Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 26 de enero de 2023 Radicación: 50001-23-31-000-2007-01141 01 (61221) Actor: Enill Yaneth Bejarano y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Temas: reparación directa – daños causados por desplazamiento forzado.

Síntesis del caso: se demanda por el desplazamiento forzado de una familia del municipio de El Retorno, Guaviare, a la ciudad de Bogotá. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 20 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Meta, que negó las pretensiones de la demanda.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 7 de diciembre de 2007, Enill Yaneth Bejarano y otros1 presentaron demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y otros2, con el fin de que se hiciera la siguiente declaración (se trascribe): “Que [las entidades demandadas] son responsables administrativamente de todos los daños y perjuicios, tanto materiales o patrimoniales, como extrapatrimoniales (perjuicios o daños morales subjetivos, daño a la vida de relación y vulneración a sus derechos fundamentales) ocasionados a [los 1 La demanda fue presentada por Nilson Aguirre Corredor y Enill Yaneth Bejarano, en nombre propio y representación de sus hijos menores Johan Camilo Bejarano, y Sharif Natalia y Nilson Alejandro Aguirre Bejarano. 2 La demanda se presentó contra las siguientes entidades: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y Policía Nacional, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, el departamento de Guaviare y el municipio de El Retorno. Radicación: 50001-23-31-000-2007-01141 01(61221) Actor: Enill Yaneth Bejarano y otros Demandado: Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 2 de 9 demandantes], como consecuencia del desplazamiento forzado del que fueron víctimas y la consecuente pérdida de todos sus bienes y los demás perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales provocados (…)”. 2.

Los perjuicios reclamados se resumen así: Tipo de perjuicio Valor Morales 100 salarios mínimos para cada uno de los demandantes. “Violación de derechos fundamentales” 800 salarios mínimos para cada uno de los demandantes. A la vida de relación 100 salarios mínimos para cada uno de los demandantes. Daño emergente La restitución de los inmuebles o el pago de su valor estimado en $556.360.013.

Medidas no pecuniarias “Un acto conmemorativo público en donde se reconozca la responsabilidad estatal y se soliciten disculpas a los demandantes”, y la publicación de la sentencia en las páginas web de las entidades demandadas. 3. La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 4. Cuando Nilson Aguirre Corredor tenía 14 años se mudó del municipio de Cumaral (Meta) a El Retorno (Guaviare), en búsqueda de un mejor futuro.

Fruto de su trabajo pudo mejorar su situación económica y adquirió algunos inmuebles de destinación agropecuaria, que explotaba con su compañera permanente, Enill Yaneth Bejarano, con quien convivía desde el 2001. 5. En el 2002, la VII Brigada del Ejército Nacional llegó a la zona, con lo que “la situación de seguridad empeoró” y “la familia Aguirre comenzó a ser perseguida”.

En el 2003 los paramilitares llegaron a la región e iniciaron las “masacres, desapariciones, torturas, [y] persecuciones”. 6. El 7 de diciembre de 2005, Nilson Aguirre “fue amenazado y obligado a desplazarse forzadamente por los paramilitares que se paseaban por la zona con total complicidad del Ejército”, sin que la entidad hiciera nada para evitarlo.

Los demandantes no pudieron llevarse ninguno de sus bienes, y caminaron por varios días hasta el caserío de Tomachipán, posteriormente a Villavicencio y, por último, a Bogotá, en donde presentaron su declaración como personas desplazadas por la violencia en la Personería Local de San Cristóbal. Radicación: 50001-23-31-000-2007-01141 01(61221) Actor: Enill Yaneth Bejarano y otros Demandado: Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 3 de 9 1.2.

Posición de la parte demandada 7. El Departamento de Guaviare3, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural4, el Ejército Nacional5, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural6 y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional7 contestaron la demanda. En términos generales se opusieron a las pretensiones.

Sostuvieron que no estaba acreditado el daño y que no habían incurrido en ninguna falla del servicio en relación con sus funciones. 8. La Policía Nacional y el municipio de El Retorno no contestaron la demanda. 1.3. Sentencia de primera instancia 9. Mediante Sentencia de 20 de mayo de 20158, el Tribunal Administrativo de Meta decidió (se trascribe): “PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de CADUCIDAD propuesta por el DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACÓN EN LA CAUSA POR PASIVA respecto de la AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL, hoy DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL y el DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. DECLARAR probada, DE OFICIO, la FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA a favor del MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y del MUNICIPIO DE EL RETORNO.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda (…)”. 10. El Tribunal declaró la falta de legitimación pasiva en la causa respecto de las siguientes entidades: a) Acción Social: porque entre sus funciones estaba la atención oportuna de la población desplazada pero no la de “impedir o adelantar las acciones tendientes a evitar el desplazamiento”. b) Departamento del Guaviare y municipio de El Retorno: porque de los hechos planteados en la demanda no era “claro cuál [era] la acción u omisión” que se les atribuía. 3 Folios 147-152 del cuaderno principal. 4 Folios 190-199 del cuaderno principal. 5 Folios 231-243 del cuaderno principal. 6 Folios 264-270 del cuaderno principal. 7 Folios 271-278 del cuaderno principal. 8 Folios 675-690 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 50001-23-31-000-2007-01141 01(61221) Actor: Enill Yaneth Bejarano y otros Demandado: Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 4 de 9 c) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural: porque sus obligaciones estaban relacionadas con las políticas para el desarrollo agrario y no, como se pretendía, con la protección de las personas. 11.

Destacó que, de acuerdo con la Corte Constitucional, la condición de desplazado debía entenderse como una “situación fáctica”, que no se limitaba a la inclusión en un registro. Además, que el título de imputación en estos casos, en los que se reprochaba la omisión de seguridad de la administración, era el de falla del servicio. 12.

A juicio del Tribunal, la parte demandante no acreditó el daño, ni las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que supuestamente ocurrió. No demostró que en diciembre de 2005 los demandantes vivieran en el municipio de El Retorno, ni que desarrollaran allí su actividad económica. No se aportaron pruebas documentales como certificaciones de la Personería o la Alcaldía Municipal, el registro en el Sisben o alguna resolución de adjudicación del Incora.

Sobre este punto, la Secretaría de Hacienda del Municipio certificó que Nilson Aguirre no tenía “ningún tipo de vínculo impositivo con” la entidad, lo que resultaba extraño para una persona que vivió 21 años en ese lugar, según la declaración hecha ante la Personería Local de San Cristóbal. 13. Durante el proceso fueron oficiadas la Fiscalía General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Procurador Regional en Guaviare, y la Policía Nacional.

Todas las entidades contestaron que no tenían registro respecto de peticiones que hubieran realizado los demandantes. Tampoco había pruebas de alguna incursión paramilitar el 7 de diciembre de 2005, que los demandantes hubieran sido amenazados, obligados a salir de su lugar de residencia, o solicitado protección de la fuerza pública. 14.

Los demandantes tampoco acreditaron su calidad de propietarios de los inmuebles que afirmaron haber abandonado, porque los documentos privados de compraventa no cumplían con la solemnidad exigida por el ordenamiento jurídico. Al respecto, la Superintendencia de Notariado y Registro certificó que no encontró “constancia alguna de bienes inmuebles registrados a nombre de los actores”.

Tampoco demostraron la calidad de poseedores, pues, aunque Nilson Aguirre solicitó al Incoder protección por los hechos, la entidad lo requirió para que aportara pruebas sobre la calidad que alegaba, lo que no fue atendido por el demandante y truncó la continuación del trámite. Además, no se pudieron practicar los testimonios solicitados por la parte demandante y decretados por el Radicación: 50001-23-31-000-2007-01141 01(61221) Actor: Enill Yaneth Bejarano y otros Demandado: Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 5 de 9 Tribunal, sin que se allegara oportunamente justificación por las inasistencias. 15.

Sumado a la falta de certeza descrita, el Tribunal destacó que en las pruebas aportadas se evidenciaban contradicciones. En primer lugar, porque había dos declaraciones de desplazamiento no concordantes. La primera fue realizada en Villavicencio por Enill Yaneth, el 29 de diciembre de 2003. En esa oportunidad refirió que el desplazamiento tuvo lugar en la vereda El Recreo, del municipio El Retorno, el 21 de julio de 2003.

Que era madre soltera y cabeza de hogar, que trabajaba como cocinera para los trabajadores de una finca y que sus únicas pertenencias eran los enseres de sus hijos y una vaca. 16. La segunda fue realizada por Nilson Aguirre en Bogotá, el 27 de diciembre de 2005. En esa oportunidad refirió que el desplazamiento tuvo lugar en la Inspección La Libertad, del municipio de El Retorno, el 7 de diciembre de 2005.

Que convivía con su compañera permanente, Enill Yaneth desde 2001, dos hijos y un hijastro. Entre sus pertenencias enlistó 3 inmuebles y 97 semovientes. Las anteriores contradicciones “causaban extrañeza”, así como el hecho de que todos sus hijos hubieran nacido en el municipio de Cumaral, Meta, cuando supuestamente su domicilio era El Retorno. 17.

En conclusión, al no acreditar el desplazamiento forzado se imponía negar las pretensiones de la demanda. A juicio del Tribunal, no podía responsabilizarse a las entidades demandadas “con base en valoraciones hipotéticas que no [tenían] sustento probatorio alguno”. 1.4. Recurso de apelación 19. La parte demandante interpuso recurso de apelación9.

Afirmó que en los casos de desplazamiento forzado el medio probatorio principal era el indicio, por la dificultad para acreditar los hechos. Además, que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, existía “una suerte de flexibilidad probatoria”, con base en la sentencia T-268 de 2003, sobre el principio de favorabilidad de la interpretación de las normas de protección de la población desplazada y la prevalencia del derecho sustancial. 9 Folios 692-695 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 50001-23-31-000-2007-01141 01(61221) Actor: Enill Yaneth Bejarano y otros Demandado: Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 6 de 9 20. Así, resultaban “suficientes los indicios de abandono de los enseres y propiedades” y no era necesaria la acreditación de requisitos “ad substantiam actus que se exigirían en otras circunstancias”.

Los demandantes perdieron “la propiedad y/o la posesión” de sus bienes ante los paramilitares con la aquiescencia y “ante la pasividad y negligencia del Ejército”, entidad que incumplió con su obligación de protección. 21. Agregó que, por el conflicto y las amenazas que recibieron los demandantes, era normal que “exist[ieran] declaraciones diversas de los hechos en atención a los constantes clamores de protección y ayuda”.

La familia Aguirre Bejarano todavía estaba en condición de desplazamiento sin que las diferentes dependencias del Estado hubieran realizado las “actuaciones pertinentes para superar dicha situación”. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia – 2.2. Análisis sustantivo – 2.3. Condena en costas 2.1. Síntesis de la controversia 22.

La decisión de primera instancia será confirmada porque la Sala comparte integralmente las consideraciones del Tribunal. La no acreditación de las circunstancias de modo, tiempo y lugar, carga de la prueba que recae sobre la parte demandante, conduce a negar las pretensiones de la demanda. 2.2. Análisis sustantivo 23. El recurso de apelación se centró en cuestionar la valoración probatoria realizada por el Tribunal por considerarla demasiado formal.

El Consejo de Estado ha reconocido la dificultad probatoria de estos casos y la posibilidad de lograr un convencimiento a través de medios de prueba indirectos e inferencias lógicas10. Lo anterior, no obstante, no significa que el juez no pueda apartarse de lo afirmado en la demanda cuando se evidencien contradicciones significativas, ni que la parte demandante quede relevada de la carga de la prueba. 24.

En el curso del proceso varias entidades fueron oficiadas con la finalidad de que brindaran información sobre los hechos de la demanda. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 19 de noviembre de 2012, exp. 21417B. Radicación: 50001-23-31-000-2007-01141 01(61221) Actor: Enill Yaneth Bejarano y otros Demandado: Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 7 de 9 La Procuraduría General de la Nación11 y la Fiscalía General de la Nación12 indicaron que no tenían información respecto del desplazamiento.

La Secretaría de Hacienda de El Retorno certificó que Nilson Aguirre no tenía “ningún tipo de vínculo impositivo con el municipio”13. La Superintendencia de Notariado y Registro no encontró ningún inmueble registrado con los números de identificación de los demandantes14. 25. Por su parte, el Incoder certificó que Nilson aparecía en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados15.

Como fecha de declaración se anotó el 27 de agosto de 2006. Con la demanda se aportó la solicitud16, ante la cual el Incoder solicitó a Nilson información adicional para completar el formulario pertinente, sin que se conozca el estado posterior del trámite. 26. En el Auto de pruebas17 se decretaron los testimonios solicitados en la demanda, sin que se practicaran por la inasistencia injustificada de los testigos18.

Adicionalmente, no hay pruebas sobre amenazas que hubieran recibido los demandantes, peticiones realizadas a la fuerza pública para su protección, o que esta conociera o hubiera debido conocer con anticipación de los hechos. Sobre cómo ocurrieron estos, únicamente consta la versión rendida por Nilson Aguirre ante la Personería Local de San Cristóbal (Bogotá). 27.

Sumado a lo anterior existen contradicciones significativas que fueron advertidas por el Tribunal. En su recurso de apelación, la parte demandante no ofreció una explicación satisfactoria respecto de la existencia de dos declaraciones sobre el desplazamiento, una de Enill Yaneth19 y otra de Nilson Aguirre20, que divergían en aspectos tan importantes como la fecha de ocurrencia, y la conformación del grupo familiar y el patrimonio, como quedó expuesto en la síntesis de la Sentencia de primera instancia. Tampoco, el hecho de que todos sus hijos hubieran nacido21 en Cumaral (Meta), un municipio alejado de El Retorno. 11 Folio 532 del cuaderno principal. 12 Folio 457 del cuaderno principal. 13 Folio 418 del cuaderno principal. 14 Folio 517 del cuaderno principal. 15 Folios 538-541 del cuaderno principal. 16 Folios 44-45 del cuaderno principal. 17 Folios 337-342 del cuaderno principal. 18 Folios 390, 453 y 455 del cuaderno principal. 19 Folios 291-293 del cuaderno principal. 20 Folios 287-289 del cuaderno principal. 21 De acuerdo con los registros civiles de nacimiento aportados con la demanda, Johan Camilo Bejarano Hernández, Sharit Natalia Aguirre Bejarano y Nilson Alejandro Aguirre Bejarano nacieron en Cumaral, Meta.

Radicación: 50001-23-31-000-2007-01141 01(61221) Actor: Enill Yaneth Bejarano y otros Demandado: Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 8 de 9 28. En todo caso, no es cierto, como fue afirmado en la apelación, que las entidades demandadas no hubieran realizado actuaciones para la atención de los demandantes.

En el Memorando de 8 de noviembre de 201122, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional enlistó las diferentes ayudas brindadas al grupo familiar, incluidos, entre otros, conceptos por asistencia alimentaria, auxilios de alojamiento, un “auxilio para emprendimiento” y un subsidio de vivienda. Asimismo, que, para esa fecha, tanto Enill Yaneth como Nilson Aguirre estaban afiliados al régimen en salud contributivo, lo que indica que para ese momento tenían un trabajo formal. 29.

Finalmente, los documentos aportados con la demanda sobre compraventa de inmuebles23 y semovientes24 no acreditan el daño. Los primeros, como bien indicó el Tribunal, carecían de la solemnidad exigible a ese negocio jurídico25. Y, en general, porque, aunque podrían demostrar que el demandante ejercía una actividad económica en El Retorno, no son un indicio suficiente para acreditar el abandono del municipio como consecuencia de problemas de seguridad atribuibles a las entidades demandadas. 30.

En resumen, la Sala comparte el concepto del Ministerio Público26 en esta instancia, en el que manifestó (se trascribe): “En criterio de esta Delegada, la pobreza de los medios de prueba allegados da lugar a la valoración así descrita, que no permite llegar al convencimiento sobre las circunstancias del desplazamiento forzado alegado por los actores y la pérdida de sus bienes.

No fue desacertado la inclusión de los accionantes en el Registro Único de Desplazados y otorgarles las ayudas correspondientes con fundamento en la declaración juramentada del señor Nilson Aguirre Corredor, en aplicación del principio de la buena fe; no obstante, en un proceso de responsabilidad como el presente, y a pesar de la flexibilidad probatoria que permite la jurisprudencia en casos como el examinado, es necesario un mínimo de rigor probatorio, que en nuestro criterio hubiera sido posible con una mayor actividad procesal.

Y no se trata de dar prevalencia a lo procesal sobre lo sustancial, porque sustancial es la demostración de los hechos en los cuales se fundan las pretensiones de una demanda”. 22 Folios 374-390 del cuaderno principal. 23 Folios 46-48 del cuaderno principal. 24 Folios 63-65 del cuaderno principal. 25 Los demandantes acudieron al presente asunto en calidad de propietarios, la cual no probaron como quedó expuesto en el resumen de la Sentencia de primera instancia (ver párrafo 14).

Con todo, la acreditación de la propiedad (e incluso de la posesión) solo resultaría relevante en el evento de que se hubiera demostrado el desplazamiento forzado, lo que no ocurrió en el caso concreto. 26 Folios 748-762 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 50001-23-31-000-2007-01141 01(61221) Actor: Enill Yaneth Bejarano y otros Demandado: Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 9 de 9 31.

Por lo dicho hasta aquí, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. 2.3. Condena en costas 32. Sin condena en costas de acuerdo con lo estipulado por el artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 20 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Meta. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente