CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Demandante: Libio Antonio Betancourth Madroñero Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 11 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 34 a 45). El señor Libio Antonio Betancourth Madroñero, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 25448 de 11 de julio, RDP 41682 de 2 de noviembre y RDP 44953 de 30 de noviembre, todas de 2016, por las cuales se negó al actor la pensión gracia y se confirmó esta decisión al resolver los recursos de reposición y apelación por él interpuestos, respectivamente. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar tal prestación, de manera retroactiva, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio recibido durante el año anterior a la adquisición el estatus pensional; junto con la indexación de las sumas adeudadas, los intereses moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los 2 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP términos de los artículos 187, 188 y 192 del CPACA.
Por último, condenar en costas a la accionada. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata el actor que nació el 20 de octubre de 1956 e ingresó a trabajar en el servicio educativo el 1º. de septiembre de 1980 para el municipio de Ricaurte (Nariño) y, posteriormente, como «[ ] docente de secundaria con plaza nacionalizada mediante Decreto No. 129 del 29 de junio de 1993.
En dicho decreto se evidencia la intervención del Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional, por lo que la Secretaría de Educación de Nariño ha certificado que el [ ] tipo de vinculación es nacional, sin embargo a la luz de la nueva jurisprudencia del Consejo de Estado, la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional» (sic).
Que presentó reclamación el 26 de octubre de 2015 ante la demandada para que le fuera concedida dicha prestación, negada a través de los actos acusados, con el argumento de que parte de su vinculación fue del orden nacional. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 44, 46, 48 y 53 de la Constitución Política y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.
Arguye que «[…] la entidad demandada incurrió en un error de derecho, al no realizar una adecuada interpretación de los actos administrativos de nombramiento del docente [ ] los cuales soportan el cumplimiento de los requisitos para acceder a mencionada prestación [ ]». 1.2 Contestación de la demanda (ff. 150 a 155). La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no; propuso las excepciones que denominó inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales y de negligencia o mala fe por parte de la entidad, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Asevera que «[…] la vinculación del demandante no es del orden territorial a partir del 1 de septiembre de 1993 en adelante, se desestima en virtud de lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual establece que el carácter del régimen de los docentes vinculados con posterioridad al 01 de enero de 1990 es de orden NACIONAL y además por cuanto los recursos con los cuales se cancelaron los 3 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP salarios al docente fueron COFINANCIADOS por la NACIÓN [ ]». 1.3 Providencia apelada1.
El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 11 de marzo de 2020, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] se puede establecer con suficiente claridad que las plazas ocupadas por el docente son de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, además dan cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación a la que se encontró sometido el docente oficial es de carácter territorial, tal como lo exige el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación proferida el veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) [ ]» (sic).
Agrega que «[ ] en virtud a que los nombramientos fueron realizados por las entidades territoriales, y que su vinculación fue posterior al 1° de septiembre de 1980, de conformidad a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975, se infiere que se dan los presupuestos del numeral 2° del artículo 1° de la Ley 91 de 1989, es decir, que la vinculación del [accionante] lo fue como docente municipal antes del 31 de diciembre de 1980; así mismo, se observa que el actor laboró por más de veinte (20) años al servicio de la docencia» (sic).
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó «[ ] reconocer y pagar las mesadas correspondientes, atendiendo los ingresos y prestaciones devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus, esto es, en el periodo comprendido entre el 20 de octubre de 2005 al 20 de octubre de 2006, tales como: asignación básica, auxilio de movilización, prima de vacaciones y prima de navidad [ ]».
No obstante, «[ ] en aplicación de la excepción de prescripción trienal propuesta por la entidad [ ], la misma deberá declararse probada para las mesadas causadas con anterioridad al 26 de octubre de 2012, habida cuenta que la reclamación administrativa fue elevada el día 26 de octubre de 2015 [ ]». 1.4 El recurso de apelación2. La UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, pues «[ ] no existe certeza sobre los tiempos de servicio allegados, no existe la prueba idónea en donde conste el tipo de vinculación del hoy demandante, es decir, especificando si es de carácter Nacional, Nacionalizado, Distrital, Municipal o Departamental, así como la fecha de vinculación y el origen de los recursos con los que se financió dicha vinculación y copia de los actos de nombramiento 1 Archivo 1 del expediente digital adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI, índice 2. 2 Archivo 3 ibidem. 4 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP y posesión respectivos [ ]» (sic).
Que, asimismo, «[ ] en el expediente pensional reposa certificación de fecha 15 de septiembre de 2015, expedida por la Secretaría de Educación Departamental de Nariño, en la que establece que el docente fue vinculado con carácter NACIONAL, desde el 01 de septiembre de 1993, con fuente de recursos Situado Fiscal/Presupuesto Ley 91, así aparece en el formato FOMAG No. 2995.
Además, se desestiman en virtud de lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual establece que el carácter del régimen de los docentes vinculados con posterioridad al 01 de enero de 1990 es de orden NACIONAL [ ]» (sic). Por otro lado, solicita se revoque la condena en costas, toda vez que «[ ] no ha existido conducta dilatoria por [su] parte y además, fue declarada la prosperidad de la excepción de prescripción [ ]».
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 7 de septiembre de 20203 y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de noviembre de 2021 (f. 249), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 18 de febrero de 2022 (f. 261), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras4. 2.1.1 Parte demandante.
El actor, a través de apoderado, pide se confirme la sentencia de primera instancia. 2.1.2 Entidad accionada. La demandada, por intermedio de apoderado, reitera los planteamientos expresados en su escrito de alzada y agrega que «[ ] se tiene como prueba documental el Formato Único Para La Expedición De Certificados De Historia Laboral consecutivo No. 2995, de la secretaria de Educación de Nariño, documento en el cual se certifica los tiempos laborados por el demandante desde 29 de junio de 1993 hasta 15 de septiembre de 2015, 3 Archivo 9, ib. 4 Memoriales presentados en SAMAI, índices 19 y 20. 5 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP como docente de CARÁCTER NACIONAL.
Debe tenerse en cuenta que los certificados emitidos por el FOMAG, son documentos de carácter público que dan certeza y fe de lo que en ellos se encuentra contenido, por lo que este es el documento idóneo para acreditar la vinculación de los docentes a la enseñanza oficial» (sic). III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación5, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no acreditó 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada, como lo aduce la UGPP. 3.4 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 19136 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una 5 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 6 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 6 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19037, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19288 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual9.
La Ley 37 de 193310 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la 7 «[S]obre Instrucción Pública». 8 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 9 «ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 10 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 7 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario.
La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197511, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando 11 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no 9 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley12.
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para 12 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 10 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los 11 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación13 (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta.
En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».
Luego, el artículo 1º. de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARÁGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo 13 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 12 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4.ª de 196614 preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 3315 y 6216 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo 14 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 15 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 16 «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». 13 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 201217, discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios18.
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. 17 Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). 18 Artículos 1º. y 3º. 14 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a 15 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.5 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía, el demandante nació el 20 de octubre de 1956 (ff. 17 y 18). b) Resolución 66 de 22 de febrero de 2011 (ff. 24 a 26), por medio de la cual el alcalde de Ricaurte (Nariño) resolvió lo siguiente:
ARTICULO PRIMERO: Reconstruir el DECRETO No. 005 DE SEPTIEMBRE 01 DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA (1980), con su 16 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP respectiva ACTA DE POSESION, [ ] mediante el cual se nombró y posesionó en el cargo de docente Municipal al [actor] en la escuela rural de NULPE MEDIO, Municipio de Ricaurte - Nariño desde la fecha de su expedición, cargo en el que permanecido hasta el 06 ENERO DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES (1983).
ARTICULO SEGUNDO: Reconstruir el DECRETO No. 002 DE ENERO 07 DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES (1983), con su respectiva ACTA DE POSESION, emanados por el alcalde [ ] mediante los cuales se ratifica en el cargo de docente Municipal al [demandante] en la Escuela Rural de NUPE MEDO Municipio cie Ricaurte- Nariño desde la fecha de su expedición, cargo en el que ha permanecido hasta ENERO 4 DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y CUATRO (1984).
ARTICULO TERCERO: Reconstruir el DECRETO No. 028 DEL 01 DE JULIO DE ML NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE (1987), con su respectiva ACTA DE POSESION, emanados por el alcalde [ ], mediante los cuales se ratifica en el cargo de docente Municipal [ ] en la Escuela Rural de VEGAS, Municipio de Ricaurte - Nariño. Desde la fecha de su expedición, cargo en el que ha permanecido hasta 04 DE SEPTIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y OCHO (1988).
ARTICULO CUARTO: Reconstruir el DECRETO No. 04 DE SEPTIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS (1992), con su respectiva ACTA DE POSESION, emanados por el alcalde [ ], mediante el cual se traslata al docente Municipal [ ] de la Escuela Municipal de VEGAS a la Escuela Nueva de MAGUI, Municipio de Ricaurte – Nariño. Desde la fecha de su expedición, cargo en el que ha permanecido hasta 29 DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y TRES (1993), lo cual hizo su retiro voluntariamente. [ ] (sic para toda la cita). c) De conformidad con «formato único para la expedición de certificado de historia laboral», emitido por la secretaría de educación de Nariño, el actor prestó servicios como docente del municipio de Ricaurte, en propiedad, nombrado a través de Decreto 5 de 1°. de septiembre de 1980, antes citado, posesionado ese día; y se le aceptó el retiro voluntario con Decreto 24 de 1º. de septiembre de 1992, efectivo a partir del 29 de junio de 1993, es decir, que trabajó durante 12 años, 9 meses y 29 días (ff. 27 y 28). d) Decreto 129 de 29 de junio de 1993, por el cual el alcalde de Barbacoas (Nariño) nombró en propiedad al demandante para desempeñar el cargo de «docente de secundaria con plaza nacionalizada en el Instituto Mixto Santa Teresita de Altaquer» de ese municipio.
Se posesionó ante el referido funcionario el 1°. de julio siguiente (ff. 72 a 74). 17 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP e) De acuerdo con «formato único para la expedición de certificado de historia laboral», elaborado el 15 de septiembre de 2015 por la secretaría de educación de Nariño, el accionante trabajó en condición de maestro de básica secundaria en el municipio de Barbacoas, en propiedad, nombrado por medio del precitado Decreto 129 de 29 de junio de 1993, posesionado el 1°. de julio siguiente y se encontraba activo a la fecha de expedición del documento, para la que acumulaba 22 años, 2 meses y 15 días de servicio.
Además, indica que su régimen de pensiones es nacional (ff. 29 y 30). f) Decreto 2060 de 26 de diciembre de 2007, suscrito por el gobernador de Nariño, mediante el cual «[ ] incorpora parcialmente al personal directivo docente y docente para la prestación del servicio educativo del departamento [ ], financiado con recursos del Sistema General de Participaciones [ ]»; en el listado se incluyó al demandante (ff. 203 a 206) g) Reporte de 30 de septiembre de 2015 de la secretaría de educación de Nariño, en el que informa que el educador continuaba activo en el magisterio oficial y durante 2005 y 2006 devengó asignación básica, auxilio de movilización y primas de vacaciones y navidad (f. 32). h) La Procuraduría General de la Nación certificó el 22 de octubre de 2015 que el educador «no registra sanciones ni inhabilidades vigentes» (f. 35). i) Resolución RDP 25448 de 11 de julio de 2016 (ff. 38 a 42), con la que la UGPP negó la petición de pensión gracia de 26 de octubre de 2015, formulada por el demandante, pues «[…] conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional». j) Por conducto de Resoluciones RDP 41682 de 2 de noviembre de 2016 y RDP 44953 de 30 de noviembre siguiente, la referida entidad, al resolver los recursos de reposición y apelación interpuestos por el actor, confirmó la decisión precedente (ff. 51 a 58).
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que (i) el demandante nació el 20 de octubre de 1956 y ejerció, en propiedad, sus labores de docencia en Ricaurte (Nariño), desde el 1°. de septiembre de 1980 hasta el 29 de junio de 1993, esto es, durante 12 años, 9 meses y 29 días; y para el municipio de Barbacoas (Nariño), del 1º. de julio de 1993 al 30 de septiembre de 2015 (fecha de la última certificación, en la que se encontraba activo), lapso equivalente a 22 años y 3 meses; para completar 35 años y 29 días; y (ii) por medio de Decreto 18 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP 2060 de 26 de diciembre de 2007, fue incorporado al servicio educativo del precitado departamento.
En atención a su situación, el 26 de octubre de 2015 el accionante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la validez del período durante el cual prestó servicios como docente en propiedad de Barbacoas (Nariño), es decir, del 1º. de julio de 1993 al 30 de septiembre de 2015.
Para dilucidar la problemática planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 319), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestro oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.
La diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 19 «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 19 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP iii) Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1020 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con fundamento en interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba, cuando a través de otros medios probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.
Ahora bien, en lo concerniente al período trabajado desde el 1º. de julio de 1993 hasta el 30 de septiembre de 2015 (22 años y 30 días), se advierte que, a través de Decreto 129 de 29 de junio de 1993, el alcalde de Barbacoas (Nariño) nombró al actor, en propiedad, en condición de docente del municipio. Asimismo, de la lectura del referido acto administrativo se evidencia que, por un lado, fue firmado por esa autoridad, sin la intervención de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional21; y, por otro, en su parte motiva únicamente se dispuso el envío de una copia del acto al «[ ] Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER [ ]», pero ello no implica que la naturaleza de su nombramiento fuera del orden nacional.
Sobre el particular, esta Sala también aclara que reposa en el expediente «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 15 de septiembre de 2015 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (ff. 29 y 30), en el que figura que el demandante es docente en propiedad y su 20 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 21 En idéntico sentido ver: Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, expediente 68001-23-33-000- 2016-01404-01 (5268-2018), sentencia de 17 de julio de 2020, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 20 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP «régimen de pensiones» es nacional desde 1993; sin embargo, como se analizó en precedencia, el contenido del acto de nombramiento permite inferir que la vacante en la que fue designado pertenecía al ente territorial y no a la Nación; en consecuencia, debe darse prevalencia al Decreto que originó la relación laboral a partir del 1°. de julio de 1993, máxime cuando en él se advierte que tal situación administrativa no emanó del Ministerio de Educación Nacional, con lo que se salvaguarda, a su vez, la primacía del derecho sustancial sobre el formal.
Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º. de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»22, toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ- SII-11-2018 (SUJ-11-S2)23, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca]. 22 Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». 23 Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 21 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP Por consiguiente, esta Corporación concluye que de los citados Decretos y actas de posesión resulta evidente que el accionante ocupó los cargos como educador nacionalizado y territorial, por lo cual los lapsos comprendidos entre el 1°. de septiembre de 1980 y el 29 de junio de 1993 (12 años, 9 meses y 29 días) y desde el 1º. de julio de 1993 hasta el 30 de septiembre de 2015 (22 años y 3 meses) son susceptibles de ser contabilizados para efectos de colmar el requisito de 20 años de servicios, exigido para acceder a la pensión gracia (acumuló más 35 años).
Así las cosas, el argumento expuesto por la accionada, consistente en que el vínculo laboral del demandante a partir de 1993 fue nacional, no se ajusta al material probatorio traído al plenario, del cual deduce esta Sala que él prestó sus servicios en calidad de educador territorial. Cabe insistir en que, en casos como el presente, no existe una tarifa legal o una única prueba conducente que permita establecer si los interesados cumplen los requisitos para acceder a la pensión gracia, sino que es necesario hacer un análisis completo del material probatorio aportado al expediente.
Conforme a lo dicho, un docente ocupa una plaza territorial en el evento en que el pago de sus acreencias provenga directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas (situado fiscal) cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; por el contrario, provee una de carácter nacionalizada, si las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En esos términos, lo expuso esta Colegiatura en la mencionada sentencia de unificación, así: iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados24, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el 24 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 22 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal25; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. En ese orden de ideas, el demandante acreditó, por medio de las pruebas relacionadas en esta providencia, que la vacante que ocupó en propiedad, entre el 1°. de julio de 1993 y el 30 de septiembre de 2015, pertenecía al municipio Barbacoas y, por incorporación, al departamento de Nariño, mas no a la Nación; luego entonces, el tipo de vinculación que tuvo fue territorial (municipal y, posteriormente, departamental), como lo exige la norma aplicable.
Por tanto, se tiene que el actor prestó sus servicios como maestro, así: A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte del demandante los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesor nacionalizado y territorial por más de veinte (20) años (trabajó más de 35), vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (1º. de septiembre de ese año), contar con 50 años de edad (20 de octubre de 2006, fecha en la que adquirió el estatus pensional) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro, razón por la que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder a las pretensiones de la demanda. 25 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 26 Fecha de la última certificación en la que se encontraba activo.
Entidad territorial Vinculación Lapso Tiempo certificado a m d Municipio de Ricaurte (Nariño) Nacionalizada 01/09/1980 a 29/06/1993 12 9 29 Municipio de Barbacoas y departamento de Nariño Territorial 01/07/1993 a 30/09/201526 22 3 - Total 35 - 29 23 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP Por último, dado que la entidad demandada en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201627, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el 27 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 24 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 11 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la entidad accionada. 25 Expediente: 52001-23-33-000-2018-00399-01 (370-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Libio Antonio Betancourth Madroñero contra la UGPP 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS