Radicado: 11001-03-15-000-2025-01585-01 Demandante: Luz Edelmira Flórez Argáez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-01585-01 Demandante: LUZ EDELMIRA FLÓREZ ARGÁEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: AUSENCIA DE DEFECTOS EN LA PROVIDENCIA CUESTIONADA – El tribunal demandado no incurrió en ningún defecto por haber determinado, motivadamente, que el título de imputación aplicable al asunto era el de falla en el servicio, ni por haber desestimado la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, en tanto no se aportó la decisión que produjo la detención de uno de los demandantes y, por ende, no se probó que esta hubiera sido irrazonable o desproporcional.

La Sala1 resuelve la impugnación presentada por la demandante contra la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo constitucional. I.

ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 18 de marzo de 20252, la señora Luz Edelmira Flórez Argáez instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de La Guajira, a fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad.

En consecuencia, solicitó lo siguiente: 2. Primero, que se deje sin efectos la sentencia del 26 de noviembre de 2019, proferida por el tribunal demandado, mediante la cual se revocó el fallo del 17 de abril de 2018, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo de Riohacha, y se denegaron sus pretensiones de reparación directa por la privación de la libertad de su hijo, el señor Pedro Luis Navarro Flórez. 3.

Segundo, que se ordene a dicho tribunal proferir una nueva sentencia, favorable a sus pretensiones, incluyendo la de reconocimiento de los perjuicios morales, y «determinando adecuadamente» el lucro cesante ocasionado al señor Navarro Flórez «o a sus sucesores». 1 Se advierte que el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente el 15 de agosto de 2025, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Samai, expediente de primera instancia, índice 2.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01585-01 Demandante: Luz Edelmira Flórez Argáez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. De la demanda de tutela y de los medios probatorios obrantes en el expediente, se extraen los siguientes hechos y argumentos jurídicamente relevantes: 5.

El 9 de julio de 2013, la señora Flórez Argáez y su hijo, Pedro Luis Navarro Flórez, presentaron demanda de reparación directa contra la Rama Judicial, la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación, con el propósito de que fueran declaradas responsables por la supuesta privación injusta de la libertad de aquel, a título de daño especial. 6.

Esa pretensión se sustentó en que el señor Navarro Flórez estuvo privado de la libertad entre el 24 de mayo de 2009 y el 21 de septiembre de 2011, en tanto se le impuso la medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimiento de reclusión, mientras se surtía un proceso penal en su contra por la presunta comisión de los delitos de homicidio y de fabricación, tráfico y porte ilegal de armas de fuego o de municiones, de los cuales fue exonerado por el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Juan del Cesar (La Guajira), con fundamento en que la Fiscalía General de la Nación no demostró que fuera responsable de ellos, pues no logró la práctica de los testimonios decretados para el efecto. 7.

La mencionada demanda dio origen al proceso 44-001-33-40-002-2013-00324-01, tramitado en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo de Riohacha. Este incorporó el registro civil de nacimiento del señor Navarro Flórez al expediente, «de oficio», durante la audiencia inicial. 8. Dicho registro, además, fue aportado en la audiencia de pruebas, durante la práctica del testimonio de Claudia Milena Restrepo Lopera. 9.

Mediante sentencia del 17 de abril de 2018, el mencionado juzgado declaró responsable a la Fiscalía General de la Nación por la privación injusta de la libertad de Pedro Luis Navarro Flórez, debido a que solicitó que se le impusiera la medida de aseguramiento, y a que no logró desvirtuar su presunción de inocencia «por un mal manejo del sumario».

Además, advirtió que a la Rama Judicial no le asistía responsabilidad alguna, en tanto el juez de control de garantías que impuso esa medida se basó en los elementos materiales probatorios presentados por el ente acusador, quien lo llevó a inferir razonablemente que el señor Navarro Flórez podía ser autor de los delitos que se le imputaban. 10.

En línea con lo anterior, el Juzgado Segundo Administrativo de Riohacha condenó a la Fiscalía General de la Nación a pagar 100 SMLMV al señor Pedro Luis Navarro Flórez, a título de perjuicio moral. Sin embargo, no reconoció este perjuicio en favor de la señora Luz Edelmira Flórez Argáez, por cuanto el registro civil de nacimiento de aquel, mediante el cual se demostraba que era su hijo, no fue aportado en las oportunidades probatorias establecidas en el artículo 212 del CPACA.

Tampoco reconoció el perjuicio de lucro cesante en favor del señor Navarro Flórez, puesto que no se demostró su causación. 11. La mencionada sentencia fue apelada por la Fiscalía General de la Nación, con fundamento en que la medida de aseguramiento se impuso conforme a la ley, motivo por el cual no se configuró una falla en el servicio y, por ende, la privación de libertad del señor Navarro Flórez no fue injusta.

Además, advirtió que las circunstancias del caso no Radicado: 11001-03-15-000-2025-01585-01 Demandante: Luz Edelmira Flórez Argáez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 se ajustaban a ninguno de los tres eventos ante los cuales procedía la aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad, es decir, los contemplados en el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991, consistentes en que el hecho investigado no hubiera existido, en que el sindicado no hubiera cometido el delito o en que la conducta atribuida a este no fuera punible. 12.

Añadió que, en todo caso, quien impuso la medida de aseguramiento al señor Navarro Flórez fue un juez de control de garantías, por lo que el daño correspondiente no podía ser imputado al ente acusador. Y señaló que, si la decisión de ese juez se consideró ajustada a derecho, lo mismo debía suceder con la actuación correlativa de la Fiscalía, es decir, la solicitud de la imposición de la medida. 13.

La parte demandante también apeló la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Riohacha, alegando que a Pedro Luis Navarro Flórez se le causó el perjuicio de lucro cesante, y que su registro civil de nacimiento fue válidamente incorporado al expediente, motivo por el cual se debía reconocer el perjuicio moral irrogado a la señora Flórez Argáez. 14.

El 26 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de La Guajira revocó la mencionada providencia y negó las pretensiones de los demandantes. Para sustentar esta decisión, en primer lugar, invocó la sentencia de unificación 072 de 2018 de la Corte Constitucional, en la cual se estableció que, en cada caso, el juez contencioso- administrativo debe determinar si la decisión en virtud de la cual se produjo la privación de libertad fue inapropiada, irrazonable, desproporcionada o arbitraria; y que, de conformidad con el precedente de la Sección Tercera de esta corporación, es posible aplicar un régimen objetivo de responsabilidad del Estado cuando el hecho investigado no haya existido o cuando la conducta endilgada al sindicado haya sido objetivamente atípica, pues en ambos eventos la privación de libertad resulta irrazonable y desproporcionada. 15.

Tras exponer lo anterior, el tribunal indicó que, en tanto la absolución del señor Navarro Flórez no se debió a ninguno de los mencionados eventos, no procedía la aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad, por lo que el asunto debía analizarse desde la perspectiva del subjetivo, es decir, a partir del título de imputación de falla en el servicio.

A continuación, señaló que, como no se aportó la grabación de la audiencia en la cual se impuso la medida de aseguramiento, no se probó que esta hubiera sido inapropiada, irrazonable, desproporcionada o arbitraria, ni, por ende, que la privación de libertad hubiera respondido a una falla de las autoridades demandadas. 16. Por otro lado, sostuvo que no se probó el carácter directo del daño alegado en relación con la señora Flórez Argáez ni, consecuentemente, su legitimación en la causa por activa, pues el registro civil de nacimiento con el cual pretendió acreditar su parentesco con Pedro Luis Navarro Flórez no podía valorarse, debido a que no fue aportado en ninguna de las oportunidades probatorias establecidas en el artículo 212 del CPACA, y a que no fue sometido a contradicción ni incorporado al expediente durante la práctica del testimonio de Claudia Milena Restrepo Lopera. 17.

El 13 de abril de 2020, la señora Flórez Argáez instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de La Guajira, formulando las mismas pretensiones planteadas Radicado: 11001-03-15-000-2025-01585-01 Demandante: Luz Edelmira Flórez Argáez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 en el presente proceso y alegando, como en esta oportunidad, que el tribunal demandado incurrió en un defecto sustantivo por interpretar las disposiciones aplicables sin un enfoque constitucional y sin tener en cuenta las particularidades del caso, así como por adoptar una decisión incongruente con los fundamentos jurídicos que expuso. 18.

Según la accionante, esas manifestaciones del defecto sustantivo se concretaron porque el tribunal no valoró el registro civil de nacimiento de Pedro Luis Navarro Flórez y, en consecuencia, no reconoció su relación de parentesco con este ni el daño que se le causó por la privación de su libertad, dejando de lado que tal documento fue incorporado al expediente en la audiencia inicial y en la de pruebas, durante la práctica del testimonio de Claudia Milena Restrepo Lopera, frente a lo cual no hubo ninguna objeción por parte de las autoridades demandadas.

Agregó que, si el tribunal tenía dudas sobre dicha incorporación, debía efectuarla de oficio, en garantía de la justicia material. 19. Adicionalmente, sostuvo que el Tribunal Administrativo de La Guajira incurrió en un defecto sustantivo por aplicar una disposición en desconocimiento de una sentencia con efectos erga omnes, pues analizó el caso a partir de un título de imputación distinto al invocado en la demanda, es decir, el de la falla en el servicio, sin exponer motivo alguno y sin decretar, de oficio o a petición de parte, los medios probatorios requeridos para acreditar dicha falla. 20.

La accionante también adujo que, al variar el título de imputación, el tribunal desconoció el principio de congruencia, pues, en su criterio, la decisión de primera instancia se sustentó en un régimen objetivo de responsabilidad y ninguno de los recursos de apelación correspondientes incluyó un cuestionamiento al respecto. 21. Por otro lado, afirmó que la absolución del señor Navarro Flórez se debió a que no cometió los delitos de los cuales fue acusado, de modo que se concretó uno de los escenarios contemplados en el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991 y, en consecuencia, debía aplicarse un régimen objetivo de responsabilidad del Estado. 22.

Mediante sentencia del 21 de mayo de 2020, la Sección Primera de esta corporación declaró improcedente la demanda de tutela descrita anteriormente, debido al incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Argumentó que, para cuestionar el supuesto desconocimiento del principio de congruencia por parte del tribunal demandado, la señora Flórez Argáez contaba con el recurso extraordinario de revisión. 23.

El 9 de noviembre de 2020, la aquí accionante presentó el mencionado recurso, invocando la causal consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, relativa a la existencia de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», y reiterando los argumentos expuestos en la demanda de tutela ya aludida. 24.

Mediante sentencia del 10 de diciembre de 2024, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la señora Flórez Argáez. 25. Antes de exponer la razón de esa decisión, la Subsección B advirtió que se ha apartado del criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Radicado: 11001-03-15-000-2025-01585-01 Demandante: Luz Edelmira Flórez Argáez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 corporación, la cual ha sostenido que el desconocimiento del principio de congruencia puede dar lugar a una nulidad originada en la sentencia, por implicar una vulneración del derecho fundamental al debido proceso.

Además, expuso que ese apartamiento se ha sustentado en que las causales de nulidad son taxativas, es decir, solamente corresponden a aquellas expresamente establecidas en el artículo 29 de la Constitución y en la ley. 26. Advertido lo anterior, la Subsección B argumentó que, entre las mencionadas causales de nulidad, no se encuentra la modificación del título de imputación de responsabilidad del Estado por parte del juez de segunda instancia, ni la falta de valoración de documentos aportados extemporáneamente, como el registro civil de nacimiento de Pedro Luis Navarro Flórez.

En consecuencia, concluyó que no se configuró una nulidad originada en la sentencia, como se sostuvo en el recurso extraordinario de revisión. 27. La accionante resaltó que su solicitud de amparo constitucional resultaba procedente porque el juez del recurso extraordinario de revisión no se pronunció de fondo. Para sustentar esta posición, además, reiteró los argumentos con fundamento en los cuales atribuyó un defecto sustantivo al Tribunal Administrativo de La Guajira.

B. Trámite impartido e intervenciones 28. Mediante auto del 20 de marzo de 20253, el despacho sustanciador en primera instancia admitió la demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de La Guajira, y vinculó al trámite a la Policía Nacional, a la Fiscalía General de la Nación, a la Rama Judicial, al Juzgado Segundo Administrativo de Riohacha, a la Sección Primera del Consejo de Estado4 y al señor Pedro Luis Navarro Flórez5. 29.

La Policía Nacional6 y la Fiscalía General de la Nación7 alegaron su falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que la vulneración de derechos fundamentales alegada por la accionante no fue causada por ellas, y a que las pretensiones de esta no se relacionan con ninguna de sus competencias. 30. La Fiscalía General de la Nación, además, señaló que la demanda de tutela no cumplió el requisito de subsidiariedad, en tanto no se explicó por qué el recurso extraordinario de revisión no resultó idóneo para lograr la protección de los derechos fundamentales de la señora Flórez Argáez ni se demostró la posible configuración de un perjuicio irremediable. 3 Samai, expediente de primera instancia, índice 3. 4 Tras notificarse del auto admisorio de la demanda, la parte actora solicitó que se corrigiera dicha providencia, por considerar que la Sección Primera «no ha conocido ningún asunto en este trámite». 5 En memorial del 27 de marzo de 2025, la abogada de la parte demandante señaló que no era posible notificarle el auto admisorio al señor Pedro Luis Navarro Flórez, porque este había fallecido, a lo cual agregó que tal circunstancia se puso de presente en el hecho doceavo de la solicitud de amparo.

Samai, expediente de primera instancia, índice 8. 6 Samai, expediente de primera instancia, índice 9. 7 Samai, expediente de primera instancia, índices 10 y 13. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01585-01 Demandante: Luz Edelmira Flórez Argáez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 31.

El magistrado Hernando Sánchez Sánchez, integrante de la Sección Primera del Consejo de Estado8, alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa sala de decisión, puesto que la vulneración de derechos fundamentales alegada por la demandante no se originó en la sentencia de tutela del 21 de mayo de 2020. 32. De manera subsidiaria, dicho magistrado solicitó que se negara la solicitud de amparo constitucional, en tanto la mencionada sentencia se ajustó a derecho. 33.

La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de La Guajira9 señaló que no causó la vulneración de derechos alegada por la accionante y, en consecuencia, afirmó carecer de legitimación en la causa por pasiva. Además, calificó la solicitud de amparo como improcedente, en tanto no se demostró que la providencia cuestionada se hubiera apartado de la ley. 34.

El Tribunal Administrativo de La Guajira guardó silencio, pese a que se le notificó el auto admisorio de la demanda10. C. Fallo impugnado 35. Mediante sentencia del 24 de abril de 202511, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo constitucional. 36. Antes de exponer la razón de su decisión, dicha subsección advirtió que, aunque la señora Flórez Argáez ya había presentado una demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de La Guajira, en la cual se formularon los mismos hechos y pretensiones discutidos en esta oportunidad, no podía considerarse que existiera cosa juzgada constitucional, debido a lo siguiente: 37.

Primero, la mencionada demanda no fue objeto de un pronunciamiento de fondo, pues fue declarada improcedente por la Sección Primera de esta corporación, con fundamento en que la señora Flórez Argáez contaba con el recurso extraordinario de revisión para cuestionar, por falta de congruencia, la sentencia del 26 de noviembre de 2019, proferida por el tribunal demandado. 38.

Segundo, después de la expedición de la anterior decisión, la señora Flórez Argáez presentó el recurso aludido, el cual fue declarado infundado por la Subsección B de esta Sección, lo que implicó una variación de circunstancias entre la presentación de la primera demanda de tutela y la radicación de la segunda. 39. Igualmente, el a quo advirtió que no se pronunciaría sobre el cambio de título de imputación por parte del Tribunal Administrativo de La Guajira, en tanto la demandante no motivó suficientemente el cuestionamiento al respecto, ni lo vinculó a ningún defecto específico. 8 Samai, expediente de primera instancia, índice 12. 9 Samai, expediente de primera instancia, índice 7. 10 Samai, expediente de primera instancia, índice 7. 11 Samai, expediente de primera instancia, índice 16.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01585-01 Demandante: Luz Edelmira Flórez Argáez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 40. Tras realizar las anteriores advertencias, la Subsección B de la Sección Segunda señaló que la solicitud de amparo era procedente, exponiendo, entre otras razones, que se cumplieron los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad, debido a que se hallaban involucrados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia de la accionante, y a que la providencia cuestionada no era susceptible de recursos. 41.

Por otro lado, indicó que, si bien la demandante alegó un defecto sustantivo, sus argumentos evidenciaban la atribución de un defecto fáctico al Tribunal Administrativo de La Guajira, sustentado en la falta de valoración del registro civil de nacimiento del señor Pedro Luis Navarro Flórez. 42. Por último, sostuvo que dicho defecto no se configuró, en tanto las razones expuestas por el tribunal demandado para no valorar el mencionado registro no fueron caprichosas ni contrarias a «las garantías superiores».

Adicionalmente, señaló que la aquí accionante no solicitó la práctica de pruebas en segunda instancia y que no había lugar a decretarlas de oficio, como se alegó en la demanda de tutela, porque ello hubiera afectado el equilibrio procesal. Sobre esto, además, advirtió que los jueces no pueden subsanar las omisiones probatorias de las partes.

D. Impugnación 43. La demandante solicitó que se revoque la anterior decisión12, para lo cual alegó, en primer lugar, que sí motivó suficientemente el cuestionamiento relativo al cambio de título de imputación por parte del Tribunal Administrativo de La Guajira. En sustento de ese alegato, citó el acápite de la demanda en el cual se formuló dicho cuestionamiento. 44.

Además, reprochó que la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación haya interpretado sus argumentos como la atribución de un defecto fáctico al tribunal demandado, pese a que expresamente invocó un defecto sustantivo. 45. Finalmente, advirtió que no incurrió en ningún error desde el punto de vista probatorio, por cuanto aportó el registro civil de nacimiento del señor Navarro Flórez en la audiencia inicial y durante la práctica del testimonio de la señora Claudia Milena Restrepo.

II. CONSIDERACIONES E. Competencia 46. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).

F. Problema jurídico 12 Samai, expediente de primera instancia, índice 20. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01585-01 Demandante: Luz Edelmira Flórez Argáez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 47. La Sala determinará si confirma, modifica o revoca la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 48.

Para ello, establecerá si el Tribunal Administrativo de La Guajira incurrió en algún defecto al aplicar el régimen subjetivo de responsabilidad para resolver los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia del 17 de abril de 2018, expedida por el Juzgado Segundo Administrativo de Riohacha, así como al abstenerse de valorar el registro civil de nacimiento de Pedro Luis Navarro Flórez.

G. Análisis de la Sala 49. Antes de abordar el problema jurídico planteado, la Sala advierte que comparte los fundamentos de la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación para considerar que no existe cosa juzgada constitucional y que se cumplieron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial13. 50.

Adicionalmente, advierte que a la accionante e impugnante le asiste razón al afirmar que motivó suficientemente el cuestionamiento relativo al cambio de título de imputación por parte del Tribunal Administrativo de La Guajira. Sin embargo, esa suficiencia no implica automáticamente la prosperidad de tal cuestionamiento, motivo por el cual se procederá a estudiarlo. 51.

Para ello, en primer lugar, se recuerda que la señora Flórez Argáez adujo que el tribunal incurrió en un defecto sustantivo al abordar el caso a partir de un título de imputación distinto al invocado en la demanda, es decir, el de la falla en el servicio, puesto que: (i) no expuso el motivo correspondiente; (ii) obvió que en ninguno de los recursos de apelación se incluyó un reproche sobre la aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad por parte del Juzgado Segundo Administrativo de Riohacha, desconociendo así el principio de congruencia; y (iii) no decretó, ni de oficio ni a petición de parte, los medios probatorios requeridos para acreditar la mencionada falla. 52.

Al respecto, la Sala advierte que el tribunal sí indicó el motivo por el cual aplicó el título de imputación de falla en el servicio. En efecto, en la sentencia del 26 de noviembre de 2019, expuso lo siguiente14: 13 En cuanto al requisito de subsidiariedad, se resalta que, si bien la accionante podía alegar el desconocimiento del principio de congruencia a través del recurso extraordinario de revisión y, de hecho, lo hizo, lo cierto es que no obtuvo un pronunciamiento de fondo sobre tal alegato, pues su recurso fue resuelto por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la cual se ha apartado del criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que ha considerado la contravención del mencionado principio como causal de nulidad de la sentencia y, por ende, como motivo de revisión. En consecuencia, si esta Sala calificara la solicitud de amparo como improcedente por la disponibilidad del recurso aludido, privaría a la demandante de la posibilidad de obtener una decisión de fondo frente a un aspecto que, en su criterio, evidencia la vulneración de sus derechos fundamentales, lo cual implicaría impedirle el acceso a la administración de justicia. Además, con respecto al requisito de relevancia constitucional, se advierte que el reproche relativo a la falta de decreto de los medios probatorios requeridos para acreditar una falla en el servicio, en principio, indica la posible configuración de un defecto fáctico.

Debido a esto, se colige que al menos uno de los argumentos expuestos en la demanda evidencia la necesidad de un análisis de fondo por parte del juez constitucional, y permite considerar que el cuestionamiento de la decisión del Tribunal Administrativo de La Guajira no entraña simplemente la intención de acceder a una instancia adicional. 14 Samai, expediente 44-001-33-40-002-2013-00324-01, índice 23.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01585-01 Demandante: Luz Edelmira Flórez Argáez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 (…) [E]n un primer momento la jurisprudencia tenía determinado, a partir de la interpretación del artículo 90 constitucional, que cuando una persona privada de la libertad fuera absuelta i) "porque el hecho no existió" ii) "el sindicado no lo cometió" o iii) "la conducta no constituía hecho punible", se configuraba un evento de detención injusta en virtud del título de imputación del daño especial, por el rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas.

A estas hipótesis, se agregó la aplicación del [principio] in dubio pro reo, con fundamento en la misma cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado del artículo 90 ibidem. Al respecto, se pronunció el Consejo de Estado en sentencia del 04 de diciembre de 2006, Rad. 13.168, y [en la] Sentencia de Unificación del 17 de octubre de 2013, Rad. 23.354, habiendo decantado que cuando el procesado es exonerado por cualquier causa distinta a las mencionadas, la reparación solo procederá cuando se acredite que existió una falla del servicio al momento de decretarse la medida de aseguramiento, es decir que no se cumplían los requisitos legales para la restricción de la libertad (…).

(Subrayado original). Ahora, las posiciones respecto al título de imputación aplicable por privación injusta han sufrido variaciones jurisprudenciales. En efecto, en la Sentencia SU- 072 de 2018, la Corte Constitucional reiteró que el artículo 90 de la Constitución Política no establece un régimen de imputación estatal específico, como tampoco lo hacen el artículo 68 de la Ley 270 de 1996 [ni] la Sentencia C-037 de 1996, cuando el hecho que origina el presunto daño antijuridico es la privación de la libertad. [También] indicó que definir una fórmula automática, rigurosa e inflexible para el juzgamiento del Estado en hechos de privación injusta de la libertad contraviene el entendimiento del artículo 68 de la Ley 270 y[,] de paso[,] el régimen general de responsabilidad previsto en el artículo 90 constitucional, por lo que señaló que "determinar, como fórmula rigurosa e inmutable, que cuando sobrevenga la absolución por no haberse desvirtuado la presunción de inocencia, el Estado deba ser condenado de manera automática, a partir de un título de imputación objetivo, sin que medie un análisis previo del juez que determine si la decisión que restringió preventivamente la libertad fue inapropiada, irrazonable, desproporcionada o arbitraria, transgrede el precedente constitucional fijado".

Para la Corte Constitucional son dos los eventos establecidos por el Consejo de Estado, en los que resulta posible aplicar un régimen objetivo de responsabilidad, estos son cuando el hecho no existió o la conducta era objetivamente atípica, en ambas situaciones la privación de la libertad resulta irrazonable y desproporcionada, por lo que “el daño antijurídico se demuestra sin mayores esfuerzos” (…).

(Subrayado original y énfasis añadido). En ese contexto, puede concluirse que la posición actual de la jurisprudencia[,] tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional[,] establece que en eventos de privación injusta de la libertad no se determina un régimen único de responsabilidad subjetiva u objetiva, y en todo caso, cualquiera sea el que se aplique se debe tomar en cuenta, frente al caso concreto, si la medida fue razonable y proporcionada (…).

(Énfasis añadido). Tal como se extrae del marco normativo y jurisprudencial expuesto, debe resaltarse que el artículo 90 de la Constitución Política no privilegió ningún régimen de imputación, correspondiendo al juez contencioso determinarlo según las particularidades del caso concreto. Así, (…) en la decisión del Juzgado Promiscuo del Circuito de San Juan del Cesar - La Guajira, respecto a la situación jurídica del señor Pedro Luis Navarro Flórez, no se invocó expresamente ni tampoco se sustentó ninguna de las causales configurativas que —prima facie— habilitarían la responsabilidad objetiva de la administración según la citada Sentencia SU-072 de 2018, esto es i) que el hecho no existió, o il) que la conducta es atípica.

Por el contrario, se observa que la sentencia absolutoria dictada por el Despacho en mención se produjo en virtud del escaso material allegado para acreditar la responsabilidad del sindicado por los delitos de homicidio agravado en concurso. (Énfasis añadido). Radicado: 11001-03-15-000-2025-01585-01 Demandante: Luz Edelmira Flórez Argáez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Frente a tal evento, atendiendo a las particularidades del sub examine y a la posición jurisprudencial actualmente vigente, estima la Sala que el título de imputación debe analizarse bajo la égida del régimen subjetivo de responsabilidad por falla en el servicio, lo que garantiza la posibilidad de la administración de adelantar el medio de control de repetición, ante una eventual condena en su contra.

Lo anterior exige determinar si la medida de aseguramiento impuesta al señor Pedro Luis Navarro Flórez fue adoptada con base en conjeturas o suposiciones, o si fue inapropiada, irrazonable, desproporcionada o arbitraria, sin fundamento probatorio alguno, o producto de una deficiente labor investigativa de la Fiscalía y/o de un error del Juez de Control de Garantías.

(Énfasis añadido). 53. Lo anterior, en síntesis, evidencia que el tribunal expuso el estado actual de la jurisprudencia frente a la determinación del régimen de responsabilidad en casos de privación de la libertad y, con fundamento en ella y en lo expuesto en la sentencia por la cual se absolvió al señor Navarro Flórez, estableció que el asunto debía analizarse desde la perspectiva del régimen subjetivo, a partir del título de imputación de falla en el servicio.

En consecuencia, como se anticipó, no es cierto que no se haya explicado por qué se aplicó tal título. 54. Ahora, con respecto al alegato según el cual el tribunal ignoró que en los recursos de apelación no se formularon reproches sobre la aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad por parte del Juzgado Segundo Administrativo de Riohacha, desconociendo así el principio de congruencia, la Sala debe indicar que, en la sentencia de unificación del 19 de abril de 201215, la Sección Tercera de esta corporación explicó lo siguiente: (…) [E]l modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas[,] que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.

Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a la adopción de diversos “títulos de imputación” como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación. (Énfasis añadido). 55.

Lo anterior fue acogido por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 072 de 2018, aplicándolo concretamente al escenario de la responsabilidad estatal por privación injusta de la libertad, como se expone a continuación: (…) [E]n el examen individual de cada caso, como lo han sostenido el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, el juez administrativo podrá elegir qué título de imputación resulta más idóneo para establecer que el daño sufrido por el ciudadano devino de una actuación inidónea, irrazonable y desproporcionada y por ese motivo, no tenía por qué soportarse (…).

(Énfasis original). (…) [L]a única interpretación posible —en perspectiva judicial— del artículo 68 de la Ley 270 de 1996 es que el mismo no establece un único título de atribución y que, en todo caso, le exige al juez contencioso administrativo definir si la decisión que privó de la libertad a un ciudadano se apartó de los criterios que gobiernan la imposición de medidas preventivas, sin que ello implique la exigencia ineludible y 15 Proceso 19001-23-31-000-1999-00815-01 (21515).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01585-01 Demandante: Luz Edelmira Flórez Argáez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 para todos los casos de valoraciones del dolo o la culpa del funcionario que expidió la providencia, pues, será en aplicación del principio iura novit curia, aceptado por la propia jurisprudencia del Consejo de Estado, que se establezca cuál será el régimen que ilumine el proceso y, por ende, el deber demostrativo que le asiste al demandante.

(Énfasis añadido). 56. En virtud de lo expuesto, es claro que, hace ya varios años, esta corporación estableció que, para motivar la decisión sobre casos relativos a la responsabilidad del Estado, el juez administrativo tiene la facultad de determinar el título de imputación aplicable. Esta facultad, además, fue corroborada expresamente por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 072 de 2018, referente a la responsabilidad estatal por privación injusta de la libertad. 57.

De lo anterior se desprende que, independientemente de que las partes invoquen un régimen específico de responsabilidad del Estado, o de que formulen alguna discusión al respecto, al juez administrativo le corresponde determinarlo al exponer los motivos de su decisión. 58. Así las cosas, en el caso concreto, es intrascendente que en los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Riohacha se hubieran formulado o no cuestionamientos sobre el título de imputación aplicable, pues este, de cualquier modo, debía ser definido por el Tribunal Administrativo de La Guajira al motivar su decisión. En consecuencia, a esa corporación no le es atribuible un desconocimiento del principio de congruencia, ni ningún otro yerro, por haber determinado el régimen de responsabilidad aplicable al asunto. 59.

Por otro lado, en cuanto al reparo consistente en que el tribunal no decretó, ni de oficio ni a petición de parte, los medios probatorios requeridos para acreditar una falla en el servicio, la Sala debe señalar lo siguiente: 60. En primer lugar, en la misma sentencia de unificación 072 de 2018, la Corte Constitucional explicó lo expuesto a continuación: (…) En el caso de la privación injusta de la libertad[,] la Corte, ciñéndose exclusivamente al texto [del artículo 68 de la Ley 270 de 1996], y teniendo en cuenta (…) que el artículo 90 de la Constitución no define un título de imputación y que, en todo caso, la falla en el servicio es el título de imputación preferente, concluyó en la sentencia C-037 de 1996 que el significado de la expresión "injusta" necesariamente implica definir si la providencia a través de la cual se restringió la libertad a una persona mientras era investigada y/o juzgada fue proporcionada y razonada.

(…) [U]na interpretación adecuada del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, sustento normativo de la responsabilidad del Estado en [casos de privación injusta de la libertad], impone considerar, independientemente del título de atribución que se elija, si la decisión adoptada por el funcionario judicial penal se enmarca en los presupuestos de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad. 61.

En segundo lugar, de acuerdo con el artículo 167 del CGP —aplicable a los procesos contencioso-administrativos en virtud del artículo 306 del CPACA16—, «[i]ncumbe a las 16 «En los aspectos no contemplados en este Código[,] se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01585-01 Demandante: Luz Edelmira Flórez Argáez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». Así, si lo perseguido por la señora Flórez Argáez era la declaración de responsabilidad del Estado por la supuesta privación injusta de la libertad del señor Pedro Luis Navarro Flórez, debía aportar el medio probatorio que hiciera posible que el juez administrativo determinara si la decisión en virtud de la cual se produjo dicha privación fue razonable y proporcional, de conformidad con lo establecido en el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, cuyo alcance fue explicado por la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 1996, y retierado en la sentencia de unificación 072 de 2018. 62.

