos de acreditarlos.
Ahora, en cuanto a la sentencia del 16 de agosto de 2012, constató que tampoco existe identidad fáctica ya que en ese caso se demandó la reparación de los perjuicios materiales por no adjudicar una licitación pública nacional, y a pesar de que en tal decisión se ordenó una condena en abstracto, ello obedeció a que estaba probado el perjuicio pero no existían elementos de juicio para cuantificarlo. 3.3.- Por lo expuesto, concluyó que no se incurrió en el defecto invocado dado que las sentencias que se citaron como precedente judicial desconocido difieren del asunto objeto de estudio en que, a diferencia de los antecedentes jurisprudenciales mencionados, el demandante no aportó un solo medio probatorio que acreditara la existencia de los perjuicios causados con los actos administrativos declarados nulos.
Entonces, fue debido a la ausencia de pruebas sobre la existencia de los perjuicios que la autoridad judicial demandada los negó. 4.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el accionante presentó escrito mediante el que manifestó interponer el recurso de impugnación en contra del fallo del a quo. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 18 de julio de 2023 el a quo concedió la impugnación. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 29 de junio de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales.
En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 2022, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.- A pesar de que para el a quo se cumplió el mencionado requerimiento, para esta Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 76001-33-33-008-2015-00219-01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- Víctor Eliécer Alarcón alegó, en esencia, que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso al declarar la cosa juzgada en lo relacionado con la nulidad de los actos administrativos enjuiciados y al no ordenar el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados al actor por las medidas de pico y placa adoptadas para buses como el que era de su propiedad, a pesar de que de manera lógica podía concluirse que los decretos anulados afectaron sus ingresos económicos por la limitación del número de frecuencias realizadas al mes por su automotor.
Por lo anterior, reprochó que el Tribunal enjuiciado no profirió una condena en abstracto para tener la oportunidad de probar, a través de un incidente de regulación de perjuicios, los daños presuntamente causados por el distrito de Santiago de Cali. Así mismo, aseguró que se incurrió en desconocimiento del precedente, pues en dos sentencias emitidas por el Consejo de Estado se afirmó que en los casos en los que no se haya establecido la cuantía de los perjuicios, la condena se hará en abstracto; y que la indemnización de perjuicios emerge con la vulneración del derecho o interés tutelado por el ordenamiento jurídico. 4.3.1.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 21 de octubre de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se dilucidan las siguientes consideraciones: “7.
SOBRE EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SOLICITADO. Pretende la parte actora, a título de restablecimiento del derecho, que se le reconozca liquide y pague la suma de SETENTA Y CUATRO MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS DIEZ PESOS CMTE ($74.696.710). No obstante, no se aportó ninguna prueba que acreditara tales perjuicios. Es más, con sorpresa para esta Sala de Decisión, se denota de la demanda una posición pasiva por parte del demandante para acreditar sus pretensiones, pues no se solicitó la práctica de ninguna prueba que por lo menos demostrara su intención de mostrar los perjuicios reclamados.
Recuérdese en este punto que la parte actora además de tener mejores condiciones de probar sus perjuicios, pues era la única que lo podía realizar y no lo hizo dentro de las oportunidades procesales y por ello, el Juez como director del proceso no puede suplir la carga probatoria que le correspondía y menos a través de prueba de oficio. Tampoco se probó la utilidad pretendida como restablecimiento del derecho pues la parte actora se limitó a razonar sobre la cuantía del perjuicio económico sin aportar ningún elemento no solo para justificarla, sino la existencia misma del perjuicio, con lo cual el daño no está acreditado.
(…). De modo que, la parte actora no cumplió con la carga probatoria de qué trata el artículo 167 del CGP para acreditar el daño y que los perjuicios materiales que reclama le sean pagados, la pretensión será negada. En cuanto a los honorarios de abogado no se comprobó pago alguno y según afirma la demanda sin soporte en algún medio de prueba, corresponden al treinta por ciento (30%) de los valores logrados en el proceso, de manera que no se trata de un daño emergente sino eventual, un compromiso condicionado al resultado del asunto, por ello también se niega esta pretensión. Partiendo de lo dicho, en el presente caso es evidente que el demandante actuó de forma negligente al no aportar ninguna prueba que acreditara los perjuicios reclamados.
Por tanto, quiere ser enfática esta Sala de Decisión que aquí no está en discusión un punto oscuro, pues lo que se está negando no es el derecho en sí mismo, sino los perjuicios que no probó. 8. PERJUICIOS MORALES. Se solicita a título de indemnización, el reconocimiento de perjuicios morales por cien (100) salarios mínimos. El Consejo de Estado ha reiterado que el perjuicio moral debe probarse, inclusive en los casos en que se aceptara provenga de la pérdida de bienes materiales.
(…). Estima la Sala que el mencionado perjuicio inmaterial tampoco cuenta con respaldo probatorio, pues la parte actora se limitó a solicitarlo, pero no aportó ningún medio de convicción que permita tenerlo por acreditado, por lo que debe negarse. En virtud de lo expuesto, se negará reconocimiento de perjuicios derivados del restablecimiento pretendido.”. 4.3.2.- Luego de relatado lo que precede, se observa que en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se evalúe la posibilidad de que le sea reconocida la indemnización de perjuicios por daños materiales y morales a pesar de que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fue claro en indicar que el demandante no allegó los medios de prueba necesarios para acreditar la causación del perjuicio alegado en la demanda ni solicitó pruebas encaminadas a tal fin, por lo que incumplió con la carga prevista en el artículo 167 del Código General del Proceso. 4.4.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación del tutelante sobre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En punto de lo anterior, las denuncias acá formuladas están destinadas a plantear un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que impide estudiar el fondo de los defectos alegados; además de que la Sala no pierde de vista que la argumentación esbozada en la solicitud de tutela resulta insuficiente debido a que se limita a afirmar que el Tribunal enjuiciado omitió la valoración de determinadas pruebas sin especificar a cuáles se refiere, y a traer a colación dos sentencias proferidas por el Consejo de Estado sin detallar sus supuestos fácticos y jurídicos o por qué aquellas debían ser tenidas en cuenta por la autoridad judicial accionada para resolver su caso.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.5.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente. 6.- Por lo anterior, se revocará el fallo dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó el amparo para, en su lugar, declarar su improcedencia. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 29 de junio de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado para, en su lugar DECLARAR improcedente el amparo presentado por Víctor Eliécer Alarcón, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala