CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación Núm.: 76001-23-33-000-2017-01399-01 (1021-2019) Demandante: CLAUDIA PAOLA BELTRÁN ALFONSO Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 27 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual NEGÓ las pretensiones de la demanda encaminadas a la declaratoria de nulidad de los Oficios No. 20176000103881 del 3 de mayo de 2017 proferido por el Departamento Administrativo de la Función Pública y No. 0149-2017-DG del 18 de abril de 2017 proferido por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, a través de los cuales se le negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial de la que son beneficiarios los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial (Decreto 382 de 2013); y el restablecimiento del derecho traducido en el pago efectivo de dichos valores.
I. LA DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la señora CLAUDIA PAOLA BELTRÁN ALFONSO, por intermedio de apoderado legalmente constituido, interpuso demanda contenciosa administrativa en contra del INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, mediante la cual solicitó la declaratoria de nulidad de los Oficios No. 20176000103881 del 3 de mayo de 2017 proferido por el Departamento Administrativo de la Función Pública y No. 0149-2017-DG del 18 de abril de 2017 proferido por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, a través de los cuales se le negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial de la que son beneficiarios los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial (Decreto 382 de 2013); y el restablecimiento del derecho traducido en el pago efectivo de dichos valores. 1.
Pretensiones: La actora plantea como pretensiones de su reclamación las siguientes: “1. Que previa inaplicación del artículo 1° del Decreto 0382 de 2013, declárese la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 20176000103881 del 03 de mayo de 2017, signado por el doctor JOSE FERNANDO CEBALLOS ARROYABE, Asesor con Funciones de la Dirección Jurídica del Departamento Administrativo de la Función Pública, (…). 2.
Que previa inaplicación del artículo 1° del Decreto 0382 de 2013, declárese la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 0149-2017-DG del 18 de abril de 2017, firmado por el doctor CARLOS EDUARDO VALDES MORENO, Director General del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, (…). 3. Como consecuencia de la declaración de nulidad de los anteriores actos administrativos y a título de restablecimiento del derecho, ordénese al Instituto Colombiano de Medicina Legal y Ciencias Forenses, reconocer la bonificación judicial a mi mandante en los mismos términos que ocurre con los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, y ordenar que ésta sea factor salarial de liquidación de todas las prestaciones sociales devengadas y las que se causen a futuro. 4.
Ordénese pagar el demandante los dineros correspondientes al retroactivo de esta prestación y el excedente producto de la liquidación de las demás prestaciones debidamente indexados desde la fecha en que fue reconocida legalmente a sus pares, hasta que se haga el efectivo pago. 5. Para el cumplimiento de la sentencia, se ordenará dar aplicación a los artículos 187, 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. 6.
Sean pagadas las costas y agencias en derecho que resultaren del proceso, de conformidad con el artículo 188 del CPACA.” 2. Hechos en que se fundamenta la demanda: Los fundamentos fácticos planteados por la demandante fueron, en resumen: 2.1. La señora CLAUDIA PAOLA BELTRÁN ALFONSO funge como Profesional Universitaria Forense Grado 10 del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses – Dirección Regional Suroccidente desde el 10 de diciembre de 2015. 2.2.
De conformidad con el artículo 33 de la Ley 938 de 2004 y el artículo 1° del Decreto Ley 016 de 2014, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses pertenece a la Rama Judicial y se encuentra adscrito a la Fiscalía General de la Nación como establecimiento público de orden nacional, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. 2.3.
El parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 ordenó al Gobierno Nacional nivelar el salario de los funcionarios de la Rama Judicial atendiendo los criterios de equidad. El Ejecutivo desconoció esta orden, circunstancia que llevó a los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación a manifestar su inconformidad mediante el cese de sus actividades en el segundo semestre del año 2012. 2.4.
Con ocasión al cese de actividades, el Gobierno Nacional reconoció no haber efectuado la nivelación ordenada por la Ley y suscribió el Acuerdo del 6 de noviembre de 2012 con los representantes de los funcionarios y empleados de ambas entidades, en el cual les reconoció el derecho a la nivelación salarial en cumplimiento del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 2.5.
En virtud del precitado acuerdo, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 382, 383 y 384 de 2013, mediante los cuales creó una bonificación judicial solamente a favor de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, dejando a un lado a los funcionarios y empleados del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Esta última entidad debía ser igualmente beneficiaria de la nivelación salarial, en virtud de lo estipulado en el Acuerdo del 6 de noviembre de 2012. 2.6. Ante esta circunstancia, la demandante presentó reclamación administrativa solicitando el reconocimiento y pago de dicha bonificación con sus consecuencias prestacionales. Las entidades dieron respuesta a través de los actos administrativos aquí demandados, en el sentido de negar la petición. 3.
Normas violadas y concepto de la violación: La demanda señala como normas desconocidas los artículos la Convención Americana de Derechos Humanos (Ley 16 de 1972); el Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Ley 319 de 1996); los Convenios 95, 100, 111 y 151 de la OIT; los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 9, 13, 25, 29, 53, 55, 83, 93 y 209 de la Constitución Política;
Ley 54 de 1962; Ley 16 de 1972; Ley 4ª de 1992; Ley 319 de 1996; Artículos 7 y 8 de la Ley 411 de 1997; artículo 33 de la Ley 938 de 2004; artículo 7 de la Ley 1496 de 2011; artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo; Decreto Ley 016 de 2014; Decreto 1092 de 2012; y Acuerdo 06 del 12 de noviembre de 2012. Adicionalmente, acusó el desconocimiento de los precedentes jurisprudenciales contenidos en la Sentencia del 19 de marzo de 1998 (Rad.
No. 10051) y del 29 de agosto de 2007 (Rad. No. 1996-07894) proferidas por las Secciones Segunda y Tercera del Consejo de Estado, respectivamente. Como concepto de la violación elevó los cargos de (1) desconocimiento de normas constitucionales, legales y reglamentarias; y (2) falsa motivación. 3.1. Desconocimiento de normas constitucionales, legales y reglamentarias.
Alegó que con la negativa a reconocer y pagar la bonificación judicial a la demandante y la consecuente reliquidación de sus prestaciones sociales, las entidades demandadas violan normas constitucionales, legales y reglamentarias, así: Las normas originadas en Organismos Internacionales y vinculantes para el Estado colombiano, toda vez que, al desconocer un derecho laboral que es producto de un acuerdo colectivo, se falta al principio de progresividad, se restan al trabajador condiciones justas y equitativas, se vulnera el derecho del trabajador a la protección de su salario y se contraría dicho acuerdo colectivo que prevalece en el ordenamiento jurídico interno. En cuanto a las normas constitucionales, argumentó la violación de los siguientes artículos: Artículo 1 (Estado Social de Derecho): se niega a la demandante el carácter retributivo del trabajo que ejerce y esta circunstancia deriva, a su vez, en la violación del derecho fundamental al trabajo.
Artículo 2 (fines del Estado): se incumple el deber del Estado de reconocer a la demandante los ingresos laborales contenidos en el Acuerdo del 6 de noviembre de 2012 y las demás normas de orden laboral que lo respaldan. Artículo 4 (norma de normas): las disposiciones de la Carta Política deben prevalecer sobre el artículo 1° del Decreto 382 de 2013 que excluye del beneficio allí contenido a los funcionarios del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (en adelante “INMLCF”), debiéndose entonces inaplicar esta última norma por inconstitucionalidad (excepción de inconstitucionalidad).
Artículo 6 (principio de responsabilidad de los servidores públicos): los funcionarios que expidieron los actos administrativos demandados omitieron dar cumplimiento a las normas verdaderamente aplicables al caso y en sus respuestas se ciñeron a interpretaciones erróneas de las mismas. Artículo 9 (soberanía Nacional): se irrespetan los tratados internacionales relativos a Derechos Humanos y relaciones laborales suscritos por el Estado colombiano. Artículo 13 (derecho a la igualdad): se da un trato desigual a la demandante, por cuanto el INMLCF pertenece a la Fiscalía General de la Nación (en adelante “FGN”) y consecuentemente a la Rama Judicial, de forma que los funcionarios de aquel deberían ser beneficiarios de los mismos derechos vinculados a estas últimas.
Artículo 25 (trabajo como derecho y obligación social): solamente mediante el reconocimiento y pago de la bonificación de gestión judicial se impide que el salario de los funcionarios del INMLCF pierda poder adquisitivo, como estaba ocurriendo con los funcionarios de la FGN y de la Rama Judicial. Artículo 29 (debido proceso y defensa): siendo el principio de legalidad un derivado del principio del debido proceso, este se vio vulnerado porque los actos administrativos demandados desconocieron normas constitucionales y legales en perjuicio del demandante.
Artículo 53 (Estatuto del Trabajo): los actos administrativos demandados desconocieron principios laborales fundamentales como la favorabilidad y la primacía de la realidad sobre la formalidad. Artículo 55 (negociación colectiva): se desconoce el derecho a la nivelación salarial reconocido a la demandante en el Acuerdo del 6 de noviembre de 2012.
Artículo 83 (buena fe y confianza legítima): el Acuerdo del 6 de noviembre de 2012 confirió a la demandante la expectativa legítima de ser beneficiaria de la nivelación salarial conferida a los funcionarios de la FGN y la Rama Judicial, y dicha expectativa fue desconocida por el Gobierno Nacional al haber expedido los Decretos 382, 383 y 384 de 2013 omitiendo extender el beneficio a los funcionarios del INMLCF.
Artículo 93 (Bloque de Constitucionalidad): vulneración de los tratados internacionales señalados en apartados anteriores. Artículo 209 (función administrativa): se desconoce que la función administrativa es el conjunto de actividades encaminadas a satisfacer los fines del Estado, siendo uno de estos garantizar el bienestar de sus asociados y ello se vio afectado al no conceder a la demandante los beneficios laborales a los que tiene derecho.
Respecto a las normas legales, invocó las siguientes: Leyes 54 de 1962, 16 de 1972, 319 de 1996 y 411 de 1997: por medio de estas se aprobaron los convenios internacionales antes citados. Ley 4ª de 1992: el Gobierno Nacional no tuvo en cuenta las normas y criterios que debe observar para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
Ley 938 de 2004, artículo 33: el INMLCF hace parte de la Rama Judicial y se encuentra adscrito o está en cabeza de la FGN. Ley 1496 de 2011, artículo 7: por medio de este se garantiza la igualdad salarial y retribución laboral entre mujeres y hombres; pese a lo anterior, en este caso se discrimina laboralmente a la demandante en su condición de mujer.
Decreto Ley 16 de 2014, artículo 2 (sic): el INMLCF hace parte de la estructura orgánica de la FGN, como entidad adscrita, y por esta razón se encuentra cobijada por los beneficios conferidos a los funcionarios de esta última. Código Sustantivo del Trabajo, artículo 127: se desconocen los conceptos de salario y protección judicial del derecho a su pago, al disminuir ilegítimamente los ingresos laborales a los que verdaderamente tiene derecho la demandante en virtud de la bonificación judicial.
Por último, se expuso la violación del Decreto 1092 de 2012 al desconocerse la vigencia y fuerza vinculante de los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones conformadas por empleados públicos, en virtud de los cuales se expidió el Acuerdo del 6 de noviembre de 2012; y la violación de dicho Acuerdo en sí mismo porque allí no se excluyó a los funcionarios del INMLCF, mientras que en los Decretos 382, 383 y 384 de 2013 estos fueron dejados a un lado. 3.2.
Falsa motivación. Señaló que los actos administrativos habían sido falsamente motivados, habida cuenta que la demandante fue ignorada como uno de los funcionarios pertenecientes a la Rama Judicial y beneficiaria de la bonificación judicial pactada; en otras palabras, se tuvo como sustento del acto una interpretación falsa de los hechos que cobijaban a la demandante (falsa motivación de hecho), lo cual derivó en la decisión de la administración. II.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el Departamento Administrativo de la Función Pública (en adelante “DAFP”) y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses contestaron la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones, por considerar que los actos administrativos demandados fueron expedidos con arreglo a las normas constitucionales y legales entonces vigentes.
Contestación del Departamento Administrativo de la Función Pública. El DAFP se refirió al Oficio No. 20176000103881 del 3 de mayo de 2017 en el sentido de aclarar que esta respuesta al derecho de petición otrora presentado por el apoderado de la demandante constituye una simple opinión técnica sobre el alcance de las normas comprometidas en el tema de bonificación judicial prevista en los Decretos 382, 383 y 384 de 2013, que difiere de la solución material y definitiva del asunto planteado al INMLCF, como entidad empleadora de la interesada.
Asimismo, señaló que si bien es cierto que el DAFP tiene a su cargo la formulación de políticas generales para la Administración Pública y presta asesoría a las entidades en materia de gestión de personal y salarios, no por ello tiene potestad para sustituir a las entidades públicas en la relación laboral que sostienen con sus empleados y trabajadores; lo anterior, máxime cuando los conceptos y respuestas a derechos de petición se emiten bajo los preceptos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 que le resta vinculatoriedad a este tipo de pronunciamientos.
En relación con el objeto de la disputa, recordó, en primer lugar, que la bonificación judicial solicitada por la demandante es producto de un Acuerdo que desarrolla los Convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional que reconocen la posibilidad de que los servidores públicos que intervengan en la definición de sus condiciones de empleo.
En ese sentido, el contenido de los Decretos 382 y 384 de 2013 responden a un proceso de negociación laboral colectiva adelantada por los representantes de las asociaciones sindicales de la Rama Judicial, quienes estuvieron de acuerdo con el campo de aplicación de los mismos. Así las cosas, dado que el Acuerdo del 6 de noviembre de 2012 que dio lugar a la expedición de los Decretos 382 y 384 de 2013 no fue demandado en la presente causa, ni ha sido declarado nulo, este se encuentra plenamente vigente y no puede ser desconocido por las partes suscribientes ni las autoridades judiciales; lo mismo ocurre con el Acuerdo del 8 de enero de 2013 que lo complementó. De esta manera, la legalidad de los precitados Decretos se justifica en su origen Convencional y Constitucional; y si la accionante considera que los negociadores designados por la Rama Judicial y la FGN no cumplieron a cabalidad con sus compromisos en materia de nivelación no es adecuado controvertirlos a través del presente medio de control.
En segundo lugar, que pese a que el INMLCF se encuentra adscrito a la FGN, estas entidades responden a regímenes salariales especiales y diferenciados, circunstancia que no vulnera el principio de la igualdad en cuanto fue voluntad del propio Constituyente que el Gobierno Nacional regulara de forma independiente el régimen salarial y prestacional de los distintos servidores del Estado.
En consecuencia, no puede la demandante pretender la aplicación análoga del régimen salarial de una entidad sobre otra que tiene su propia regulación a favor de un funcionario de esta última. Concluyó, entonces, que teniendo en cuenta que la unificación judicial consagrada en los Decretos 382 y 383 de 2013 encuentran como únicos destinatarios a los empleados de la FGN y la Rama Judicial allí en listados, con exclusión de todos los demás, no resulta procedente que los empleados del INMLCF se beneficien de la misma; más aún cuando tampoco puede considerarse que todas las instituciones que conforman una rama específica del poder público deben ostentar per se la misma remuneración. Para finalizar, presentó como excepciones: 1) ineptitud de la demanda por falta de integración de una proposición jurídica completa, al encontrarse plenamente vigentes y no haberse demandado ni solicitado la aplicación los acuerdos colectivos que sustentan los Decretos 382, 383 y 384 de 2012; 2) falta de legitimación en la causa por pasiva del DAFP, toda vez que esta entidad no funge como empleadora de la demandante y por ello tampoco responsable del pago de su salario y prestaciones sociales; 3) inexistencia del título de imputación jurídica al DAFP, habida cuenta que el concepto jurídico emitido por la entidad y aquí demandado no es susceptible de control judicial; 4) inexistencia del derecho reclamado, por las razones de fondo previamente expuestas; y 5) excepción genérica, esto es, las demás que se encuentren acreditadas en el proceso.
Respuesta del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. El INMLCF afirmó que la Ley 938 de 2004 especificó las funciones del INMLCF, así como las de su Director General, sin que ninguna de estas se refiriera a la fijación de salarios de los funcionarios vinculados a esta entidad; adicionalmente, que el Acuerdo del 6 de noviembre de 2012, que derivó en los Decretos invocados por la demandante, no contempló a los funcionarios del INMLCF como beneficiarios de la bonificación judicial pactada.
Aclaró que, pese a que el INMLCF se encuentra adscrito a la FGN, no por esta razón conforman un solo ente; por el contrario, ambas entidades tienen funcionalidades diferentes y son plenamente independientes una de la otra. Siendo así, no es posible reclamar la aplicación del régimen salarial de la FGN al INMLCF invocando como sustento el derecho a la igualdad.
Propone como respaldo a esta afirmación los diversos Decretos expedidos por el Gobierno Nacional mediante los cuales se ha establecido el régimen salarial del INMLCF y se han fijado anualmente los montos de remuneración de sus funcionarios. Aunado a lo anterior, recordó que las negociaciones adelantadas entre los funcionarios de la Rama Judicial y la FGN y el Gobierno Nacional, no contaron con representante alguno del INMLCF, de lo cual concluye que esta entidad no fue tenida en cuenta a lo largo de los diálogos y mucho menos incluida en el acuerdo final.
Con todo, resulta improcedente la extensión de la bonificación judicial pactada en el Acuerdo del 6 de noviembre de 2012 y reglamentada en los Decretos 382, 383 y 384 de 2013 a favor de los funcionarios de la Rama Judicial y la FGN, a los funcionarios del INMLCF. Por último, invocó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que la inconformidad de la demandante emana de la expedición de los Decretos 382, 383 y 384 de 2013, y la fijación del régimen salarial de los funcionarios de la entidad, asuntos que le competen exclusivamente al Gobierno Nacional por mandato constitucional y legal.
III. LA SENTENCIA APELADA Actuación procesal previa relevante: Durante la audiencia inicial celebrada el 27 de septiembre de 2018, el Magistrado Ponente resolvió declarar oficiosamente la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales de la demanda consagrados en el artículo 20 del Código General del Proceso, respecto del Oficio No. 20176000103881 del 3 de mayo de 2017 proferido por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Esta decisión fue notificada a las partes en estrados, sin que se presentaran recursos en su contra. Decisión adoptada: Mediante sentencia oral proferida el 27 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca NEGÓ las pretensiones de la demanda y CONDENÓ en costas a la parte demandante. Esta providencia fue dictada en el marco de la precitada audiencia inicial celebrada en igual fecha, en la cual el Magistrado Ponente resolvió prescindir de la segunda etapa del proceso y convocar a Sala de Decisión para finalmente dictar sentencia. El problema jurídico abordado consistió en establecer, por un lado, si era procedente reconocer y pagar a la demandante en condición de empleada del INMLCF la bonificación judicial establecida para funcionarios y empleados de la FGN contemplada en el Decreto No. 0382 de 2013, atendiendo que dicha bonificación surge de un acuerdo colectivo que se extiende a todos los servidores públicos de la FGN y por ello incluye al INMLCF; o si tal bonificación no era aplicable a la demandante atendiendo que el INMLCF es una entidad independiente a la FGN y por lo tanto su régimen salarial es diferente.
Por otro lado, si constituía un tratamiento discriminatorio la previsión legal que delimita determinados emolumentos salariales a favor de los servidores públicos de la FGN, excluyendo a los empleados del INMLCF. A efectos de resolver el problema jurídico, el a quo tuvo como marco jurídico aplicable el Acuerdo del 6 de noviembre de 2012 y el Decreto 382 de 2013 “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”.
Hizo especial énfasis en el artículo 5 del Acuerdo del 6 de noviembre de 2012, que enlistó los sujetos que conformarían la Mesa Técnica encargada de establecer y aplicar las cifras mediante las cuales se lograría la nivelación salarial de los funcionarios de la Rama Judicial y la FGN en los términos de la Ley 4ª de 1992; en este listado no se hizo mención alguna de representantes del INMLCF.
Al amparo de las anteriores consideraciones descendió al caso concreto y encontró, por un lado, que el INMLCF no participó en la Mesa Técnica que dio lugar al Decreto 382 de 2012; y, por otro lado, que la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional (Sentencia C-161-2000) como de la Sección Segunda del Consejo de Estado (Sentencia del 11 de mayo de 2017, Rad. 2014-00212, M.P. César Palomino Cortés) le ha dado alcance restringido a los acuerdos colectivos de trabajo suscritos por los empleados públicos en el sentido de mantener la discrecionalidad del Gobierno Nacional en sus decisiones como parte de sus competencias legales y constitucionales.
Aunado a lo anterior, desarrolló la normativa que regula tanto a la FGN como al INMLCF, considerando que se trata de entidades públicas completamente independientes una de la otra al tener personerías jurídicas separadas, patrimonio propio y funciones distintas. En materia salarial, particularmente, el artículo 1° del Decreto 53 de 1993 estableció que el régimen salarial allí contenido tendría como destinatarios exclusivos a los funcionarios de la FGN y no podría hacerse extensivo a los funcionarios de cualquier otra entidad pública, en especial a los del INMLCF; de la misma forma fue concebido el régimen salarial de la FGN en los Decretos posteriores expedidos año a año por el Gobierno Nacional para regular la materia.
Así las cosas, el INMLCF se encuentra expresamente excluido del régimen salarial que cobija a los funcionarios de la FGN, circunstancia que obedece a la facultad constitucional y legal que comporta el Presidente de la República para determinar el régimen salarial de los funcionarios públicos. Asimismo, analizó si la adscripción del INMLCF a la FGN implica que ambas entidades comparten el régimen salarial y prestacional.
Al respecto, consideró que la figura de adscripción administrativa conlleva a una actuación armónica de las entidades involucradas en pro del debido cumplimiento de la función pública a su cargo y no de dependencia o subordinación; por ende, reiteró, se trata de entidades completamente diferentes que desarrollan objetos distintos. Indicó que de esta forma fue reconocido por la Corte Constitucional en Sentencia C-1505-2000, al señalar que por decisión del constituyente el INMLCF hace parte de la Rama Judicial y se encuentra vinculada a la FGN, con el objeto de garantizar un trabajo coordinado que permita alcanzar una adecuada y recta administración de justicia. Por último se refirió a la vulneración del derecho a la igualdad alegado por la demandante en el sentido de indicar que, desde una perspectiva formal, cuando se trata de regímenes salariales distintos, estos no están llamados a ser objeto de juicio de igualdad porque cada uno regula circunstancias particulares y con ello parten de supuestos de hecho distintos que no pueden ser equiparados; como sustento invocó la Sentencia C-402 de 2013 en la que la Corte Constitucional se refirió a la legítima existencia de diversos regímenes salariales y las razones por las cuales estos no pueden ser equiparados.
Adicionalmente, indicó que la demandante no agotó los requisitos para el test de igualdad material. Con todo, concluyó que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 0149-2017-DG del 18 de abril de 2017 proferido por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, y por esta razón negó las pretensiones de la demanda.
IV. LA APELACIÓN Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso oportunamente recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia solicitando que se revoque la sentencia impugnada y, en su lugar, se concedan las pretensiones de la demanda. Como sustento de su petición señaló, en primer lugar, que, en virtud del numeral 5° del artículo 7 del Decreto 1092 de 2012, si el Gobierno Nacional pretendía excluir al INMLCF del derecho a la nivelación en su remuneración, debía haberlo plasmado expresamente en el acta final a modo de “desacuerdo”.
Al no haber ocurrido tal exclusión, se entiende que dicha entidad sí fue incluida en el acuerdo en que se pactó la nivelación salarial y en virtud de la cual fue finalmente proferido el Decreto 382 de 2013. Así mismo, adujo que la falta de mención expresa del INML en el acuerdo no es óbice para excluir a los funcionarios de esta entidad porque aquel cobijó a todos los funcionarios de la Rama Judicial, indistintamente de sus labores.
Tan es así, que se otorgó el beneficio a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a los miembros de la Justicia Penal Militar; y que el beneficio le fue efectivamente pagado a funcionarios de entidades que no fueron firmantes del acta final. Según el parecer de la apelante, el INMLDF debe ser entendido como parte de la Rama Judicial porque, de conformidad con lo dispuesto el numeral 5.1 del artículo 2° del Decreto Ley 0016 de 2014, hace parte de la estructura orgánica de la FGN y, en consecuencia, debe ser beneficiario de la nivelación salarial ordenada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Por otra parte, expuso que la nivelación de los salarios perseguida por la bonificación judicial obedeció únicamente al propósito de ajustar el poder adquisitivo de los salarios de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, con lo cual resultan irrelevantes las funciones técnicas de cada una de las entidades beneficiarias pues éstas no fueron el detonante del paro judicial del año 2012 que derivó en la suscripción del Acuerdo del 6 de noviembre de 2012.
Del mismo señaló que el Acuerdo del 6 de noviembre de 2012 debe ser interpretado conforme a los principios de los derechos adquiridos, progresividad, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, favorabilidad, entre otros de rango constitucional. Siendo así, no es justificable el desconocimiento del derecho adquirido por la demandante, en virtud del cual su salario debe ser nivelado a través de la bonificación judicial en cuestión. Por último, afirmó que existen normas expedidas por el Gobierno Nacional que confieren iguales derechos salariales y prestacionales a los empleados de la Rama Judicial y la FGN, sin excluir a los funcionarios del INMLCF; tal es el caso del Decreto 2460 de 2006 en el cual se refirió expresamente al INMLCF, equiparando sus condiciones a las otras entidades.aDCF V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto del 29 de mayo de 2019 se ordenó correr traslado a las partes por el término de (10) diez días para alegar de conclusión; durante esta oportunidad procesal solamente se pronunció el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Para comenzar, señaló que la expedición de los Decretos 382, 383 y 384 de 2013 estuvo precedida por la suscripción del Acuerdo del 6 de noviembre de 2012, sin que en los diálogos previos a la firma de dicho Acuerdo participara representante alguno del INMLCF y, en consecuencia, no se pudiera entender igualmente suscrito por dicha entidad.
A continuación, reiteró la independencia del INMLCF respecto de la FGN, en virtud de la cual no puede afirmarse que el Acuerdo la cobija a aquella por el hecho de encontrarse adscrita a esta última; recordó la diferencia de sus funciones y la falta de unidad en su actuar. En este punto afirmó también que no se da un trato desigual a los funcionarios del INMLCF por el hecho de no extenderles el régimen salarial de la FGN, pues cada una de ellas cuenta con su respectiva regulación salarial expedida por el Gobierno Nacional en el marco de sus competencias.
Aunado a lo anterior, indicó que el INMLCF no tiene competencia para fijar su propio régimen salarial y, por el contrario, debe ajustarse a lo establecido por el Gobierno Nacional sobre la materia. Siendo así, el Director General de la entidad es incompetente para reconocer un derecho de tal magnitud y en los términos propuestos por la demandante.
Para finalizar, argumentó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ya ha fallado varios procesos con similares circunstancias fácticas y jurídicas en el sentido de negar las pretensiones de la demanda por encontrar completamente independientes el INMLCF de la FGN. VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La agencia delegada del Ministerio Público ante la Sección Segunda del Consejo de Estado guardó silencio.
VII. CONSIDERACIONES 7.1. Competencia. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 de la Ley 1564 de 2012 y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
En consecuencia, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. 7.2. Aceptación del impedimento de los magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. Una vez allegado el expediente a la Corporación, mediante auto del 10 de octubre de 2019 (M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), los miembros de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para conocer de este proceso y ordenaron remitir el expediente del proceso a la Sección Tercera para que esta resolviera el impedimento.
Según el parecer de los miembros de la Sección, se configuraba la causal de impedimento prevista en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso en concordancia con el numeral 1 del artículo 130 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, habida cuenta que la pretensión de la demanda es el reconocimiento y pago de la bonificación judicial de que tratan los Decretos 382, 3838 y 384 de 2012, y el reconocimiento de que esta sea factor salarial para todas las pretensiones sociales de la actora, siendo esta una prestación social a la cual tienen derecho todos los funcionarios vinculados a los Despachos que conforman la Sección y sobre la que guardan un interés directo.
En consecuencia, se afectaría el principio de neutralidad propio de la función judicial. Mediante auto del 12 de diciembre de 2019 (M.P. Martín Bermúdez Muñoz), la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró fundado el impedimento manifestado por los miembros de la Sección Segunda, al considerar que el objeto del proceso versa sobre materias que podrían afectar aspectos salariales de los funcionarios y empleados judiciales de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Ahora bien, por tratarse de un asunto que impide en igual medida todos los consejeros, la Sección Tercera de se abstuvo de asumir el conocimiento del proceso y de remitirlo a la Sección Cuarta, y ordenó la devolución del expediente a la Sección Segunda para que, a través de su Presidencia, se llevara a cabo el respectivo sorteo de conjueces quienes asumieran el conocimiento del caso.
Es así como se conformó la presente Sala de Conjueces, la cual procede a resolver el asunto sometido a estudio, en los siguientes términos. 7.3. Problema jurídico. De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente caso corresponde determinar si el vínculo de adscripción existente entre la Fiscalía General de la Nación y el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses hace procedente el reconocimiento y pago de la Bonificación Judicial establecida en el Decreto 382 de 2012, con incidencia en la liquidación de todas las prestaciones sociales a favor de la señora CLAUDIA PAOLA BELTRÁN ALFONSO en su calidad de Profesional Universitaria Forense Grado 10 del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses – Dirección Regional Suroccidente.
A efectos de resolver la cuestión planteada, para comenzar, se hará un análisis jurídico de la temática sometida a estudio, indicando el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso; posteriormente, se examinará el caso concreto; y, por último, se indicará la forma en que será resuelto el asunto. 7.4. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso.
Para resolver el fondo del asunto sometido a estudio, esta Sala analizará el vínculo de adscripción entre la Fiscalía General de la Nación y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, y su incidencia en el régimen salarial de cada una de estas entidades. El vínculo de adscripción existente entre la FGN y el INMLCF es de origen constitucional, desarrollado por la ley.
En efecto, el artículo 27 transitorio de la Constitución Política estableció que “[l]a Dirección Nacional de Medicina Legal del Ministerio de Justicia, con sus dependencias seccionales, se integrará a la Fiscalía General como establecimiento público adscrito a la misma” (subrayado propio). Posteriormente, el artículo 31 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia”, concibió al INMLCF como una entidad de derecho público organizada con el carácter de establecimiento público de orden nacional, dotada de personería jurídica, con autonomía administrativa y patrimonial, adscrita a la FGN.
Según la misma norma, el objeto de esta entidad es “prestar auxilio y soporte técnico y científico a la administración de justicia en todo el territorio nacional en lo concerniente a medicina legal y las ciencias forenses, de organizar y dirigir el Sistema Único de Medicina Legal y Ciencias Forenses y controlar su funcionamiento y de cumplir las demás funciones que le atribuya la ley”.
En concordancia con lo anterior, los artículos 33 al 35 de la Ley 938 de 2004 “Por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación” reiteraron la anterior disposición; particularmente, el artículo 33 ejusdem señaló que “[e]l Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses pertenece a la Rama Judicial y se encuentra adscrito a la Fiscalía General de la Nación, como establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa” (subrayado propio).
Asimismo, el numeral 5.1 del artículo 2 del Decreto Ley 16 de 2014 “Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación” situó al INMLCF como un establecimiento público adscrito a dicha entidad. En este punto, es preciso referirse a las características especiales del vínculo de adscripción que sostienen la FGN y el INMLCF.
La adscripción es un tipo de relación jurídica en virtud de la cual el sector central de la Rama Ejecutiva del Poder Público, a través de sus órganos principales (Ministerios y Departamentos Administrativos), ejerce un control de tutela sobre la actuación de los entes descentralizados de la Administración y establece un límite a la autonomía que por definición se le reconoce a estos organismos.
La existencia de este vínculo responde a la necesidad de garantizar un funcionamiento articulado y coherente de todas las entidades que conforman la Administración Pública. Esta limitación consiste en un control administrativo, fiscal y presupuestal a través del cual se logra la coordinación entre las funciones asignadas a estos organismos y las políticas generales de la administración central; sin que ello pueda tener como efecto el desconocimiento de la autonomía de la entidad adscrita para administrarse y manejar su patrimonio.
Es por esta razón que los artículos 39 al 44 de la Ley 489 de 1998 "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional (…)”, conciben una estructura y organización de la Administración Pública en la que todas las entidades descentralizadas se encuentran adscritas al sector central. Ahora bien, de conformidad con la interpretación constitucional efectuada por la Corte Constitucional de las normas que establecieron la adscripción del INMLCF a la FGN, el control de tutela ejercido por el sector central de la Rama Ejecutiva del Poder Público no es aplicable al INMLCF; lo anterior, por cuanto dicho establecimiento público no está adscrito a ningún órgano principal de la Rama Ejecutiva, sino a uno de la Rama Judicial, esto es, a la Fiscalía General de la Nación. De esta manera quedó plasmado en la Sentencia 1505 de 2000, reiterada por la Sentencia C-743 de 2001: “3.4.2.
Sin embargo, lo dicho hasta aquí no es predicable del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, pues este ente, pese a tener la denominación de establecimiento público con las características de éstos, no está adscrito a ningún organismo principal de la rama ejecutiva, entiéndase Ministerio o Departamento Administrativo, sino a uno de la rama judicial: la Fiscalía General de la Nación, por disposición expresa del Constituyente.
La adscripción que en tal sentido hizo el Constituyente, excluye entonces a ese Instituto de la esfera propia de la rama ejecutiva del poder público, pues, por decisión del constituyente, ese Instituto hace parte de la rama judicial, en cabeza de la Fiscalía General de la Nación, como expresamente quedó establecido en el artículo 27 transitorio de la Constitución, en orden a lograr un mejor desempeño de su misión, pero bajo la coordinación del órgano que, en razón de su función principal, requiere en grado sumo de la labor técnica-científica que presta el Instituto, órgano que no es otro que la Fiscalía General de la Nación. La razón para que el Constituyente hubiera adoptado tal decisión salta a la vista: la función que está llamado a cumplir uno y otro ente, puesto que si a la Fiscalía General de la Nación se le asignó la labor de investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los jueces y tribunales competentes (artículo 234 de la Constitución Política) y al Instituto la de prestar auxilio y soporte técnico a la administración de justicia, en lo concerniente a medicina legal y ciencias forenses, resulta lógico que estos entes trabajen en coordinación para que el primero de ellos pueda efectuar en debida forma y con buen éxito su tarea, en aras de una adecuada y recta administración de justicia, como lo exige la Constitución. Bajo esta perspectiva, es claro que la adscripción que el Constituyente hizo del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses a la Fiscalía General de la Nación, determina que el control de tutela que de ésta se desprende, se predique directamente del Fiscal General de la Nación y no del Presidente de la República, sin que ello sea óbice para desconocer el carácter de establecimiento público que éste posee, puesto que lo que determina la naturaleza de éstos, no es la tutela en cabeza de la rama ejecutiva del poder público en cabeza del Presidente de la República, sino la autonomía administrativa, la personería jurídica y el patrimonio independiente para el desempeño de una función estatal.” (Subrayado propio) Lo dicho por la Corte Constitucional da lugar a concluir que la adscripción del INMLCF a la FGN tiene como objeto garantizar un trabajo coordinado entre ambas entidades, de forma tal que la labor técnico – científica desempeñada por aquel responda cabalmente a las necesidades de esta última en su ejercicio de investigación de delitos y acusación de presuntos responsables; ambas tareas encaminadas a un mismo fin, esto es, la adecuada y recta administración de justicia. Lo anterior no es óbice para desconocer la naturaleza jurídica del INMLCF que ostenta el carácter de establecimiento público con personería jurídica propia, autonomía administrativa y patrimonio independiente; cuya única diferencia con los demás establecimientos públicos es que el control de tutela del que es objeto no es ejercido por el Presidente de la República quien encabeza la Rama Ejecutiva del Poder Público, sino por el Fiscal General de la Nación como parte de la Rama Judicial del Poder Público.
A partir de estas consideraciones, se impone precisar que el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses es un establecimiento público de orden nacional adscrito a la Fiscalía General de la Nación en los términos antes expuestos y no por esta razón debe ser concebido como parte íntegra de esta última; por el contrario, ambas son entidades públicas completamente independientes, cuya adscripción responde a la necesidad de un trabajo armónico encaminado a un mismo fin estatal y consiste en el control administrativo, fiscal y presupuestal ejercido por parte de la FGN sobre el INMLCF.
Esta circunstancia resulta especialmente relevante al momento de establecer el régimen jurídico que le es aplicable a los diversos aspectos del funcionamiento de cada una de estas; particularmente, no puede considerarse que las normas aplicables a la FGN son per se aplicables al INMLCF en razón a la relación de adscripción que las vincula.
Si bien existen diversos regímenes jurídicos que comparten ambas entidades, los cuerpos normativos en que se encuentran plasmados hacen mención expresa tanto de la FGN como del INMLCF, diferenciando claramente una entidad de la otra; verbigracia el Decreto 2460 de 2006 “Por el cual se crea una prima de productividad para los empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación”.
A pesar de que la titulación del Decreto no hizo referencia al INMLCF, en su artículo 1° aclaró que la prestación social que se creaba también cobijaría a los funcionarios de esta entidad, así: “Artículo 1°. Créase para los empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación una prima anual para mejorar la productividad, equivalente al cincuenta por ciento (50%) de la remuneración mensual, pagadera en el mes de diciembre de cada año, la cual constituirá factor salarial para liquidar las prestaciones sociales.
Igualmente, y en las mismas condiciones tendrán derecho a esta prima los empleados del creo que eso horrible horribleInstituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. (…)” (Subrayado propio) Asimismo, los Decretos Ley 20 de 2014 “Por el cual se clasifican los empleos y se expide el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas” y 21 de 2014 “Por el cual se expide el régimen de las situaciones administrativas en las que se pueden encontrar los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas”.
El artículo 1° de ambas normativas establecen su ámbito de aplicación y señalan expresamente que: “Artículo 1°. Campo de aplicación. Las disposiciones contenidas en el presente Decreto Ley son aplicables a los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y al personal de carácter administrativo del Establecimiento Público de Educación Superior Conocimiento e Innovación para la Justicia (CIJ), entidades adscritas a la Fiscalía General de la Nación”.
(Subrayado propio) Lo cierto es que no existe en el ordenamiento jurídico colombiano ningún régimen jurídico aplicable a la FGN que se le haya hecho extensivo al INMLCF sin que las normas que lo establecen lo indiquen en ese sentido. De esta manera, ni el constituyente ni el legislador y ni el ejecutivo han concebido a ambas entidades como una sola; por el contrario, se reitera, se trata de órganos autónomos e independientes con una relación particular de adscripción con unas características particulares que no las convierte en una única persona jurídica.
En lo que respecta específicamente al régimen salarial y prestacional de los funcionarios de ambas entidades, es justamente al amparo de esta estructura del Estado que el Gobierno Nacional ha ejercido la facultad que le fue conferida en el artículo 1° de la Ley 4ª de 1992, en el sentido de establecer la remuneración anual de los funcionarios tanto de la FGN como del INMLCF.
Para estos efectos, año a año ha expedido el respectivo Decreto destinado a cada una de estas entidades. El primero de los cuerpos normativos a través de los cuales el Gobierno Nacional ejerció sus facultades en materia salarial fue el Decreto 900 de 1992 “Por el cual se fija la escala de remuneración para los empleos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones en materia salarial”; este año no se expidió un Decreto en igual sentido con destino a los funcionarios del INMLCF.
En enero del año siguiente fue expedido el Decreto 52 de 1993 “Por el cual se fija la escala de remuneración para los empleos de la Fiscalía General de la Nación y del Instituto Nacional de Medicina Legal y de Ciencias Forenses y se dictan otras disposiciones en materia salarial”; para esta anualidad, en principio, fue concebido un mismo régimen salarial y prestacional para ambas entidades, no obstante, meses después fueron proferidos Decretos independientes para cada una de ellas y derogado el Decreto 52 de 1993.
Esta circunstancia puso en evidencia la clara intención del Gobierno Nacional de diferenciar la remuneración de los funcionarios de una y otra entidad. Para el caso de la FGN, se expidió el Decreto 53 de 1993 “Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”; el artículo 1° ejusdem de este cuerpo normativo delimitó su campo de aplicación en los siguientes términos: “Artículo 1°.
El régimen salarial y prestacional establecido en el presente decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del poder público, organismos o instituciones del sector público, en especial el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.” (Subrayado propio) Como se observa, el Gobierno Nacional estableció la remuneración de los funcionarios de la FGN excluyendo expresamente de este régimen a los funcionarios del INMLCF.
Esta disposición ha sido replicada en idénticos términos en cada uno de los Decretos salariales expedidos año a año con destino a esta entidad, y hasta la fecha del presente fallo, tal y como se lee en el más reciente Decreto 457 de 2022 “Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”.
En razón a esta diferenciación, el Gobierno Nacional ha venido expidiendo Decretos independientes a los de la FGN, destinados al INMLCF. El primero de estos fue el Decreto 114 de 1993 “Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y se dictan otras disposiciones”.
A partir de este año, e igualmente hasta la fecha del presente fallo, se han expedido anualmente Decretos específicos que contienen la remuneración específica del INMLCF, siendo el más reciente de estos el Decreto 459 de 2022 titulado de la misma forma. Con todo, se concluye que el INMLCF es un establecimiento público de orden nacional adscrito a la FGN, sin que por esta razón pueda ser concebido como parte íntegra de esta última; por el contrario, se trata de una entidad pública completamente independiente.
Esta autonomía se manifiesta, entre otros, en la diferenciación de los regímenes jurídicos que les son aplicables en los diversos aspectos de su funcionamiento; particularmente, en lo que respecta al régimen salarial y prestacional de una y otra, las normas aplicables resultan ser claramente diferenciadas y excluyentes, sin que pueda afirmarse que los elementos de la remuneración de los funcionarios del INMLCF pueden o deben ser equiparados a los de los funcionarios de la FGN por el hecho de encontrarse aquel adscrito a esta última..
Análisis del caso concreto. La presente disputa tiene como punto de partida el Acuerdo del 6 de noviembre de 2012 suscrito entre diversas organizaciones sindicales de la Rama Judicial y de la FGN y el Gobierno Nacional, en el cual se pactó el efectivo cumplimiento de lo ordenado en el Parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que ordenó la nivelación o reclasificación de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial atendiendo los criterios de equidad.
El cumplimiento de dicha orden se dio a través de la expedición de los Decretos 382, 383 y 384 de 2013, mediante los cuales se creó una Bonificación Judicial a favor de los servidores públicos de la Rama Judicial y de la FGN, y se fijaron los valores concretos que serían concedidos a cada uno de los funcionarios de estas entidades para alcanzar la pretendida nivelación salarial.
Por un lado, el Decreto 382 de 2013 estableció al Bonificación Judicial a favor de la Fiscalía General de la Nación; por otro lado, el Decreto 383 de 2013 a favor de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar; y, por último, el Decreto 384 de 2013 a favor de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial y se dictan otras disposiciones.
Bajo este contexto, la argumentación de la parte demandante en el recurso de apelación se centró en considerar que, pese a que ni el Acuerdo del 6 de noviembre de 2012 ni los Decretos 382, 383 y 384 de 2013 se refirieron expresamente al INMLCF, los funcionarios de esta entidad también deben entenderse como parte del Acuerdo y consecuentes beneficiarios de la Bonificación Judicial creada.
Lo anterior, por considerar que al estar el INMLCF adscrito a la FGN, aquel hace parte de esta última y por esta razón los beneficios establecidos a favor de los funcionarios de la FGN deben hacerse extensivos a los funcionarios del INMLCF. Siendo así, la parte demandante solicita que se concedan las pretensiones de la demanda en el sentido de ordenar el reconocimiento y pago de la Bonificación Judicial de que trata el Decreto 382 de 2013 “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, con incidencia en la liquidación de todas las prestaciones sociales, a favor de la señora CLAUDIA PAOLA BELTRÁN ALFONSO en su calidad de Profesional Universitaria Forense Grado 10 del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses – Dirección Regional Suroccidente.
Pues bien, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial previamente expuesto, se tiene que el INMLCF es un establecimiento público de orden nacional adscrito a la FGN, sin que por esta razón haya sido concebido como parte de ella; por el contrario, se trata de una entidad pública completamente independiente que ostenta un régimen salarial y prestacional autónomo fijado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que le fueron otorgadas mediante el artículo 1° de la Ley 4ª de 1992.
Siendo así, al no haber sido expresamente incluido el INMLCF en el Acuerdo del 6 de noviembre de 2012 ni en los Decretos 382, 383 y 384 de 2013, la relación de adscripción que sostienen la FGN y dicho ente no constituyen un fundamento jurídico válido que permita hacer extensivo el beneficio prestacional allí concebido a sus funcionarios; específicamente, no es procedente conceder la Bonificación Judicial creada a través del Decreto 382 de 2012 a favor de los funcionarios de la FGN, a los funcionarios del INMLCF.
Se concluye, entonces, que el vínculo de adscripción existente entre la Fiscalía General de la Nación y el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses no hace procedente el reconocimiento y pago de la Bonificación Judicial establecida en el Decreto 382 de 2012 a favor de la señora CLAUDIA PAOLA BELTRÁN ALFONSO en su calidad de Profesional Universitaria Forense Grado 10 del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses – Dirección Regional Suroccidente.
En consecuencia, corresponderá a la Sala confirmar el fallo proferido por el a quo, mediante el cual negó las pretensiones de la demanda. 7.6. Condena en costas en segunda instancia. Con el objeto de regular este aspecto en tratándose del trámite de segunda instancia, el numeral 3 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable al caso por remisión expresa del artículo 188 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estableció la regla según la cual “[c]uando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”.
Ahora bien, para la interpretación de esta norma, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha adoptado un criterio objetivo – valorativo y ha fijado, entre otras, la regla según la cual “[l]a cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura)” (subrayado propio).
En el presente caso, pese a que se configuran tanto el presupuesto objetivo como el valorativo y con ello la parte demandante en calidad de vencida en el proceso podría ser condenada al pago de las costas en segunda instancia, también es cierto que la parte demandante y vencida es el trabajador y asimismo la parte débil en la relación laboral; siendo así, habida cuenta que ya fue condenada al pago de costas y agencias en derecho en primera instancia, no se condenará al pago de las costas en esta instancia. VIII.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, conforme la parte motiva de la sentencia.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
TERCERO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso alguno. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez Ponente Impedida Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN GRENFIETH DE JESÚS SIERRA C. Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA (modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021).