www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 08001-23-33-000-2020-00812-01 (7935-2023) Demandante: Euclides de la Cruz Pérez Demandados: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Tema: Desnaturalización del contrato de prestación de servicios – principio de primacía de la realidad sobre las formas – instructor del SENA.

Decisión: Revoca sentencia de primera instancia porque no se acreditó el elemento de la continuada subordinación. La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia de primera instancia del 14 de abril de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El señor Euclides de la Cruz Pérez interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del acto administrativo 08-2-2020-006486 del 30 de septiembre de 2020, expedido por la entidad accionada, por medio del cual se negó el reconocimiento de la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 3 de octubre de 2003 y el 16 de diciembre de 2022 y el pago de las prestaciones consecuentes, lapso durante el cual se desempeñó como instructor. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó (i) declarar que durante el periodo mencionado «y los que se generen con posterioridad» se configuró una verdadera relación de trabajo entre él y la demandada; (ii) ordenar al SENA que lo vincule al cargo respectivo; (iii) pagar los emolumentos laborales dejados de percibir, incluidos salarios, prestaciones sociales1, contribuciones parafiscales, así como la indemnización por el no pago oportuno de las cesantías;

(iv) declarar que el tiempo de servicio debe tenerse en cuenta para efectos pensionales, de salud y riesgos profesionales; (v) reintegrar los montos descontados por retención en la fuente e impuestos; (vi) pagar los perjuicios materiales y morales causados, de manera indexada; (vii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y (viii) condenar en costas a la parte demandada. 1 Cesantías e intereses sobre estas, vacaciones, primas, bonificaciones y demás prestaciones a las que tenía derecho como funcionario del SENA, señaladas en las convenciones colectivas.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00812-01 (7935-2023) Demandante: Euclides de la Cruz Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3. Como concepto de la violación argumentó que el acto acusado desconoció las normas en que debía fundarse2, teniendo en cuenta que entre 2003 y 2022 celebró múltiples contratos de prestación de servicios con la entidad demandada, los cuales desarrolló bajo una continuada subordinación y dependencia, evidenciada en el cumplimiento del horario laboral, presentación de informes y en la sujeción a órdenes e instrucciones impartidas por sus superiores. 4.

Afirmó que desempeñó sus funciones en igualdad de condiciones a los instructores de planta, de manera permanente, personal y remunerada. Contestación de la demanda 5. La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que la relación que surgió entre las partes no fue de naturaleza laboral, sino la prevista en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que autoriza la contratación de personas naturales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento ante la insuficiencia de personal de planta. 6.

Explicó que si bien el actor prestó sus servicios de manera personal y percibió una remuneración, no existió una continuada subordinación o dependencia, pues la sujeción a un horario, la entrega de informes y las orientaciones impartidas correspondieron a la coordinación de actividades propia de los contratos estatales. 7. Adujo que no se configuró continuidad en la prestación del servicio, pues cada contrato preveía expresamente su duración y entre uno y otro transcurrieron lapsos que superaron los 30 días hábiles. 8.

Igualmente, sostuvo que el actor no desempeñó funciones equivalentes a las de los empleados de planta y que, además, operó la prescripción respecto de los periodos contractuales anteriores a 2017. 9. En ese contexto, propuso las excepciones de prescripción; inexistencia de la relación laboral y, por tanto, de la obligación; buena fe; cobro de lo no debido; y la genérica.

Sentencia apelada 10. Mediante sentencia del 14 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la nulidad del acto acusado y la existencia de una relación laboral encubierta entre el actor y el SENA entre el «28 de noviembre de 2013 y el 16 de diciembre de 2016»3. 11. En la providencia se declaró probada la excepción de prescripción respecto de los periodos laborados con anterioridad al 28 de noviembre de 2013, 2 Artículos 1, 2, 13, 25, 29, 42, 48, 53, 80, 90 209 y 211 de la Constitución Política; 1613,1614, 1615 y 1617 del Código Civil; 22, 23, 24, 37, 43, 45, 47, 55, 56, 138, 152, 162 y166 del CPACA; y 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 3 En el ordinal segundo de la parte resolutiva de la decisión se enlistaron los contratos de prestación de servicios celebrados dentro de esos periodos.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00812-01 (7935-2023) Demandante: Euclides de la Cruz Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 al verificarse una interrupción de 3 meses y 4 días entre los contratos 330 y 1696 de 2013. 12. Como fundamentos de la decisión, determinó que el señor Euclides de la Cruz Pérez prestó sus servicios como instructor del área de ebanistería y muebles de manera personal, a cambio de una remuneración mensual y bajo una continuada subordinación. 13.

Este elemento se constató a partir del carácter permanente y misional de las funciones desempeñadas, pues durante aproximadamente veinte (20) años el actor habría desarrollado actividades «intrínsecas al giro ordinario del SENA». 14. Además, con fundamento en los testimonios recaudados, estimó probado que el actor ejecutó sus labores en condiciones idénticas a las de los instructores de planta, esto es, en la sede institucional y en empresas externas, con la misma intensidad horaria y bajo la directriz de los supervisores o coordinadores. 15.

En relación con este aspecto, el Tribunal realizó una comparación entre las obligaciones contractuales del señor de la Cruz Pérez y las funciones previstas en la Resolución 1458 del 30 de agosto de 2017 para el cargo de instructor del área de madera, y encontró que existían similitudes sustanciales entre ambas. A partir de ello, concluyó que la naturaleza de las tareas implicaba «un trabajo direccionado, regulado y supervisado» por la entidad contratante. 16.

En consecuencia, condenó a la entidad demandada a pagar a favor del actor las sumas correspondientes a las prestaciones sociales que devenga un empleado de planta que desempeña funciones equivalentes, para lo cual tomó como base los honorarios percibidos y los períodos efectivamente laborados. 17. De igual manera, ordenó a la entidad efectuar el pago de los aportes faltantes al fondo de pensiones en el porcentaje que le corresponde como empleadora, y dispuso que el actor acreditara las cotizaciones realizadas al sistema de pensiones durante la relación laboral o, en su defecto, asumiera el pago del porcentaje a su cargo como trabajador. 18.

Finalmente, negó las demás pretensiones y se abstuvo de imponer condena en costas a la entidad accionada. Recurso de apelación 19. El apoderado del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, reiterando las excepciones formuladas en la contestación de la demanda. 20.

En síntesis, reprochó que (i) la prescripción había operado respecto de los periodos contractuales anteriores al 18 de agosto de 2017; (ii) la relación entre las partes fue de naturaleza contractual, conforme al numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; (iii) el actor no desarrolló sus funciones en igualdad de condiciones de las del personal de planta, quienes cumplían un horario institucional de 6:00 a. m. a 12:00 m. y de 2:00 p. m. a 6:00 p. m., mientras que los contratistas ejecutaban un número determinado de horas;

(iv) la entidad Radicación: 08001-23-33-000-2020-00812-01 (7935-2023) Demandante: Euclides de la Cruz Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 ejerció únicamente la supervisión del objeto contractual, mas no existió subordinación. 21. Sobre este último elemento, adicionó que en el expediente no obra prueba que evidencie la limitación de la autonomía o independencia del contratista, la emisión de órdenes o instrucciones, la citación obligatoria a reuniones o capacitaciones, ni la imposición de horarios de clase, por el contrario, las actuaciones acreditadas reflejan solamente la supervisión contractual prevista en la Ley 80 de 1993. 22.

Por su parte, el actor afirmó que el Tribunal incurrió en error al declarar probada la excepción de prescripción, pues el material probatorio acredita que no existió solución de continuidad entre los sucesivos contratos de prestación de servicios. En su criterio, la relación laboral debía declararse desde el 3 de octubre de 2003 y extenderse hasta la fecha, e incluso a los periodos posteriores a la sentencia, conforme se solicitó en la reforma de la demanda. 23.

Por otra parte, indicó que las pruebas documentales y testimoniales desvirtúan la naturaleza contractual del vínculo, pues acreditan que desarrolló sus funciones de manera personal en las instalaciones del SENA, recibió órdenes e instrucciones de su superior jerárquico, cumplió una jornada de ocho (8) horas diarias, asistió a reuniones semanales y diarias y debía presentar informes mensuales sobre las actividades ejecutadas. 24.

Asimismo, advirtió que durante el año 2023 suscribió dos (2) nuevos contratos de prestación de servicios con el SENA, los cuales no fueron allegados en la primera instancia por no existir en ese momento, por lo que solicitó que se incorporaran como pruebas sobrevinientes. 25. En consecuencia, pidió declarar la existencia de relación laboral desde el 3 de octubre de 2003 y hasta que finalice su vínculo con el SENA; ordenar su vinculación como empleado de planta en el cargo de instructor, al ser el único en su área y especialidad; y revocar el ordinal quinto de la parte resolutiva de la decisión apelada, al considerar que no ha operado la prescripción de las prestaciones reclamadas.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 26. En auto del 9 de mayo de 2024 se admitieron los recursos de apelación interpuestos por ambas partes4. 27. El agente del ministerio público en concepto 185-2024 del 7 de junio de 20245 solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, al considerar acreditados los elementos esenciales de una relación laboral encubierta: prestación personal del servicio, remuneración y continuada subordinación. 28.

Mediante auto del 28 de enero de 2025 se ordenó incorporar como pruebas en segunda instancia, los documentos aportados por la parte accionante 4 Índice 12 del aplicativo Samai. 5Índice 19 del aplicativo Samai. Radicación: 08001-23-33-000-2020-00812-01 (7935-2023) Demandante: Euclides de la Cruz Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 al momento de interponer la apelación y antes de que venciera el término de ejecutoria del auto admisorio de dicho recurso6. 29.

En sus alegatos, el actor7 reiteró que desde el 3 de octubre de 2003 ha prestado sus servicios como instructor de forma personal, permanente y continua, bajo órdenes e instrucciones de su superior inmediato, sujeto a un horario laboral y en condiciones idénticas a las del personal de planta. 30. También solicitó reconocer la existencia de una relación laboral sin solución de continuidad desde 2003 hasta la actualidad, declarar la inexistencia de prescripción y ordenar su vinculación como empleado de planta. 31.

Por su parte, la entidad accionada8 solicitó revocar la sentencia de primera instancia, al considerar que el actor no cumplió con la carga probatoria de acreditar la continuada subordinación. Señaló que elementos como el cumplimiento de un horario, la presentación de informes de gestión y la asistencia a capacitaciones corresponden a la coordinación propia de los contratos estatales y no permiten inferir la existencia de un vínculo laboral.

III. CONSIDERACIONES Competencia 32. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 33.

A partir de los argumentos expuestos en los recursos de apelación, corresponde a la Sala determinar si el actor acreditó la existencia de una continuada subordinación durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos con el SENA. 34. En caso de que dicho elemento se encuentre demostrado, será necesario establecer si: (i) el vínculo laboral debía declararse desde el 3 de octubre de 2003 y extenderse hasta el año 2024, fecha del último contrato aportado;

(ii) resultaba procedente ordenar la vinculación del actor como instructor de planta; y (iii) el Tribunal incurrió en error al declarar la prescripción respecto de los periodos anteriores al 28 de noviembre de 2013. Análisis del problema jurídico 35. La Sala revocará la decisión apelada porque las pruebas que obran en el expediente no permiten acreditar la continuada subordinación durante la ejecución de los objetos contractuales. 6 Índice 35 del aplicativo Samai. 7 Índice 58 del aplicativo Samai. 8 Índice 59 del aplicativo Samai.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00812-01 (7935-2023) Demandante: Euclides de la Cruz Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 36. Con el fin de sustentar la anterior conclusión, se estima necesario destacar que el señor Euclides de la Cruz Pérez suscribió los siguientes contratos de prestación de servicio con el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA): Contratos de prestación de servicios Duración Objeto 5269 23/08/04 al 30/09/04 220 horas Impartir formación profesional integral por competencias laborales, mediante la estrategia de aprendizaje por proyecto en: recubrimiento de pintura sobre madera, dirigido a los aprendices del programa de madera y muebles. 63810 08/10/24 al 10/12/05 300 horas 3041 26/12/04 al 30/04/05 280 horas 215511 02/05/05 al 10/09/05 600 horas 237712 12/09/05 al 09/12/05 360 horas 00213 23/01/06 al 30/06/06 654 horas 15814 17/07/06 al 16/08/06 450 horas Impartir formación profesional en aplicación de productos y recubrimientos. 32115 28/08/06 al 15/12/06 425 horas Impartir formación profesional en los programas de formación de básico de pintura sobre madera del Centro Industrial y de Aviación del Sena Regional Atlántico. 38516 21/12/06 al 14/04/07 270 horas Impartir formación profesional en aplicación de productos y recubrimientos. 15917 19/04/07 al 29/09/07 535 horas 43218 10/10/07 al 17/12/07 262 horas 002919 29/01/08 al 30/07/08 515 horas Impartir formación profesional en el programa de madera y muebles – acondicionamiento en superficies de madera. 016320 29/07/08 al 30/09/08 220 horas Impartir formación profesional en el programa de madera y muebles – bloque modular: técnico en recubrimientos de pintura sobre madera. 25721 08/10/08 al 15/12/08 289 horas Impartir formación profesional integral por competencias laborales, mediante la estrategia de aprendizaje por proyecto en: recubrimiento de pintura sobre madera. 05422 02/02/09 al 02/07/09 450 horas Impartir formación profesional en el programa de madera y muebles – bloque 9 Folio 2, índice 2 del aplicativo Samai.

Respuesta y anexos a requerimiento. 10 Folio 2, ibidem. 11 Folio 2, ibidem. 12 Folio 3, ibidem. 13 Folio 3, ibidem. 14 Folios 716 a 717, ibidem. 15 Folios 718 a 719, ibidem. 16 Folios 720, ibidem. 17 Folios 722 a 723, ibidem. 18 Folios 724 a 725, ibidem. 19 Folio 120 a 121, índice 2 del aplicativo Samai. Contestación de la demanda. 20 Folios 118 a 119, ibidem. 21 Folio 4, índice 2 del aplicativo Samai.

Respuesta y anexos a requerimiento. 22 Folios 116 a 117, índice 2 del aplicativo Samai. Contestación de la demanda. Radicación: 08001-23-33-000-2020-00812-01 (7935-2023) Demandante: Euclides de la Cruz Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 modular: técnico en recubrimientos de pintura sobre madera. 031523 26/08/09 al 14/12/09 Impartir formación profesional en el denominado plan adicional 250 mil nuevos cupos – bloque modular recubrimientos metálicos. 006224 20/01/10 al 01/07/10 Impartir formación profesional integral por competencias laborales, mediante la estrategia de aprendizaje por proyecto en: recubrimiento de pintura sobre madera. 022925 07/04/11 al 28/06/11 Impartir formación profesional en el programa de madera y muebles – bloque modular: técnico en recubrimientos de pintura sobre madera. 034226 12/07/11 al 09/12/11 Impartir formación profesional en los programas de formación de elaboración de muebles contemporáneos y modulares del Centro Industrial y de Aviación del Sena Regional Atlántico. 000227 23/01/12 al 23/06/12 Impartir formación profesional en los programas de formación de básico de pintura sobre madera del Centro Industrial y de Aviación del Sena Regional Atlántico. 042028 13/07/12 al 15/12/12 33029 28/01/13 al 24/08/13 Impartir formación profesional por competencias laborales, mediante la estrategia de aprendizaje por proyecto en los programas de madera y muebles, en la especialidad de pintura y ebanistería. 169630 28/11/13 al 11/12/13 029531 03/02/14 al 31/08/14 173632 01/09/14 al 09/12/14 Impartir formación profesional por competencias laborales, mediante la estrategia de aprendizaje por proyecto en los programas de formación de aplicación de recubrimientos con pintura. 064733 20/01/15 al 10/12/15 Impartir formación profesional por competencias laborales, mediante la estrategia de aprendizaje por proyectos en los programas de formación de revestimiento en pintura arquitectónica. 037634 25/01/16 al 25/06/16 193935 05/07/16 al 14/12/16 115236 07/02/17 al 24/06/17 Impartir formación profesional por competencias laborales, mediante la estrategia de aprendizaje por proyectos en los programas de formación de aplicación de recubrimientos con pintura en madera. 216937 17/07/17 al 15/12/17 040238 29/01/18 al 30/06/18 239339 16/07/18 al 15/12/18 0043540 04/02/19 al 06/07/19 0201841 19/07/19 al 18/12/19 137405542 15/02/20 al 26/06/20 23 Folios 112 a 114, ibidem. 24 Folios 109 a 111, ibidem. 25 Folios 106 a 108, ibidem. 26 Folios 103 a 105, ibidem. 27 Folios 100 a 102, ibidem. 28 Folios 96 a 98, ibidem. 29 Folios 92 a 94, ibidem. 30 Folios 89 a 91, ibidem. 31 Folios 85 a 88, ibidem. 32 Folios 81 a 84, ibidem. 33 Folios 77 a 80, ibidem. 34 Folios 73 a 76, ibidem. 35 Folios 68 a 71, ibidem. 36 Folios 64 a 57, ibidem. 37 Folios 60 a 63, ibidem. 38 Folios 56 a 59, ibidem. 39 Folios 51 a 55, ibidem. 40 Folios 44 a 50, ibidem. 41 Folios 37 a 43, ibidem. 42 Folio 13, índice 2 del aplicativo Samai.

Respuesta y anexos a requerimiento. Radicación: 08001-23-33-000-2020-00812-01 (7935-2023) Demandante: Euclides de la Cruz Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 180231143 27/08/20 al 12/12/20 226445744 15/02/21 al 17/12/21 328215745 15/02/22 al 16/12/22 461470546 15/02/23 al 30/06/23 519890847 10/07/23 al 16/12/23 586686948 01/02/24 al 13/12/24 37.

Adicionalmente, se allegaron como pruebas documentales las carpetas de los contratos previamente relacionados, que contienen los estudios previos, certificaciones, informes de gestión, órdenes de pago, facturas y demás soportes de ejecución49. 38. En el expediente también reposan varios correos institucionales remitidos por Jorge Luis Pedroza Caballero, en su calidad de coordinador académico del programa de sistemas, calzado y mobiliario, mediante los cuales informó a los instructores, entre ellos el actor, sobre: (i) la reunión convocada por la Directora del SENA Regional Atlántico para el 3 de marzo de 2017, con el fin de socializar el proyecto «SENA AVANZA»50;

(ii) el plan de acción estratégico para la implementación de la producción científica de los grupos y semilleros de investigación, respecto del cual pidió su difusión51; (iii) la auditoría ambiental programada para el 18 de octubre de 201752; (iv) las formaciones pedagógicas ofertadas por la ENI53; (v) la reunión fijada para el 21 de septiembre de 2020 en el nodo de Galapa para revisar y definir la ubicación de las máquinas y elementos que serían trasladados54; y (vi) el catálogo bibliográfico de la entidad y se les solicitó formular las adiciones correspondientes para sus cursos55. 39.

Se incorporaron correos electrónicos relacionados con las actividades del centro de formación, entre ellos: (i) el mensaje del 25 de febrero de 2017 dirigido a directores, subdirectores regionales y coordinadores administrativos, en el cual se pidió socializar la información adjunta sobre los insumos del proyecto «SENA AVANZA», sin que el actor figure como destinatario56; y (ii) el correo remitido el 10 de mayo de 2017 por el coordinador de gestión de administración educativa, en el cual solicitó al demandante y a otros instructores un informe de las actividades de apoyo realizadas en la coordinación y los resultados obtenidos hasta ese momento57. 40.

Por otra parte, se recibieron los testimonios de los señores Álvaro José Arrazola Benítez y Víctor Alfonso Orozco Caicedo, quienes declararon lo siguiente: 43 Folio 14, ibidem. 44 Folio 16, ibidem. 45 Folios 17 a 18, ibidem. 46 Folios 44 a 45, índice 2 del aplicativo Samai. Recurso de apelación. 47 Folios 46 a 47, ibidem. 48 Folios 7 a 8, índice 8 del aplicativo Samai. 49 Folio 13, índice 2 del aplicativo Samai.

Anexos de expedientes contractuales. 50 Folio 38, índice 2 del aplicativo Samai. Reforma de la demanda. 51 Folios 35 a 37, ibidem. 52 Folio 41, ibidem. 53 Folio 44, ibidem. 54 Folio 46, ibidem. 55 Folio 48, ibidem. 56 Folio 39, ibidem. 57 Folio 40, ibidem. Radicación: 08001-23-33-000-2020-00812-01 (7935-2023) Demandante: Euclides de la Cruz Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 i) El señor Arrazola Benítez relató que conoce al actor desde el año 2004, cuando este se vinculó al SENA mediante contratos de prestación de servicios como instructor en el área de madera y muebles.

Indicó que, aunque sus funciones se desarrollaban principalmente en el municipio Sabanalarga, coincidía con el demandante en reuniones institucionales, ya que por su carácter general toda la entidad era invitada. Explicó que el área de madera y muebles nunca ha contado con instructores de planta, razón por la cual la entidad ha debido acudir de manera permanente a la contratación por prestación de servicios para cubrir las necesidades de formación. Asimismo, afirmó que, como empleado de planta, cumplía un horario laboral de 8.5 horas diarias distribuidas entre formación directa, actividades pedagógicas y reuniones institucionales, y que en el caso de los contratistas la jornada dependía del número de horas contratadas y de la programación académica asignada.

Mencionó que la supervisión de las funciones estaba a cargo del coordinador, quien verificaba el desarrollo del programa, revisaba las planillas de asistencia de los aprendices y los informes de gestión, los cuales eran necesarios para el pago de los honorarios. Por último, agregó que no le consta que se hubiera iniciado proceso disciplinario o llamado de atención alguno en contra del actor. ii) El señor Orozco Caicedo indicó que ingresó al SENA en noviembre de 2013 como contratista del área de construcción y que desde esa fecha conoce al actor, quien se desempeñaba como instructor del programa de madera y muebles.

Señaló que coincidían en el Centro Industrial y de Aviación, en «las reuniones a las que citaban a todos los instructores» por parte del subdirector o de los coordinadores, así como en los espacios de formación presencial debido a la cercanía de los ambientes. Manifestó que los contratistas y los instructores de planta cumplen las mismas funciones, tanto pedagógicas como administrativas, en las instalaciones de la entidad y, en ocasiones, en empresas externas.

Indicó que el coordinador asignaba los horarios de clase mediante correo electrónico, junto con los grupos y la intensidad horaria correspondiente. Respecto de la jornada laboral, advirtió que a los instructores contratistas les asignan «casi siempre» 40 horas semanales, mientras que los de planta cumplen 32 horas de formación y aproximadamente 10 horas destinadas a investigación y preparación de guías.

Finalmente, expuso que no tiene conocimiento de que se hubiera iniciado proceso disciplinario o sancionatorio contra el actor, ni de que su coordinador le hubiera dirigido llamados de atención por incumplimiento del horario o de las actividades asignadas. Radicación: 08001-23-33-000-2020-00812-01 (7935-2023) Demandante: Euclides de la Cruz Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 41.

En ese contexto, quien pretenda que se declare la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios, con fundamento en el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades con el propósito de obtener el restablecimiento de su derecho, debe acreditar que la ejecución de las tareas se desarrolló bajo una subordinación continuada.

No obstante, del análisis integral de las pruebas recaudadas, la Sala concluye que el accionante no demostró ese elemento, por las razones que se exponen a continuación: 42. De entrada, resulta pertinente recordar que la continuada subordinación denota el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]»58. 43.

En el caso concreto, ninguna de las pruebas que obra en el expediente da cuenta de llamados de atención dirigidos al actor, órdenes que determinaran el modo específico de cumplir sus funciones, ni imposición de reglamentos o regímenes disciplinarios o correctivos durante los periodos en que desarrolló actividades como instructor del programa de madera y muebles. 44.

En particular, los correos incorporados al expediente muestran únicamente comunicaciones de carácter informativo o de coordinación institucional, como socializaciones, auditorías, reuniones generales o difusión de proyectos, sin que en su contenido se identifiquen reproches, llamados de atención, instrucciones que limiten la autonomía contractual. 45.

En la misma línea, los testigos indicaron no tener conocimiento de sanciones, llamados de atención o procesos disciplinarios adelantados en contra del actor. El señor Orozco Caicedo incluso señaló que, para los contratistas, las consecuencias frente a un eventual incumplimiento se limitaban a la suspensión del contrato o a la no renovación una vez finalizado. 46.

También es relevante precisar que los señores Arrazola Benítez y Orozco Caicedo no mencionaron situaciones concretas en los que el coordinador hubiera impartido instrucciones sobre la forma de ejecutar las tareas contratadas. Ambos declararon únicamente que dicho funcionario verificaba el cumplimiento de las obligaciones y autorizaba las órdenes de pago, actuaciones que corresponden al ejercicio de supervisión propio de los contratos de prestación de servicios. 47.

En relación con el testimonio del señor Arrazola Benítez, se observa que, aunque su vinculación al SENA abarcó el periodo comprendido entre el 18 de mayo de 1981 y 2021, que coincide parcialmente con el del actor, sus funciones se desarrollaban principalmente en el municipio de Sabanalarga. Las coincidencias con el señor de la Cruz Pérez se limitaban a reuniones institucionales de carácter general o a proyectos ocasionales, de modo que no 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 73001-23-33-000-2015-00351-01 (3513-2016).

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00812-01 (7935-2023) Demandante: Euclides de la Cruz Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 tenía la posibilidad de conocer con exactitud las condiciones específicas en que el accionante ejecutaba sus labores ni la existencia de instrucciones directas relacionadas con su actividad contractual. 48.

La Sala precisa que, aunque las pruebas documentales y testimoniales evidencian la presencia del coordinador Jorge Luis Pedroza Caballero durante la ejecución de los contratos, circunstancia que podría asimilarse a la existencia de un jefe inmediato, ello no resulta suficiente para desvirtuar la naturaleza contractual del vínculo. Ningún elemento del acervo probatorio permite afirmar que dicho funcionario impartiera órdenes, instrucciones particulares o directrices que limitaran la autonomía técnica del actor, ni que interviniera en la forma en que debía desarrollar sus actividades. 49.

Ahora bien, se advierte que la existencia de ciertos lineamientos, como la asignación de ambientes de formación, la organización académica o las pautas institucionales sobre el desarrollo de los programas, no permite concluir que se hayan desnaturalizado los contratos de prestación de servicios. Ello obedece a que, conforme al artículo 3 de la Ley 80 de 1993, los contratistas colaboran con la administración en el cumplimiento de sus fines, motivo por el cual la entidad está facultada para impartir orientaciones encaminadas a asegurar la adecuada satisfacción de las necesidades públicas y para ejercer la supervisión del objeto contractual. 50.

En igual sentido, la presentación de informes periódicos de ejecución de actividades, la observancia de unos horarios, el seguimiento del diseño curricular y la asistencia a reuniones de planeación de las tareas solo pueden entenderse como manifestación del principio de coordinación59, y no necesariamente de subordinación, pues se trataba de un entendimiento entre ambas partes para organizar el desarrollo de los quehaceres y la entrega del producto convenido, en las condiciones requeridas. 51.

Igualmente, se observa que el hecho de que las actividades se desarrollaran en las instalaciones del SENA o en empresas con las que existían convenios tampoco acredita la existencia de una continuada subordinación, pues tal circunstancia obedece a la necesidad de garantizar que la formación profesional se impartiera en condiciones óptimas de seguridad, calidad y disponibilidad de equipos, particularmente en áreas técnicas como madera y muebles, donde las prácticas requerían maquinaria especializada y ambientes adecuados para el desarrollo del aprendizaje. 52.

Lo anterior se armoniza con lo expuesto en la sentencia de unificación del 18 de noviembre de 200360 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, según la cual ciertas actividades requieren su ejecución en las instalaciones de la entidad contratante y dentro de determinados horarios, sin que ello configure subordinación, pues tales circunstancias son una manifestación del principio de coordinación en razón a las características de las tareas pactadas. 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 20001 23 39 000 2016 00062 01 (2794-2019). 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación del 18 de noviembre de 2003, expediente 17001-23-31-000-1999-00039-01 (IJ).

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00812-01 (7935-2023) Demandante: Euclides de la Cruz Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 53. Por otra parte, el Tribunal señaló que la contratación por prestación de servicios de los instructores del SENA resulta irregular debido a que esa labor corresponde al objeto misional de dicha entidad; no obstante, esta corporación ha precisado que la vinculación puede darse de manera legal y reglamentaria o mediante contrato de prestación de servicios, dentro del marco propio de cada forma61. 54.

Así pues, el esfuerzo probatorio relevante de cara a demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios y la consecuente existencia de una relación laboral tiene que apuntar a exponer hechos que reflejen una continuada subordinación en la ejecución de las tareas; sin embargo, como la parte demandante no acreditó la ocurrencia de tales supuestos, se revocará la sentencia de primera instancia y se negarán las pretensiones. 55.

Por último, dado que no se acreditó la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios, no se emitirá pronunciamiento sobre los demás problemas jurídicos planteados, ya que estos estaban sujetos a que se acreditara la existencia de la continuada subordinación. Condena en costas 56. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 57. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 58. En consecuencia, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 59.

Así las cosas, y teniendo en cuenta que se revocará la sentencia apelada, se impondrán costas a la parte demandante en ambas instancias, por cuanto se accede totalmente a las peticiones del recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de enero de 2024, expediente 25000-23-42-000-2017-06111-02 (4838-2022).

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00812-01 (7935-2023) Demandante: Euclides de la Cruz Pérez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 14 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. CONDENAR en costas de primera y segunda instancia al señor Euclides de la Cruz Pérez, a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.