En otras palabras, la aquí accionante debía aportar la grabación de la audiencia en la cual se impuso la medida de aseguramiento al señor Navarro Flórez, a fin de que el juez administrativo pudiera establecer si la privación de libertad de este fue injusta. Sin embargo, en el expediente del proceso contencioso-administrativo no obra tal grabación, lo cual impone concluir que aquella incumplió su carga probatoria, lo que, de ninguna manera, puede ser atribuido al Tribunal Administrativo de La Guajira. 63.

Sobre el particular, es importante adveritr que, aun cuando en el artículo 213 del CPACA se consagró la posiblidad de decretar pruebas oficiosamente «para el esclarecimiento de la verdad» —es decir, para dilucidar aspectos confusos de los hechos en los cuales se sustenta la controversia—, lo cierto es que el juez administrativo no puede sustiuir la carga probatoria de las partes.

Por esto, en el caso concreto, no hay lugar a considerar que el Tribunal Administrativo de La Guajira tuviera que decretar, de oficio, la incorporación de la grabación de la audiencia en la cual se impuso la medida de aseguramiento a Pedro Luis Navarro Flórez, pues, se insiste, esta debía ser aportada por la parte demandante para posibilitar el análisis de la esencia de su pretensión: el carácter injusto de la privación de la libertad de aquel. 64.

En virtud de todo lo anterior, el tribunal no merece reproche alguno por haber considerado que, en tanto no se probó que la privación de la libertad del señor Navarro Flórez hubiera respondido a la imposición de una medida de aseguramiento abiertamente irrazonable o desproporcionada, no podía atribuirse una falla del servicio a las autoridades demandadas y, en consecuencia, era razonable denegar las pretensiones17. 65.

En suma, los motivos por los cuales la accionante reprochó que el tribunal aplicara el régimen subjetivo de responsabilidad estatal no evidencian defecto alguno. 17 En la sentencia del 26 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de La Guajira, textualmente, expuso lo siguiente: (…) [N]o obra en el presente proceso copia de la audiencia de imposición de medida de aseguramiento en la que se resolvió imponer medida privativa de la libertad al señor Pedro Luis Navarro Flórez, frente a la cual pueda determinarse si la detención fue inapropiada irrazonable, desproporcionada, injustificada, o ilegal por apartarse del procedimiento legalmente establecido.

(…) En ese marco, la parte actora no demostró que las entidades demandadas al momento de la imposición de la medida de aseguramiento, hubieran incurrido en conducta que pudiere calificarse como falla del servicio, pues no se allegaron elementos de prueba que permitieran inferir que hubo un actuar omisivo por parte de las accionadas, o que las circunstancias de modo, tiempo y lugar que condujeron a la captura y posterior solicitud e imposición de medida de aseguramiento fueron abiertamente irrazonables y desproporcionadas.

(…) En suma, a la luz del marco jurídico expuesto en esta sentencia, conforme a la valoración de las probanzas allegadas a la causa y en el contexto fijado por los argumentos de la alzada, se impone revocar la sentencia de primer grado en tanto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, condenando a la Nación - Fiscalía General de la Nación a reparar al señor Pedro Luis Navarro Flórez.

En su lugar, se denegarán la totalidad de las pretensiones de la demanda (…). Radicado: 11001-03-15-000-2025-01585-01 Demandante: Luz Edelmira Flórez Argáez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 66. Finalmente, dado que no se encontró yerro alguno en la determinación de descartar la responsabilidad del Estado por la privación de la libertad de Pedro Luis Navarro Flórez —consistente en que no se probó que la decisión que produjo esa privación hubiera sido irrazonable o desproporcional—, carece de objeto efectuar cualquier análisis sobre los alegatos relativos a la falta de valoración del registro civil de nacimiento de aquel, pues, aun si llegaran a prosperar, solamente incidirían en el reconocimiento de perjuicios en favor de la señora Flórez Argáez, a lo que no habría lugar, se insiste, dada la imposibilidad de atribuirle responsabilidad al Estado. 67.

Entonces, en tanto no se encontró que el Tribunal Administrativo de La Guajira haya incurrido en algún defecto, se confirmará la sentencia de primera instancia, por la cual se negó la solicitud de amparo constitucional de la señora Luz Edelmira Flórez Argáez. 68. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF