www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001 23 33 000 2018 00266 01 (0225–2021) Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

Temas: Pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente. Situado Fiscal. Costas en primera instancia. Ley 2080 de 2021.Ley 1437 de 2011. Decisión: Confirma sentencia que accede a pretensiones. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 27 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda. La señora María del Carmen Vallecilla Cabezas, por intermedio de apoderada judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones 107781 de 19 de marzo de 2015, RDP 055698 de 28 de diciembre de 2015, RDP 0120 de 5 de enero de 2016, RDP 02808 del 16 de noviembre de 2017 y 08166 de 28 de febrero de 2018, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como restablecimiento del derecho, solicitó le sea reconocida y pagada la prestación reclamada a partir del 11 de agosto de 2014, fecha en la que consolidó el estatus, liquidada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos; que las sumas reconocidas sean ajustadas e indexadas, que se le paguen los intereses de que 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; no se realicen descuentos por aportes a salud; y se condene en costas a la parte demandada. 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda La señora María del Carmen Vallecilla Cabezas nació el 11 de agosto de 1964, por tanto, cumplió 50 años de edad el 11 de agosto de 2014. Indicó, que prestó servicio como docente municipal de la siguiente manera: - Desde el 21 de octubre de 1980 al 13 de enero de 1987, nombrada por Decreto 083 de 21 de octubre de 1980. - Desde el 15 de enero de 1987 hasta el 28 de enero de 1993, nombrada por Decreto 008 de 14 de enero de 1993. - De 29 de enero de 1993 a 28 de febrero de 1996, nombrada por Decreto 0031 de 29 de enero de 1993. - Del 29 de febrero de 1996 al 11 de abril de 2018, nombrada por Decreto 0040 de 29 de febrero de 1996.

Precisó que laboró por más de 37 años en el servicio docente con buena conducta, razón por la cual, el 24 de noviembre de 2014 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa con los actos hoy demandados. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 6, 25, 29, 48 53, 90, 121 y 209 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 33 de 1985 y 91 de 1989, entre otras. Explicó que la entidad no valoró los documentos con los que se solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, pues de haberlo hecho se hubiera tenido en cuenta el certificado de tiempo de servicio que indicaba que la vinculación como docente era del orden municipal.

Precisó que se cumplieron con todos los requisitos legales para ser beneficiaria de la prestación reclamada, pues tiene más de 50 años, prestó el servicio con buena conducta y laboró por más de 20 años con vinculación municipal y no nacional. 1.4. Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, se opuso a las pretensiones de la demanda, considerando que no se allegaron copias de nombramiento, posesión y renuncia, documentos de los cuales se puede inferir los extremos temporales y tipo Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 de vinculación, y que por sí solo el certificado allegado no suple ese requisito.

Adicionalmente, anotó que los recursos de los cuales se cancelaron los salarios de la docente provienen de la Nación a través del Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones, por tanto, correspondía a un docente del orden nacional, incumpliendo con el requisito principal para acceder a la pensión gracia. 1.5. Sentencia de primera instancia En decisión de 27 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenando el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de María del Carmen Vallecilla Cabezas a partir del 11 de agosto de 2014, equivalente al 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus pensional, con la inclusión de todos los factores allí devengados; así mismo, declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 29 de junio de 2015, ordenó la actualización de lo reconocido y condenó en costas a la UGPP.

Como sustento de lo anterior, realizó un análisis de los documentos anexados al expediente, del cual concluyó que la señora Vallecilla Cabezas cumplió con los requisitos de haber cumplido 50 años de edad el 11 de agosto de 2014, buena conducta en el desempeño del cargo y la prestación del servicio docente con vinculación territorial por más de 20 años.

Sobre el origen de los recursos con los que fueron cancelados los salarios de la docente, puso de presente la sentencia de unificación jurisprudencial de 21 de junio de 2018, por medio de la cual el Consejo de Estado aclaró que el hecho de que los dineros provengan del Sistema General de Participaciones no quiere decir que la naturaleza de la vinculación sea nacional, pues, de acuerdo con la Ley 91 de 1989, el nombramiento lo produjo una autoridad territorial.

En cuanto a la prescripción de las mesadas pensionales, sostuvo que si bien se presentó una primera reclamación el 24 de noviembre de 2014, esto solo interrumpió la configuración de la prescripción por tres años, y como la demanda fue presentada el 29 de junio de 2018, las mesadas causadas antes del 29 de junio de 2015 se encuentran prescritas. 1.6.

Recurso de apelación El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia; en tanto adujo que la demandante no cumple con los requisitos de las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, toda vez que no se logró acreditar el cumplimiento del tiempo de servicio como docente territorial, distrital o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y por mínimo 20 años.

Indicó que se presenta una inconsistencia en las Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 certificaciones allegadas, lo que impide establecer los extremos temporales de las relaciones laborales, sin que la parte interesada haya allegado otro material probatorio en sede administrativa y judicial.

Así mismo, reiteró los argumentos expresados en el escrito de demanda sobre el origen de los recursos con los que fueron cancelados los salarios de la docente, pues al ser pagados a través del situado fiscal o sistema general de participaciones estima que la vinculación es nacional. Finalmente, se opuso a la condena en costas de primera instancia, pues la actuación de la entidad no afectó el trámite del proceso y fue dentro del marco legal, sin que se demostrara un comportamiento contario a derecho. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia Con auto de 20 de mayo de 2021, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte actora; y luego, con proveído de 17 de febrero de 2022, se corrió traslado para alegar de conclusión. La UGPP reiteró lo mencionado en el escrito de apelación, en cuanto al cumplimiento de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia y la carga de la prueba por parte de la demandante para obtener lo reclamado.

Afirmó que la vinculación que ostentó la demandante antes del 31 de diciembre de 1980 es de carácter nacional, en la medida que el decreto de nombramiento fue expedido por el alcalde municipal de Tumaco, en cumplimiento de la Ley 43 de 1975, por medio de la cual se nacionalizó la educación en Colombia, por lo que el nombramiento fue por delegación de la Nación. La demandante, el agente del Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal.

Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandada presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora María del Carmen Vallecilla Cabezas, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento.

Siendo pertinente analizar, además, si la vinculación como docente efectuada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, resulta válida para efectos del reconocimiento de la prestación en cita. 2.3. Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 3 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»4 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».6 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.

Actuación administrativa7 La señora María del Carmen Vallecilla Cabezas, a través de petición radicada el 24 de noviembre de 2014 ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue resuelta negativamente con la Resolución RDP 010778 de 19 de marzo de 2015, así: «Por tanto no está en cabeza de la entidad la carga probatoria a efectos de reconocer la pensión de vejez, sino que dicha prueba documental, por el contrario se encuentra en cabeza del titular del derecho, toda vez que él es el único que posee la facultad de desvirtuar los hechos y/o documentos base de la decisión contemplada en la resolución atacada; lo anterior al tenor de lo dispuesto en el Artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, por remisión del Artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, y el cual señala: […] Que por lo tanto una vez revisado el expediente, se observa que no se aportaron los documentos necesarios para proceder a reconocer la pensión gracia en 6 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 7 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 consecuencia, se procede a negar la solicitud incoada, hasta tanto sea allegados los documentos solicitados.» Inconforme con la precitada decisión, la docente interpuso recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos negativamente con las Resoluciones RDP 055698 de 28 de diciembre de 2015 y RDP 000120 de 5 de enero de 2016. 2.5.

Caso concreto En atención a lo anterior, para efectos de desatar la alzada estima la Sala que se deberá verificar si la demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913 y demás normas complementarias, así como la jurisprudencia del Consejo de Estado, principalmente las sentencias de unificación jurisprudencial previamente descritas, para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión, como a continuación se procede. 2.5.1.

Del cumplimiento de los requisitos8 A. Edad Revisado el expediente, la Sala encuentra probado que la señora María del Carmen Vallecilla Cabezas nació el 11 de agosto de 19649, razón por la cual, el 11 de agosto de 2014 cumplió 50 años de edad. Requisito que valga resaltar, no fue controvertido por la entidad demandada. B. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito; aspecto que tampoco es objeto de controversia en esta instancia. C. Tiempo de servicio En este punto, conviene recordar, que la entidad demandada estima que la accionante no cumple con el requisito de haber prestado servicio docente por 20 años con una vinculación de naturaleza territorial o nacionalizada, en este caso, considera que el tiempo de servicio fue como docente de carácter nacional.

Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial: 8 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. 9 Copia del registro civil de nacimiento visible en los anexos de la demanda disponible en expediente digital que se encuentra en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 - Vinculación entre 21 de octubre de 1980 y 28 de enero de 1993 (12 años 3 meses 7 días) Revisado el expediente, se observa que la señora María del Carmen Vallecilla Cabezas prestó servicio docente en el municipio de Tumaco; sobre el particular reposa copia del Decreto 083 de 21 de octubre de 1980, por medio del cual el alcalde del mencionado ente territorial hizo el primer nombramiento de la docente así: «DECRETO NUMERO 083 DE OCTUBRE 21 DE 1.980 POR EL CUAL SE NOMBRA EN PROPIEDAD A UN DOCENTE DE PLAZA MUNICIPAL.

EL ALCALDE MUNICIPAL DE TUMACO, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y

CONSIDERANDO

Que es deber del señor Alcalde proveer las vacantes:

DECRETA: ARTICULO 1o. Nombrase en propiedad a María del Carmen Vallecilla Cabezas, como docente municipal en propiedad en la escuela rural mixta del Ceibito. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.» En cumplimiento de lo descrito previamente, la docente Vallecilla Cabezas tomó posesión del cargo designado en la misma fecha del nombramiento, 21 de octubre de 1980, acto suscrito por el alcalde municipal de Tumaco y el secretario general del municipio.

Ahora, si bien no se allegó copia del acto administrativo de nombramiento que data de 15 de enero de 1987, la Secretaría de Educación de Tumaco se certificó el 11 de abril de 2018 y, nuevamente, el 24 de julio de 2019, lo siguiente: De igual manera, el 26 de julio de 2019, en respuesta a requerimiento realizado por el a quo en el trámite de la primera instancia, el secretario de educación municipal de Tumaco indicó: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 En cuanto al origen o fuente de los recursos con los que fueron cancelados los salarios de la docente, nuevamente el Secretario de Educación Municipal, en certificación de 24 de julio de 2019, señaló: Concordante con lo anterior, el 11 de abril de 2018, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG – Secretaría de Educación de Tumaco, expidió certificación sobre las condiciones en que la señora María del Carmen Vallecilla Cabezas prestó el servicio docente, precisando que el tipo de vinculación es municipal, así: De lo revisado previamente, para la Sala es claro que la señora María del Carmen Vallecilla Cabezas prestó servicio docente de manera ininterrumpida en el municipio de Tumaco desde el 21 de octubre de 1980 hasta el 26 de enero de 1993, con nombramiento en propiedad en la planta de personal docente del ente territorial.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 En cuanto a la naturaleza de la vinculación, se observa que el nombramiento ocurrido a través del Decreto 083 de 21 de octubre de 1980 fue suscrito por el alcalde municipal de Tumaco, quien funge como nominador y que en uso de sus atribuciones constitucionales y legales determinó el nombramiento de la hoy demandante como docente en propiedad en la Escuela Rural Mixta del Ceibito.

Si bien en las certificaciones emitidas por la administración municipal de Tumaco, se indica que la señora María del Carmen Vallecilla Cabezas tuvo dos vinculaciones con la entidad territorial, primero a través del Decreto 080 de 21 de octubre de 1980 y luego con el Decreto 008 de 14 de enero de 1987, lo cierto es que ambas novedades laborales fueron certificadas como vinculación municipal, pagadas con recursos propios del ente territorial, pues la docente estuvo vinculada en la planta de personal del municipio de Tumaco.

Importante reseñar que en torno a los tipos de vinculación docente esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco la naturaleza de la vinculación del respectivo docente.

Lo anterior, resulta necesario para destacar que en el asunto bajo análisis la señora María del Carmen Vallecilla Cabezas prestó servicio docente con vinculación de naturaleza territorial (municipal) con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se adelantó la nacionalización, no obstante, no se observa la intervención o delegación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional para efectuar el nombramiento de los docentes allí indicados, en los términos del procedimiento señalado en la referida norma (Ley 43 de 1975).

Todo lo anterior, permite concluir que, de acuerdo con lo certificado por el municipio de Tumaco, para el período que aquí se analiza, la docente ostentó una vinculación de naturaleza territorial, por lo que el tiempo de servicio de 12 años, 3 meses y 7 días, transcurrido entre el 21 de octubre de 1980 a 28 de enero de 1993, resulta válido para el cómputo de la pensión gracia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 - De 29 de enero de 1993 en adelante Con la demanda se allegó copia del Decreto 0031815 del 29 de enero de 1993, expedido por el alcalde del municipio de Tumaco, por medio del cual nombró a la señora María del Carmen Vallecilla Cabezas como docente en la Escuela Rural Mixta de la vereda de Dosquebradas del municipio en mención. Del acto administrativo se observa lo siguiente: Del mencionado nombramiento, tomó posesión ante el alcalde municipal de Tumaco el 29 de enero de 1993.

De igual manera, se allegó copia del Decreto 040 de 29 de febrero de 1996, por medio del cual la Secretaría de Educación Municipal dispuso el traslado de la docente Vallecilla Cabezas a la Escuela Urbana RM. Bischpoff del mismo municipio. Al respecto, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG – Secretaría de Educación de Tumaco, el 11 de abril de 2018, expidió la ya antes mencionada certificación sobre las condiciones en que la señora María del Carmen Vallecilla Cabezas prestó el servicio docente, precisando que el tipo de vinculación es municipal, así: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 De la revisión del material probatorio previamente descrito, se observa que María del Carmen Vallecilla Cabezas fue nombrada como docente a través del Decreto 0031815 de 29 de enero de 1993, proferido por el alcalde municipal de Tumaco, quien en uso de sus atribuciones conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 determinó el nombramiento de diferentes docentes en plazas municipales rurales creadas por convenio suscrito con la Fiduciaria Popular S.A., empresa industrial y comercial del Estado.

Además, que la docente fue trasladada por medio del Decreto 040 de 29 de febrero de 1996 a otra institución educativa dentro del municipio de Tumaco. Sobre el particular, se precisa que el nombramiento en uso de las facultades otorgadas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, no significa per se que la vinculación sea nacional o nacionalizada, puesto que en virtud de esa disposición normativa se asignaron a los alcaldes las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacional o nacionalizados.

Ahora, de la parte considerativa del acto de nombramiento se observa que el gobierno municipal creó 15 plazas docentes, aclarando que son del orden municipal, además, sobre el pago de salarios, en su artículo 5º estableció que se realizaría con base en el convenio antes señalado; sobre este ítem, en certificación expedida el 24 de julio de 2019, se indicó lo siguiente: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Al respecto, se observa que los salarios de la hoy demandante fueron cancelados con recursos propios provenientes del Sistema General de Participaciones; siendo pertinente traer a colación lo dispuesto en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, la cual concluyó: «ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación.» De igual manera, se precisó que para demostrar la calidad de docente territorial «Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.», circunstancia que en el caso particular que hoy nos ocupa, es claro que el nombramiento proviene de autoridad territorial, que además cuenta con la disponibilidad de trasladar a la docente entre colegios del municipio, como ocurrió Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 con el Decreto 040 de 1996, por medio del cual se produjo el traslado de la docente a otra institución municipal para cumplir con el servicio docente, además, no hay referencia alguna que indique que el nombramiento ocurre por plena disposición o delegación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, y menos aún se menciona que los recursos se administren por Fondo Educativo Regional.

Y tampoco en las consideraciones del acto se deja constancia que la plaza sea de aquéllas nacionalizadas. Así entonces, la naturaleza de la vinculación docente es del orden territorial, de acuerdo a lo previamente explicado. En esos términos, se evidencia que el tiempo de servicio de 25 años, 2 meses y 11 días, la demandante ostentó una vinculación de naturaleza territorial, por lo que el tiempo de servicio transcurrido entre el 29 de enero de 1993 y el 11 de abril de 2018, fecha de la expedición de la certificación expedida por el FOMAG en donde se indicaba que aún se encontraba activa al servicio de la educación, resulta válido para el cómputo de la pensión gracia. 2.6.

Conclusión Teniendo en cuenta lo descrito previamente, la Sala considera que la docente María del Carmen Vallecilla Cabezas cumplió con todos los requisitos para ser beneficiaria de una pensión gracia, es decir, no existen reproches sobre la buena conducta en el desempeño de la labor, cumplió 50 años de edad y prestó servicio en la educación oficial por 37 años, 7 meses y 18 días, configurando su estatus pensional el 11 de agosto de 2014, fecha en la que cumplió 50 años de edad, tal y como lo determinó la sentencia objeto de apelación. 2.7.

Condena en costas de primera instancia El apoderado de la UGPP solicitó revocar la condena en costas que le fue impuesta en la sentencia del 27 de noviembre de 2019, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda. El recurrente expuso que no debió realizarse una valoración meramente objetiva de cara a lo establecido en el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso – CGP, ya que la sola denegación de las pretensiones no implica la condena en costas, pues debe tenerse en cuenta que actuó de buena fe y con fundamento en las normas y jurisprudencia vigentes.

Además, las costas deben probarse y sustentarse en debida forma, situación que no ocurrió. Ahora bien, resulta necesario recordar que en lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, pues la decisión de primera instancia fue proferida antes del 25 de enero de 2021.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Es decir, resultaba acertado al momento de la expedición de la sentencia apelada (27 de noviembre de 2019), asumir que en virtud del criterio objetivo valorativo para la imposición de las costas, debía excluirse el elemento subjetivo de la mala fe o la temeridad de las partes y, en consecuencia, procedía la referida condena contra la parte demandada por haber resultado vencida en juicio y haberse demostrado la causación de las agencias en derecho en los términos que el tribunal estimó conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, así como la demás normativa que regula la materia.

En razón de lo expuesto, no procede la solicitud de revocar la condena en costas de primera instancia en contra de la entidad demandada y, por tanto, se confirmará la decisión en los mismos términos que lo dispuso el a quo. Por lo tanto, y no siendo otro el objeto de la apelación, para la Sala se impone confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 2.8.

Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIMAR la sentencia de 27 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por María del Carmen Vallecilla Cabezas en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2018 00266 01 Demandante: María del Carmen Vallecilla Cabezas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, de acuerdo con las razones expuestas en esta sentencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/