1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 23001-23-33-000-2025-00125-01 Accionante: SAMUEL ALFREDO BOHÓRQUEZ GUEVARA Accionado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Tema: Debido proceso administrativo en el trámite de constitución de resguardo.
Revoca y rechaza por no agotar el requisito de constitución en renuencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 14 de agosto de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).
El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 15 de septiembre de 2025. Por lo anterior, la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Samuel Alfredo Bohórquez Guevara, en representación de la comunidad indígena Zenú Xaraquiel, presentó demanda en contra de la Agencia Nacional de Tierras (en adelante, ANT), con el fin de obtener el cumplimiento de los artículos 4 (numerales 10 y 26) del Decreto 2363 de 2015, 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.
Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [ ].
Accionante: Samuel Alfredo Bohórquez Guevara Accionado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 23001-23-33-000-2025-00125-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.14.7.3.1. a 2.14.7.3.8. del Decreto 1071 de 2015, así como las sentencias T-046 de 2021 y T-737 de 2017 de la Corte Constitucional. 2.
En virtud de lo anterior, el accionante formuló las siguientes pretensiones: Que se ordene a la Agencia Nacional de Tierras – ANT, a través de su Dirección de Asuntos Étnicos, 1) dar cumplimiento inmediato a las obligaciones establecidas en el Decreto 1071 de 2015 respecto a la constitución y conformación del resguardo Zenú Xaraquiel en cumplimiento de los artículos: 2.14.7.3.1. al 2.14.7.3.8 Así mismo emitir una respuesta de fondo que indique: 1.1.
La etapa en la que se encuentra el trámite. 1.2. La programación o fecha para la visita técnica y compra de predios. 2) en el mismo sentido ordenar dar cumplimiento inmediato al artículo 4 nunerales [sic] 10 y 26 del decreto reglamentario 2363 de 2015. 3) advertir que ya sobrepasaron los límites temporales para la conformación de nuestro resguardo indígena, límites ya aclarados por la corte constitucional mediante Sentencias T-046 de 2021 y T-737 de 2017 de la Corte Constitucional, por consiguiente PRIORIZAR nuestro caso. 1.2.
Posición de la parte demandante 3. El actor es capitán Mayor del Cabildo Zenú Xaraquiel. Manifestó que en febrero de 2024 solicitó a la ANT la constitución del resguardo Zenú Xaraquiel. En esta comunicación también informó a la entidad sobre la «postulación de 2 predios» de propiedad privada, ubicados en el corregimiento de Jararquiel, en el municipio de Montería (Córdoba), respecto de los cuales los propietarios manifestaron su voluntad de venderlos a la comunidad indígena para la creación del resguardo. 4.
Mediante oficio de 3 de junio de 2024, la ANT dio apertura al expediente 202451003400900031E, y le comunicó al actor que el área objeto de la solicitud sería verificada en la visita al territorio que se llevaría a cabo «una vez su solicitud sea priorizada en el plan de atención anual». También advirtió que el inicio del trámite no implicaba la formalización del territorio, pues para ello era necesario que culminara el «procedimiento de adjudicación con la Resolución emitida por el consejo directivo de la Agencia Nacional de Tierras». 5.
Según el actor, que la Corte Constitucional en las sentencias T-046 de 2021 y T-737 de 2017 estableció un plazo de «12 a 13 meses para constituir el resguardo indígena», sin que a la fecha ello se haya acatado. 6. Indicó que, el 12 de junio de 2025, solicitó a la ANT el cumplimiento de los decretos 2363 de 2015 y 1071 de 2015. Así mismo, precisó que el acatamiento de Accionante: Samuel Alfredo Bohórquez Guevara Accionado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 23001-23-33-000-2025-00125-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estas normas debía tener en cuenta los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la propiedad colectiva, amparados en el fallo de tutela proferido en el expediente con radicado 11001-33-35-008-2025-00110-00.
Al respecto, señaló que han transcurrido más de 10 días hábiles, sin que la entidad demandada hubiese emitido respuesta o haya adoptado actuación alguna. 7. Finalmente, adujo que la acción de cumplimiento es procedente para exigir que la ANT ejecute las acciones a su cargo dentro los plazos legales, así como también para ordenarle a la entidad «la fijación de fechas y etapas procesales cuando la autoridad incurre en omisión»5. 1.3.
Posición de la parte demandada 8. La ANT solicitó que se declare la improcedencia de la acción, por configurarse «carencia actual de objeto por hecho superado» y, en subsidio, que se declare que la entidad ha dado cumplimiento efectivo y oportuno a los deberes que se alegan como incumplidos. 9. Expuso que la entidad ha dado respuesta clara, congruente y de fondo a las peticiones presentadas por el actor6.
En particular, se refirió a la respuesta de 10 de julio de 2025, sobre el estado del proceso de adquisición de tierras colectivas en favor de la comunidad indígena, que contiene un informe detallado sobre el «trámite en curso, su situación jurídica y administrativa, así como los condicionamientos técnicos, financieros y normativos que inciden en su avance».
Sobre este punto, advirtió que, aun cuando el actor presentó una nueva petición el 12 de junio de 2015, esta reiteró el contenido de la petición anterior, por lo que dicha respuesta «satisface de forma integral las inquietudes planteadas». 10. A su vez, la ANT le informó a la comunidad indígena Zenú Xaraquiel que se encontraba «realizando el examen de los antecedentes jurídicos de los predios en mención», de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 160 de 19947. 5 Para tal efecto, se refiere a las decisiones proferidas en los siguientes expedientes: 11001-03-15-000- 2022-00234-00 y 23001-23-33-000-2023-00125-01. 6 Las peticiones fueron presentadas el 16 de abril de 2025 y 12 de junio de 2025. 7 «ARTÍCULO 48.
De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15 y 16 del artículo 12 de la presente Ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a: 1. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado.
A partir de la vigencia de la presente Ley, para acreditar propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.
Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos debidamente inscritos con anterioridad a la presente Ley, no es aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público. 2. Delimitar las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares. 3.
Determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos.
PARAGRAFO. Para asegurar la protección de los bienes y derechos conforme al artículo 63 de la Constitución Política y la Ley 70 de 1993, el INCORA podrá adelantar procedimientos de delimitación de las tierras de resguardo, o las adjudicadas a las comunidades negras, de las que pertenecieren a los particulares». Accionante: Samuel Alfredo Bohórquez Guevara Accionado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 23001-23-33-000-2025-00125-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, una vez concluyera dicho análisis jurídico y se clarifique la propiedad de los predios, podrá adelantar las otras etapas del procedimiento.
Sin embargo, aclaró que sin la viabilidad jurídica no es posible determinar la fecha para la realización de las visitas técnicas «de los componentes social, agroambiental y topográfico». 1.4. Fallo de primera instancia 11. En sentencia 14 de agosto de 2025, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba declaró la improcedencia de la acción, tras advertir que el actor pretende la protección de derechos fundamentales, los cuales pueden ser garantizados mediante la acción de tutela. 12.
Para el a quo, en este caso, las pretensiones del accionante están dirigidas a que se ordene a la ANT que dé una respuesta de fondo a algunas peticiones relativas a la entrega de información sobre la constitución del resguardo indígena Zenú Xaraquiel, en particular, acerca de la etapa en que se encuentra el trámite y la programación o fecha para la realización de la visita técnica y compra de predios.
Esto, habida cuenta de que ya se habrían superado los plazos otorgados por la Corte Constitucional en las sentencias T-046 de 2021 y T-737 de 2017, sin que la entidad demandada hubiese concluido satisfactoriamente el trámite administrativo. 13. En tales términos, el tribunal concluyó que el debate gira en torno a la protección de los derechos fundamentales de petición y al debido proceso administrativo del accionante.
Por tanto, la acción se torna improcedente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997. 14. Ahora bien, el a quo precisó que, aun cuando sería menester darle a esta acción el «trámite correspondiente al derecho de Tutela», se abstendría de ello, porque las garantías constitucionales del actor ya fueron amparadas en sede judicial.
En efecto, el tribunal logró constatar la existencia del proceso de tutela con radicado 11001-33-35-008-2025-00110-00, en el que el Juzgado 8 Administrativo de Bogotá, dictó sentencia que concedió el amparo de sus derechos de petición y al debido proceso8, y, en consecuencia, ordenó a la ANT dar respuesta de fondo al actor. En este trámite, también se resolvió el respectivo incidente de desacato interpuesto por el accionante. 8 En particular, el juez de tutela dictó la siguiente orden: « SEGUNDO.- Ordenar al director de la Dirección de Asuntos Étnicos de la ANT que, directamente o a través de la dependencia o funcionario competente, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la fecha en que se le notifique este fallo, adelante las actuaciones pertinentes para dar una respuesta que atienda de fondo la solicitud del accionante sin que ello implique necesariamente adoptar una decisión favorable frente al trámite requerido en la que: (i) se precise la etapa o fase en la que se encuentra el trámite de adquisición de predios para el asentamiento del resguardo que adelanta la comunidad indígena Zenú Xaraquiel;
(ii) de acuerdo con la fase en la que se encuentre el procedimiento, se precise una fecha para la realización de la visita técnica que se solicita o se determine si la misma es procedente o no. Lo anterior debe cumplirse en un término máximo de quince (15) días hábiles siguientes a la notificación del fallo». Accionante: Samuel Alfredo Bohórquez Guevara Accionado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 23001-23-33-000-2025-00125-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.
Impugnación 15. El actor impugnó la decisión de primera instancia, pues, a su juicio, el a quo confundió la finalidad de la acción de cumplimiento con la de la tutela. 16. Lo anterior, por cuanto el tribunal: (i) no analizó la renuencia de la ANT en la programación y visita técnica para la compra de predios, las cuales son «indispensables para las etapas subsecuentes (estudio, concepto, resolución)»;
(ii) omitió que el Decreto 1071 de 2015 establece un deber legal claro y perentorio para la realización del proceso de constitución del resguardo; (iii) pasó por alto que las normas convencionales y la Corte Interamericana de Derechos Humanos reconocen una protección reforzada del territorio indígena, por lo que es necesaria la adopción de planes de acción;
(iv) declaró la existencia de un hecho superado, pese a que subsiste el incumplimiento de la entidad demandada. 17. Por consiguiente, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se ordene a la ANT: «(a) precisar la etapa actual y allegar soporte en 5 días hábiles; (b) programar y notificar fecha cierta para la visita técnica en 15 días hábiles;
(c) elaborar el estudio y remitirlo para concepto; (d) expedir la resolución constitutiva y disponer el registro; (e) adoptar un cronograma integral con hitos, responsables y fechas (Gantt) y reportes quincenales; (f) abstenerse de imponer requisitos extra–normativos. Todo bajo apremios de ley en caso de incumplimiento» (negrilla original).
II. CONSIDERACIONES 18. La Sección revocará la sentencia de 14 de agosto de 2025, mediante la cual la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento sub examine. En su lugar, rechazará la acción por no agotarse plenamente el requisito de constitución en renuencia. 2.1.
Caso concreto El accionante no agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia 19. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo.
Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento9. 9 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».
Accionante: Samuel Alfredo Bohórquez Guevara Accionado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 23001-23-33-000-2025-00125-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»10.
La falta de agotamiento de este requisito conlleva el rechazo de la demanda. 21. En este caso, la Sala estima que el accionante no agotó el requisito de constitución en renuencia de la ANT. Al respecto, el actor aportó copia de un mensaje de datos del 12 de junio de 2015, mediante el cual la entidad informó al accionante haber asignado el radicado 202562002495712 a una petición denominada «Asunto: SAMUEL BOHORQUEZ GUEVARA […] REQUERIMIENTO ART 8 LEY 393 DE 1997». 22.
También allegó copia del escrito de constitución en renuencia, en el cual se señala que, «en ejercicio del derecho consagrado en el artículo 87 de la Constitución Política y artículo 8 ley 393 de 1997, me permito requerir a ustedes para que den **cumplimiento inmediato** a lo dispuesto en Decreto 1071 de 2015 y sentencia T- 046 de 2021, la cual establece: reglamentan los procedimientos para la constitución y conformación de los resguardos indígenas, asimismo la sentencia en comento determina un término perentorio de 12 a 13 meses para cumplir con lo ordenado en dicho decreto». 23.
Lo anterior da cuenta de que el actor, únicamente solicitó a la entidad demandada el cumplimiento del Decreto 1071 de 2015, en su totalidad. Sin embargo, en la demanda de cumplimiento, pidió que se ordene a la ANT acatar los artículos 4 (numerales 10 y 26) del Decreto 2363 de 2015 y 2.14.7.3.1. a 2.14.7.3.8. del Decreto 1071 de 201511. 24.
Así, dado que el accionante no pidió el cumplimiento del Decreto 2363 de 2015, es evidente que no puede tenerse por superada la constitución en renuencia. 25. En cuanto al Decreto 1071 de 2015, se advierte que la constitución en renuencia solo mencionó dicha norma en términos generales, pese a que dicho reglamento compila un sinnúmero de disposiciones que regulan procedimientos y competencias de las entidades del Sector Administrativo «Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural», entre las cuales se encuentra la ANT.
En ese orden, dado que el actor no precisó ni identificó los deberes deberes presuntamente incumplidos por la ANT, y cuyo cumplimiento demanda mediante el ejercicio de esta acción constitucional, no es posible determinar cuáles son las disposiciones concretas frente a las cuales se dirigía la renuencia, y frente a las cuales la entidad debía pronunciarse previo al ejercicio de esta acción. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.
Rad. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 11 El accionante también solicitó el cumplimiento de algunas sentencias de tutela. Sin embargo, la Sala no se pronunciará frente a estas pues es evidente que el cumplimiento de dichas decisiones judiciales escapa, por completo, de la competencia del juez de cumplimiento asignada en la Ley 393 de 1997.
Accionante: Samuel Alfredo Bohórquez Guevara Accionado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 23001-23-33-000-2025-00125-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26. En tales términos, no se tiene por acreditado el requisito previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. 2.2.
Conclusión 27. La Sala revocará la decisión del a quo que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento presentada por el señor Samuel Alfredo Bohórquez Guevara. En su lugar, la rechazará por no haberse agotado el requisito de constitución en renuencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 14 de agosto de 2025, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba. En su lugar, RECHAZAR la demanda, por no haberse agotado el requisito de constitución en renuencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx