CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00232-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca, Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social y Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC).
Asunto: inexistencia del conflicto de competencias porque una de las autoridades asumió competencia. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al conflicto de competencias: 1.
El 11 de octubre de 20234, la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca) expidió la certificación electrónica de tiempos laborados – CETIL núm. 202310899999151000770001. En dicho documento consta que la señora 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03-06-000-2025-00232-00 que reposa en SAMAI. 4 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 5_DemandaWeb__3CETILCC20653993(.pdf) NroActua 2.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00232-00 2 María Gladys Ramos Ordoñez laboró en aquel hospital entre el 7 de junio de 1979 y el 4 de febrero de 1983, y entre el 7 de febrero de 1994 y el 30 de junio de 1995, y que la entidad responsable por dichos períodos es el departamento de Cundinamarca. 2. El 8 de abril de 20245, Porvenir SA, con base en el CETIL expedido por la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), requirió al departamento de Cundinamarca para que procediera con la emisión, reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora María Gladys Ramos Ordoñez. 3.
El 30 de septiembre de 20246, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) objetó la solicitud realizada por Porvenir SA, toda vez que según certificado SDAF-752, la señora María Gladys Ramos Ordoñez no está inscrita en calidad de beneficiaria y por tanto, no es beneficiaria del extinto Fondo del Pasivo Prestacional y por ende, tampoco de los contratos de concurrencia. 4.
El 11 de abril de 20257, Porvenir SA, en representación de su afiliada, propuso conflicto de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado suscitado entre la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social, en los siguientes términos: Culminados los procedimientos de reconstrucción de historia laboral, contenidos en los artículo (sic) 20 y ss del Decreto 1513 de 1998 y Decreto 726 de 2018, las entidades llamadas a este conflicto no han determinado la responsabilidad del reconocimiento y pago del bono pensional, con lo cual no se ha podido culminar la liquidación del bono y por consiguiente no se ha podido emitir el mismo, y no se han podido asegurar los recursos para garantizar la sostenibilidad fiscal de la prestación en los términos del artículo 48 Superior, por lo cual resulta procedente que el Honorable Despacho determine la competencia de quien debe asumir dicha obligación. II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 218 del 30 de abril de 20258, en la secretaría de la Sala por el término de cinco 5 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 9_DemandaWeb__5COBRODPTOCC20653993(.pdf) NroActua 2. 6 Samai, expediente digital, actuación 00008, documento24_MemorialWeb_Alegatos- AlegatosCompletopd(.pdf) NroActua 8, pg.17. 7 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 19_DemandaWeb__DEMANDACONFLICTODECO(.pdf) NroActua 2 8 Samai, expediente digital, actuación 00004, documento 18POREDICTO_04Edictopdf(.pdf) Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00232-00 3 (5) días hábiles, entre el 2 y el 8 de mayo de 2025, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Consta que la secretaría de la Sala comunicó la presentación del presente conflicto de competencias administrativas al Departamento de Cundinamarca, a la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Regulación económica, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, a Porvenir SA, a Laura Giselle Banoy Becerra como apoderada de Porvenir SA y a la señora María Gladys Ramos Ordoñez.
En informe secretarial del 9 de mayo de 20259, se indicó que, dentro del término de fijación del edicto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) presentaron sus consideraciones; las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El 5 de mayo de 202510, esta entidad presentó sus consideraciones en las que señaló que no le corresponde el financiamiento del pasivo prestacional de la señora María Gladys Ramos Ordoñez. Lo anterior, sustentado en que bajo la Ley 60 de 1993 y el Decreto 306 de 2004, que derogó el Decreto 530 de 1991, mantuvo la clasificación de beneficiarios en los que señaló que los contratos de concurrencia solo financian a las personas que fueron reportadas en su debido momento por parte de los hospitales.
En consecuencia, al no aparecer reportada la señora María Gladys Ramos Ordoñez como beneficiaria del pasivo prestacional, la responsabilidad de asumir el bono pensional en cuestión debe ser de la institución hospitalaria según el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 2. Departamento de Cundinamarca El 6 de junio de 202511, presentó sus consideraciones en las que señaló que NroActua 4. 9 Samai, expediente digital, actuación 00010, documento 29ALDESPACHOPOR_Informesecretarial20(.pdf) NroActua 10. 10 Samai, expediente digital, actuación 00005, documento 18_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-Contestacionconflic(.pdf) NroActua 5. 11 Samai, expediente digital, actuación 00007, documento 21_MemorialWeb_Alegatos- ALEGACIONESSECRETAR(.pdf) NroActua 7.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00232-00 4 revisado el Cálculo Actuarial del Ministerio de Salud - CAMISA-, la señora María Gladys Ramos Ordoñez no registra como beneficiaria del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, razón por la cual el bono pensional, motivo de discusión, no puede ser financiado a través de los contratos de concurrencia, tal como lo establece el artículo 11 del Decreto 530 de 1994 derogado por el artículo 306 de 2004 que mantuvo la calidad de beneficiarios.
No obstante, manifestó que: [ ] con base en lo expuesto, el pasivo prestacional de la señora relacionada en el cuadro del presente oficio, por el tiempo laborado en la E.S.E. Hospital San Rafael de Facatativá, es competencia del Departamento de Cundinamarca, en razón que la entidad hospitalaria en comento, liquidada, era del orden departamental. 3.
Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca - UAEPC El 8 de mayo de 202512, esta Unidad presentó sus consideraciones en la que indicó que no es la entidad llamada a asumir la competencia sobre el bono pensional que se reclama en favor de la señora María Gladys Ramos Ordoñez por el tiempo que laboró en el Hospital San Rafael de Facatativá - Cundinamarca, por las siguientes razones: Señaló que la UAEPC es una entidad especializada en la atención y seguimiento de las obligaciones pensionales, del pasivo pensional a cargo del departamento de Cundinamarca y de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca.
Por lo tanto, advirtió que esa Unidad es la responsable del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, conforme al contrato de concurrencia núm. 204 de 2001, suscrito entre la Nación y el sector salud del departamento de Cundinamarca. Posteriormente, precisó que se suscribió el Convenio núm. 001 de 2003 para la administración de los recursos producto del citado contrato.
Aunado a lo anterior, explicó que se fijó como obligación a cargo del Fondo asumir el pago de las obligaciones de los beneficiarios exclusivos a 31 de diciembre de 1993, representado en dos grandes grupos, a saber: i) reserva pensional de activos, y ii) reserva pensional de jubilados. Señaló en consecuencia, que la entidad que debe atender el reconocimiento y pago 12 Samai, expediente digital, actuación 00007, documento 21_MemorialWeb_Alegatos- ALEGACIONESSECRETAR(.pdf) NroActua 7.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00232-00 5 de las cuotas partes referidas es la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), que si bien no existía como empresa social del Estado antes de 1993 sí era una institución que prestaba servicios de salud y su transformación implicaba que los activos de los hospitales debía ser utilizados para respaldar sus pasivos; es decir, dicha transformación de hospital a ESE implicaba que la nueva persona jurídica continuaba siendo titular de todos sus derechos y responsable de las obligaciones que venía afectando el patrimonio de los hospitales. 4.
ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca) Si bien esta entidad no presentó sus consideraciones en el término de fijación del edicto núm. 218 y el requerimiento realizado, mediante auto, se tendrá en cuenta el Certificado CETIL del 11 de octubre de 2023, expedido por la ESE Hospital San Rafael de Facatativá - Cundinamarca donde señala como entidad responsable por los periodos reclamados por la señora María Gladys Ramos Ordoñez al departamento de Cundinamarca.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En este caso concreto, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo considerando la inexistencia del conflicto, debido a que una de las autoridades en conflicto asumió la competencia. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00232-00 6 los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva13. 3.
Caso concreto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos realizados por las autoridades involucradas, se concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas que le corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se explican a continuación: Inicialmente, la ESE Hospital San Rafael de Facatativá expidió el CETIL 202310899999151000770001 del 11 de octubre de 2023, en el que señaló como responsable del bono pensional de la señora María Gladys Ramos Ordoñez, por los periodos laborados en ese hospital, al departamento de Cundinamarca.
El 30 de septiembre de 2024, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca negó la competencia frente al bono pensional indicando que la señora María Gladys Ramos Ordoñez no es beneficiaria del extinto Fondo del Pasivo Prestacional y por ende tampoco de los contratos de concurrencia. Misma posición que sostuvo en los alegatos del 8 de mayo de 2025.
El 5 de mayo de 2025, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó no ser la entidad llamada a responder por el bono pensional de la señora María Gladys Ramos Ordoñez toda vez que la mencionada señora no fue reportada en su debido momento dentro de los beneficiarios del pasivo prestacional. El 6 de mayo de 2025, el departamento de Cundinamarca asumió la competencia frente al bono pensional que se reclama por parte de la señora María Gladys Ramos Ordoñez al considerar que para el periodo (entre el 7 de junio de 1979 y el 30 de junio de 1995) que se reclama el bono pensional, el Hospital San Rafael era del orden departamental14.
Lo anterior significa que una de las autoridades involucradas en el presunto conflicto, esto es, el departamento de Cundinamarca asumió la competencia de resolver de fondo la solicitud del bono pensional de la señora María Gladys Ramos Ordoñez. 13 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 14 Samai, expediente digital, actuación 00007, documento 21_MemorialWeb_Alegatos- ALEGACIONESSECRETAR(.pdf) NroActua 7.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00232-00 7 Esta Sala15, ha reiterado que, para que exista un conflicto de competencias administrativas se requiere que, al menos, dos entidades u organismos de manera expresa reclamen o rechacen simultánea o sucesivamente su competencia para conocer de un asunto o actuación administrativa determinada.
Igualmente, ha indicado que cuando una autoridad asume el conocimiento del asunto o la actuación, el conflicto desaparece, por carencia de objeto y no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo explicado, la Sala se abstendrá de resolver de fondo el presente conflicto, al no cumplirse los requisitos legales establecidos en el artículo 39 del CPACA, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de decidir de fondo por inexistencia de un conflicto de competencias administrativas entre la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. ENVIAR, por Secretaría, el expediente al departamento de Cundinamarca.
TERCERO. COMUNICAR por Secretaría, esta decisión al departamento de Cundinamarca, a la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) y a la señora María Gladys Ramos Ordoñez CUARTO. RECONOCER personería a i) Laura Giselle Banoy Becerra, con tarjeta profesional 410.715 del CSJ, como apoderada de Porvenir SA; ii) Juan Leonardo Álvarez Arévalo, con tarjeta profesional 213.916 del CSJ, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y a iii) David Abadía Sanabria, con tarjeta profesional 355.844 del CSJ, como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca. 15 Sobre el particular se pueden consultar las decisiones adoptadas en los expedientes radicados con los números: 11001-03-06-000-2024-00467-00; 11001-03-06-000-2023-00003-00; 11001-03- 06-000-2023-00004-00; 11001-03-06-000-2023- 00009-00; 11001 03 06 000 2023 00018 00; 11001- 03-06-000-2022-00293 00; 11001-03-06-000-2023- 00093 00 Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00232-00 8 QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia, se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado de la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.